유아교육의 공공성 강화 정책인 국공립유치원 확대 및 신·증설 정책, 무상교육 정책, 에듀파인(국가회계관리시스템) 정책이 추진되고 있지만 정치적, 사회적으로 화두가 될 만큼 여러가지 복잡한 사안들 중심에 있을 뿐 아니라 유아교육 현장 에도 중요한 영향을 미치고 있다. 본 연구 목적은 2009년부터 현재까지 진행되어 온 유아교육의 공공성 강화 정책의 추진과제를 분류하여 이해관계자 및 구성원 간 쟁점이 되어온 정책의 배경, 내용, 문제점을 분석하고자 한다.
이를 수행하기 위해 설문조사 및 심층면담 결과를 분석하였으며 문헌연구를 통해 논거와 설명으로 재확인 하였다. 또한 이론적 분석의 틀로 Cooper 등(2004) 의 다차원 정책 분석 모형에 적용하여 연구문제를 첫째, 규범적 차원에서 유치 원 공공성 강화를 위한 정책의 이념가치, 목적, 중요성은 무엇인지? 둘째, 구조적 차원에서 유치원 공공성 강화 정책에 영향을 주는 요소와 특성은 무엇인지? 셋 째, 구성적 차원에서 유치원 공공성 강화 정책에 따른 이해관계자들의 태도와 갈 등은 무엇인지? 넷째, 기술적 차원에서 유치원 공공성 강화 정책에 따른 타당성, 자원배분, 반영과 환류의 특성은 무엇인지? 를 분석한 결과 다음과 같은 결론을 도출하였다.
국공립유치원 확대 및 신·증설 정책에 대해 교원 및 학부모 집단 중 원장 및 원감이 평균 3.02로 상대적으로 인식이 낮았다. 하지만 규범적 차원에서는 정책 의 이념적 가치는 국가의 책무성이며, 미래 발전을 위한 바람직한 정책이라는 것 을 확인하였다. 구조적 차원에는 국공립유치원 신·증설 정책의 다양한 모델(공영 형, 매입형, 부모협동조합) 중 공영형 유치원을 선호하고 있었지만 사(私)인이 대
부분인 사립유치원이 공영형 유치원으로 전환할 경우 사유재산 출연, 운영과정, 사업종료 후 재 지정문제에 대해 시간을 갖고 충분한 이해와 공감이 필요함을 확인하였다. 구성적 차원에서의 주요 갈등의 원인도 공영형 유치원 지원신청, 선정절차 및 과정, 지역별 차이, 유치원 운영 과정, 상호 약정 및 협약(비밀준수) 그리고 가장 중요한 법인전환 준비, 절차, 비용 지출에 대한 이해부족과 오해로 인하여 정책을 불신하는 배경이 되고 있다<부록3-1>. 이와 같은 기술적 차원의 평가에서도 원장 및 원감이 전체 평균 2.44로 그대로 반영되고 있다<부록3-9>.
이와같은 결과들을 심층면담 및 문헌연구를 통해 확인 한 바 구체적으로 법인 전환의 절차는 진행되는 과정에서 감정 평가 비용, 법인 출연 재산, 법인 등록비 용, 법무비용 등으로 추가 비용이 크게 발생하는 것에 대하여 이해가 부족한 것 으로 나타났다.
그리고 공영형 유치원은 공립기준에 부합하는 운영체계를 갖추어야 한다는 쟁 점이 있다. 사립유치원의 경우 공적 재원 운영을 위한 법인의 설립과 건전하고 투명한 공립 수준의 공적관리 체계를 갖추고 운영되어야 하고, 법인으로 전환이 되면 인력풀에서 제공하는 개방이사를 과반수이상 선임해야 하는 것에 대한 준 비가 부족하다는 것이다. 또한 공영형 유치원의 한계는 고정 약정 기간에 있다.
