(1)입법평가 연구 09-16-� �. 입법평가적용을 위한 비용편익연구. 윤광진․김한창․박계관. (2)(3) 입법평가적용을 위한 비용편익연구 A Study on the Applicability of Benefit-Cost Analysis to Legislative Evaluation. 연구자 : 윤광진(한국법제연구원 부연구위원) Yoon, Kwang-Jin 김한창(국민권익위원회 전문위원) Kim, Han-Chang 박계관(한국외대 국정관리연구소 선임연구원) Park, Gye-Kwan. 2009. 9. 30.. (4)(5) 국문요약 본 연구의 목적은 입법평가에서의 비용편익분석이 어느 정도 적용 가능한지 여부를 판단하는 규범적 논문이라고 할 수 있다. 따라서 규 범적 연구에 있어 방법론은 문헌연구를 위주로 하게 될 것이다. 연구 범위는 국내 행정부에서의 입법(영향)평가 제도와 외국의 입법(영향) 평가 사례에 대해서 검토하고, 공공부문의 비용편익분석의 사례를 심 층적으로 분석하였다. 총29개의 공공부문 정책사업에 대한 비용편익 분석 사례를 분석한 결과를 기초로 입법평가 분야에 적용하는 경우 시사점을 도출하면 다음과 같다. 예산과 같은 명확한 자료가 있는 경우 비용추정이 용이하게 진행되 고 있지만 자료가 명확하지 않은 경우 비용추정은 객관적인 측정에 한계를 지니고 있음을 볼 수 있다. 또한 직접적 편익은 경제적 타당 성에 초점을 두고 있으나 간접적 편익은 사회적, 환경적 효과를 통해 편익을 추정하고 있음을 볼 때 간접적 편익의 객관성 확보가 편익추 정의 핵심과제임을 알 수 있다. 따라서 편익추정에서 중요한 것은 간 접적 편익으로 적용되고 있는 사회적, 환경적 효과를 측정하기 위한 정보의 불충분 내지 부정확, 환경의 불확실성을 어떻게 줄이느냐가 비용편익의 효용성을 높이는 관건임을 예상해볼 수 있다. 국내의 경우 입법평가가 도입된다면 현재로서는 대륙법계 형태나 대 륙법계 입법평가의 개념을 주로 활용한 입법평가 체계가 될 것이다. 이러한 큰 틀에서 국내의 입법평가체계는 영미의 규제영향분석과 대 륙법계의 입법평가체계의 공통점을 찾고자 하는 시도로서 비용편익분 석도 상호보완적인 수준에 결정되어야 할 것이다. 상호보완적이라는 의미는 법률을 평가함에 있어서 비계량적인 부분을 입법평가 부문이 중점적으로 맡게 되고 이러한 비계량적 부분을 가치로 환산하는 기법 을 비용편익을 활용하여 구체화하는 측면이라고 할 수 있을 것이다.. (6) 다시 말해서 입법평가는 규제영향분석에서 핵심으로 다루고 있는 비 용편익분석을 확장하여 비용효과분석, 조건부가치측정법 등 양적. 및. 질적 분석기법을 포괄하는 방법론적 다양성을 확보하는 것이 중요하 다는 것이다.. ※ 키워드 : 입법평가, 비용편익분석, 규제영향분석, 대륙법. (7) Abstract The purpose of this study is to explore the possibility of the application of benefit-cost analysis to legislative evaluation and further review methodology in order to legislative evaluation. This study reviewed 29 cases of public policy and programs using benefit-cost analysis in Korea. The implications of this study are as follows. First, there are some limitations to quantification of benefit and cost identified as legislative impacts. Without authentic data such as budget, no analyst can accurately estimate the cost and benefit associated