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95KRIHS 지역∙도시1)기본∙정책연구Ⅱ분야별주요연구
제4장에서는 국가균형발전을 위한 지방재정 지원제 도의 외국사례를 살펴보았다. 조사대상 국가는 단일국 가인 일본, 영국, 프랑스, 스웨덴과 연방국가인 독일, 캐나다, 미국의 총 7개국인데, 시사점은 다음과 같다.
첫째, 중앙정부가 일반회계 교부금으로 지방재정을 지 원하는 경우에는 교부 목적과 교부방식을 분명하게 할 필요가 있다는 점이다. 예를 들어, 캐나다의 형평교부 금(Equalization Transfer)은 교부금의 목적이 지역 간 재정력의 균등화에 있음을 명시적으로 표현하고 그 러한 목표와 연동하여 교부금 규모를 결정한다. 독일의 연방보충교부금(BEZ)처럼 주(州) 간 1인당 세입의 균등 화라는 확실한 목표를 설정해 두는 것도 한 방법이다.
둘째, 지자체의 동의가 전제되어야 하지만 재정적으로 부유한 지자체에 의한 출연금 갹출방식을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 지자체 간의 수평적 재정조정제도 는 재정분권화가 진행된 스웨덴, 독일 등에서는 보편화 되어 있고 프랑스에서는 레지옹 간 불균형시정기금 (FCDR)의 형태로 도입되어 있다. 프랑스 FCDR의 재 원은 전액 지자체의 출연금으로 운용되는데 총 22개 레지옹 가운데 기금 출연 지자체는 일드프랑스 등 3개 레지옹에 불과하다. 셋째, 국가균형발전이라는 특수한 목적 달성을 위하여 목적세를 도입하는 방안도 고려할 만하다. 미국의 주단위에서는 상당히 보편화되어 있는 데 주로 소비세, 소득세, 자원채굴세 등 세입의 일부를 지방재정 지원목적으로 사용하는 경우가 많다. 그리고 영국의 사업용 레이트(Non-domestic Rates)도 일종 의 목적세로 간주할 수 있다.
제5장에서는 국가균형발전특별회계의 신규재원을 검 토하였다. 검토된 대안은 지방자치단체의 출연금, 목적 세 신설, 그리고 과밀부담금 확충 등 3가지다. 신규재원 이 갖추어야 할 조건으로는 공평성, 중립성, 경제성의 일반적 조세원칙과 더불어 원인자부담원칙 또는 수익자 부담원칙이 준수되어야 한다고 보았다. 원인자부담원칙 이라 함은 수도권집중의 원인제공자가 납세하여야 한다 는 원칙이고, 수익자(受益者)부담원칙이라 함은 실제 세
금이 국가균형발전특별회계의 재원으로 사용되어 국가 균형발전(또는 수도권인구 안정화)이 이루어졌을 때 이 익을 받는 자가 납세하여야 한다는 원칙이다.
■주요결과와 평가
대안별 검토결과는 다음과 같다. 첫 번째 대안인 수 도권 지방자치단체의 출연금은 실현될 수 있다면 가장 바람직한 대안으로 판단되었다. 그 이유로는 첫째, 지 자체의 입장에서 보면 국가균형발전특별회계에의 출연 금 납부라는‘부담’을 통하여 궁극적으로 수도권의 질 적 발전이라는‘수익’을 향유할 수 있게 되므로 수익자 부담의 원칙에 적합하고, 둘째, 특별회계의 운용에 참 여함으로써, 회계운용의 투명성 및 효율성이 제고될 수 있고, 셋째, 지역격차의 완화로 중앙정부의 재정분권을 촉진할 수 있으며, 넷째, 수도권 규제시책의 개혁을 앞 당길 수 있다는 점 등을 들 수 있다. 두 번째 대안인 목 적세 신설과 관련하여서는 수도권 주민의 개인소득세 를 과세표준으로 하는 것이 수익자부담의 원칙이나 공 평성, 경제성의 관점에서 적합할 것으로 판단되었다.
구체적으로는 현재 지방세인 주민세개인소득세할에 부 가세(sur-tax) 형태로 목적세를 부과하는 방안이 건의 되었다. 세 번째 대안인 과밀부담금 강화방안과 관련하 여서는 부과대상지역을 현재의 서울시에서 과밀억제권 역으로 확대할 것과 부과 대상건물의 기준 면적(현재 업무용 건축물은 바닥면적 2만 5천㎡ 이상, 판매용 건 축물은 바닥면적 1만 5천㎡ 이상)을 대폭 하향조정하는 것이 바람직하다는 결론이 제시되었다.
