규범적 차원은 유아교육 공공성 강화 정책이 사회변화와 발전에 기여하고 있 는지, 시대정신에 부합하는 올바른 가치인지를 비교 분석하는 일련의 과정이다.
이를 위해 정책의 목적 및 목표가 우리 사회발전과 유아교육 현장에 어떠한 영 향을 미치는지 분석하였다.
가. 국공립유치원 확대 및 신 증설 정책
1) 정책 목적
국공립유치원 확대 및 신 증설 정책의 추진 목적, 추진방안의 가치, 이념이 우 리 사회발전을 위한 시대정신에 부합하는 바람직한 방향인지 살펴보고자 한다.
유아교육의 공공성에 대해 조석훈(2004)은 사립유치원 시설 확충을 통해 유아 교육에서 사립유치원의 책무성과 공공성이 요구된다고 하였다. 정경화와 권은주 (2006)도 유아교육의 공공성은 우리나라 유아교육이 갖추지 못한 부분을 보완할 수 있는 방향으로 추진되는 것이 바람직하다고 하였다. 2009년 발표한 유아교육 선진화 추진계획에서도 유치원의 공공성 문제에 대해 국공립유치원과 사립유치 원의 지역적 편중으로 인한 문제를 제기하였다.
시대적인 흐름을 바탕으로 도입된 국 공립유치원 확대 정책에서 국가는 2012 년에 만 5세 전 계층에게 무상교육을 통한 누리과정을 도입하여 시행하였으며, 2013년에는 만 3-4세로 누리과정을 확대하여 만 3～5세 무상교육을 실현하였다.
이러한 배경에는 교육과 보육에 대해 국가가 전적으로 책임질 것을 국정과제로 선정하여 실천하는 과정에서 국 공립유치원 확대 정책이 등장한 것이다(정혜영,
2014). 만 5세 누리과정 제정 당시, 학부모들의 영유아 교육비 부담으로 인한 저 출산 문제, 계층 간 교육격차 해소, OECD 회원국들의 유아교육 공공성 강화 (OECD, 2015)를 위한 무상교육 확대, 교육 평등권 보장제도 마련에 대한 사회적 공감대 형성, 생애발달의 결정적 시기인 영유아 교육의 중요성이 강조되면서 국·
공립유치원 확대 정책을 추진하게 되었다(서현·윤경아, 2019).
해외사례를 살펴보면 선진국일수록 유치원 교육을 공적 책무성을 바탕으로 의 무화하는 비율이 높은 편인데(조윤미, 2010), 프랑스나 스웨덴은 공공보육 이용률 이 80% 수준이며, OECD 35개 국가들의 국·공립 취원율은 67%인 반면 우리나라 의 국·공립 취원율은 25%에 불과하여(육아정책연구소, 2018) 교육 선진국에 비해 우리나라가 국 공립유치원 보다 사립유치원의 비중이 높은 나라임을 알 수 있다.
이러한 문제를 극복하기 위해서는 교육비 상한제를 통해 학부모 부담비율을 낮 추고, 학부모가 부담을 느끼지 않고 보편적인 교육 서비스를 이용할 수 있도록 국공립유치원 신 증설이 필요한 것이다(최은영 박창현 송신영, 2016).
[그림 Ⅳ-1] 유아교육발전 5개년 계획 핵심 목적
자료: 2013년 유아교육발전 5개년 계획의 비전 및 목표에서 재인용.
[그림 Ⅳ-1]의 유아교육발전 5개년 계획(2018∼2022)의 주요 정책 분야 및 핵
심과제에는 유치원 운영 효율화에서 사립유치원 지원 및 운영체제 개선에 대한 핵심과제 내용이 다수 포함되어 있다. 표준 유아교육비, 사립유치원의 원비 인상 에 대한 상한제 도입 등의 법적 장치가 마련되었고, 양질의 교육 서비스 제공 목 적을 위해 유치원 운영 효율화의 하위 전략에 유치원 신 증설정책 중 하나인 공 공형 유치원 도입 정책 추진이 포함되었다.
