이 절은 영국의 노인 대상 소득보장제도가 노인의 빈곤규모와 빈곤심 도, 불평등에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 이 절에서 다루는 노인 대 상 소득보장제도는 공적연금에 해당하는 국가연금과 저소득 노인을 대상 으로 하는 연금크레딧, 공공부조 성격의 유니버설 크레딧을 포함한 기타 현금급여를 포괄하고자 한다. 실증분석을 위해 영국정부가 OECD 와 LIS(Luxemburg Income Study)에 제공하는 가구소득조사(Family Resource Survey: 이하 FRS)와 저소득층 가구소득자료(Household Below Average Income: 이하 HBAI)를 활용했다.
실증분석에 앞서, 영국정부에서 발간하는 연금수급 대상자의 소득구성 현황에 대해 먼저 살펴보고자 한다. 영국정부는 매년 가구소득조사인 FRS를 활용하여 연금수급 대상자에 대한 보고서를 발간하고 있다.
1. 영국의 연금수급 대상자 소득수준과 소득구성23)
1994/95년에는 연금수급 연령에 도달한 자의 59%가 개인연금을 수 급했다. 2017/18년에는 67%가 수급함으로써 세 명 중 한 명은 개인연 금 수급 하고 있다. 전체인구대상 소득분포 상(주거비용 제외) 상위50%
에 해당하는 소득계층의 연금수급 대상자 비율은 94/95년에는 38%였으 나, 94/95년과 09/10년 사이에 증가하여 17/18 년에는 49% 정도가 수급했다. 직접세 및 사회보장 기여금과 주거관련 비용을 제외하면 17/18년에 모든 연금수급대상자의 평균 소득은 (다른 언급이 없다면 중
23) 영국의 연금수급 대상자의 소득수준과 소득구성에 대한 내용은 DWP(2019a)의 “pensioners’
Incomes Series: An analysis of trends in Pensioner Incomes: 1994/95 to 2017/18” 자료를 참조하여 발췌 번역하여 정리하였음.
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위소득을 의미)은 주당 304파운드이다(DWP, 2019a).
연금수급 대상자의 평균소득이 상승한 원인은 공적연금(state pen-sion)과 직역연금(Occupational Pension)이 확대되고 급여 수준도 올 랐기 때문이다. 연금을 수급하는 부부가구는 단독으로 연금을 수급하는 가구에 비해 수급액이 약 2배 정도 높게 나타난다. 17/18년에 소득이 주 당 454파운드 이며, 단독 연금수급 대상자는 주당 213파운드로 나타났 다(DWP, 2019a).
〔그림 3-10〕 영국의 연금수급 대상자의 가구 유형별 주당 평균소득 변화
(단위: ₤/week)
주: 연금수급 대상자의 주당 중위소득(AHC)을 2017/18 가격으로 조정한 것이며, 2002/2003년 이전에는 Great Britain의 값만을 의미하며 그 이후부터 영국 전체(UK)의 값을 나타냄.
자료: DWP. (2019a). Pensioners’ Incomes Series: An analysis of trends in Pensioner Incomes:1994/95 to 2017/18, p. 3.
(https://www.gov.uk/government/statistics/pensioners-incomes-series-financia l-year-2017-to-2018. 2020.04.06. 인출.)
연령이 높은 수급자는 소득의 절반 이상이 복지급여(benefit income) 로 가구주 연령이 75세 이상인 연금수급가구의 전체 경상소득에서 복지 급여가 차지하는 비중이 절반이 넘는다. 최근에 퇴직한 것이 아닌 경우
제3장 영국 131
전체 경상소득의 47%가 복지급여 비중이다. 최근 퇴직자의 경우에는 35%이며 가구주 연령이 75세 미만인 경우에서는 37% 비중이다(DWP, 2019a).
직역연금 비중은 최근 퇴직자의 경우 전체 경상소득에서 26%를 차지 하고, 75세 미만의 가구주 경우 27%를 차지한다. 최근에 퇴직하지 않은 연급수급자의 경우에는 29%를 차지하며, 75세 이상의 연급수급자의 경 우에는 30%를 차지하는 것으로 나타난다. 평균 직역연금 수급액은 젊은 그룹이 더 높고, 젊은 그룹은 전체 소득 또한 높다. 따라서 직역연금 수 급액이 젊은 그룹의 전체소득에 기여하는 바는 작다(DWP, 2019a). 근로 소득(earnings)이 전체 소득에서 차지하는 비중은 최근퇴직자의 경우에 는 26%이며, 75세 미만은 24%로 나타난다. 최근 퇴직자가 아닌 경우에 는 13%를 차지하고 있으며, 75세 이상인 경우에는 5%정도를 차지한다.