본 연구에서 제안된 대안들은 사회∙경제적 파급효 과가 매우 크기 때문에 신중한 재검토가 필요하다. 정 책적 공감대 형성을 위한 본격적인 학∙연 간 공동연구 가 요망된다.
연구기간: 2005. 1. 1~2005. 12. 31 서지사항: 181면, 국토연 2005-26
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■배경 및 목적
현행 도시용지 공급관련 제도로서 일반법인 도시개 발법에 근거한 도시개발사업보다 특별법인 택지개발촉 진법에 의한 도시개발 사례가 더 많은 실정이며, 앞으 로도 국민임대주택법, 경제자유구역, 특구, 지역균형발 전법, 기업도시법, 혁신도시법 등 각종 특별법에 근거 한 도시개발이 더 많이 추진될 것으로 예상되고 있다.
일반법보다 중앙의 관계부처가 개별 부처의 목적에 따 라 특별법을 제정하여 도시개발사업을 추진할 때 예상 되는 도시계획과의 정합성여부 등의 문제점은 그간 수 차례 지적되어 온 바 있으나, 현재 여건상 각종 특별법 을 일반법으로 통폐합하여 추진하기에는 여러 가지 제 약이 있는 실정이다.
이에 대한 대안으로 현 단계에서는, 특별법 위주의 도시개발방식을 지양하고 복합적인 목적에 대응이 가 능한 도시개발법에 의한 도시개발사업제도를 활성화하 는 대안을 모색하는 것이 보다 현실적일 수 있다. 이를 위해 현행 도시개발사업과정에서 도시용지의 공급을 지연시키는 요인을 찾아내고 이를 해소하도록 관련 제 도를 개선하는 것이 필요하다.
■내용요약
제2장에서는 우리나라 도시용지의 공급체계와 이에 근거하여 그동안 공급된 도시용지 규모를 살펴봄으로 써 도시개발법에 의한 도시개발사업의 현황과 한계점 을 지적하였다. 그간의 도시용지 공급체계의 문제점은
크게 도시지역 내 개발가능 토지고갈, 도시계획 수립기 간의 장기화에 따른 용지확보 지연, 여건변화에 대한 도시기본계획의 탄력성 부족, 민간 도시개발의 위축 등 으로 구분할 수 있다. 또한 참여 주체부문에 있어, 공공 부문의 택지개발사업시행자가 민간에게 설계 및 분양 을 대행할 수 있도록 하고 도시개발법에서도 민간제안 을 통한 민간부문의 개발을 허용하고 있으나 사업절차 상에 애로요인이 많아 활발한 개발을 기대하기가 쉽지 않는 점을 지적하였다.
제3장에서는 도시개발사업 현황 및 사업단계를 고찰 하였다. 도시개발법에 근거한 도시개발과정은 크게 대 상지선정/타당성검토 단계, 구역지정/개발계획 수립 및 승인 단계, 실시계획 승인 및 사업시행 단계 등으로 구분될 수 있다. 먼저 대상지선정/타당성검토 단계에서 는 원활한 도시개발 사업용지 확보와 관련한 제도개선 사항을 도출하기 위한 근거를 마련하였으며 구역지정/
개발계획 수립 및 승인 단계에서는 개발계획 수립내용, 개발계획/지구단위계획 수립기간, 구역지정/개발계획 승인까지의 소요기간/절차, 기반시설 부담, 도시개발 특별회계 운용현황 등에 대해 분석하였고, 실시계획 승 인 단계에서는 각종 영향평가 협의(환경, 인구, 교통 등) 소요기간, 중복성 등 각종 인허가 절차상의 문제에 대해 분석하였다. 이외에 사업시행단계와 관련해서는 사용/수용/환지/혼용 등 사업방식별 문제점을 분석하 고 기존사업방식별 개선대안과 개발방식 다양화의 두 가지 측면에서 분석하였으며. 민간참여가 부진한 사유 에 대해 사업시행주체의 자금력, 용지확보의 어려움, Measures to Improve the Urban Development Project System
박은관, 안용진
97KRIHS 지역∙도시1)기본∙정책연구Ⅱ분야별주요연구
기반시설부담의 과중, 각종 인허가 절차의 복잡 및 시 간소요, 사업시행방식의 다양함 등의 항목을 중점적으 로 분석하였다.
