○ 석탄광업의 생산인력인 직접부가 퇴사하면서 채탄인력이 줄어들어 인당 석 탄생산효율은 감소하고, 인력감소→생산량 감축→생산원가 상승으로 이어 지는 악순환 심화
○ 석탄생산 자체가 어려워지는 한계상황에 도달하기 전에 석탄산업 합리화정 책을 종결하기 위한 출구전략 마련이 요구됨.
□ 정부가 G20 회의에서 2020년까지 화석연료 보조금 철폐를 약속
○ 정부 보조금으로 유지되어 온 석탄산업의 자율 경영기반을 2020년까지 마 련해야 함.
2. 연구 필요성 및 목적
□ 연구 필요성
○ 석탄산업합리화정책(이하 합리화정책)이 1989년 수립된 이후 24년간의 정 책 추진을 통해 무연탄 생산량은 연간 약 200만톤 규모로 축소
- 합리화정책 추진으로 비효율 탄광이 대부분 정리되어 합리화정책은 최근까 지는 성공적
- 현재 생산을 지속하고 있는 5개의 가행탄광도 탄맥이 깊어짐에 따라 생산 한계 상황으로 진행 중
○ 한편, 연탄 수요는 그동안 지속적으로 감소해 왔으나 소득수준 증대와는 별개로 향후에도 일정량의 연탄수요가 유지될 것으로 예상
- 연탄수급 정책을 포함한 정부의 석탄산업 정책에 대한 변화가 요구됨.
□ 연구 목적
○ 석탄 공급 감소 가능성이 점점 커지는 가운데 석탄 수요는 일정 수준을 유 지하는 상황 아래에서 합리화정책의 평가를 통해 석탄산업에 대한 향후 정 책 방향을 설정해야 할 시점임
- 그동안 추진되었던 합리화정책 성과 평가를 바탕으로 석탄광업 및 연탄수 요를 고려한 가운데 합리화정책 종결을 위한 전략 마련이 요구됨.
- 본 과제는 석탄광업과 연탄 부문에 대한 합리화정책 종결을 위한 정책대안 제시와 함께 석탄광업 자립기반을 도출하는 데 연구 목적이 있음.
[참고] 용어 설명
1. 합리화정책
○ 합리화정책은 국내 무연탄 공급이 수요를 훨씬 초과하여 공급초과로 인한 사회적 문제 발생이 우려되었던 1980년대 말 상황을 타개하기 위 해 도입된 정책임.
- 1986년 아시안 게임과 1988년 서울 올림픽 준비과정에서 서울시는 1985년에 신규주택에서의 연탄사용 금지를 발표
- 이 당시 도입 추진 중이었던 LNG의 본격적 공급이 1987년부터 예상 되는 상황이었음.
- 갑작스런 국내 무연탄 생산 감소는 인위적 폐광 내지는 감산을 동반하 였고 그 과정에서 정부는 전업지원금과 광업자대책비라는 새로운 정책 을 도입하게 됨.
○ 본 연구에서 사용하는 표현 중 ‘출구전략’은 위에서 설명한 ‘합리화정 책’ 종결을 위한 이행전략 임.
2. 전업지원금
○ 합리화정책 아래에서 근로자가 석탄광을 퇴직할 때 「석탄산업법」에 근 거하여 부가적으로 받을 수 있는 항목
- 전업지원금은 전업준비금과 특별위로금으로 구성됨.
- 13년 이상 근속한 석탄광 근로자는 최대 41.016개월분(통상임금 기준)의 전업지원금을 받을 수 있음.
○ 전업지원금은 정년 기준으로 잔여기간이 3년 미만인 경우 최대 3개월분 을 지급받을 수 없어 근로자는 정년 3년 전에 전업지원금 수령을 원함.
3. 광업자대책비
○ 합리화정책이 감산을 지향하는 것이므로 「석탄산업법」에서 광업자에게 도 생산 손실을 보상해 주는 규정을 도입
- 운영하던 탄광을 폐광(폐광대책비)하거나 부분적인 감산(감축지원금)을 하 면 광업자대책비를 받을 수 있음.
- 폐광대책비는 직전 3년 평균 생산량을 기준으로 하며, 감축지원금은 전년 대비 5% 이상 감산하는 경우 해당됨.
Ⅱ. 조사 및 분석 결과
□ 에너지 산업으로써 석탄산업
○ 무연탄 최대 생산량을 기록했던 1988년 1차 에너지 기준 석탄 비중은 15.2%, 석탄산업의 GDP 비중은 0.5% 이었으나, 2012년 기준으로는 각각 0.4%와 0.03%로 축소
- 국민소득 증가, 주택형태 변화, 청정연료 선호 및 국내 석탄생산비 상승 등 으로 석탄수요가 지속적으로 감소
- 1988년 2,429만 톤이었던 석탄생산량은 2012년 209만 톤으로 줄어 1988년 생산량의 8.6% 수준에 그침.
- 1989년부터 시행된 합리화정책에 따른 폐광․감산(탄광 노사 간 합의로 자 율결정)의 결과임.
