Ⅰ.
우리나라와 같은 대통령제 국가에서 대통령기록물은 다른 정부기록물에 비하여 특별 한 중요성을 갖는다. 그럼에도 우리나라는 지난 권위적인 정부 아래에서 대통령기록물 보존에 관한 인식이 거의 없었다고 할 수 있다. 대통령의 실각이나 퇴임과 더불어 과거 기록이 훼손되거나 무단 파기되는 일이 비일비재하였다. 이에 따라 역대 대통령들의 통 치사료들은 원칙 없이 폐기되거나 개인의 소유로 전락할 수밖에 없었다. 이러한 결과 우 리나라는 대통령제를 채택하면서도 대통령에 의한 국가적 의사결정이 투명하지 못하고 앞선 정권과 행정의 계속성이 단절되는 시행착오가 반복되기도 하였다.
그러나 최근 우리나라에서도 선거에 의한 정권교체가 정상화되고 그에 따른 대통령기 록물을 포함한 정부기록물의 이관 문제들이 발생하자 이에 대한 관심과 연구가 고조되어 왔다. 이를 배경으로“기록유산의 안전한 보존과 공공기관의 기록정보의 효율적인 활용 함을 도모”하기 위한「공공기관의기록물관리에관한법률」이 1999년 제정되어 대통령기 록물 보존에 관한 규정을 처음 두게 되었다. 그러나 대통령제 국가에서의 대통령기록물 은 그 특성상 일반 행정기관의 기록물과 구분되어 관리·보존될 필요가 있다는 점도 지 속적으로 요구되었다.
「대통령기록물 관리에 관한 법률」 에 대한 사후적 입법평가 소고 (小考)
정 상 우 (한국법제연구원 부연구위원)
이 글은 한국법제연구원에서「Issue Paper : 08-1」로 발간된「‘대통령기록물 관리에 관한 법률’제정의 의미와 향후과제」가운데 일부 내용을 입법평가의 관점에서 재구성하면서 수정·보완한 것이다.
이러한 상황에서 학계와 시민단체의 요구를 받아들여 대통령기록물을 별도로 관리하 기 위한 법안이 의원입법안과 정부입법안으로 제안되었고, 이를 기초로 2007년「대통령 기록물 관리에 관한 법률」이 제정되었다. 이러한 점에 비추어 이하에서는 비록 시행 초기 이기는 하지만「대통령기록물 관리에 관한 법률」에 대해 사후적 입법평가를 실시하기 위 한 평가 요소를 제시하고 그에 따른 평가와 대안을 제시하고자 한다. 이를 위해 동법의 제정 과정과 주요 내용을 간략히 살펴보고(Ⅱ), 입법평가의 관점에서 이 법에 대한 입법 평가의 기준을 몇 가지 제시하고 그 기준에 따라 법률 제정의 성과와 문제점을 지적하며 (Ⅲ), 법률의 개선 방안을 모색해 보고자 한다(Ⅳ).
Ⅱ.
1. 법률의 제정경과
우리나라는 1987년 8월 1일「정부공문서규정」(대통령령 12222호)을 개정하면서 대통 령기록물에 대한 특별한 보존을 규정하기 시작하였고, 1991년 6월 19일 제정된「사무 관리규정」(대통령령 제13390호) 제34조 제1항에서도 유사한 규정을 두었다. 그러나 이들 조항에 따르면 대통령 결재문서 및 보고문서만 보존하도록 함으로써 결재되지 않은 문서 나 비망록, 대통령 부속기관에서 생산한 문서 등은 관리될 수 없었다.
이후 대통령기록물에 대한 보존이 본격적으로 논의되기 시작한 것은 1999년의「공공 기관의기록물관리에관한법률」(제정 1999.1.29 법률 5709호) 제정 이후라고 할 수 있다.
