이론과 현실:새만 금사업의 사례
･새만금사업환경영향공동조사
결과보고서의 비용편익분석
내용을 비판적으로 검토
･문헌조사
･새만금사업 환경영향공동 조사 결과보고서의 비용 편익분석의 문제점분석 3. 자연자산 개발
사업의 사전환경･
경제성 분석평가
제도화방안 연구
･국내 개발사업관련 의사결정 관련 제도 개선방안 제시
･문헌조사
･예비타당성조사, 사전 환경성검토, 환경영향평 가 등의 의사결정제도 검토, 개선방안 제시
본 연구
･국토개발사업의 환경훼손 비용뿐만 아니라 환경개선 편익 등 환경가치에 대한 평가항목 선정 및 적용방안 제시
･국내외 문헌 및 사례분석 적용 방안 제시
･이론 및 선행연구분석
･국토개발사업 관련 환경 가치 평가현황 및 문제점 분석
･주요국가 환경가치평가정 책 활용동향 및 시사점
･환경가치평가항목 선정과 적용방안(도로, 댐사업) -정책 및 제도개선
본 연구는 국토개발사업 추진과정에서 발생하는 환경개선편익과 환경훼손비 용이 공히 합리적으로 체계적으로 고려될 수 있도록 댐개발사업과 도로정비사업 을 중심으로 환경가치 평가항목을 선정하고 이를 적용할 수 있는 방안을 제시하 였다. 또한 정책적 제도적 개선방안으로 타당성조사 및 기본계획 수립시 의무화 되어 있는 비용편익분석을 환경을 고려한 확장비용편익분석으로 개선시킬수 있 는 통합적인 정책･제도개선방안을 제시하는데 중점을 두었다.
4. 연구수행의 틀
본 연구는 그 내용구성 상 크게 환경가치에 대한 이론적 검토, 현황 및 문제점 분석, 주요 국토개발사업의 환경가치 평가항목선정과 적용방안, 정책 및 제도개 선방안의 네부문으로 구분할 수 있다.
첫째, 환경가치에 대한 이론적 검토 부문에서는 비용편익 분석이론과 환경가 치 평가이론들을 조사한다. 환경가치의 정의 및 분류, 환경가치추정이론, 평가방 법론 등을 종합적으로 검토한다.
둘째, 현황 및 문제점 분석에서는 예비타당성, 타당성, 사전환경성 검토, 환경 영향평가 등 주요 조사･평가지침 운영현황을 조사･분석하고, 새만금사업, 경인 운하사업, 서울외곽순환고속도로사업 등 환경가치에 대한 논란이 되고 있는 사 업를 중심으로 환경가치 평가의 문제점과 시사점을 도출한다.
셋째, 주요 국토개발사업의 환경가치평가 항목선정과 적용방안에서는 댐건설 사업과 도로건설사업을 중심으로 환경가치 평가항목 및 평가방법을 선정하고, 주요 환경가치 평가항목에 대해 그 적용방안을 제시한다. 환경가치 평가항목을 선정하기 위해서 평가항목 선정원칙과 6단계 절차를 마련하고 전문가 Delfi조사 를 실시한다. 주요 국가의 환경가치 평가 정책동향과 사례도 조사하여 적용가능 성과 용이성도 참고할 수 있도록 한다.
넷째, 정책 및 제도개선방안에서는 비용편익분석 개선방안과 환경가치평가 적 용절차대안 검토방안을 제시한다.
<그림 1-1> 연구수행의 틀
제반이론의 검토
• 비용편익 분석이론
• 환경가치 이론 - 정의 및 분류 - 환경가치추정이론 - 평가방법론
현황 및 문제점 분석
• 주요 조사-평가지침 운영현황 - 예비타당성, 타당성, 환경영향평가
• 주요사례의 문제점과 시사점
- 새만금사업, 경인운하사업, 서울외곽순환고속도로사업
정책 및 제도개선 방안
• 비용편익분석 개선방안
• 환경가치평가 적용절차대안 검토
주요 국토개발사업의 환경가치평가 항목선정과 적용방안
주요국가의 정책활용동향 및 사례
연구자문․협의 1단계 대상사업설정: 댐, 도로사업
2단계 긍정적․부정적 환경영향 파악
3단계 관련규정과 지침 검토
4단계 환경가치 평가사례분석
6단계 전문가 Delfi 조사를 통한 환경가치 평가항목선정 5단계 예비항목의 설정
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
공공사업과 환경가치에 대한 제반이론 검토
공공사업이나 정책을 시행하는 데 있어 계획가나 정책가들은 그 사업에 투입되는 비 용에 비해 얼마만큼의 편익을 가져올 수 있는가, 정책목표를 달성하기 위해 고려되는 다양한 대안 중 어느 대안이 가장 최적인가 등을 결정하여야 한다. 비용편익분석(Cost Benefit Analysis)은 정책으로 인해 얻은 가치와 잃은 가치를 계산해 비교하는 것이다.
