농가의 소득 안전망 확충을 위한 직접지불 제도는 농업 소득을 매개로 하 는 것이 보통이지만, 농가당 농업 소득은 현재 파악되지 않고 있기 때문에 자료를 통해 간접적으로 산출해야 한다는 한계가 있다.13) 현재 사용할 수 있 는 자료는 통계청의 ‘농업 총조사’와 농촌진흥청의 ‘농축산물 소득 자료집’
등이다.
농업 총조사 보고서(농가 조사표)는 10년마다 모든 농가에 대한 작물 수확 면적과 사육두수, 농축산물 판매금액 등의 정보를 포함하고 있다(통계청 2002). 수확면적은 23개 노지 작물과 17개 시설 작물로 이뤄져있고, 이 자료를 통해 기준연도(예: 2000년)의 농가당 품목별 또는 경지별(논, 밭, 과수원, 시설 면적, 사료 재배지) 면적과 농축산물의 총 판매금액을 얻을 수 있다.
농축산물 소득 자료집은 해마다 발간되며, 표본 농가를 대상으로 전국 및 지역 수준의 소득 정보를 제공한다(농촌진흥청 2001). 2000년 기준으로 조사
13) 또는 정책 프로그램에 참여하고자 하는 농가로 하여금 관련정보를 등록하거나 통 보하도록 하는 방법이 있다.
대상은 전국적으로 70여개 작목과 6,344 농가이고, 지역적으로 26여개 작목과 401 농가를 포함한다. 포함된 자료는 단수, 단가, 경영비, 자가 노력비, 소득, 부가가치, 소득률 등이다.
이상과 같은 자료를 함께 활용한다면 기준연도(예: 2000년)와 당해연도의 농가당 총 농업소득을 산출할 수 있을 것이다. 그 산출 공식은 다음과 같다.
① 조수입 = 수확면적 × 단수 × 단가
② 농업 소득 = 조수입 × 소득률
공식에서 단수와 단가는 필요에 따라 전국 또는 지역 평균을 사용한다.14) 이밖에도 사항은 추가로 고려해야 할 사항이 있다. 첫째, 연간 2회 이상 수확 하는 작물과 생산 주기가 다른 축산물에 대한 소득 산출에 관한 기술적인 측 면, 둘째, 기준연도를 일정 기간(예: 1999~2001년)으로 정할 때 기간 평균 농 업 소득의 산출 문제,15) 셋째, 기준연도에 조사 대상이 아니었던 신규 농가나 경지면적 변경 농가 등이다.
3.2.1. 비 연 계 소 득 직 접 지 불
비연계 소득 직접지불은 WTO 농업협정의 부속서 2의 6항에 기초한 직접 지불 조치이다. 과거의 고정된 기준 기간의 소득, 면적, 생산량 등을 기초로 수혜 자격을 규정할 수 있으며, 지원 규모는 기준 기간 이후의 가격, 생산량 이나 형태, 생산 여부와 연계되지 않아야 한다. 일반적으로 많이 활용되는 기 준은 고정된 면적이며, 여기에 정책적으로 설정된 지불율과 프로그램 단수,
14) 전국 기준으로 단수가 설정된다면, 피해를 본 지역의 정책 조치 접근이 용이하지 않는 경우가 나타날 수 있으며, 반면에 평년 생산량 수준보다 높은 지역에 보조 조치가 이뤄질 수 있다. 그러나 전국기준의 단가 사용은 가격을 낮춤으로써 지원 을 더 받으려는 도덕적 해이 현상을 억제하는 효과를 지닌다.
15) 기준연도가 1999∼2001년이라고 가정한다면, 1999년과 2001년의 농업 소득은 2000년의 기준 면적에다 1999년과 2001년의 변수들(단수, 단가, 소득률)을 적용해 산출하는 것도 하나의 대안이다.
조정 계수 등을 곱해 지원 수준을 산출한다.