이 법에서 대통령기록물의 수집과 보존 및 대통령기록관의 설치에 관한 조항이 등장하였 고, 이 규정들은 2006년 전부개정되면서「공공기록물 관리에 관한 법률」(전부개정 2006.10.4 법률 제8025호)로 법명이 변경되면서도 유지되었다. 그러나 이 법에 의하면 대통령기록관의 설치가 임의적인 규정에 불과하였고, 학계와 시민단체에서는 지속적으 로 대통령기록물 관련 법안에 대한 요구가 계속되었다. 이 가운데 한나라당 정문헌 의원 은 2005년 11월 22일「예문춘추관법안」을 발의하였는데, 이 법에 의하면 독립적인 기구 인 예문춘추관을 두도록 하였다. 한편 정부에서도 이러한 제안을 국정의 주요한 과제로 채택하였는데, 정부혁신·지방분권위원회 주관으로‘국가기록관리 혁신 로드맵’을 작성 하여 2006년「공공기록물 관리에 관한 법률」개정, 2006년 7월 18일「대통령기록물 관리에 관한 법률안」을 발의, 2007년「대통령기록물 관리에 관한 법률」제정에 이르게
된 것이다.
이 과정에서 정문헌 의원안과 정부안 가운데 정부안의 내용이 거의 그대로 반영되었는 데, 그 이유로 짐작되는 것은 다음과 같다. 첫째, 대통령기록물의 범위에 있어 정부안이 대 통령의 보좌기관·자문기관 및 경호기관, 대통령직인수위원회 등을 포함하여 포괄적으로 규정되어 생산기관의 범위에서 누락되는 범위가 작았다. 둘째, 「예문춘추관법안」은 별도의 예문춘추관 제도를 도입하고 외부의 전문가를 채용하여 대통령기록물 관리기구의 독립성과 대외 위상을 확보하고자 하였으나, 정부안은 기존의 국가기록원과의 관계에 있어 기록 행정의 책임성 보장과 기록관리 업무의 기술·실무적 측면을 아울러 고려하였다. 셋째,
「예문춘추관법안」은 대통령의 직무수행시 발언 등의 기록을 위해 별도의 춘추사관제도를 도입하였으나, 정부안은 기록업무의 효율성과 전문성, 기술적 측면을 감안하여 소관 기록 물담당자로 하여금 대통령기록물을 생산·관리하도록 하였다. 즉 정부안은 기존의 법체계 와 정부기록물 보존이라는 직무의 연속성 내지는 효율성을 우선한 법제정안이었다고 할 수 있다.
2. 법률의 주요 내용
「대통령기록물 관리에 관한 법률」의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 대통령기록물의 범위와 생산기관을 구체적으로 정하였다(동법 제2조). 즉 대통 령기록물을 대통령의 직무수행과 관련하여 대통령과 그 보좌기관·자문기관·경호기관 및 대통령직인수기관이 생산·접수한 기록물과 대통령상징물로 하였다. 이렇게 대통 령의 직무에 따라 대통령기록물의 생산기관 및 범위를 구체적으로 정함으로써 대통령 기록물 관리의 투명성을 확보하고자 하였다.
둘째, 대통령기록물 관리에 관한 주요 사항을 심의하기 위하여 대통령기록관리위원회 를 설치하였다(동법 제5조). 대통령기록관리위원회는 대통령기록물 관리의 기본정 책, 폐기 및 이관시기 연장 승인 등을 심의하기 위하여 국가기록관리위원회 소속의 특별 위원회 형태로 대통령기록관리위원회를 두고, 동 위원회의 위원은 국가기록관리위원회 위원, 대통령기록관의 장, 대통령기록물 관리에 학식과 경험이 있는 외부전문가 등 9인 이내로 구성하도록 하였다.
셋째, 대통령기록물의 원활한 수집·이관 및 관리 등을 위하여 대통령기록물의 생산단 계에서부터 폐기단계에 이르기까지 단계별로 관리체계를 명시하였다(동법 제7조 이하).
예컨대 대통령기록물 생산기관은 대통령기록물의 생산현황을 매년 소관 기록물관리기관의
장에게 통보하고, 대통령기록물은 대통령의 임기종료 6월 전부터 이관 준비를 하여 임기 종료 시까지 중앙기록물관리기관으로 이관하여야 하며, 대통령기록물이 유출되었거나 이관되지 아니한 경우에는 회수 및 이관받기 위한 필요한 조치를 하도록 하였다.
