동북아 SUPERGRID 구상과 전망
한국전기연구원 윤재영 책임연구원([email protected])
EU 배출권 거래제 현황 및 전망
기후변화연구실 이지웅 초빙연구원([email protected])
▶ EC에 의해 제안된 탄소배출권 경매연기안이 유럽의회 본회의에서 부결되었으 며, 이후 탄소배출권 가격은 폭락하였음.
▶ 경매연기안은 수정안이 재상정될 것으로 보이나, 최종입법을 위해서는 독일의 지 지가 필수적임. 그러나 최종입법이 되더라도 ETS 3기 초기 3년(2013~2015년)의 배출권 가격을 지지하고자 했던 본래 목적은 달성되기 어려울 것으로 보임.
▶ 배출권 거래시장은 당분간 침체를 벗어나지 못할 것으로 보이며, EC는 실효성 을 잃은 경매연기안보다는 탄소시장 장기 구조개혁방안에 초점을 맞추고자 함.
1. 유럽의회, 경매연기안 부결
ㅇ 유럽의회 본회의는 지난 4월 16일 EC에 의해 제안된 탄소배출권 경매연기안 (backloading)을 제적의원 754명, 반대 334표, 찬성 315표, 기권 63표로 부결 처리했음.
- 최다의석을 차지하는 유럽국민당그룹(269석) 소속 의원 중 178명의 반대가 결정적이었음. 인위적인 개입을 통한 탄소배출권 가격 지지는 에너지 가격 상승을 야기하고, 이는 기업의 부담으로 이어져 경기침체를 악화시킬 것이라 는 것이 주된 반대 이유임.
- 투표 결과 발표 직후 EUA1) 가격은 €2.63/t으로 폭락함(전일대비 40% 하락).
ㅇ 경매연기안 내용과 EC의 제안 배경
- 경매연기안의 주요 내용은 EU가 2013~2015년 동안 경매를 통해 판매하기 로 계획된 배출권 중 9억 톤의 경매를 2018~2020년으로 연기하는 것
※ 2013년 EU ETS 총 배출권 할당량은 약 22억 톤이며, 이후 2020년까지 매년 3천 7백만 톤을 줄여나갈 예정
- 배출권 가격 폭락에 따른 시장 붕괴를 우려하여, 유럽집행위에서 2011년 처 음으로 제안
- 가격 폭락은 두 가지 원인에서 기인하는데, 첫째는 EU의 장기화된 경기침체 로 인한 생산 활동의 위축에 따른 배출권 수요 감소, 둘째는 UN 오프셋의 지속적인 유입으로 인한 공급 과잉임.
1) EU Allowance. EU ETS(Emissions Trading Scheme)에서 거래되는 배출권 단위로 단위당
“유럽의회 본회의는 탄소배출권
경매연기안을 부결처리했으며, 이후 탄소배출권 가격은 폭락”
※ UN 오프셋은 청정개발체제(Clean Development Mechanism) 및 공동개발 (Joint Implementation)을 통해 발행된 배출권으로, EU ETS는 기업들에게 배출 량의 일정범위 안에서 EUA 대신 UN 오프셋 제출을 허용하고 있음. 보통 UN 오프셋의 가격은 EUA 보다 현저히 낮음.
- 시장에서는 별도의 조치가 없는 한 ETS 3기(2013~2020년)에도 과잉공급이 지속될 것으로 예측
2. EU의 정책 결정과정
□ EU의 주요 기구
ㅇ EU의 주요 기구로는 집행위원회, 이사회 및 정상회의, 유럽의회, 유럽사법재판
소 등이 있으며, 기후변화 관련 정책은 집행위원회, 이사회, 유럽의회에서 주로 결정됨.
- 현재 EU의 회원국은 현재 27개국으로, 서유럽 15개국, 2004년에 가입한 중 동부 유럽·지중해 10개국, ’07년에 가입한 중동부 유럽 2개국으로 구성
※ 스위스, 노르웨이, 리히텐슈타인, 아이슬란드는 회원국이 아님
ㅇ EU 집행위원회(European Commission, EC)는 회원국 정부로부터 독립되어 EU 전체의 이익을 대변하기 위한 조직
- EC는 다음과 같은 네 가지 역할을 수행하는데, 신규법안의 유럽의회 제출,
EU차원의 정책이행과 예산의 관리 및 집행, 유럽사법재판소와 함께 EU법
집행, 국제무대에서 EU를 대표 등임.
