규제사후점검시스템 대안

새로운 규제가 만들어지거나, 규제개선이 이루어진 후에도 실질적으로 집행 되지 않는 형태는 단순하지 않다. 실질적으로 규제과정에서 공무원이 집행하 지 않는 도덕적 해이가 가장 단순한 형태라면, 규제형성과정에서 이미 원래의 목표가 상실되고 동시에 담당자들까지 순환보직으로 바뀌는 경우가 가장 복잡 한 경우가 될 것이다. 이와 같이 규제나 규제개선이 제대로 집행되지 않는 형 태들의 근본적인 이유는 한 가지로 집약될 수 있다. ‘규제의 사후점검시스템의 미비’이다.

현재 국무조정실 규제개혁위원회에서는 나름대로 사후점검을 하고 있지만, 실질적으로 사후점검을 통해서 아무런 제재를 할 수 없고, 보고서나 작성하는 수준이다. 따라서 국무총리가 얼마나 정치적인 영향력이 있는지, 그리고 규제

에 대해 관심이 많은지에 따라 사후점검의 효력이 결정된다.³⁾

규제과정의 사후점검시스템의 핵심은 규제개혁담당자, 규제담당자, 규제집 행책임자 등이 실질적 책임을 지지 않을 수 없도록 하는 것이다.⁴⁾ 이들이 책 임을 지게 하기 위해서는 무엇보다 결정된 규제를 법대로 집행하지 않을 경우 실질적인 불이익이 가도록 하는 시스템을 확립하는 방법 외에는 효과가 없을 것이다.

이러한 시스템은 단순히 규제개혁위원회나 각 부처에 맡겨서는 효과가 발생 할 수 없으며, 관련 정부기관의 협력적 관계를 설정하여서만 성공할 수 있다.

또한 지방자치단체와 중앙정부는 서로 다른 시스템에 의해 통제되어야 하며, 중앙정부 역시 경우에 따른 개별적 시스템이 만들어져야 한다.

(1) 지방자치단체 규제사후점검시스템

지방자치단체에서 규제집행이 잘 이루어지지 않는 것은 중앙부처가 문제인 경우와 지방자치단체가 문제인 경우로 나누어 볼 수 있다. 중앙부처가 문제인 경우는 규제지침이나 규제완화의 지침이 불분명하여 지방자치단체의 공무원 들에게 혼란을 주는 경우이다. 지방자치가 문제인 경우는 지방자치단체가 규 제의 개념이 명확함에도 불구하고 집행을 제대로 하지 않는 것이다. 하지만 이 연구는 중앙부처의 규제과정 자체의 명확성보다는 사후점검이 초점이기 때문 에 후자에 대해서만 다루기로 한다.

지방자치단체에서 규제집행에 효과적으로 이루어지지 않을 경우 그 이유는 크게 두 가지로 볼 수 있다.

첫째는 중앙정부에서 규제개혁을 하였거나 새로운 규제를 만들었지만, 지방 3) 현 정부의 경우 정치적 영향력이 큰 이해찬 총리시절에만 규제개혁의 사후점검이 효력 이 있었을 뿐, 그 이전과 그 이후에는 규제개혁의 사후점검은 형식에 지나지 않았다.

4) 여기서 규제개혁담당자는 규제개혁위원회나 규제개혁기획단에서 특정 규제의 개선을 담당한 공무원을 의미하며, 규제담당자는 규제 자체를 실질적으로 집행하는 공무원을 의미하고, 규제책임자는 규제담당자의 상급자로서 규제담당자를 감독하는 공무원을 의 미한다. 여기서 규제책임자와 규제담당자를 구분하는 것은 실질적으로 규제책임자의 결제를 받지 않고 규제담당자가 업무를 집행하는 경우가 없기 때문에 연대책임을 묻기 위한 것이다.

자치단체가 자체적 조례를 통해서 중앙정부의 새로운 규제를 집행하지 않아도 되도록 하는 경우이다. 실제로 지방자치법에서는 지방자치단체로 하여금 중앙 정부에서 법으로 정한 내용에 반하는 조례를 만들지 못하도록 정해져 있다. 지 방자치단체는 국가위임사무에 대한 조례를 만들 경우에 있어서는 행정자치부 에 보고하도록 되어 있고, 행정자치부는 관련부처에 조례를 검토받도록 되어 있다. 따라서 형식적 차원에서는 지방자치단체가 중앙부처의 규제개혁이나 새 로운 규제에 걸림돌이 되는 조례를 만들지 못하게 되어 있다.

그러나 지방자치단체는 자치사무에 관련된 조례는 자체적으로 만들 수 있으 며, 이 조례를 통해서 위임사무와 관련된 규제를 간접적으로 통제할 수 있다.

예를 들면 신규사업의 인허가에 있어서 중앙부처에서 인허가 업무의 규제과정 을 대폭 축소하는 개혁을 하였을 경우, 지방자치단체는 자치사업인 토지와 관 련된 조례를 통해 인허가에 대한 규제완화를 재강화할 수 있는 것이다.

둘째, 지방자치단체의 공무원들의 도덕적 해이는 다시 두 가지로 분류할 수 있다. 하나는 규제관련사무에 있어서 주민의 신청접수를 최대한 안 받는 것이 다. 지방자치단체 규제 자체가 모호해서 그 업무를 피하기 위한 경우도 많지 만, 지방자치단체 공무원들이 규제를 이해하려는 노력이 부족한 경우도 많다 고 하겠다. 또 하나는 지방자치단체 공무원들은 스스로 규제가 법령이 바뀐 것 을 적극적으로 파악하기보다 민원접수를 통해 알게 되는 경우도 많다. 즉 민원 인이 먼저 새로운 규제변화에 대한 정보를 입수하고, 이에 따른 민원접수를 하 면서 담당공무원이 규제변화를 인식하게 되는 것이다.