넷째, 대통령기록물에 대한 국민의 알권리 충족을 위하여 대통령기록물의 공개·활용 에 관한 사항을 규정하였다(동법 제16조). 즉 대통령기록물은 공개를 원칙으로 하고, 소 관 기록관으로 이관할 때에는 공개여부를 분류하여 이관하여야 하며, 비공개 대통령기록 물은 매 2년마다 재분류를 실시하고, 생산종료 후 30년이 경과하면 공개하는 것을 원 칙으로 하였다.
다섯째, 대통령기록물의 특수성을 감안하여 대통령이 특별히 지정한 대통령지정기록 물을 보호할 수 있는 제도적 장치로서 대통령지정기록물 제도를 마련하였다(동법 제17 조). 이는 공개될 경우 국가안전보장에 중대한 위험 초래, 국민경제 안정 저해 등이 우려 되는 기록물을 대통령지정기록물로 지정하여 15년 범위 안에서 열람·등을 허용하지 아 니하되, 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결이 이루어진 경우, 관할 고등법원장이 해 당 대통령지정기록물이 중요한 증거에 해당한다고 판단하여 발부한 영장이 제시된 경우 와 대통령기록관 직원이 기록관리 업무 수행상 필요에 따라 대통령기록관의 장의 사전 승인을 받은 경우에는 열람, 사본제작 등을 허용하고, 다른 법률에 의한 자료제출의 요구 대상에 포함되지 아니하도록 한 것이다.
여섯째, 대통령기록관 및 기부채납에 의한 개별대통령기록관의 설치, 대통령기록관장 의 권한·임기 규정 등 대통령기록관의 운영에 관한 근거를 마련하였다(동법 제21조 이 하). 대통령기록관은 중앙기록물관리기관 소속으로 대통령기록관을 설치하여 대통령기 록물 관리의 기본계획 수립·시행, 대통령기록물 수집·보존·공개열람 등의 업무를 수 행하게 하고, 대통령기록관의 장의 임기를 5년으로 하며, 개인 또는 단체가 대통령기록 물 관리를 위한 시설을 건립하여 국가에 기부채납 하는 경우에는 개별대통령기록관으로 보아 필요한 경비의 일부를 지원할 수 있도록 하였다.
Ⅲ.
1. 평가의 지표
이 법을 입법평가할 수 있는 기초는 동법에서 규정하고 있는 목적과 주요 규정, 그리고
기록물 보존에 관한 통상적인 법리 등이 된다. 동법 제1조에 의하면 입법 목적을“대통령 기록물의 보호·보존 및 활용 등 대통령기록물의 효율적 관리와 대통령기록관의 설치·
운영에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국정운영의 투명성과 책임성을 높이는 것”
으로 규정하고 있고, 제6조에서 국가기록관리위원회 위원의“정치적 중립성과 업무의 독립성 및 객관성”을 규정하고, 제16조 제1항 본문에서 대통령기록물의 공개원칙을 규정하고 있다. 아울러 헌법상 대통령의 국법상 행위의 문서주의(헌법 제82조)의 취지와 국민의 기본권 보장이 고려되어야 한다고 보았다. 따라서 동법이 규정하고 있는 목적의 달성 여부, 입법의 체계에 있어 효율성, 대통령기록물 보호·보존 및 활용에 따르는 권력 분립의 법리와 기본권 보장의 법리 등으로 입법평가의 지표로 삼고자 하였다.
2. 입법 목적의 달성 여부
사실 대통령기록물과 관련한 법제가 미비한 상황에서 역대대통령의 기록물의 보존 상 태는 매우 부실한 형편이었다. 역대대통령관련 기록물 보유 현황을 보면 이승만(7,416 건), 허정(185건), 윤보선(2,040건), 박정희(37,614건), 최규하(2,198건), 박충훈(69건), 전두환(42,535건), 노태우(21,211건), 김영삼(17,013건), 김대중(200,814건) 및 합계 (331,095건)에 불과하였다(2006년 4분기 현재).1)이 가운데 대통령 중에서는 김대중 대 통령의 문건이 제일 많은데, 이는「공공기관의기록물관리에관한법률」이 제정되어 첫 적 용대상자가 되었기 때문이다.
