글로벌금융위기와 주택시장 : 조세․재정정책적 함의

우리나라는 현재 주택시장의 구조적 변화를 겪고 있다. 제Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 글로벌금융위기 이후 국가별로 주택매매시장가격의 하락 시기 및 정도는 상당한 차이점들을 보인다. 특히 우리나라의 경우 미국 및 영국, 심 지어 일본에 비해서도 주택 등 부동산시장에서의 글로벌금융위기 후 가격조 정이 그리 크지 않았고, 가계들도 가격하락에 대응하여 (거래를 통한) 주택자 산보유행태 조정도 충분하지 않았다는 점이 특징적 사항이다. 다만 가구의 순자산액 중 자산총액 구성비중이 높은 주택자산이 시가(market value)로 평 가된 부분은 향후 주택시장의 가격동향에 따라 변동할 수밖에 없고, 명목금 액으로 확정된 금융부채는 경제회복 속도 및 이자율변화에 따라 채무상환부 담이 변동될 전망이다. 2008년 세계금융위기 후 주택시장의 구조적 변화의 중요한 내용은 주택구입수요가 전반적으로 줄었다는 것과 거주(주거서비스수 요) 문제를 임대차시장에서 해결하려는 가구들이 늘어났다는 사실이다. 주택 가격이 하락하였지만 가까운 장래에 가격이 상승할 것이라는 기대감이 낮아 주택에 대한 투자자산으로서의 매력이 감소된 점, 경기회복이 지연되면서 소 득흐름에 대한 불확실성이 높아진 점, DTI 등 주택금융대출규제가 소득에 연계되어 강화된 점, 향후 경기회복시 이자율인상에 따른 대출상환비용부담 증가예상 등이 모두 복합적으로 작용한 결과 나타난 현상이라고 할 수 있다.

이는 주택시장에서 거래는 부진한 가운데 매매가는 정체된 반면 임대시장 에서는 전세값이 급등하고 소형평형의 경우 품귀현상을 빚는 현상으로 이어 지고 있다. 주택자본에 대한 자산시장 재정조건(arbitrage)에 따르면 현재의

‘전세 값의 지속적 상승 및 매매가의 약보합세’는 어떻게 보면 지극히 자연 적이고 당연한 경제적 현상이라고 할 수 있다. 총투자수익률의 구성부분에서 자본이득에 대한 기대예상이 적을 경우 가격이 하락하고 전월세를 통한 임

대소득에서 이를 보전해야 총투자수익률의 시장균형을 달성하기 때문이다.

즉, 우리나라는 최근 주택시장에서 투자목적용 매수수요가 저하되어 주거서 비스를 전월세를 통해 해결하는 현상이 주류를 이루고 있는 것이다. 주택가 격의 향후 예상에 있어서 가격상승이 예상되지 않는 상황에서는 매우 합리 적인 의사결정이라고 볼 수 있는데, 이에 따라 중소평형 아파트에 대한 전세 보증금 급등이 정책당국의 숙제로 대두하고 있다. 저이자율하에서 상승한 전 세보증금에 대한 투자수익이 부진하게 되자 임대주의 요구에 의해 주택임대 시장이 전세 형태에서 월세시장으로의 임대유형 전환 압력이 증가하는 등 주택관련 시장이 저량(stock)에서 유량(flow) 경제로 부분적으로 이전되고 있 다고도 할 수 있다.

이러한 변화흐름에 맞추어 주택 및 부동산 자산관련 세제를 총체적으로 재정비해야 할 시점이라는 판단이다. 즉, 우리나라 주택시장에서 진행 중인 구조변화(주택자본에 대한 투자수요감소 및 주거서비스수요 중심 재편)과정 에서 필요한 세제개편은 무엇보다 종합적인 접근방법이 중요하다는 판단이 다. 이러한 거시경제여건 하에서 주택관련 조세정책의 큰 방향은 ⅰ) 과거 투자수요 억제적 징벌적 중과세제의 정상화, ⅱ) 주택시가에 기초한 취득 및 보유세의 거래부진 및 소득흐름변화를 감안한 세부담 완화조치(tax relief),

ⅲ) 주택관련 부채축소(deleveraging)촉진을 지원하는 세제모색, ⅳ) 전세와 월세간 차등과세제도 정비 등에서 찾아야 할 것이다.

첫째, 과거 다주택자 및 고액 주택자산가에 대한 징벌적 조세부담을 개편 할 필요성에 대해서는 이미 많은 지적이 있었고 정치권 및 정책당국에서도 논의되었던 사안인데, 최근 헌법재판소의 1세대 3주택 60% 양도소득세 중과 에 대해서는 헌법불합치 판정을 계기로 지속적으로 개편될 전망이다. 반면 종합부동산세에 대한 개편은 2008년 11월의 헌법재판소의 위헌 판결 이후 후속 개편작업이 지지부진한 상황이다. 토지만이 아닌 주택건물의 자본가치

도 포함한 주택자산에 대한 합산과세가 갖는 근본적 문제점을 해결하지 못

따라서 향후 상당기간 보유단계 평가액의 상향조정을 통한 보유세부담의 증가는 더 이상 불필요하다는 판단이다. 오히려 경기침체가 장기화 할 경우 주택보유세 부담경감을 미국에서의 ‘써킷브레이커 프로그램’처럼 저소득층에 감면혜택이 더 돌아가도록 추진해야 할 것이다. 그 이유는 과거 참여정부에 서 추진하여 잔재로 남은 다주택자중과 및 집부자 중과와 같은 주택자산에 대한 세부담증가를 (납부능력을 반영하는) 가처분소득흐름이 지탱하기 어려 운 상황에서는 더 이상 유지할 근거도 미비할 뿐만 아니라, 거래세 감소에 따른 지방정부 세수감소를 보전해줄 재원으로서도 마땅하지 않기 때문이다.