나이가 많은 수급자일수록 일을 하지 않기 때문이다(DWP, 2019a).
대부분의 연금수급 대상자는(97%) 공적연금을 받고 있고(17/18 기준)지 만, 이렇게 공적연금 수급 대상자의 수급비율이 높아진 시기는 대부분은 97/98과 07/08 사이에 증가한 것이다. 07/08년에 이미 95%가 공적연 금 수급자였다. 17/18년도에 소득과 연계된 복지급여는 모든 연금수급 대상자 중 24%가 수급했는데, 97/98년도의 36%에 비해 감소했다 (DWP, 2019a). 이는 공적연금과 개인연금이 지난 20년 동안 증가한 결 과로 볼 수 있다. 공적연금과 개인연금으로 인한 소득의 증가는 소득연계 복지급여 수급을 감소시키기 때문이다. 17/18에 연금수급 대상자의 20%는 장애급여(disability benefits)을 받았는데, 이는 97/98의 19%
보다는 증가한 것이지만, 07/08의 23%에 비해서는 감소한 것이다. 지난 20년간 직연연금 수급비율은 약 59%를 유지하고 있다. 개인연금은 1988년에 도입했으며, 수급비율이 97/98에는 5%이지만 점차 확대되어
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17/18년에 개인연금 수급자는 16%로 나타났다. 근로소득(earning)은 모든 연금수급 대상자 중 7%만이 있다(DWP, 2019a).
〔그림 3-11〕 노인가구의 소득구성비율
(단위: %)
주: 연금수급 대상자 기준임
자료: DWP. (2019a). Pensioners’ Incomes Series: An analysis of trends in Pensioner Incomes:1994/95 to 2017/18, p. 4.
(https://www.gov.uk/government/statistics/pensioners-incomes-series-financia l-year-2017-to-2018. 2020.04.06. 인출.)
2. 영국의 소득보장제도 효과성
가. 분석자료
영국의 소득보장제도 효과성 평가는 가족소득조사(FRS)와 저소득 가 구의 소득조사(HBAI)를 활용하였다. FRS 조사는 영국에서 가장 규모가 큰 횡단 가구조사이며, 이 조사의 목적은 가구의 소득을 파악하기 위함이
제3장 영국 133
다. 따라서 FRS 는 다양한 소득원천에 대한 정보가 매우 세부적으로 제공 되고 있다. FRS 회계연도에 기초하여 매년 조사하는 데이터이며 94/95 년부터 시작했다. 2011년 4월부터 GB(Great Britain)의 목표 표본 규모 는 5,000가구씩 줄어들었으며 그 이후로 영국의 목표 샘플규모는 20,000 가구다. 01/02까지 FRS 는 GB(Great Britain)만 대표했으나 02/03 이후부터는 북 아일랜드가 추가되어 현재는 영국 전체를 대표하 고 있다(DWP, 2019b).
여기서는 2013/14 회기년도 이후 자료만을 분석하고자 한다. 노인 대 상 소득보장제도에 해당하는 연금크레딧과 신국가연금 제도 변화를 포괄 하는 시기이기 때문이다. 연금크레딧은 2014년 이후 축소되었고, 신국가 연금제도 도입은 2014년도에 추진되었지만 수급자 발생이 2016년 4월 이후부터 발생하기 때문이다.
FRS는 영국에서 빈곤, 삶의 질과 박탈 관련 지수를 발표하는 자료인 HBAI의 기본자료로 활용되고 있다. 여기서는 FRS 자료를 기본으로 하는 HBAI 자료를 동시에 활용했다. 서베이 자료의 한계인 고소득자의 과소 표집의 단점을 일부 보정하기 위해 다른 소득조사 자료(SPI: Survey of Personal Income)를 활용하여 보정한 소득 값도 동시에 제공하고 있으 며 다양한 소득에 대한 정보를 동시에 제공하고 있기 때문이다(DWP, 2019c, p. 10).
