민간기업 이외의 정부나 공기업이 수행하는 각종 사업의 타당성은 시장을 통해 검증하기 곤란하므로 다른 방법이 이용되는데 이들 중 흔히 동원되는 것으로 비용-편익-분석이 있다. 이것은 정부나 공기업 이 수행하는 하나의 사업의 사회적 이익과 사회적 손실을 비교해서 경제적 타당성을 분석하거나 대안과의 비교를 수행하는 기법이다. 경 제학에서는 이 사회적 이익을 보통 편익(便益)이라고 부르고, 사회적 손실을 비용(費用)이라고 부른다. 비용-편익-분석은 개발 및 투자 사업 의 선정이나 정책의 입안 시 발생할 비용과 편익을 균형있게 고려하 여 보다 큰 편익을 가져오는 대안을 선택한다는 후생경제학에 이론적 기반을 두고 있다.
(2) 비용-편익-분석의 이론적 기초
정부기능이 정상적으로 작동하고 있는 경우에 정부부문에서 새로운 입법과 정책을 실시하기로 계획하는 것은 현재까지 정부에 대한 신뢰 와 예측가능성을 가지고 있는 국민이나 주민들이 누리고 있는 안정적 인 공공영역에 새로운 변화를 가하는 것을 의미한다. 또한 시장이 적 절히 기능하고 있는 경제에서 기업부문에서 새로운 시장 또는 개발에 참가할 것을 결정한다는 것은 경제주체들이 자발적 시장참여를 통한 생산과 교환에 대한 만족을 하고 있는 시장(파레토 최적)의 안정 상태 에 변화를 가하는 것을 의미한다. 따라서 새로운 입법과 정책, 새로운
제2 절 환경가치추정을 위한 방법론
사업이나 개발은 국민이나 경제주체에 대하여 그에 합당한 설득력 있 는 근거를 제시하여야만 한다. 즉, 현재까지의 기대나 이익을 포기하거 나 최소한 줄이면서 새로운 입법, 정책, 시장에서 더 큰 만족을 얻을 수 있다는 믿음을 주어야 한다(잠재적 파레토 최적). 그러나 사적 영 역에서의 새로운 시장의 진출은 그 범위나 효과가 대부분 국지적으로 그치므로 정부부문과는 매우 다르다. 또한 정부부분에서 고려하여야 하는 경제적 이익을 포함한 국민전체적인 각종이익까지 고려할 이유가 없으므로 굳이 비용-편익-분석을 하지 않아도 된다. 입법 및 정책의 실 시에 대한 책임의 범위도 사적 주체들과는 비교가 되지 아니한다.
비용-편익-분석은 정부가 법률이나 정책을 통하여 현재 구축되어 있 는 파레토 효율에 대한 변화를 일으키고자 하는 경우 해당 행위를 통 하여 발생할 수 있는 긍정적 효과(양의 효과, 편익)가 부정적 효과(음 의 효과, 비용)를 초과하는 경우(0을 넘어서는 경우) 이러한 정부의 행위는 칼도-힉스기준(Kaldor-Hicks)을 통과한 것으로 입법자 또는 정 책집행자에게는 해당 행위를 해도 좋다는 판단을 얻기 위해 사용되는 것이 대부분이다.30) 만약 어떠한 법률안에 대한 비용-편익-분석의 결 과가 칼도-힉스 기준을 만족시켰다고 한다면, 이는 세 가지 경우가 있 을 수 있다. 첫째, 해당 법률안이 정책이 실현되었을 경우 국민전체에 게 골고루 편익(사회적 후생)을 주고도 비용부담그룹의 비용부담은 0 인 경우가 있을 수 있다. 둘째, 법률안이 정책이 실현되었을 경우 대 다수의 국민들이 비용부담그룹에 속하고, 일부 그룹만이 사회적 후생 (편익)을 누리는 경우가 있을 수 있다. 세 번째는 법률 제정, 정책의 실현에도 불구하고 국민 전체적 후생의 양은 변하지 않는 경우가 있
30) 반대로 본다면, 비용-편익-분석의 결과 이른바 파레토 개선의 효과가 없는 경우 (칼도-힉스 기준에 미달하는 경우)에는 해당 입법이나 정책의 추진이 좌절되어야 한다. 그러나 법률이나 정책은 사적 경제부문과 그 철학적 기초를 달리하므로(공공 성 등) 파레토개선이 없는 경우에도 실시되는 경우도 있다. 그러한 경우 정부부문 은 또 다른 비용의 감수를 하여야 하는 경우가 많을 것이다.
제3 장 환경가치추정
을 수 있다. 첫 번째의 경우 입법자나 정책결정자는 해당 입법이나 정 책을 반드시 실시할 것이다. 두 번째의 경우는 입법자 및 정책결정자 에게 매우 곤란한 선택을 강요할 것이다. 왜냐하면 많은 법률이나 정 책은 공공성의 특성상 특정 소수집단의 사회적 후생의 발생 및 확대 를 위해 그 밖의 집단에게 더 많은 비용을 지급할 것을 공권력으로 강 제하는 경우가 많이 있기 때문이다. 세 번째의 경우는 국민전체의 후 생의 수익자와 부담자의 교체가 발생하는 상황과, 해당 법률안이나 정 책의 효과가 기대되지 않는다는 것을 의미한다. 후생의 수익자와 부 담자가 교체되어도 이론상으로는 문제되지 않을 것이다.
