1) 준공영제 개선에 가장 큰 걸림돌은 서울시의 효과적인 협상카드 부재
서울시 버스 준공영제를 안정화시키기 위해 앞의 개선방안을 협약화하는 것이 시급하다.
그러나 과연 서울시가 버스조합과 협약을 개정하고자 할 때 협상카드(Bargaining Chip)를 갖고 있는지 의문이다. 가장 큰 이유는 버스노선을 적극적으로 조정하기 힘들다는 데 있다.
「여객자동차운수사업법」에 따르면 서울시는 ‘사업개선명령’으로 버스업체에 노선 조정을 요구할 수 있다. 서울시의 운송수입금 공동관리지침에도 비슷한 내용을 찾아볼 수 있다.
여객자동차운수사업법 제2장 여객자동차운송사업
제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등)
① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다.
2. 노선의 연장ㆍ단축 또는 변경
[표 4-13] 노선 조정 관련 법적 근거(여객자동차운수사업법)
서울특별시버스운송사업자 운송수입금공동관리 지침 제2장 공동운수협정
제5조(노선 조정 등)
① 서울시 버스교통체계의 개선에 의한 간․지선노선의 조정은 업체 간 협의조정을 바탕 으로 서울시가 결정하며 그에 따른 운행계통 및 운행방식도 서울시가 결정한다.
[표 4-14] 운송수입금공동관리 지침 내용(노선 조정 관련)
그러나 2004년 버스 준공영제를 도입했을 때 기존의 운송사업 면허와 경영권을 보장하는 조항을 협약에 포함하였다. 그리고 노선을 조정하기 위해서는 해당 노선이 지나는 지역의 정치적인 측면까지 고려해야 하는 등 능동적으로 노선을 조정하기에는 여러 장애물이 있는 것이 사실이다. 노선 조정에는 법적인 논란도 있다. 이는 1991년의 대법원 판례로부터 유래한다.
04 서울시 버스 준공영제, 이렇게 개선하자 / 51
대법원 1992. 4. 28. 선고, 91누10220, 91누13526
“자동차운수사업면허는 특정인에게 특정한 권리를 설정하여 주는 행위로서…”
- 여객자동차운수사업면허는 그 법적 성질이 ‘특허’에 해당되어 그 자체로 면허사업자의 재산권
- 면허받은 노선에 관하여 일정 범위 내에서 배타적 영업권을 보장 [표 4-15] 노선권에 대한 대법원 판례
즉 버스업체는 노선의 영업권을 기한이 정해지지 않은 특허로 인식하고 있다. 면허를 부여 받은 버스업체에 노선에 관한 영업권이 보장되어 있는 것이다. 이런 상황에서는 사업개선 명령을 내리더라도 버스조합과 협의하지 않는 한, 서울시에서는 비합리적인 버스 노선을 적극적으로 조정하기 어렵다. 노선 조정권을 제대로 행사하지 못하면 준공영제 개편을 위해 필요한 개혁도 추진하기 힘들다. 버스조합과의 협약을 합리적으로 개정할 수 있는 카드가 없기 때문이다. 따라서 노선에 대한 버스업체의 권한이 대법원 판례로 묶여있다고 하더라도 노선 조정권을 적극적으로 행사할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 그렇게 했을 때 서울시가 준공영제를 개선하여 준공영제를 안정적으로 제도화할 수 있도록 버스조합과의 협상을 이끌어갈 수 있다. 이 연구에서는 그 방법으로 기한이 정해진 한정면허를 발급하는 노선 경쟁 입찰제를 제안한다.
2) 주간선 노선의 입찰제 부활시킨 후 확대해 나가야
서울시 버스 준공영제를 개선하기 위해서는 노선 경쟁 입찰제를 재도입해야 한다. 준공영제는 버스조합 간의 협약을 개정하여 개선할 수 있으므로, 그 협상카드로 서울시가 노선 조정권을 적극적으로 행사할 수 있을 때 구체적인 방안을 효과적으로 추진할 수 있을 것이다.
버스 노선 입찰제는 입찰을 통해 단위노선의 운영주체를 결정하는 방식으로, 공공성을 유지하면서 경쟁을 통해 가장 효율적으로 운영할 수 있는 버스업체를 선정한다. 노선 입찰제로 선정된 버스업체는 기간이 정해진 한정면허를 발급받아 노선을 운영하게 된다. 기한이 만료된 후에는 공공이 모니터링과 서비스 평가를 실시하여 다시 입찰을 진행하고, 이에 따른 비용 절감 및 서비스 개선을 도모할 수 있다. 이론적으로는 그렇다. 그러나 2004년 이후에 서울시에서 시행한 노선입찰제의 현실은 이와 달랐다.
2004년 준공영제 시행 당시에 10개 간선축에서 입찰을 시행하였다. 그러나 2010년부터는 기존 버스업체에 면허기간을 단순히 연장하여 운영실태 평가가 크게 반영되지 못했다. 지금은 간선 노선의 입찰제를 폐지하여 입찰제로 허가받은 노선도 재입찰 없이 운영되고 있다.
서울시의 경쟁 입찰제 재도입은 먼저 10개의 주간선 노선에서 시행하던 노선 입찰제를 부활 하는 것으로 시작할 수 있다. 주간선 노선에서 입찰제가 정착되면, 이를 확대하여 버스업 체에 기한이 한정된 면허만을 발급해야 한다.