이 조치의 도입 절차 및 결정 요인은 첫째, 정책 조치의 대상이 될 품목들, 곧 시장개방 확대로 피해가 클 것으로 예상되는 품목들을 선정한다. 둘째, 기 준 기간(예: 2000년)에 대상 품목들의 면적 곧 기준 면적과 품목별 단수를 전 국 또는 지역 기준으로 결정한다. 셋째, 품목별 지원 수준과 정책 조치의 목 표 수준에 맞도록 지불율(기준 면적당 지원액)을 결정한다. 마지막으로 조정 계수를 결정한다.
이 조치는 시장 여건의 변동과 관계없이 발동되기 때문에 정책의 탄력성이 적은 반면에 도입 및 이행 단계에서 가용 예산과 정책 조치의 목표 등에 따 라 지불율을 자율적으로 결정할 수 있는 장점을 지닌다. 이에 따라 이 조치 의 가장 중요한 제약은 정부의 예산 규모가 될 것이다.
3.2.2. 통 합 된 품 목 에 관 한 농 업 소 득 직 접 지 불
이 직접지불 조치는 소득 위험에 노출될 것으로 내다보이는 여러 품목들을 하나로 통합해(one basket of goods) 이에 대한 과거의 고정된 기준 기간의 소 득을 목표 수준으로 삼고, 통합된 품목들의 현재 소득이 목표 수준에 이르지 못할 경우 그 차이의 일정 부분을 지원하는 것이다. 수혜 자격은 과거의 고 정된 기준 기간에 해당 품목(들)을 생산한 농업인으로 직접 경작한 자를 원 칙으로 한다. 임차 관계가 설정돼 있는 경우 분배 방식을 설정해야 할지는 검토할 사항이다.
대상 품목들은 국내 수입개방 확대 등에 따라 소득 위험에 노출될 것으로 예상되는 이른바 민감 품목들을 중심으로 선정한다. 예를 들면 보리, 고추, 마늘, 양파, 참깨 등이다. 품목들을 통합시켜 전체 소득이 특정 품목의 현재 가격이나 단수로부터 연계되지 않도록(decoupled) 하는 것은 WTO 규범의 일 치성 때문에 중요하다.16) 대상 품목에 쌀을 포함시킨다면 쌀 소득에 대한 지
16) 그러나 이 조치가 피해 규모가 클 특정 품목의 소득 안전망으로서 작동하도록 설 계하려면 소득 감소 측면에서 동질적인 특성(trend)을 갖는 품목들을 대상으로 선 정해야 한다. 이는 품목들 사이에 소득 상쇄효과를 적게 하기 위함이다.
원 필요성 곧 기존의 쌀 소득보전 직접지불제와 중복 문제(또는 안전망으로 서 기존 조치의 한계), 통합된 다른 품목들과 견주어 소득에서 차지하는 가중 치가 가장 클 쌀이 다른 품목에 미칠 영향 등에 대한 고려가 필요하다.
목표 소득은 과거의 고정된 기준 기간에 통합된 품목들의 소득으로 설정하 되 보통 3개년 또는 올림픽 평균 방식으로 정할 수 있다. 조치의 발동은 통합 된 품목들의 현재 소득이 목표 소득에 미치지 못할 때 이뤄진다.
조치에 따른 지원 규모는 통합된 품목들의 목표 소득과 현재 소득 사이에 나타난 격차의 [X]% 또는 현재 소득이 목표 소득의 [Y]%에 이르지 못할 경 우 [Y]%에 이르는 수준이 될 수 있다. 이 조치가 발동될 경우 지원 규모는 품목별 가중치에 따라 배분하되, 농가 수준에서는 과거의 고정된 기준 기간 의 면적과 단수 및 지원율에 기초해 배분한다.
이 조치는 통합된 여러 품목들을 기준으로 설정하고 있기 때문에 특정 품 목의 현재 가격이나 단수와 연계되지 않는다. 따라서 WTO 농업협정의 규범 측면에서 볼 때 허용보조로 주장할 수 있을 것이다(Commission on 21st Century Production Agriculture 2001, 8).