(3) 비용-편익의 평가 및 측정
정책이나 개발사업의 시행으로 인해 발생하는 편익이나 비용은 누가 편익의 수혜자인가 또는 누가 비용의 부담자인가에 상관없이 사회전체 의 입장에서 파악하는 실질 사회적 비용과 편익을 의미한다. 이러한 관점에서의 편익은 개발사업으로 통해서 직․간접적으로 생산된 재화 나 서비스는 물론 시장에서 거래되지 않는 외부경제까지도 포함한다.
환경가치와 관련하여 본다면 환경질이 악화되어 인체 및 생태계에 영향을 미친다면 외부효과도 경제적 가치로 환산하여 비용에 포함하 여야 한다.31) 즉, 개발사업으로 인하여 자연환경 등의 멸실을 가져오면 서 대기질, 수질 등의 악화로 인하여 건강에 대한 위험과 위협이 증 가하여 그에 대한 비용이 발생하기도 한다. 또한 특정 자연환경 지구 에 개발을 함으로써 해당 지역의 생태계의 균형이 무너질 수 있으며, 다양한 생물종이 멸종될 위기에 처할 수 있다. 이러한 경우에도 비용 으로 계상되어 계산되어야 한다. 휴양 및 레져 지구의 소멸로 인한 휴 양기회의 상실과 대체 지역을 찾거나 보다 비용이 많은 장소로 이동을
31) 엄영숙, 환경영향평가제도와 환경영향의 가치평가, 환경경제연구 제8권 제1호, 1999, 143면.
제2 절 환경가치추정을 위한 방법론
하는 경우에 발생하는 비용도 고려될 수 있다. 개발사업의 편익은 개 발자체에서 가져오는 경제적 편익(사전에 개발사업 목표로서 제시된 다)과 개발사업 완성 후 해당지역에서 발생하는 간접적 편익 등이 고 려될 것이다.
(4) 비용-편익-분석의 한계
칼도-힉스기준(Kaldor-Hicks)에 따르면 비용-편익-분석의 결과 국가 전체후생의 양을 1로 보고 어떠한 법률이나 정책이 얻게 되는 편익이 비용보다 조금이라도 많게 나타나면 해당 법률이나 정책은 정(正)이라 는 평가를 받을 것이다. 그러나 그 결과가 0이거나 비용이 편익보다 조금이라도 많다면 부(不)라는 평가를 내리게 될 것이다. 그러나 입법, 정책의 집행 등 정부의 행위는 경제학적 효율성만을 가지고 판단할 수 없다. 칼도-힉스기준(Kaldor-Hicks)에 의한 비용-편익-분석은 ‘공정한 분배’라는 사회적 기초에는 눈을 감고 있다.
켈만(Kelman)도 어떤 행위로부터 발생하는 편익이 소요되는 비용보 다 커야만 정당하다는 공리주의적 도덕 판단기준으로부터 유래된 비 용-편익분석의 기본전제는 도덕적 관점에서 부적절하다고 한다. 즉, 인 간들은 비용과 편익의 계산에 앞서 도덕적 판단에 대한 관념을 가지 고 있어서, 비용이 편익보다 큰 경우에도 도덕적으로 옳은 행위가 있 다고 생각한다. 반대로 편익이 매우 큼에도 불구하고 인간들은 그러 한 것을 행하는 것이 도덕적으로 옳지 않다고 생각할 수 있다. 대표 적인 것이 보건․안전․교육․환경영역이라고 할 수 있다. 개인의 직 접적 안전, 개인의 사적 영역, 살인 등 고전적 범죄영역 등은 처음부 터 비용-편익-분석의 대상이 되지 않는 경우가 많다.32)
비용-편익-분석은 어떠한 사업의 비용과 편익은 항상 화폐의 방식으 로 계량이 가능하다고 보고 있다. 그러나 각자 인간들의 욕구 및 보
32) 김태윤/김상봉, 비용․편익분석의 이론과 실제, 박영사, 2004, 6면.
제3 장 환경가치추정
상심리들은 인간 각자가 다르며, 편익을 화폐가치로 환산하는 과정에 서 편익의 진정한 가치가 감소될 수도 있다. 특히, 환경의 경우 개발 등으로 얻는 이익은 항상 구체적으로 계량이 될 수 있는 반면에, 개발 등에 의해서 멸실되는 환경재는 구체적 계량이 되지 않는 경우가 대부 분이다. 개발사업의 편익이 나타나는 것은 단기간일 수 있지만, 그로 인해서 지불하여야 하는 환경비용은 장기적인 것이 대부분이다. 단순 한 비용-편익 분석에 의해서 편익이 많다는 이유로 현재의 시점에서 개발이 이루어진다면, 이는 장기적으로는 개발에 따른 책임이 전혀 없 는 후속 세대가 더 많은 비용을 지불하여야만 하는 경우가 매우 많다.
그 밖에도 비용-편익-분석의 대상이 되는 기초자료가 왜곡되는 경우 에는 분석결과에 대한 신뢰도 및 공정성이 결정적으로 문제가 된다.
경제학적으로 적절히 분석할 수 없는 거대한 규모의 편익이 존재하는 경우가 매우 많다는 지적도 있다.