「여객자동차운수사업법」에서는 한정면허에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.
여객자동차운수사업법 제4조(면허 등)
③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 면허나 대통령령으로 정하는 여객 자동차운송사업을 등록하는 경우에 필요하다고 인정하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허(이하
“한정면허”라 한다)를 하거나 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. <개정 2013.3.23.>
[표 4-16] 「여객자동차운수사업법」 내용(한정면허)
현재로서는 노선 입찰제를 시행하기 위해 한정면허를 부여할 수 있는 법·제도적 근거가 취약하다. 특히 「여객자동차운수사업법」 시행규칙에는 여객의 특수성이나 수요의 불규칙성으로 버스 운행이 어렵거나 비수익노선의 경우 등으로 한정면허 대상을 제한하고 있다([표 4-17]).
효과적인 노선 입찰제를 시행하기 위해서는, 경쟁 입찰제의 구체적인 요건이나 방식 등을 규정하여 「여객자동차운수사업법」에 포함해야 할 것이다(한국교통연구원, 2007).
04 서울시 버스 준공영제, 이렇게 개선하자 / 53
여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조(한정면허)
① 법 제4조제3항에 따른 여객자동차운송사업의 한정면허는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 할 수 있다. <개정 2008.12.2., 2011.12.30., 2012.11.23., 2013.3.23., 2014.12.31.>
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 노선 여객자동차운송사업을 경영하려는 경우 가. 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를
운행하기 어려운 경우로서 다음의 어느 하나에 해당하는 경우
1) 공항, 도심공항터미널 또는 국제여객선터미널을 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 공항, 도심공항터미널 또는 국제여객선터미널 이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우
2) 관광지를 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 관광의 편의를 제공하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우
3) 고속철도 정차역을 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 고속철도 이용자의 교통편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우
4) 국토교통부장관이 정하여 고시하는 출퇴근 또는 심야 시간대에 대중교통 이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우
나. 수익성이 없어 노선운송사업자가 운행을 기피하는 노선으로서 관할관청이 법 제50조 제2항에 따라 보조금을 지급하려는 경우
다. 버스전용차로의 설치 및 운행계통의 신설 등 버스교통체계 개선을 위하여 시ㆍ도의 조례로 정한 경우
라. 신규노선에 대하여 운행형태가 광역급행형인 시내버스운송사업을 경영하려는 자의 경우
2. 수요응답형 여객자동차운송사업을 경영하려는 경우 [표 4-17] 「여객자동차운수사업법」 시행규칙 내용(한정면허 대상)
3) 해외도시에서는 공공이 노선 조정권을 갖고 경쟁 입찰1) 시행
버스운영에 경쟁을 도입하여 서비스 질을 향상시키고 비용을 절감하려는 노력은 세계적인 추세로 자리 잡고 있다. 해외도시에서는 다양한 방식으로 노선 입찰제도를 운영하고 있다.
이 중 런던, 남아프리카공화국, 헬싱키 등을 대표적으로 꼽을 수 있다.
런던에서는 노선계획과 관리는 공공에서 맡고, 버스운영은 민간에서 맡는다. 런던교통국 (Transport for London)은 개별노선을 1~5년 동안 운영할 수 있는 권리를 버스업체에 부여한다.
기간이 만료되었을 때 서비스 평가를 시행하여 운영권을 연장하거나 재입찰을 실시한다.
전체 15~20% 노선을 대상으로 입찰을 시행하고 있고, 서비스 평가결과에 따라 2년 연장이 가능하다.
남아프리카공화국에서는 공공에서 노선결정권을 보유하고 직접 관리한다. 입찰 계약기간은 최초 5년으로, 서비스 평가결과에 따라 7년까지 연장이 가능하다. 기존 운영업체에게 이전 운영비용의 10% 이내에서 우선권을 부여하여 기득권을 어느 정도 보장하고 있다. 동시에 신규업체에게는 최초 7년으로 계약할 수 있도록 해 노선 입찰의 경쟁력을 높이고 있다.
공공에서 지정한 독립적인 모니터링 업체가 운영기간 동안 버스업체가 당초에 제시한 조건의 이행여부를 감독한다.
헬싱키의 교통국 HKL(Helsinki City Transport)이 주관하는 입찰은 비용을 최저로 낮추는 것 보다는 합리적인 비용으로 질 높은 서비스를 제공하는 데 초점을 맞추고 있다. 2001년에는 HKL과 계약을 체결한 5개 업체 중 2개는 공공기업으로 전체 버스서비스의 60% 이상을 공급하였다. 이는 비용보다는 성과를 중시한 결과이다. 또한 ‘규모의 경제’ 이점을 누리고자
헬싱키의 교통국 HKL(Helsinki City Transport)이 주관하는 입찰은 비용을 최저로 낮추는 것 보다는 합리적인 비용으로 질 높은 서비스를 제공하는 데 초점을 맞추고 있다. 2001년에는 HKL과 계약을 체결한 5개 업체 중 2개는 공공기업으로 전체 버스서비스의 60% 이상을 공급하였다. 이는 비용보다는 성과를 중시한 결과이다. 또한 ‘규모의 경제’ 이점을 누리고자