1988 2012 차이
탄광 수(개) 347 5 △342
생산량(만
톤/년) 2,429 209 △2,220
근로자 수(명) 62,259 3,808 △58,451 자료: 산업통상자원부, 「석탄산업 통계」, 2013.5
<표 2-1> 석탄광업의 변화
○ 무연탄 수요 관점에서 가정·상업용 무연탄 소비를 보면, 1986년 2,471만 톤 의 정점을 지나 6년이 경과한 1992년에 절반 이하인 1,119만 톤으로 급격 히 감소
[그림 2-1] 가정·상업용 무연탄 소비 추이
자료 : 에너지경제연구원·지식경제부, 『에너지통계연보』, 2012
○ 1987년 무연탄 2,427만 톤 생산에 연말재고 1,045만 톤, 1988년 2,430만 톤 생산에 연말재고가 1,113만 톤에 이르는 상황에서 정부는 무연탄 공급과잉 을 해결하기 위해 공급 부문 중시 정책을 채택
- 무연탄 수급을 정부가 관리하는 상황에서 무연탄 공급과잉을 해결하기 위 한 대책 마련의 계기가 되었음.
□ 수요를 충족하지 못하는 석탄 공급
○ 연탄 수요와 석탄 생산량을 고려하여 정책적으로 결정하는 발전용 무연탄 소비량이 2005년과 2006년에 200만 톤 수준이었으나 2010년과 2012년에는 각각 84만 톤과 59만 톤으로 급격히 축소됨.
- 연탄 공급부족 사태 발생을 방지하기 위해 발전용 소비를 정책적으로 축소 한 결과임.
- 합리화정책 지속으로 연탄공급 부족이 우려되는 상황에 직면
2005 2008 2010 2012
소비 4,467 4,260 2,698 2,424
연탄용 2,010 2,289 1,859 1,833
발전용 2,354 1,960 839 591
공급 11,855 7,057 4,551 4,052
이월 8,894 4,231 2,226 1,720 생산 2,832 2,773 2,084 2,094
수입 - 10 170 192
재고
(당해년도 방출) 7,388
(1,118) 2,797
(1,419) 1,853
(288) 1,628 (62) 자료: 산업통상자원부, 「석탄산업 통계」, 2013.5
<표 2-2> 국내 무연탄 수급 현황
(단위: 천 톤)
○ 무연탄 재고 역시 2005년 739만 톤에서 2012년 163만 톤으로 급격하게 감 소함.
- 재고 무연탄은 연탄수요에 대응하기 위한 전략적 비축이지만 합리화정책 지속으로 추가적인 석탄 감산이 재고 축소도 우려됨.
○ 2013년 연탄 수요는 179만 톤(산업통상자원부)으로 추정되며, 추가적인 연 탄 가격 인상이 없다면 무연탄 공급부족이 현실화될 수 있음.
- 최근 4년 정도 유지되어온 연탄 소비수준인 180만 톤 정도에서 연탄 수요 가 유지된다고 가정하고
- 합리화정책이 지속된다면 주기적인 감산을 통해 무연탄 공급 감소폭이 더 커질 것으로 추정되어 연탄 공급부족 현실화 가능성 증대
- 반면에 급격한 연탄가격 인상이 없는 한 연탄수요 감소 기대는 곤란
□ 정부지원금으로 유지되는 연탄 가격
○ 채탄 작업장이 깊어지고 탄질이 저하되는 등 무연탄 생산 여건이 점차 과 거에 비해 상대적으로 나빠져 무연탄 생산비 인상요인이 있음에도 연탄가 격에 반영하지 못함.
- 서민연료로 분류되는 연탄 소비자 가격은 정부지원금을 통해 낮게 유지되 고 있음.
- 2010년 이후 가격 인상이 없었으며, 그 결과 연탄 제조사에 지급하는 연탄 장당 지원 금액은 2010년 191원에서 2012년 274원으로 43% 인상됨.
2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 연탄 소비 1,191 2,327 2,091 2,289 1,941 1,859 1,822 1,833 연탄 가격
변화(원/개) 10%
(167→184) 동결 20%
(184→221) 30%
(221→287) 30%
(287→373) 동결 주 : 연탄 가격은 공장도가격 기준
자료: 산업통상자원부, 「석탄산업 통계」, 2013.5
<표 2-3> 연탄 소비 및 연탄 가격 변화율
(단위: 천 톤)
○ 석탄산업에 지원하는 정부의 재정은 판매소비지원과 구조조정지원* 항목으 로 대부분 지출됨.
- 연탄가격과 비축장관리지원을 내용으로 하는 판매소비지원 비중은 2010년 38.6%에서 2012년 45.0%로 늘어남.
* 구조조정지원 항목은 폐광대책 및 광해방지지원으로 구성
□ 합리화정책에 의한 지속적인 감산 요구
○ 석공 근로자 가운데 23% 정도가 2016년까지 정년을 맞게 되어 전업지원금 을 받기 위해서는 2013년에 생산 감축을 요구할 수 있음.
- 이후 3년이 지난 후 정년 3년 전에 이르는 근로자는 현 근로자의 26% 정 도임.
- 합리화정책이 지속 되는 한 이 같은 반복적인 감산 동력이 상존하므로 앞 으로 10년 안에 탄광 근로자 부족 상황이 발생할 수 있음.
○ 합리화정책을 시행하면서 ‘합리화정책 지원제도’ 적용대상 근로자 수를 확 정하여 신규 인력 채용의 걸림돌로 작용
- 신규로 확충된 근로자는 ‘합리화정책 지원제도’ 비적용 근로자로 구분해야 하는데 이에 대해 최근의 판결에서 법원은 차별성을 인정하지 않고 동일한 전업지원금 적용대상으로 인정
- 다른 관점에서 볼 때 석탄 생산규모 감축을 위해 탄광 근로자를 줄인 상황 에서 근로자를 신규로 채용한다는 것이 일관되지 못하게 해석될 수 있음.