with the legislation. Especially, it is difficult to quantify social and environmental impacts of the legislation than its economic impacts. Thus, this study recommends that the analysts using benefit-cost analysis should reduce the uncertainty and insufficiency of information about social and environmental impacts of the legislation. Second, the analysts should utilize both quantitative and qualitative methodologies in assessing the legislative evaluation. The comprehensive methodologies combining quantitative and qualitative analysis of benefit and cost are exemplified by contingent valuation model and benefit-effect analysis.. ※ Key Words : Legislative Evaluation, Cost-Benefit Analysis, Regulatory. Impact Analysis, Continental Law. (8)(9) 입법평가 요약서. (10)(11) 입법평가 요약서. 입법평가 요약서 <입법평가적용을 위한 비용편익연구> 【목 차】 Ⅰ. 입법평가의 개요. Ⅲ. 입법평가의 비용편익 적용. Ⅱ. 사례분석의 결과. Ⅳ. 연구의 시사점 및 한계. Ⅰ. 입법평가의 개요 비용편익분석은 정부행위가 사회의 총후생수준에 미치는 긍정효과 와 부정효과를 각각 평가․측정하여 대안의 비교를 수행하는 분석활 동이다. 따라서 비용편익분석은 정책분석의 일종이라고 할 수 있다. 정책분석은 바람직한 대안을 만드는 것으로서 정책의 가치는 정책의 경제성이라고 한다. 정책을 통해 비용 이상의 결과를 낼 수 있고, 비 용 이상의 결과를 내는 여러 정책대안들 중 어떤 대안이 최선의 대안 인지를 판단하는 방법이 비용편익분석이라고 하겠다. 비용편익분석은 공공부문에 도입하는데 있어 미국의 사례를 보면 공공부문 전반에 걸쳐서 비용편익분석이 사용되고 있음을 알 수 있 다. 미국의 경우 행정부는 물론이고 사법부에서도 비용편익분석을 사 용하고 있다. 김유환(1988)은 구체적으로 행정청에 주로 사용된 사례 로 연방홍수통제법에서의 비용편익분석, 연방환경정책법에서의 비용 편익분석, 각종 규제관계제정법에서의 비용편익분석, 대통령의 행정명 령에 의한 비용편익분석사례를 소개하고 있다. 국내의 경우에도 비용 편익분석은 공공부문 전반에 걸쳐서 사용되고 있고 또한 입법평가와 i. (12) 입법평가 요약서. 유사한 규제영향평가의 경우에도 비용편익분석에 대해서 법률로 명시 화되어 있다. 반면에 외국과 국내 공히 공공부문 사업에 대해서 비용편익분석을 사용하는 것에 대해서 부정적인 주장도 있다. Morgenstern & Landy (1997)은 비용편익분석이 규제의 남발을 방지하고자 도입하였으나 규 제를 강화한 사례들도 생겨나고 있다고 주장하고 있다. 또한 박장호 & 임보영(2009)은 비용편익분석의 필요성에 대해 주장한 연구논문에 서 보면 비용편익분석의 무용론에 대한 논쟁이 있음을 밝히고 있고, 그러한 비용편익분석의 무용론에 대한 주장을 싣고 있다. 이와 같이 비용편익분석에 주된 비판으로 규범적 가치에 대한 경제 적 가치전환의 한계는 비용편익분석의 신뢰를 떨어뜨리는 것도 사실 이지만 비용편익분석에 대한 부정적 견해 역시 실제로는 비용편익분 석의 오남용에 대한 지적일 뿐 무용론이 아니라는 점이다. 