HBAI자료는 개인 단위와 급여 단위(benefit unit)의 데이터를 제공하 고 있다. 개인 단위 데이터에서 조사 대상자의 연령을 추출하여 급여단위 데이터와 결합하고 연령이 65세 이상인 노인을 대상으로 분석했다. 분석 에서는 기본적으로 급여단위 데이터를 활용하고, 개인 가중치를 적용했 다. FRS 데이터는 연금데이터, 복지급여 데이터 등 데이터에서 제공하는 주요한 내용별로 다양하게 데이터를 제공하고 있다. 또한 FRS 데이터는
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HBAI와 결합하여 사용할 수 있다. 여기서는 HBAI의 급여단위 데이터를 중심으로 FRS의 복지급여 데이터와 연금데이터를 결합하여 분석했다.
나. 빈곤율 감소효과
먼저 공적이전의 빈곤율 감소 효과를 살펴보기 위해 시장소득과 경상 소득 기준의 빈곤율을 살펴보고자 한다. 빈곤선은 중위소득의 50%를 활 용했으며, 가구소득의 균등화를 위해 가구원 수 제곱근으로 소득을 나눴 다24). <표 3-13>은 연도별 노인 빈곤율 변화를 제시한 것이다. 시장소득 을 기준으로 중위소득의 50% 미만을 빈곤선으로 정했을 때, 노인 빈곤 율은 2013/14년도에 가장 높게 나타나며, 이후 다소 등락한다. 그러나 가장 최근인 2017/18년도에는 전년도에 비해 다소 증가하고 있다.
구체적으로 살펴보면, 2013/14년도에 노인 빈곤율은 시장소득을 기 준으로 했을 때 47.2%인데, 2014/15년에는 44.6%로 감소하지만 이후 약 45% 내외에서 조금씩 증가와 감소를 반복한다. 그러나 2017/18년에 46.2%로 이전의 45% 내외에 있던 빈곤율이 조금 올라가고 있다.
빈곤선은 시장소득 중위 50%미만으로 고정하고 소득을 경상소득으로 했을 때 노인 빈곤율은 급격하게 떨어진다. 공적이전으로 인한 노인의 빈 곤감소 효과가 매우 크게 나타남을 알 수 있다. 먼전 2013/14년도 경상 소득 기준 노인 빈곤율을 5.7%로 가장 낮게 나타난다. 2013/14년도에는
24) HBAI에서 제공하는 중위소득이 있지만, 이 경우 가구소득의 균등화를 가구원수 제곱근 으로 나눈 값이 아니어서 활용하지 않았는데, 데이터에서 제공하는 중위소득 값은 연구 자가 계산한 중위소득에 비해 높게 나타남. 이러한 차이는 대부분은 소득을 균등화하는 방식에서 오는 것으로 확인함. HBAI에서 사용화는 균등화 방식은 수정 OECD 방식을 적용하고 있는데 성인 한명은 0.67 이며 이 후 성인 한 명이 증가할 때 0.33을 적용하 고 14세 미만 아동의 경우에마 아동 한 명당 0.20을 적용하는 방식임(DWP, 2020a, p. 22).
제3장 영국 135
2013/14 47.2 5.7 41.4 87.8
2014/15 44.6 6.2 38.4 86.0
2015/16 45.4 6.4 39.0 85.9
2016/17 45.2 6.2 39.1 86.4
2017/18 46.2 6.7 39.5 85.4
주: 소득은 시장소득을 기준으로 했으며 빈곤선은 시장소득 기준 중위50%미만을 기준으로 설정했 으며, 균등화 지수는 가구원수의 제곱근으로 소득을 나눈 값을 활용함. 2018/2019 회기년도 데 이터에서 노인 빈곤율은 가구원의 연령에 대한 정보를 활용할 수 있는 데이터가 없어 제외함. 노
주: 소득은 시장소득을 기준으로 했으며 빈곤선은 시장소득 기준 중위50%미만을 기준으로 설정했 으며, 균등화 지수는 가구원수의 제곱근으로 소득을 나눈 값을 활용함. 2018/2019 회기년도 데 이터에서 노인 빈곤율은 가구원의 연령에 대한 정보를 활용할 수 있는 데이터가 없어 제외함. 노