그런데 동법의 시행에 따른 첫 적용 대상자는 노무현 대통령인데, 노무현 대통령기록 물이 공식적으로 이관 완료된 기록물은 대통령비서실, 대통령경호실, 대통령자문위원회 등 총 32개 대통령기록물생산기관의 전자·비전자 기록물 약 4,052,288건이다(2008년 2월 22일 현재). 이를 대통령기록물의 유형별로 보면 문서기록물 1,635,275건, 시청각기 록물 699,035건, 웹(Web) 기록 1,696,704건, 선물·박물류 5,349점, 간행물 15,925건 등으로 구성된 것이다. 이는 역대 소장량(33만건)의 약 12배에 이르는 수치로, 88%이상 이 디지털기록인 특징을 갖고 있다. 특히 김대중 전 대통령의 기록물이 20만 여건에 비 하면 월등히 증가한 것인데, 이러한 차원에서도「대통령기록물 관리에 관한 법률」제정 은 일단 어느 정도 성과를 나타내었다고 할 수 있을 것이다.
1) http://www.archives.go.kr/searchElec.do?depth1_code=2&depth2_code=2&depth3_code=3 국가기록원 홈페이지 2008년 2월 2일 방문.
3. 입법의 체계 및 효율성
「대통령기록물 관리에 관한 법률」은「공공기록물 관리에 관한 법률」가운데 두 개 의 조항 폐지하고 이를 구체화한 법률이라고 할 수 있다. 동법 제4조에서도“대통령기록 물의 관리에 관하여는 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용하되, 이 법에 규정되지 아니한 사항에 관하여는「공공기록물 관리에 관한 법률」을 적용함을 규정하고 있다. 이 법의 제 정 과정에서도 드러났듯이, 이 법은 대통령기록물의 특성을 반영하면서도 정부기록물의 한 부분임을 관리 체계나 법제도에 반영하고자 한 것이다. 이러한 입법체계는 무엇보다 새로운 행정업무 영역에서의 효율성을 우선한 것이라고 할 수 있다.
그러나 이러한 입법 체계로 말미암아 대통령기록관리위원회 위원의 정치적 중립성과 업무의 독립성 및 객관성 유지의 문제는 논의의 소지가 있다고 본다. 무엇보다 대통령기 록물의 중요성과 대통령기록관의 업무의 성격을 고려하고 향후 대통령기록물의 증가를 예상하였을 때, 업무의 효율성보다 정치적 중립성, 독립성, 전문성, 객관성 등이 요구된 다고 할 수 있다.
그런데 동법에 의하면 입법의 체계에 따라 파생적으로 대통령기록관은 국가기록원 소 속 하에 있게 되어 있다. 특히 우리나라와 같은 관료제에서 해당 기관의 장의 직급이 그 기관의 위상을 결정하는 구조에서는 대통령기록관이 대통령기록물에 대한 엄격한 관리 와 보존을 하기 어려운 측면이 있다.2)단기적으로는 대통령기록관의 장의 지위를 향상시 키고 관장도 위원회 위원 가운데 호선함으로써 독립성과 정치적 중립성을 갖추도록 하는 방법을 구상할 수 있을 것이고, 장기적으로 대통령기록관을 국가기록원 하에 두는 것이 바람직한지의 논의도 필요하다고 본다.