정부는 공영형 사립유치원 도입(지원형), 공공위탁을 통한 운영방식 다양화(매 입형), 사립유치원의 법인전환 활성화 정책 추진을 통하여 국공립유치원 확대 및 신·증설에 노력하고 있으며, 특히 사립유치원 시설 유형의 다양화를 통해 운영의 자율성도 강조하고 있다. 교육부의 2018년 자료를 살펴보면, 만 3～5세 유치원 취학 아동 중 75%인 50만 명의 유아가 사립유치원에 재원하고 있으며(교육부, 2018b), 이는 설립유형별, 지역별 공사립유치원 학부모의 부담 격차로 이어지고 있다(박은혜, 2019; 최윤경 김나영 이혜민, 2019). 이는 유아교육에 있어 국가 책 임이 충분히 이루어지지 않은 상황(변정심, 2020)으로 유아교육의 공공성 강화가 더 충실히 이루어져야 함을 의미한다. 유아교육의 공공성은 행위의 주체인 정부 가 유아교육에 대한 사회적 책임 중 하나로 학부모의 교육비 부담 최소화를 위 한 재정지원을 확대하여 국공립유치원 확충을 통해 유아교육의 공공성을 높여야 함을 의미한다(최은영 외, 2016).
이런 맥락에서 서현과 윤경아(2019)는 유아교육에 있어서 공공성 정립은 교육 의 기회, 교육의 과정, 교육의 결과에 있어서 형평성을 통한 접근이 필요하다고 주장하였다. 국가 완전 무상교육 실현을 통해 공·사립 격차 해소와 공공성 강화, 교육의 희망사다리 복원이란 관점에서 국공립유치원 신 증설이 필요한 것이며 그 목적이나 가치의 지향하는 점은 바람직하다고 할 수 있다.
교육부(2013)는 「유아교육발전 5개년 계획」을 수립하면서 유아교육 국가 완 전 책임제 실현이라는 비전 아래 공정한 출발선을 보장하는 목표를 달성하고자 유아교육에서의 의무교육 기반 조성을 시작하였다. 유치원 운영 효율화 정책의 핵심과제인 「사립유치원의 지원 및 운영체제 개선」 방안과 공영형 유치원 도 입 추진을 제안하였다. 구체적인 설립형태는 첫째, 공영형 유치원으로 법인(전환) 유치원, 개방 이사 확보, 운영비 50% 지원 형태이다. 둘째, 공공위탁형으로 지자 체 등 시설이용, 공립에 준하는 민간위탁․운영 형태이다. 셋째, 법인전환형으로
사인유치원을 사립유치원 특성에 맞는 전환조건을 신설하여 법인으로 전환하고, 이를 토대로 지원을 확대하는 형태이다.
하지만 공영형 유치원 공모 방법에 대한 문제점이 지적되고 있다. 육아정책연 구소(박소민 이주영 이정욱, 2020)의 조사연구에 의하면 공영형 유치원에 참여한 사립유치원 원장의 경험과 공공성 강화를 위한 유치원 신 증설정책에 대한 설문 조사결과를 통해 이 제도의 문제점을 이해할 수 있다.
공영형사립유치원 원장 만족도(면담조사)
“뒤늦게 지원금이 나왔어요. 그때까지 정말 힘들었어요. 돈(수익용 기본재산)을 다 냈 는데 사람(업체)들은 다 입금해 달라고 매일 독촉하고 전 어디서 돈을 빼야 할지 모르겠 더라고요. 이것저것 비용이 많이 나왔어요.” (B 유치원 원장, 2019. 11. 28.)
“저희는 법인을 만들 때 법인담당 업무를 하시는 분이 업무를 잘 몰랐던 것 같아요.
사실 저흰 법인을 할 때 조금 불합리하게 된 경우가 있어요. (중략) 급하게 하다 보니까 그렇게 된 것 같은데. 그렇다 보니까 법인에 대해서 좀 더 생각하고, 공부하는 게. 서울 특별시교육청도 마찬가지고. 급하게 하는 건 아닌 것 같아요.” (C 유치원 원장, 2019. 11.
29.)
공영형 사립유치원 학부모 만족도(심층면담)
“학부모님들도 굉장히 만족해하세요. 특활비 4만 5천 원, 차 타는 유아들만 교통비 1만 원을 납부합니다. 대만족이죠.” (B 유치원 원장, 2019. 11. 28.)
“지금 특성화 프로그램하는 부분에서도 어머님들의 요구와 교육청의 요구를 절충해서 최대한 저희가 서비스를 할 수 있도록 하는 부분이고.” (D 유치원 원장, 2019. 12. 05.)
공공성 강화를 위한 유치원 신 증설정책에 대한 설문결과를 살펴보면, 각 문항 의 평균은 3.48에서 3.67 내에 분포하고 있으며 구성원들은 전반적으로 해당 정 책의 목적을 지지하고 있음을 판단할 수 있다. <표 Ⅳ-1>의 집단 구성원의 정책 별 인식도 차이를 살펴보면, 학부모가 가장 높은 지지를 나타내고 있으며 교사, 원장·원감 순으로 나타나고 있다.