사회가 자원을 효율적으로 배분하려면 환경질 악화로 인한 환경훼손비용과 환경보전 으로 얻는 환경개선편익 즉 환경가치를 상호 비교하고 고려하여야 한다.
1. 비용편익분석 이론
1) 비용편익분석의 기능과 의의
공공사업이나 정책을 시행하는 데 있어 계획가나 정책가들은 그 사업에 투입 되는 비용에 비해 얼마만큼의 편익을 가져올 수 있는가, 정책목표를 달성하기 위 해 고려되는 다양한 대안 중 어느 대안이 가장 최적인가 등을 결정하여야 한다.
비용편익분석(Cost Benefit Analysis)은 설정된 공공목표를 달성하기 위한 대 안들과 관련된 순편익을 추정하고 평가하는 것으로4) 후생경제학분야에 이론적
4) an estimation and evaluation of net benefits associated with alternatives for achieving defined public goals
근거를 두고 발전하였다.5)
한 공공사업 시행의 결정은 한 경제상태에서 다른 경제상태로의 변화를 의미 하기 때문에, 어느 쪽이 “ 더 바람직한가(가치판단)”를 결정하는 비용․편익분석 은 규범적(normative)6) 경제학 영역에 속한다.
비용편익분석(Cost Benefit Analysis)은 정책으로 인해 얻은 가치와 잃은 가치 를 계산해 비교하는 것이다. 개념적인 수준에서 비용편익분석의 방법은 매우 간 단하다. 그러나 실제에서는 분석범위가 매우 광범위하고, 분석구조 역시 복잡하 다. 정책효과 자체가 사회･경제･환경 분야 등에서 다양하게 발생하기 때문이다.
따라서 기본적으로 분석자가 정책효과를 정확하게 예측해 정책을 결정하는 것은 대단히 어렵기 때문에 올바른 평가를 하기 위해서는 체계적이고 논리적인 분석 전개과정이 필요하다.7)
비용편익분석의 논리적 전개는 다음의 5단계 과정을 거친다. 제 1단계: 정책정 의 단계, 제 2단계: 분석체계수립 단계, 제 3단계: 자료수립단계, 제 4단계; 분석실 시 단계, 제 5단계: 결정 및 선택단계이다.
비용편익분석은 설정된 공공목적을 달성하기 위한 여러 대안과 관련된 순편익 을 판별하고 평가하는데, 비용과 편익을 판별하고 비교하는데 사용되는 기법들 은 현존하는 분석들 만큼이나 많지만, 그럼에도 불구하고 다음의 4가지 판단기준 - 만장일치(Unanimity), 파레토 순위(Pareto Superiority), 다수결 원칙(Majority Rule), 잠재적 파레토 순위(Potential Pareto Superiority)-을 포함하고 있다.
5) 후생경제학(welfare economics)은 자원배분(resource allocation)과 소득배분 (income distribution)이 어떤 조건하에서 최적상태에 도달하는 가를 분석하고 경 제적 후생의 극대화를 위한 방향을 제시하는 학문분야로서, 비용편익분석에 이론 적 근거를 제공하고 있다.
6) 경제학은 실증적(positive)인 분야와 규범적(normative)인 분야로 대별된다. 실증적 경제학은 실제의 경제현상을 기술, 설명, 예측하며, 가치판단은 하지 않는다. 반면에 규범적 경제학은 가 치판단 또는 규범을 명시한다. 즉, 상이한 경제적 상태나 조건들이 상대적으로 얼마나 바람직 한가를 평가하는 데 그 목적이 있다.