- 임기 5년의 집행위원장(President) 1명, 각 회원국에서 임명된 26명의 집행위 원(Commissioner)로 구성
- 기후변화 관련 정책은 기후정책(Climate Action) 분야를 담당하는 집행위원 (현재 덴마크 출신 정치인 Connie Hedegaard)이 주관
ㅇ EU 이사회(Council of the European Union)
- 이사회는 각국의 이해관계를 조정하고, EU 전체의 이익을 도모하는 정치적 의사결정 기관이며, 사실상 대부분의 중요한 결정이 이사회에서 이루어짐.
- 이사회의 기능 중 가장 중요한 기능은 입법기능으로, 집행위원회의 제안을 유럽의회와 함께 심의·의결
- 이사회 의장국은 6개월마다 순환되며, 이사회는 외교, 경제·금융, 환경 등 각 분 야별 이슈를 다루는 10개의 이사회(Council Configuration)로 구성되어 있음. - 각 회원국은 각 이사회에 장관급 대표를 파견하는 것이 일반적이며, 이사회의
정책은 주로 가중다수결제(Qualified Majority)에 의해 결정. 가중다수결제는 인구규모를 기본으로 여러 요소를 감안, 회원국마다 다른 투표권을 부여
“EU 내 기후변화 관련 정책은 집행위원회, 이사회, 유럽의회에서 주로 결정됨”
ㅇ 유럽의회(European Parliament)
- 유럽의회 의원은 현재 총 736명으로, 국가별 인구비례에 따라 할당하고 있으 며 각 회원국에서 임기 5년으로 선출
- 유럽의회 의원은 자국을 대표하는 것이 아니라, EU 전체의 공동이익을 위해 활동하도록 규정되어 있으며, 정치적 성향에 따라 정치그룹을 구성하여 활 동. 현재 가장 큰 정치그룹은 269명이 소속된 보수성향의 유럽국민당그룹 (European People's Party, EPP)
- 각 분야별로 위원회(Committees)가 있으며, 기후변화 정책은 환경·공중위생·
식품안전 위원회(Environment, Public Health and Food Safety Committee, 이하 환경위원회)가 담당
□ EU 입법과정
ㅇ 일반 국가에서는 의회가 입법과정을 주도하는 반면, EU의 입법과정에서는 집 행위와 이사회의 영향력이 강함.
- 유럽의회는 형식상 삼권분립의 ‘입법부’에 속한다고 볼 수 있지만, 입법 권한 을 EU 이사회와 공유하고 있고, 법안 제안권도 집행위원회가 가지고 있음.
- 유럽의회의 입법권한은 이전에는 매우 미약했으며, 리스본 조약 이후 강화
ㅇ EU 입법은 ‘일반입법절차(Ordinary Legislative Procedure 혹은 Co-decision)’
와 ‘특별입법절차(Special Legislative Procedure)’ 두 가지가 있으며, 대부분의 결정이 일반입법절차에 의해 이루어짐.
ㅇ 일반입법절차는 대략 “집행위원회의 입법제안 ⇒ 유럽의회와 이사회의 검토 및 채택 ⇒ 유럽의회 의장과 이사회 의장의 공동서명”
ㅇ 이번 경매연기안도 일반입법절차를 따르고 있으며, 현재 유럽의회의 검토 및 채택 단계임.
3. 경매연기안 부결 이후 절차와 향후 전망
ㅇ 경매연기안은 다시 논의될 예정임.
- 본회의에서 반대가 과반수를 넘지 못했기 때문에, 환경위원회에서 재논의 후 본회의 재상정 여부 결정
- 수정안이 6월 3일까지 환경위원회에 제출될 예정이며, 19일 혹은 20일 환경 위원회에서 본회의 재상정 여부 표결
- 환경위원회를 통과한다면 7월 1~4일 예정된 본회의에서 재투표
ㅇ 환경위에서 수정안은 무난히 통과될 것으로 전망되나, 경매연기안이 최종 입법
“경매연기안은 환경위원회에서 재논의후 본회의 재상정 여부를 결정할 것이며, 환경위에서 수정안은 무난히 통과될 것으로 전망되나, 최종 입법을 위해서는 독일의 지지가 필수”
되기 위해서는 독일의 지지가 필수
- 입법 절차상 유럽의회와 이사회의 승인, 모두 필요
- 이사회에서는 회원국마다 다른 가중치를 부여하는 가중다수결에 따라 결정 되며, 독일의 가중치가 가장 큼.