주택가격 하락 및 안정기에 주택보유단계의 재산세 시가 대비 과표율 또 는 과표현실화율을 인위적으로 제고하려는 과세당국의 노력은 독일, 일본, 한국 등 법정세율이 고정된 재산보유세제를 운영한 국가들에서 항상 강한 조세저항에 부딪쳐서 실패했었다. 반면 영국이나 미국에서는 지방자치단체들 이 지방세의 근간인 지방재산세 운영에 있어서 ‘잔여세(residual tax)'적 과세 방식으로 과표정책을 운영하므로써 주택가격급등락에 반응하여 주택재산세 의 세수가 급변하는 현상은 세제구조상 발생하지 않게 된다.

한편, 보유단계가 아니라 취득 및 처분단계에서 지방정부가 부과하는 지방 세의 세수비중이 큰 국가들의 경우에는, 지방정부의 세수가 주택시장의 거래 량 및 거래가격에 크게 영향을 받아 해당 지방세 세수의 안정성이 위협받게 된다. 이와 관련하여 우리나라의 취득세․등록세 세수는 2008년 하반기 글로 벌금융위기 이후 급격히 감소하여 지방세입안정성 측면에서 큰 문제를 제기 하고 있다. 우리나라는 지난 참여정부기간(2003～2007년)에 ‘보유과세강화 및 거래과세완화’를 금과옥조의 정책명제인 것처럼 학계 및 정책당국에서 옹호 하여 추진하여 왔다. 그럼에도 불구하고, 2011년 현 시점에서 2003년 대비 보유과세강화와 거래과세완화의 성과, 그리고 그것이 우리나라 부동산시장에 미친 긍정적인 기능에 대해서는 여전히 판단할 수 없는 상황이다. 매매가격

의 하향안정화는 여러 복합적인 정부정책과 시장변화에 따라 달성되었다고 해도 급격히 감소한 거래량 상황에서 이루어진 가격의 적정성 때문에, 정책 당국은 거래활성화를 위한 대책마련에 고민하고 있는 실정이다.

우리나라는 과거 취․등록세 주택과표와 재산세의 주택과표를 동일하게 유 지운영하는 체제를 오랜 기간 동안 운영한 경험이 있다. 이는 미국 일부 주 에서 시행하고 있는 ‘소유권변동시 재산세과표조정(property reassessment upon sales)' 과세방식의 지방재산세와 동일한 효과를 발휘하고 있었던 세제 였다. 보유과세 세부담의 급격한 강화를 통해 주택가격상승을 억제하기 위해 주택재산세 과표를 납부능력을 무시하고 무리하게 인상하였었다. 또 시장가 격 대비 100%에 근접하는 과표현실화율이 그 자체로서 무슨 정책목표가 되 는지를 검토하지 않고 추진하다가, 글로벌금융위기 이후 주택가격 급락기에 정책당국은 과표현실화율 인상계획을 더 이상 추진하지 않게 된다. 주택시장 의 호황 및 불황에 의존하여 지방정부의 세수가 급격하게 늘어나고 줄어야 할 세출측면상의 필요성이 없다면, 현재의 우리나라 지방세법에 규정된 고정 된 법정세율과 획일적 과세표준산정 방식이 주택관련 거래세수 및 재산세수 의 변동에 미치는 부작용들에 대해 현 시점에서 심각하게 재고해 보아야 할 것이다.

또한 다주택소유자를 임대주택사업자로 인식하는 새로운 시각이 부각되는 현 시점에서는 공정시장가액비율적용, 합산배제 임대주택, 세부담상한 등 예 외적 규정들을 통해 드러나는 문제점들을 봉합하려는 노력보다는 재산보유 세의 기본틀(baseline)에 대한 재설계에 보다 관심을 가져야 할 것이다. 주택 자산에 대해 보유단계에 과세하는 재산세제를 통해 중앙정부가 주택시장에 개입하려는 정책세제 목적을 위한 개편이라 하더라도 사용용도현황에 따라 세부담을 차등화하여 정책수단화할 수 있는 개편 여지는 충분하다는 판단이다.

예를 들어, 현재는 소유한 주택자산의 자본시장가격(capital market value)에

(일종의 제2세율인) 공정시장가액 비율을 적용하여 조정된 과세표준으로 삼 아 법정 고정명목세율을 적용하는 시스템을 운영하고 있다. 이는 동일한 자 본시장가치(capital market value)를 갖는 주택이라도 소유주가 자가거주하는 주택인 경우와, 타인에게 임대되어 월세 또는 전세보증금을 통한 묵시적 간 주임대료 등 임대수입이 발생하는 경우가, 사용현황이 다름에도 재산세부담 은 같다. 주택에 대한 종합부동산세 도입 취지가 주택에 대한 임대소득과세 가 미비한 상황에서 고액주택자본가에 대한 사용자비용을 높이기 위해 국세

(일종의 제2세율인) 공정시장가액 비율을 적용하여 조정된 과세표준으로 삼 아 법정 고정명목세율을 적용하는 시스템을 운영하고 있다. 이는 동일한 자 본시장가치(capital market value)를 갖는 주택이라도 소유주가 자가거주하는 주택인 경우와, 타인에게 임대되어 월세 또는 전세보증금을 통한 묵시적 간 주임대료 등 임대수입이 발생하는 경우가, 사용현황이 다름에도 재산세부담 은 같다. 주택에 대한 종합부동산세 도입 취지가 주택에 대한 임대소득과세 가 미비한 상황에서 고액주택자본가에 대한 사용자비용을 높이기 위해 국세