이와 같은 소득 직접지불의 장점은 대상 품목이나 방식이 결정된 이후 이 행하기 쉽고, 통합된 품목을 기준으로 하기 때문에 도덕적 해이 현상을 완화 할 수 있으며, 허용 보조라는데 있다. 반면에 단점은 통합된 품목 기준에 따 라 운용됨으로써 품목간 및 지역간 상쇄효과가 나타날 수 있으며 이에 따라 특정 품목이나 지역적인 어려움이 반영되지 않을 수 있고, 대상 품목이 아닌 품목과 형평성 문제 등이 나타날 수 있다는 점이다.
이밖에도 고려할 사항은 첫째, 지역의 어려움을 반영하는 차원에서 국가 수준이 아닌 지역 수준에서 이 조치를 도입하는 방안, 둘째, 그 가중치가 낮 거나 특수한 여건으로 인해 품목 특정적인 어려움이 반영되지 않을 경우 해 당 품목에 대한 보완 조치를 도입하는 문제 등이다.
3.2.3. 농 가 의 농 업 소 득 에 대 한 안 정 계 정17)
농업 소득의 안정 계정(account)은 농가 수준에서 농업 소득의 하락을 막는 보험이자 안전망 조치이다. 또한 대상 품목과 소득 수준, 지역 및 농가의 포 괄적인 범주아래 필요한 지원을 해당 농가에 직접 제공하는 목표 중심의 정 책 조치에 해당된다.
이 조치의 수혜 자격은 농업 소득에 대한 안정 계정을 설정한 모든 농가에 게 주어진다. 농가의 참여는 자발적으로 이루어지고, 농가가 스스로 선택한 보호 수준(coverage)에 따라 부담금을 예치하며 이에 따라 정부의 지원 수준 이 결정된다. 그러나 정부의 예산 소요에 따라 수혜 자격이나 요건을 제한할 수 있다. 대상은 농가의 농업 소득이기 때문에 원칙적으로 농가의 형태나 품 목, 지역 등과 관계는 없다.18)
WTO 농업협정 부속서 2의 7항에 명시된 대로 목표 소득은 이전 3개년의 평균 또는 이전 5개년 올림픽 평균으로 산출한다. 농가의 현재 소득이 목표 소득에 미치지 못할 경우 이 조치가 발동되며 보호 수준에 따라 정책 지원을 받게 된다.
농가 소득의 감소가 클수록 정부의 비용 분담이 늘어나는 구조 아래 지원 수준을 예시하면 <그림 6-4>와 같다. 주어진 가정에 따르면, 목표 소득과 견 주어 현재 소득이 30% 이상 감소할 경우 소득 감소분의 70%까지 정부가 모 두 지원하게 된다. 현재 소득이 목표 소득의 70~85% 범주에 해당할 때에는 농가와 정부의 비용 분담 비율이 각각 30%와 70%가 된다. 또한 현재 소득이 목표 소득의 85~100% 범주에 속할 경우 농가와 정부는 50%씩 비용을 분담하 게 된다.
17) 이 조 치 는 2 0 0 3 년 가 을 부 터 도 입 된 캐 나 다 의 농 업 소 득 안 정 제 도(Canadian Agricultural Income Stabilization: CAIS)를 바탕으로 우리나라의 실정에 맞게 변형 시켜 제안한 것이다<http://www.agr.gc.ca>.
18) 조수입보다 소득을 기준으로 조치를 설계하는 것이 바람직하나 자료제약이 크다.
그림 6-4. 농가와 정부의 비용 분담: 예시
100%
85%
70% 농
가 농 업 소 득
50% 50%
30% 70%
100%
농가부담 정부부담
재 해 안 정
WTO 규범 측면에서 이 조치는 허용보조와 감축대상 보조 요소가 복합돼 있다. 목표 소득과 견주어 현재 소득이 30%까지 감소하는 것은 소득 안정계 정의 범주이다. 이 소득지원 부분은 감축대상 보조 또는 품목 불특정 최소
WTO 규범 측면에서 이 조치는 허용보조와 감축대상 보조 요소가 복합돼 있다. 목표 소득과 견주어 현재 소득이 30%까지 감소하는 것은 소득 안정계 정의 범주이다. 이 소득지원 부분은 감축대상 보조 또는 품목 불특정 최소