- 또한, 독일의 입장은 이사회 결정과정에서뿐 아니라 유럽의회에서도 정치적 인 영향력을 가짐. 유럽의회 환경위 위원장인 마티아스 그로오테(Matthias Groote)는 경매연기안이 지난 4월 본회의에서 통과하지 못한 것은 독일의 불 명확한 입장 때문이라고 밝힘.
ㅇ 독일 총리 메르켈은 아직 명확한 입장을 표명하고 있지 않음.
- 주된 이유는 9월 22일 예정된 총선 때문으로 예상됨.
- 메르켈의 기독민주당(Christlich-Demokratische Union Deutschlands)은 현재 자유민주당(Freie Demokratische Partei)과 연정을 구성하고 있으며, 자유민 주당 당수 필립 뢰슬러(Philipp Rösler)가 현재 경제부 장관을 맡고 있음.
- 기독민주당 소속인 환경부 장관 피터 알트마이어(Peter Altmier)는 경매연기 안에 찬성하지만, 경제부 장관 뢰슬러는 반대. 뢰슬러는 배출권 가격은 떨어 지고 있지만, 2020년까지 1990년 대비 20%이하’라는 감축목표는 달성가능 하며, 시장 개입은 산업계에 혼란을 야기할 것이라는 이유로 반대
- 연정을 유지하고 재계의 지원을 끌어내어 총선에 승리하기 위하여 메르켈은 입장 표명을 유보하고 있음.
ㅇ 다만, 지난 5월 3일 메르켈은 탄소시장의 변화는 자국의 재생에너지법(German Renewable Energy Act) 개혁과 연계되어야 한다며, 조건부 찬성을 시사하였 으나, 재생에너지법 개혁은 실질적으로 총선 이후에나 가능
ㅇ 만약 경매연기안이 7월 유럽의회 본회의를 통과하고 이후에 이사회에서 승인 되어 최종입법 되더라도, 경매연기안은 애초에 기대했던 효과를 얻기 어려울 것으로 전망
- 다음 이사회가 10월과 12월에 각각 계획되어 있어 2013년 말까지는 확정되 지 않을 것임.
- 이르면 2014년 중반기에 실행가능 하지만, ETS 3기 초기 3년(`13~15년)의 공급량을 줄여 배출권 가격을 지지하고자 했던 본래 목적은 달성하지 못할 것으로 보임.
ㅇ 시장에서는 EUA 가격이 현재 수준을 벗어나지 못할 것으로 전망
- 투자은행인 소시에떼 제네랄(Société Générale)는 EUA 가격은 당분간
€2.5~3.5 수준에 머무를 것으로 예상함. 2012년에 전망한 2013, 2014, 2015 년 평균 EUA 가격은 각각 €6.5, €7.5, €8.5이었음.
“경매연기안이 7월 유럽의회 본회의를 통과하고 이후에 이사회에서 승인되어 최종입법 되더라도,
경매연기안은 애초에 기대했던 효과를 얻기 어려울 것으로 전망”
- 포인트 카본(Point Carbon)은 향후 별다른 조치가 없다면 ETS 3기 (2013~2020년) 동안 €5를 넘지 못할 것으로 전망. 2012년에 전망한 2013, 2015년 평균 EUA 가격은 각각 €8, €14이었음.