4. 권력분립과의 조화 여부
대통령은 그의 권한 행사와 국정 수행과정에서 중요한 문서를 생산하거나 접수하 여 결재하고 보유하게 된다(헌법 제82조 참조). 대통령의 국법상의 행위를 문서로 하게
2) 행정자치부와 그 소속기관 직제 시행규칙(일부개정 2008.1.9 행정자치부령 제420호) 제20조 (국가기 록원) 원장은 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 보하되, 그 직위의 직무등급은 나등급으로 한 다. 한편「예문춘추관법안」에서는 예문춘추관을 장관급의 정무직을 의장으로 하는 독립기관으로 하였 다. 이 경우 예문춘추관과 국가기록원의 관계나 장관급이 타당한지 문제가 될 수 있겠지만, 대통령기록 물 관리기구의 독립성 보장을 위해서는 기구의 위상확보라는 측면에서 검토할 필요가 있을 것이다. 외 국의 법제에서도 통상 차관급 정도에 해당하는 인물을 임명하는 것으로 보인다.
하는 이유는 대통령의 권한행사를 명확하게 하여 그 내용과 법적 효력을 분명하게 하고, 그 권한행사에 따른 책임소재를 확실하게 하여 책임을 물을 수 있게 증거를 남기며, 대통 령이 그의 권한을 신중하고 합당하게 행사하도록 하고, 대통령의 공적인 행위내용에 대 해 국민의 접근을 용이하게 하고자 함이다. 대통령기록물의 관리와 보존은 이러한 차원 에서 대통령이 행하는 국법상의 행위를 문서화하도록 강제하고 이를 체계적으로 보관하 도록 하는 시스템의 전제가 된다.3)
그리고 이러한 내용은 권력분립원칙에 의하여 국회나 사법부의 심사가 될 수 있는 대 상이 된다. 예컨대「국회에서의증언·감정등에관한법률」제4조 (공무상 비밀에 관한 증 언·서류의 제출)에는 다음과 같은 규정이 있다. “① 국회로부터 공무원 또는 공무원이었 던 자가 증언의 요구를 받거나, 국가기관이 서류제출을 요구받은 경우에 증언할 사실이 나 제출할 서류의 내용이 직무상 비밀에 속한다는 이유로 증언이나 서류제출을 거부할 수 없다. 다만, 군사·외교·대북관계의 국가기밀에 관한 사항으로서 그 발표로 말미암 아 국가안위에 중대한 영향을 미친다는 주무부장관(대통령 및 국무총리의 소속기관에서 는 당해 관서의 장)의 소명이 증언등의 요구를 받은 날로부터 5일이내에 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 국회가 제1항 단서의 소명을 수락하지 아니할 경우에는 본회의의 의결로, 폐회중에는 해당위원회의 의결로 국회가 요구한 증언 또는 서류의 제출이 국가 의 중대한 이익을 해친다는 취지의 국무총리의 성명을 요구할 수 있다. ③ 국무총리가 제 2항의 성명의 요구를 받은 날로부터 7일이내에 그 성명을 발표하지 아니하는 경우에는 증언이나 서류제출을 거부할 수 없다.”
그런데 대통령지정기록물은 보호기간 중에는“① 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성 의결이 이루어진 경우 ② 관할 고등법원장이 해당 대통령지정기록물이 중요한 증거에 해 당한다고 판단하여 발부한 영장이 제시된 경우. 다만, 관할 고등법원장은 열람, 사본제작 및 자료제출이 국가안전보장에 중대한 위험을 초래하거나 외교관계 및 국민경제의 안정 을 심대하게 저해할 우려가 있다고 판단하는 경우 등에는 영장을 발부하여서는 아니 된 다. ③ 대통령기록관 직원이 기록관리 업무수행상 필요에 따라 대통령기록관의 장의 사 전 승인을 받은 경우”가운데 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 최소한의 범위 내에서 열람, 사본제작 및 자료제출을 허용하며, 다른 법률에 따른 자료제출의 요구 대상에 포함 되지 아니한다고 규정하고 있다(동법 제17조 제4항). 이는 대통령지정기록물의 생산과
3) 정종섭, 「헌법학원론」, 박영사, 1092면 참조. 헌법은 대통령의 국법상 행위는 반드시 문서로써 하여야 한다고 정하고 있으며 군사에 관한 것도 예외가 아니라고 정하고 있다(헌법 제82조).