제4장에서는 실태조사와 전문가협의, 기타 문헌조사 등을 통해 현행 도시개발사업 추진과정상의 현황 및 문 제점을 도시개발 사업용지의 확보, 기반시설 부담, 사업 추진(인허가) 절차, 사업시행방식, 민간참여 등 다섯 부 문으로 정리하였고, 제5장에서는 제4장에서 정리된 내 용을 토대로 도시개발사업제도 개선방안을 제시하였다.
구체적으로 도시용지의 원활한 확보를 위해 향후 일 정기간 동안 소요될 도시용지 면적에 해당되는 물량을 확보할 수 있도록 도시계획수립관련 제도 내 토지 비축 기능을 포함하도록 하며, 지가상승으로 인한 용지확보 의 어려움을 해소하기 위해 도시개발예정지구지정과 함께 우선 토지거래허가구역 및 토지거래 신고제를 실 시하고 도시개발예정용지의 용도지역변경을 사업시행 자가 용지를 취득하기 전까지 유보하여 지가상승을 억 제하는 방법을 제시하였다.
기반시설분담 및 재원조달방안과 관련하여 개발계 획이 승인되면 해당 구역 밖의 도로 등의 기반시설에 대해 지자체가 자체적으로 설치하도록 하거나, 민간사 업자의 기반시설부담금을 통해 위탁사업을 실시하도록 의무화하고, 기반시설의 종류와 부담범위 및 주체를 명 시하되 공공부문이 부담해야 할 기반시설 재원조달방 안으로서 지방자치단체의 장래 세수입 증가분을 담보 로 하는 조세증가재정(Tax Incremental Financing) 의 활용을 제안하였다.
사업추진 절차 간소화 측면에서는 사전 환경성 평가 와 각종 영향평가의 중복문제를 해결하기 위해 실시계 획 승인단계에서의 환경영향평가를 수행하되 개발계획 수립과정에서의 사전 환경성 평가는 본래 법적 취지에 맞게 계획단계에 적합한 수준에서 검토된 평가서를 제 출하도록 하고, 각종 영향평가를 하나로 통합하여 운영 함으로써 소요기간을 단축하도록 제안하였으며, 절차 장기화에 따른 초기 사업비 증가 문제를 완화하기 위해
관계부처 협의 및 자문 등 추진 절차상의 기간 명시화, 업무추진의 투명성을 언급하였다.
마지막으로 사업시행방식 개선과 관련해서는 소유 자-개발사업자 간 파트너십, 신탁개발방식 등 새롭고 다양한 방식의 도입으로 민간부문에서 사업방식의 선 택의 폭을 넓힘으로써 민간참여의 활성화를 도모할 필 요가 있으며 민간시행자의 토지 수용과정상 문제를 해 결하기 위해 개발계획이 승인되면 공공성을 확보한 것 으로 보아 공공이 위탁시행을 통해 의무적으로 토지수 용의 업무를 수행하도록 제안하였다.
■주요결과와 평가
이 연구는 특별법 위주의 도시개발방식을 지양하고 복합적인 기능을 가진 도시개발제도를 마련한다는 취 지에서 도입된 도시개발법에 의한 도시개발사업제도를 활성화하는 대안을 모색하는 것에 초점을 맞추어 수행 되었다. 도시용지를 원활하게 공급하기 위해서는 무엇 보다도 현행 국토계획법을 근간으로 하는 도시용지 공 급시스템에 대한 면밀한 분석을 통해 현황 문제점을 도 출하고 이에 대한 장∙단기 개선대안을 모색하는 것이 중요하다.
이러한 관점에서 보아 이 연구가 도시개발법에 의한 도시개발사업제도의 단계별 과정에 초점을 맞춘 한계 로 말미암아 도시용지 공급관련 제도 전반에 대한 폭넓 은 분석과 고찰이 부족한 점이 아쉽다. 따라서 향후 도 시용지 공급과 관련한 계획체계 및 관련 제도에 대한 폭넓은 연구를 통해 관련 제도 개선을 위한 노력이 필 요하다 할 수 있다. 이와 아울러 이 연구에서 도출된 제 도개선대안별로 보다 심도 깊은 대안모색을 위한 후속 연구도 필요하다.
연구기간: 2005. 1. 1~2005. 12. 31 서지사항: 158면, 국토연 2005-29