<표 Ⅳ-1> 규범적 차원 국공립 유치원 확대 및 신 증설정책 조사결과
Scheffe a: 원장 원감, b: 교사, c: 학부모
남기량(2020)의 유치원 신 증설정책에 대한 필요성 조사에서도 국공립유치원 확대 및 신 증설정책에 대한 교사의 평균이 사립유치원 교사보다 평균 1.5점 높 게 나타나 유치원 신 증설정책의 취지나 목적에 어느 정도 동의하고 있는 것으 로 나타났다. 사립유치원의 법인화 정책을 통한 공영형 유치원으로 전환 필요성 에 대해서도 국·공립유치원 교사의 평균이 사립유치원 교사보다 0.91점 높게 나 타나 국·공립유치원 교사들이 신 증설정책을 지지하는 것으로 나타났다. 국공립 유치원 확대 및 신 증설 정책의 주요 비전과 목적 그리고 추진과제에서 나타난 특성은 공공성 강화 차원에서 사교육비 부담을 완화하고, 계층간 지역간 교육격 차를 해소하여 양질의 유아교육 제공과 교육복지를 구현하는 데 있다.
반면, 국가 주도적 공공성 강화 정책 추진이 질적인 평준화는 될 수 있으나 교 육의 질을 높이는 과정을 저해한다는 인식도 있다. 이는 국가가 주도적으로 자율 성과 경쟁을 과도하게 통제하면 질적으로 하향 평준화를 초래할 수 있어 사립과 민간기관이 개성적인 발전을 이룰 수 없다는 것이다(문지영, 2019). 사립유치원 법인화로 인한 공영형 유치원 전환을 두고 공영형 유치원 운영 전과 운영 후에 관한 입장 차가 있다. 정부에서는 사립유치원 설립자와 원장에게 사립유치원 법 인화 정책을 통한 공영형 유치원 전환에 대한 명확한 이해를 돕기 위해 소통의 장을 마련하여 입장 차와 견해를 좁혀나가야 할 것이다.
구분 N M SD F p Scheffe
국 공립유치원 확대 원장․원감 21 3.270 .647
10.486 .000 a<b<c 교사 150 3.540 .852
학부모 175 3.903 .856
정책 설문내용 M SD
국공립 유치원 확대 및 신 증설 정책
국공립유치원 확대 및 신 증설 정책 목적은 공공성(국가 책무성) 강
화에 있다. 3.678 .802
국공립 유치원 확대 및 신 증설 정책은 공공성(평등성, 형평성) 확대
에 영향을 미친다. 3.485 .942
국공립유치원 취원율 증가를 위해 국공립유치원 확대 및 신·증설 정
책이 중요하다. 3.357 1.015
2) 국공립유치원 확대 정책 영향
사립유치원 지원 강화 정책 중 공공성 강화 정책 모델의 목적은 기존 사립유 치원을 공영형 유치원으로 전환하여 학부모의 사교육비 부담을 완화하고, 계층 간․지역간 교육격차를 완화하기 위한 것이다. 이러한 정책이 사립유치원 교육현 장에 미친 영향을 기여도 측면에서 살펴보고자 한다.
2009년 이후 유아교육정책은 공공성 강화 차원에서 국공립유치원 확대 정책을 추진하면서 국공립유치원의 수와 학급의 수는 지속적으로 증가하였다. 교육부 (2018b)에 의하면 2017년 4월 기준 유치원 전체 원아는 총 694,631명으로, 2016년 (704,138명) 대비 9,507명(1.4%) 감소, 2012년(613,749명) 대비 80,882명(13.2%) 증 가하였다. 국공립유치원 취원 유아는 2011년 이후 꾸준히 증가하였지만, 사립유 치원 취원 유아는 2013년 이후 감소하는 추세를 보이는 것으로 보아 유치원 공 공성 강화 정책은 긍정적 영향을 미친 것으로 볼 수 있다.
국가통계포털(2021)에 따르면 국공립유치원은 4,976개로서 전체의 57%를 차지 하고 있으며, 사립유치원은 3,729개로서 전체의 43%이며, 학급 수는 국 공립유치 원이 12,457개로 전체의 34%이며, 사립유치원 학급 수는 24,177개로서 전체 66%
를 차지하고 있다. 이는 [그림 Ⅳ-2]의 취원 현황에서 보듯 여전히 사립의 비중 이 높은 것을 알 수 있으며 유치원 원아는 국 공립유치원이 178,901명으로 전체 29%이며, 사립유치원의 경우는 433,637명으로 전체 71%의 비중으로 나타났다.