보존을 과도하게 보장하고 특권화 함으로써 대통령기록물의 활용이나 권력분립의 측면 은 고려하지 않은 과도한 규정이라고 판단된다. 이러한 규정으로 앞서 설명한「국회에서 의증언·감정등에관한법률」제4조는 대통령지정기록물 등에 대해 효력을 발휘할 수 없게 되었다고 할 것이다.
5. 국민의 알 권리 보장 여부
대통령기록물의 보존은 국민의 알권리와 조화가 필요하다. 현행법에 의하면 대통령기 록물의 공개 원칙을 규정하고 있으면서도, 비공개기록물(법 제16조), 대통령지정기록물 (제17조 이하), 비밀기록물(제20조) 등 공개되지 않을 수 있는 사유와 범위를 다양하게 설정해 놓아 국민의 정보공개청구권 또는 알권리를 과도하게 제한할 우려가 있다.
새로 도입된‘대통령지정기록물’제도의 경우 이러한 제도를 두지 않을 경우 사실상 중요한 자료들이 생산 자체가 되지 않을 수도 있다는 점에서 필요성은 인정되지만, 운영 과정에서 그 사유를 폭넓게 인정할 경우 대통령기록물의 대부분이 지정기록물이 될 염려 도 있다. 이 경우「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 따라 정보공개를 신청하고 행정 소송으로 이어지는 경우에도 각하·기각될 가능성이 높다. 전직대통령의 지정기록물의
‘지정’행위의 취소를 구하는 소를 제기하는 방법도 있을 수 있겠으나 지정기록물 제도의 취지에 비추어 어렵다고 생각한다. 또한 일정 부분은 원래 문서를 생산한 기관을 통해서 열람이 가능할 수도 있을 것이나, 실무상‘부존하는 기록물’또는‘비공개’로 처리될 가 능성이 높아 열람하는 것이 거의 불가능하다고 할 것이다. 따라서 시행 초기 대통령기록 물의 생산 보장이라는 측면을 감안하더라도 국민의 알권리와 조화를 이루지 못하는 부분이 있다고 할 것이다.
6. 소 결
결국 이 법률은 시행 초기에 있어 어느 정도 성과를 나타내고 있지만, 대통령기록물의 생산과 보존에 지나치게 초점을 맞춘 나머지 활용이라는 측면에서 언제든지 문제가 야기 될 소지를 갖고 있다고 할 수 있다. 특히 입법 목적에 비추어“대통령기록물의 …활용”과
“국정운영의 투명성과 책임성을 높이”기 위해서는 일정 부분 법률의 개선이 필요한 부분 도 있다고 본다. 비록 이 법이 지난 과거 대통령기록물의 보존 자체가 어려웠던 상황을 고려하여, 현 시점에서 생산과 보존에 비중을 둔 것이 이해 못할 바는 아니지만, 그것은
대통령기록물 제도의 취지와 법리와 조화가 되는 것이어야 한다.
Ⅳ.
1. 대통령기록물 범위의 명확화
향후 대통령기록물과 관련한 권력분립의 원칙, 대통령기록관리위원회의 정치적 중립 성을 보장하기 위해서는 대통령기록물의 범위를 좀 더 구체적으로 명확하게 규정할 필요 가 있다. 과거「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」의 규정(일부개정 2007.7.26 대통 령령 제20191호로 인해 삭제되기 이전의 것을 말함)에 비하면 현행「대통령기록물 관리 에 관한 법률」의 대통령기록물 범위에 관한 규정에서 보좌기관 외에 자문기관과 경호기 관, 대통령당선인 등의 기록물 등 관리범위가 확대된 점은 긍정적으로 평가할 수 있다.
다만「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」에 있었던“대통령 또는 차관급 이상의 대통 령의 보좌기관이 참석하는 정책조정을 위한 각종 회의의 회의록, 대통령의 업무와 관련 한 메모, 일정표, 방문객 명단 및 대화록, 연설문 원본 등 사료적 가치가 높은 기록물, 대 통령의 영상 또는 육성이 수록된 시청각기록물, 대통령 가족의 공적 업무활동과 관련한 기록물, 그 밖에 중앙기록물관리기관의 장이 대통령 관련 기록물로 지정한 기록물”(시행 령 제65조 제1항 제4호-제8호) 등과 같은 자세한 규정이 시행령 등에 보충되어야 한다고 본다.