공영형 유치원 운영기간은 3년과 5년이 있으며, 재 약정이 도래한 유치원이 없어 현 시점까지는 재 약정에 대한 이해가 부족한 상황이다. 이처럼 재 약정에 대한 확신이 없고 명확한 재 선정 기준이 정해지지 않았기 때문에 사립유치원들은 선뜻 공영형 유치원으로의 전환을 결정하지 못하고 있다. 이러한 과제를 해결하 기 위해서는 첫째, 기존 사인이 경영하는 사립유치원을 법인형태로 전환하기위하여 는 법인 전환요건(수익용 기본재산 출연, 잔여재산 귀속 등) 개선이 필요하다. 둘 째, 사립유치원 지원 확대 및 법인 유치원에 한하여 초·중·고와 유사하게 자체수입으 로 충당할 수 없는 부족한 재원을 지원하는 방안 등 유인책을 마련해야 한다. 셋 째, 재 인가 기간 단축(유아교육법 시행규칙 개정 등)으로 현장의 불편을 최소화할 수 있는 방안과 병행하여 추진해야 한다. 이와 같은 유인책을 통하여 사립유치원 과 소통이 가능한 컨설팅이 지속되어야 한다.
무상교육 정책에 대해서 원장 및 원감 평균이 3.46으로서 상대적으로 인식이 낮았지만 전반적으로 무상교육의 취지나 목적 등에 대해서는 긍정적이었다. 이념 적 가치는 보편적 가치와 기회균등을 지향하고 있었고 이러한 가치는 유치원 현 장에서 무상교육이 기본권이자 규범적인 것으로 인식하고 있다.
구조적 차원에서 보면 교원 평균이 3.70으로 학부모보다 상대적으로 인식이 낮 았다. 교원은 무상교육이 공교육으로서 기본권이라고 인식하기 때문에 높았고 학 부모는 제도에 대한 이해가 부족하거나 지역 간, 기관 유형별로 무상교육 예산 지원의 차이에 따른 갈등 요인이 있다. 이러한 갈등을 해소하기 위해서는 구조적 으로 예산 집행의 일관성을 유지하는 제도적, 정치적, 사회적 합의가 필요함을 의미한다<부록3-1>. 이를 반영하듯이 기술적 차원에서 원장 및 원감 평균 2.71 로 매우 낮게 정책을 평가하고 있다<부록3-9>.
심층면담 및 문헌연구를 통해 확인 한 결과 무상교육정책이 사교육 과열, 저 출산 해결, 여성 인력 활용, 가정의 양육 부담경감 등 사회문제를 해결하기 위한 실현 수단으로 되었다는 것이다. 이 과정에서 정책의 방향과 실제 수용자들이 기 대하는 요구의 방향이 어긋남으로 인해 인식의 차이가 발생하는 것이다. 논의에 서 함의 결과 공공성 강화에 영향을 미치는 제도와 비제도로 교원은 공사립유치 원의 정부예산 차별화, 학부모는 전달체계의 이원화로 지원금 액수차이가 영향을 미쳤다. 이는 무상교육 정책에서 예산 집행의 일관성을 유지하는 제도적 장치가 필요하다는 것을 보여준다.
실제적으로 사립유치원이 많은 유아들의 교육을 담당한다는 점에서 공사립 차 별 없는 국가 완전 무상교육이 실현되기 위해서 구조적 차원의 정치적, 사회적, 제도적 합의를 시도해야 한다. 이를 위해 첫째, 정부의 예산편성이 국회로 넘어 왔을 때 누리과정 예산 특별심위위원회를 설치하여 전년도와 비교하여 피드백하 는 시스템이 필요하다. 둘째, 재정의 일관성과 지속성을 확보하기 위해 교부금 부족시 국가에서 일정 비율로 전액 지원하는 지원표준율이 필요하다. 셋째, 유치 원 유형의 구분 없이 누리과정 비용을 지원할 수 있는 제도적 장치가 필요하다.
에듀파인(국가관리회계시스템) 정책에 대한 교원 집단(원장 및 원감, 교사)의 규범적 차원 평균은 3.98로서 사립유치원의 에듀파인 의무사용에 대한 법 취지 및 도입에 대하여 정책 인식도가 높았다. 논의에서 함의 결과 공공성 강화에 따 른 목적은 사립유치원 회계의 투명성과 공개성 확보에 있다는 것을 확인하였고 이러한 이념적 가치는 사립유치원의 책무성에 중요한 영향을 미쳤다. 그러나 에 듀파인(국가관리회계시스템) 정책의 목적에는 긍정적이지만 사립유치원이 비영리 교육기관이므로 법적으로 공적 사용료 대상이 아니라는 것에 반하여 유치원 건 물 등 시설물을 공공 업무에 투입한 만큼 사용료를 지급해야 한다는 갈등요인이 정책에 부정적 영향을 미치고 있었다. 특히 이런 쟁점을 반영하듯이 원장 및 원 감은 평균 2.71로 정책 계획, 집행, 평가에 있어 낮은 인식을 확인하였다<부록 3-1>.