그러나 문제는 어느 하나도 중앙부처에서 직접적으로 통제를 할 방법이 없 다는 것이다. 지방자치가 진전되면서 지방행정은 이제 재정을 제외하고는 지 방자치단체장의 통제 아래 놓이게 되었다. 따라서 지방자치단체장이 관심을 갖지 않으면 어떠한 개혁도 이루어질 수 없다.

현재 지방자치단체에서 규제집행이 잘 이루어지지 않고 있는 이유들 중 가 장 대표적인 것은 지방자치단체장과 지방자치단체 공무원들의 무관심과 전문 성 부족이다. 전문성은 표준화된 교육으로 해결할 수 있지만, 규제에 대한 무 관심은 특별한 통제시스템만이 해결할 수 있다. 중앙으로부터의 통제시스템이

없이는 규제문제에 관심이 높은 지방자치단체장과 그렇지 않은 지방자치단체 장을 가진 지역의 규제의 질의 차이는 무척 커질 것이다.⁵⁾

동일한 규제과정이 모든 지방자치단체에서 현실적으로 집행되게 하기 위해 서는 중앙정부 차원의 사후점검시스템이 필요하다. 사후점검시스템은 원칙적 으로 규제를 담당하는 각 부처의 소관사항이기는 하지만, 분산된 사후점검시 스템은 능률적이지도 효과적이지도 않게 된다. 따라서 집중화된 체계적 사후 점검시스템이 필수불가결하다.

<그림 5>는 지방자치단체에서 규제과정이 실질적이고 균형 있게 집행되기 위한 사후통제시스템을 보여주고 있다. 지방자치단체 규제과정의 사후통제시 스템은 사실상 모든 부처를 총괄하고 있지만, 근본적인 책임은 ｢규제개혁위원 회｣가 담당하게 되어 있다. 이러한 사후점검시스템에서 각 정부기관들은 다음 과 같은 역할을 담당한다.

<그림 5> 지방자치단체 규제사후점검시스템

각 부처

행정수석청와대

규제개혁위원회

지자체

감사원 행정자치부

보조금 조례변경요구

조례 보고 승인

조례변경 통보 승인

규제감사 협조

규제감독

규제감사 비협

조 지자체

보고 보조금삭감지시

교부금삭감지시

규제개혁내용 협의

각 부처

행정수석청와대

규제개혁위원회

지자체

감사원 행정자치부

보조금 조례변경요구

조례 보고 승인

조례변경 통보 승인

규제감사 협조

규제감독

규제감사 비협

조 지자체

보고 보조금삭감지시

교부금삭감지시

규제개혁내용 협의

행정수석청와대

규제개혁위원회

지자체

감사원 행정자치부

보조금 조례변경요구

조례 보고 승인

조례변경 통보 승인

규제감사 협조

규제감독

규제감사 비협

조 지자체

보고 보조금삭감지시

교부금삭감지시

규제개혁내용 협의

5) 실제로 여권발급, 공장설립 등 각종 인허가 업무에 있어서 지방자치단체나 담당공무원 의 의식수준에 따라 업무과정에 큰 차이가 있다.

1) 지방자치단체장

지방자치단체 내부의 규제점검은 <그림 6>과 같은 시스템에 의한다. 지방자 치단체장은 ‘규제혁신관(가칭; 지방자치단체의 수준에 따라 3~4급)’을 두어 지방자 치단체의 모든 규제과정을 총괄하게 한다. 현재 각 지방자치단체의 ‘규제개혁 위원회’의 규제심사는 사무적 서류심사만 하는 등의 형식적 수준에 지나지 않 고 있다. 따라서 각 지방자치단체는 규제를 전문적으로 담당하는 부서를 두어 서 규제의 정비 및 등록을 담당하게 하며, 아울러 규제를 법대로 집행하지 않 는 공무원들을 감독한다.

규제혁신관이 규제담당자가 규제를 합리적으로 집행하지 않는 것을 적발할 경우 규제혁신관은 ‘지방자치단체장’에게 그 사실을 알린다. 보고받은 지방자 치단체장은 ‘인사담당관’에게 지시하여 규제담당자의 인사기록카드에 벌점을 기록하고 ‘6개월 한시적 감봉’ 등 현실적 벌칙을 부여한다.⁶⁾

<그림 6> 지방자치단체 내 규제사후점검시스템

지방자치단체장

규제담당자각 부서

인사담당관 규제혁신담당관

규제집행 감독

인사처벌

규제감독결과보고 규제감

독결과처리 지시

지방자치단체장

규제담당자각 부서

인사담당관 규제혁신담당관

규제집행 감독

인사처벌

규제감독결과보고 규제감

독결과처리 지시

6) 실질적으로 지방자치단체장이 어느 수준에서 처벌을 할 것인가에 대해서는 좀 더 깊은 연구가 필요하다. 중앙부처가 지방자치단체의 인사에 대해 직접적 관여가 가능하지 않 으며, 현재 지방자치단체의 인사고과가 투명하지 않기 때문에 정확한 처벌방법을 제시 하는 것은 불가능하다.