또한 대통령기록물과 사적기록물의 분류가 애매하고 불명확하여 자의적으로 운영될 가능성이 있으므로 시행령 등에서 보다 구체적으로 명시할 필요가 있다. 그리고 대통령 의 면담 내용의 요지가 기록될 필요가 있는데, 현재 실무상 대통령비서실을 통해 대통령 의 발언 전문 또는 요지가 기록화되고 있기는 하지만 법상에 명시적인 규정도 필요하다 고 할 것이다. 국무회의 같은 경우 속기록 작성의 필요성도 있다고 본다.4)
e-mail의 경우 공식적인 기록물의 범주로 관리될 필요가 있다. 실무적으로 청와대 관리자 메일은 현재 대통령기록관으로 이관되어 있지만, 다만 개인적인 e-mail의 경우
4) 물론「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」제18조 (회의록의 작성·관리) ①에 다음과 같은 조항이 있 기는 하다. “법 제17조 제2항에 따라 공공기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 회의를 개최하는 경우에는 회의록을 작성하여야 한다. 1. 대통령이 참석하는 회의 2. 국무총리가 참석하는 회의 …”그러나 회의록 작성 의무만 지우고 있어 속기록에 대한 규정도 필요하다고 본다.
성격상 사적 영역과 공적 영역의 구분이 어렵거나 공적 관리상의 어려움이 있어 앞으로 논란의 소지가 있다고 본다. 청와대에서 사용되는 컴퓨터의 하드디스크의 문제도 같은 맥락에서 논의가 필요하다.
2. 이관 및 회수 절차의 보완
대통령기록물 관리에 있어「공공기록물 관리에 관한 법률」과 입법체계를 맞추기 위하 여 대통령기록관을 무리하게 중앙기록물관리기관의 통제 하에 두는 것은 정치적 중립성 뿐만 아니라 효율성마저도 저해할 수 있다. 예컨대 동법 제11조 제1항 및 제3항에 의하면 대통령기록물이“비서실→국가기록원→대통령기록관”으로 옮기게 되는 것인지 의문이 발생한다. 굳이 이관 절차에서“중앙기록물관리기관”이 개재하는 것은 능률적이지 못 하므로, 대통령기록관으로 직접 이관하도록 하는 것이 바람직할 것이다. 실무상으로도 직접 이관하는 것으로 보인다.
아울러 대통령기록물의 회수에 있어서도 그 주체를 대통령기록관장으로 하는 것도 고 려해볼 만하다. 또한 대통령기록물의 소유권의 국가소유가 규정되어 있지만, 대통령기록 관이 대통령 또는 대통령기록물생산기관에게 대통령기록물에 대한 실태를 조사하고 청 구할 수 있는 권한을 명시하는 것도 고려해볼 만하다.
3. 국민의 알권리와의 조화
전술한 바와 같이 대통령지정기록물 등의 열람을 지나치게 제한할 경우 국민의 알권리 를 침해할 수도 있으므로, 이에 대한 논의가 필요하다.
우선 비공개대상이 비공개 기록물, 지정기록물, 비밀기록물 등 이중, 삼중으로 규정되 어 있는 것은 지정기록물로 일원화할 필요가 있다고 본다. 이때 지정기록물이 될 수 있는 범위를 구체적으로 명시하되 결재문서 등은 지정기록물로 할 수 없도록 하고, 원칙적으 로 15년의 범위 내에서 비공개기간을 설정하되 3년마다 공개 여부를 판정하는 것도 한 방법이 될 것이다. 아울러「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 제14조와 같은‘부분
5)「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제14조 (부분공개) 공개청구한 정보가 제9조 제1항 각호의 1에 해 당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범 위안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조 제1항 각호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하 여야 한다.
공개’의 규정을 도입할 필요가 있다고 본다.5)
뿐만 아니라 일반인에게는 특정 문서의 존재 여부, 목록의 공개 등 다양한 공개방법이 강구될 필요가 있다고 본다.