따라서 민간재인가 공공재인가에 관한 논쟁보다 국가는 사립유치원에 대한 관리, 감독과 같은 규제적인 측면뿐 아니라 보호와 지원의 측면에서도 설립자 지 위를 보장하는 방안을 강구하는 것이 현실적인 대안이다. 심층면담 및 문헌연구 를 통해 확인 한 결과 이를 위한 제도적 차원의 개선점은 시설사용료, 분리회계, 법인 유치원 통합회계 등의 유치원 법령을 수정 반영하고 동시에 정부는 사립유 치원이 학교로서의 정체성을 강조하여 에듀파인 사용을 비롯한 보조금 횡령시 처벌조항 강화, 학교급식법 적용 등의 사립 유치원의 공공성 강화 방안을 제안한 다.
그러나 보다 높은 차원인 규범적 차원에서 본다면 사립유치원의 특수성 및 역 사적 배경을 고려하지 않은 정책보다 유아교육의 자율성 및 창의성 측면에서 사 립유치원의 역할을 고려하는 것이 바람직하다는 것이다. 더군다나 유아교육의 중 심은 유아들이기 때문에 각자의 입장에서 주장하기 보다는 유아중심적 관점으로 유아교육 공공성 강화 정책을 고려한다면 현재의 갈등사항을 완화시킬 수 있을 것이다.
하지만 유아교육 정책에 있어 계획단계, 집행단계, 평가단계에서 전반적으로 기술적 차원에 대한 평가가 낮았고 집단 간 차이가 있으며 교사보다 원장·원감 이 정부의 유아교육 공공성 강화 정책에 대하여 부정적 평가가 높았음을 확인하 였다<부록3-9>. 따라서 정책 개선 방향으로는 첫째, 공공성 강화 정책의 의제 설정, 갈등, 의견 수렴을 위해 쟁점사항에 대해 이해관계자 간 상호 공감 가능한 절차, 내용 등이 신뢰적 차원 마련이 필요하다. 이를 위해 상설협의체를 통해 담 론적 과정을 거쳐야 하는 직무평가시스템 변화가 필요하다. 둘째, 원장이나 원감 이 교사보다 낮은 정책 인식도는 학교로서의 공공성(the public)과 사사성(the private)이 혼재하거나 충돌 때문이므로 사립유치원이 교육기관으로서 가치이념 을 정치적, 사회적, 제도적으로 정립하는 것이 필요하다.
정부가 추진하는 국공립유치원 이용율 40% 달성 목표는 현실적으로 사립유치 원의 긍정적 협조가 있어야 가능한 문제다. 이런 맥락에서 기술적 차원의 결론을 보면, 유아교육 정책에 있어 계획단계, 집행단계, 평가단계에서 전반적으로 기술 적 차원에 대한 평가가 낮았고 집단 간 차이가 있으며 교사보다 원장·원감이 정 부의 유아교육 공공성 강화 정책에 대하여 부정적 평가가 있음을 실증적 분석 및 문헌연구에서 확인하였다<부록3-9>.
따라서 기술적 차원에서 유아교육 공공성 강화 정책 계획단계에서의 주요 특 성은 정책 목표 달성에 대한 의지와 가치는 매우 긍정적이지만 외부적 요인으로 이를 뒷받침하는 구체적인 로드맵이 미흡하다는 것이다. 따라서 유아교육 공공 성 강화 정책을 계획 할 때는 의제 설정부터 구체적인 정책 방안까지 제시되어 야 할 것이다.
유아교육 공공성 강화 정책의 집행단계 주요 특성은 자원 배분이나 예산지원 이 공사립 간 , 지역 간 차이로 인하여 무상교육정책, 공영형 유치원 정책 취지 나 이념이 반감되고 있다는 것이다. 즉, 예산지원 시스템에 의해 집행되기보다는 인위적이고 정치적 고려의 대상으로 불확실성이 확장되는 특성을 지니고 있다.
때문에 구조적 차원에서 설명했듯이 예산집행의 틀을 제도화 하는 것이 중요하 다 할 것이다. 평가단계의 주요 특성은 사립유치원 구성원들의 의견이 전혀 반영 되지 않고 환류가 되지 않고 있다는 것이다<부록3-9>. 기술적 차원 각 정책의 의제 설정, 갈등, 쟁점사항 두고 이해관계자 간 상호 공감 가능한 절차, 내용 등