4) 그램리치(Edward M. Gramlich, 1981)은 비용편익분석을 상식을 체계화하는 과정으로 정의함
응용후생경제학으로서의 비용․편익분석은 어떤 사업에서 이득을 보는 사람 들이 손실을 보는 사람들을 보상하여 어느 누구도 그 사업으로 인하여 더 악화되 지 않도록 한다면, 이 사업을 우위에 있다고 판정하는 잠재적 파레토 우위의 기 준이라고 알려진 기준을 사용한다. 이 기준은 어느 누구에서 발생했든 간에 순편 익을 판별하고, 의사결정기준을 보다 상세하게 검토하기 위한 토대를 형성하고 있다. 따라서 비용편익분석에서 가장 중요한 것은 관련된 모든 비용과 편익을 판 별(identification)하는 것과 판별된 이들 비용과 편익을 계량화하는 것이다.
2) 비용편익분석의 발전동향
비용편익분석은 1829년 경제학자 Ricardo가 영국에서 곡물조례의 효과를 분 석하는데 있어서 렌트개념을 도입한 것이 시초로 기록되고 있다. 1844년 프랑스 토목기술자 쥘르 뒤피(Jules Dupuit)가 ‘공공사업의 효용측정에 관하여’란 논문 을 통해 교량의 효과를 평가하면서 논의가 전개되었다. 비용․편익분석은 듀피 의 소비자잉여(consumer's surplus)라는 개념에 근거하고 있으며, 이 기법은 수 자원과 관련된 사업, 특히 1936년 이후 미의회로부터 위임된 사업의 계획수립과 방위체계의 계획수립에 광범위하게 적용되어 오고 있다.
비용편익분석의 실제적인 적용은 1936년에 제정된 미국 홍수방지법(the United States Flood Control Act of 1936)으로 시작되고 있다. 법안에는 “누구에 게 그것이 돌아가든 연방정부에서 얻어지는 순익은 그 비용을 초과해야만 한다”
고 명문화되어 있다. 그러나 이 당시 편익과 비용을 검토할 수 있는 일관성있는 방법이 개발되지 않았기 때문에 공병단(the Corps of Enginners), 토양보전원(the Soil Conservation Service), 간척국(the Bureau of Reclamation) 및 기타 기관들 모두 제각기 다른 접근방법을 이용하였고, 이러한 분석경험의 축적으로 연방정 부는 그 사업의 평가절차를 표준화하려고 시도해 오고 있다. 미국, 캐나다, 영국, 네덜란드 등이 비용편익분석을 정책과 법제에 도입하면서 다양한 지침을 마련하
고 있다 <표 2-1>.
<표 2-1> 비용편익분석 관련 지침
구 분 주요 지침 주요 내용
미 국
Green Book
(수자원사업의 비용편 익분석지침)
수자원개발사업과 관련된 비용과 편익 산정 방법
Circular A-47
(연방예산국) 국방, 교육, 건강분야 포함
Executive 12866(1993)
규제효과분석(RIA)을 경제분석(EA)으로 개칭 화폐화가 곤란한 요소들을 고려하도록 함
비용편익분석의 역할을 의사결정을 지원하는 차원에서 사회후생을 극대화하는 최적화 도구로 재해석
USACE(미공병단, 1996)
원리와 지침 제시(P&G)
수자원개발사업에 있어 환경의 질 고려토록 규정 (환경의 질(EQ), 지역경제개발(RED) 계정 등 포함)
영 국
COBA, COBA11
비용편익분석을 위한 컴퓨터 프로그램
교통이 환경에 미치는 영향을 화폐가치 측면에서 명시 적으로 다룸(차량연료소모량에 의한 영향에 초점) DRI(1996) 가능한 한 편익 추정하도록 함
Green Book(재무부, 1997)
Discussion paper (환경부)
정부부처의 정책평가를 위한 비용편익분석 지침
DETR 정책평가에 대한 지침
일 본 건설성(1999) 각종 SOC시설에 대한 투자기법 및 지침 자료: US EPA. 1987. ｢EPA's Use of Bebefit-Cost Analysis｣
USACE. 1996. ｢Economic and Environmental Principles and Guidelines for Water and Related Land Resources Implementation Studies｣
HM Treasury. 1997. ｢The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government｣
大野榮治. 2000. 環境經濟評價の實務