4. 권력분립과의 조화
대통령지정기록물에 대한 과도한 열람금지규정(제17조제4항)이 권력분립원칙에 위반 될 소지가 있다는 점은 전술하였다. 이를 완화할 필요가 있다
이 외에도 신임 대통령 선출에 따른 정부의 교체가 있을 때에, 행정부의 연속성을 보장 하고 대통령비서실의 시행착오를 줄이기 위해서는 대통령기록물이 다음 대통령에게 인 계되는 조치가 필요하다. 개정 전「공공기록물 관리에 관한 법률」에 의하면, 중앙기록물 관리기관의 장은 대통령 관련 기록물의 목록을 대통령 당선자가 지명하는 자에게 통보하 게 함으로써 차기 대통령과 그 보좌기관이 계속 활용할 수 있도록 하였다.(개정전 동법 시행령 제65조 참조) 이 제도에 의하면 대통령 업무수행의 연속성은 보장이 되지만, 반대 로 대통령기록물의 생산기피와 무단파기, 인계거부 등이 일어날 가능성도 있었다.
현행법은 대통령기록물의 생산과 보존을 우선함으로써, 후임대통령은 전임대통령의 기록물에 대해 대통령기록관에서 열람해야 하지만 이 경우 지정기록물인 경우 전혀 알 수 있는 방법이 없다. 실무상 업무의 인계를 위해 이관되는 자료도 있지만, 지정기록 물의 경우 비공개를 조건으로 전임 대통령의 승인을 얻으면 열람할 수 있도록 해야 할 것이다.
Ⅴ.
대통령기록물은 국가의 중요 정책을 결정하고 국정을 운영하는 중요한 정보를 포함하 는 국가적 사료로서 보존 가치가 크며, 특히 대통령제 정부형태를 취하는 우리나라의 경 우 책임정치를 실질적으로 구현하고 후임 대통령의 정책결정과정에 중요한 학습자료의 기능도 갖고 있다고 할 수 있다. 이러한 대통령기록물의 보존과 관리를 위해 2007년 제 정된「대통령기록물 관리에 관한 법률」을 통해 대통령기록물의 철저한 생산, 관리, 보호, 활용 체계를 갖추게 되었고, 이를 통해 투명하고 책임 있는 행정을 구현하게 되었으며, 나아가 국민의 알권리를 신장시킬 수 있는 제도적 근간을 마련하게 되었다. 이 법의 제정은
상당한 기간 동안 많은 사람들의 연구와 노력, 그리고 법 제정의 요구 결과 탄생한 것이 었고, 이 법의 제정 이후 대통령기록물에 관리에 관한 관심이 증대되고 시스템이 상당히 빠른 속도로 자리잡고 있는 점은 평가할 가치가 있다고 할 수 있다. 특히 역대 대통령들 이 통치사료를 폐기하거나 개인 사유물로 만들어버린 폐해를 청산할 수 있는 계기를 마 련한 점에는 역사적 의의도 크다고 할 것이다.
현재까지는 법 시행의 초기 단계이므로 법률 자체에 대한 평가나 대안의 제시는 아직 은 어렵다고 할 수 있지만, 대통령기록관의 위상 정립, 지속적인 객관성 확보 방안, 국민 의 알 권리와의 조화, 후임 대통령의 기록물 열람 권한 확대, 대통령기록물 수집과 보존 에 대한 전략적인 정책과 투명한 시스템 마련 등 법제도적으로 보완할 사항도 나타나고 있다. 아울러 정책적으로 과거 대통령기록물의 회수, 이용자의 유형에 따른 서비스 제공 방식의 다양화, 대통령기록관의 전시·홍보·관광 기능 등의 강화, 연구기관에 대한 정 보 제공 등도 요구된다고 할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다 관련자와 고위공무원들의 자각과 노력이 필수적으로 요구된다고 할 것이다.
앞으로 대통령기록관이 국가의 역사적 정보를 보존하는 중추적 기구로서 자리매김 하기를 기대한다.