4. EC의 탄소시장 개혁방안
ㅇ EC는 2012년 11월 탄소시장 개혁을 위한 6가지 구조개혁 방안을 제시하였으
며, 경매연기안은 구조개혁을 보조하는 역할로서 배출권 가격지지를 위한 잠정 적·단기적 방안으로 추진
ㅇ 6가지 구조개혁 방안은 다음과 같음
- EU 온실가스 감축 목표를 ‘2020년까지 1990년 대비 20% 감축’에서 ‘2020 년까지 1990년 대비 30% 감축’으로 상향조정
- ETS 3기 동안 상당량의 배출권을 소각
- ETS 3기 연간 할당량 감축 비율을 현행 1.74%에서 상향 조정 - 현재 EU 전체 경제의 50%에 불과한 ETS 적용 범위를 확대 - UN 오프셋 사용범위 제한
- 경매 하한가 등 재량적 가격관리제도(discretionary price management mechanism) 도입
ㅇ EC는 실효성을 잃은 경매연기안보다는 장기 구조개혁방안에 초점을 맞추고자
하나, 이 개혁방안 역시 빠른 시간 내에 입법화되기는 어려움.
- 2014년 5월 유럽의회 선거가 있으며, 선거 이후 5년 임기의 현 집행위원들
이 물러나고 새로운 집행위원이 구성될 예정
- 유럽의회 의원 및 집행위원 교체로 인해 개혁방안이 추진 동력을 얻기는 힘 들 것으로 예상
5. 향후 전망 및 시사점
□ EU 배출권 거래제 전망
ㅇ 당분간 시장은 침체를 벗어나지 못할 것이며, 투자자들은 개혁방안 실현 전까 지 관망할 것으로 보임.
ㅇ 다만, 일부에서 예상하는 EU 배출권 거래제 붕괴라는 최악의 시나리오는 실현 되지 않을 것으로 보임.
- 기후변화에 대한 문제의식은 전 세계적으로 확산되고 있으며, EU는 기후변 화 문제에서 선도적인 역할을 해 왔음.
“EC는 실효성을 잃은 경매연기안 보다는 장기 구조개혁방안에 초점을 맞추고자 하나, 이 개혁방안 역시 빠른 시간 내에 입법화되기는 어려움”
- 배출권 거래제 설립에 많은 정치적 비용이 소모되었고, 다른 대안이 없다는 점에서 시장이 붕괴하도록 내버려 두지는 않을 것임.
ㅇ EU는 시장 활성화를 위해 다른 탄소시장과의 연계를 확대･추진할 것임.
- EU 탄소시장은 호주 탄소시장과의 연계를 2018년까지 완료할 예정
- 세계에서 두 번째로 큰 미국 캘리포니아 탄소시장과의 연계를 추진할 것으로 보임.
□ 시사점
ㅇ EU는 복잡한 의사결정 과정으로 인해 시장 개입 조치를 적시에 취할 수가 없어
배출권 시장의 침체가 지속되고 있음. 따라서 우리나라의 경우, 배출권 거래제 성공을 위해서는 시장안정화 조치를 적시에 취할 수 있는 제도적 뒷받침 필요
※ 우리나라 배출권 시장 법률(제23조) 및 시행령(제30조)은 주무관청(환경부)에 시장안정화 조치에 대한 상당한 재량을 부여하고 있음.
ㅇ 또한, EU 배출권 시장과의 연계를 검토할 필요가 있음.
- 최근 블룸버그(Bloomberg)는 우리나라 배출권 가격이 $130을 넘을 것으로 예측
- 이 예측치를 검토하여 타당하다고 판단되면, 우리나라 기업의 경쟁력 하락을 막기 위해 EU 배출권 거래제와의 연계를 추진하여 저렴한 EUA 구매를 허 용하는 것도 바람직할 것임.
참고문헌
Robin Lancaster, “All talk, no action”, Carbon Trading, Volume 02, Issue 05, June 2013
Barbar Lewis and Andrew Allan, “Germany's Roesler says CO2 market intervention would breach trust”, Carbon Market Daily, Volume 10, Issue 91, 14 May 2013
Ben Garside, “EU parliament to vote CO2 backloading in July”, Carbon Market Daily, Volume 10, Issue 86, 7 May 2013
Michael Szabo, “EU environment committee 'certain' to support backloading:
MEP”, Carbon Market Daily, Volume 10, Issue 100, 27 May 2013 Bloomberg New Energy Finance and Ernst & Young, South Korea's Emissions
Trading Scheme: White Paper, May 2013
“우리나라의 경우 배출권 거래제 성공을 위해서는 시장안정화 조치를 적시에 취할 수 있는 제도적 뒷받침 필요”