이러한 비 용편익분석에 대한 흐름은 입법평가에 있어 비용편익분석을 적용하는 것에 대한 타당성을 확보해 준다고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 한 국적 상황에서 적용하는 데 있어 사용범위와 한계를 본 연구를 통해 살펴보고자 한다. 본 연구의 목적은 입법평가에서의 비용편익분석이 어느 정도 적용 가능한지 여부를 판단하는 규범적 논문이라고 할 수 있다. 따라서 규 범적 연구에 있어 방법론은 자연스럽게 인과관계에 중점을 두는 방법 론과는 달리 질적인 분석방법인 문헌연구를 위주로 하게 될 것이다. 연구범위는 국내 행정부에서의 입법(영향)평가 제도와 외국의 입법(영 향)평가 사례에 대해서 검토하고, 공공부문의 비용편익분석의 사례를 심층적으로 분석하고자 한다. 이러한 질적인 접근에 있어 본 연구의 구성은 크게 이론적 검토, 외 국사례, 국내 현황 부분으로 나누고, 각각의 부분에서 도달하는 소결 을 통해서 최종적인 결론에 도달하고자 한다. 최종적인 결론은 외국 ii. (13) 입법평가 요약서. 사례의 소결론, 한국적 현실 등을 조합하여 최종적인 비용편익분석의 적용 가능한 기준을 구축해보고자 한다. 세부적으로 살펴보면 이론적 검토에서는 현재 다소 개념의 혼선이 있는 정책평가, 규제영향평가, 입법평가 등과의 개념적 차이를 구분하여 입법평가의 분석기법상 정 의 및 연구방향을 가늠해보고자 한다. 또한 입법평가와 입법영향평가의 개념적 혼선을 정리 및 종합하고 더 나아가 비용편익분석의 이론적 배경과 한계를 탐색하고 도출된 입 법평가의 정의를 활용하여 입법평가에 있어 비용편익분석의 적용틀을 도출해보고자 한다. 그리고 외국의 사례에서는 입법평가와 규제영향 분석으로 대변되는 입법관련평가제도에 대해 차이점과 공통점 등을 분 석하고 그러한 제도들이 갖고 있는 분석기법들의 특징을 고찰함으로 써 본 연구에서 고려해야 할 사항이나 변수들에 대해서 점검해보고, 입법관련 평가제도의 현황과 비용편익분석의 활용에 대해서 살펴봄으 로써 입법평가제도의 도입시 과제와 비용편익분석의 효용 및 한계 등 에 대한 해답을 찾고자 한다.. Ⅱ. 사례분석의 결과 총29개의 공공부문 정책사업에 대한 비용편익분석 사례를 점검해보 고, 사례의 공통점과 차이점 그리고 4개 공공분야별 분류를 시도해 봄 으로써 법제도 분야에서도 비용편익분석을 통한 입법평가가 가능한지 여부를 알아보고자 하였다. 각종 분석방식은 예비타당성 조사, 경제적 타당성 분석, 비용편익분석의 세 가지로 요약할 수 있었다. 예비타당 성 조사는 비용편익 분석뿐만 아니라 수요의 측정 및 다른 분석기제 가 활용되는 것이 특징이다. 정부예산이 대량으로 투입되는 대단위 기 간사업의 다양한 측정 및 분석을 시도하기 때문이다. 경제적 타당성 분석은 비용추정과 편익추정에 초점을 맞추고 있으며 명확한 비용편. iii. (14) 입법평가 요약서. 익 지표가 아닌 추정에 의해 측정하기 힘든 지표들이 활용되고 있었 다. 비용편익분석은 경제적 타당성 분석과 큰 차이는 없었다. 공공부문 정책사업 비용편익분석 연구의 공통점은 다음과 같다. 우 선 비용 면에서 대부분의 연구가 총사업비와 유지관리비 그리고 각 사업별 특수성에 비춘 항목이 추가적으로 들어가게 되는 형식이다. 총사업비에는 공사비, 부대비, 예비비, 용지보상비이며 부대비는 설계 비, 감리비, 측량비로 구성되는 공통점이 있다. 이는 대체로 예산과 같 은 명확한 자료가 있기 때문에 대체로 추정이 쉬운 영역이다. 반면 편 익추정은 직접적 편익과 간접적 편익으로 분류하였다. 직접적 편익은 인력․자원(비용)․시간의 절감정도를 수치화한 것이며, 간접적 편익 은 사업시행 이후 국민다수가 느낄 수 있는 환경개선 효과(환경비용 절감), 문화 및 생태공간의 증진, 대민서비스의 질 향상 등 상징적인 혜택이 주를 이루었다. 예비타당성조사에서 편익산정범위는 공통편익 과 사업특수 편익으로 구분하고 공통 편익은 모든 사업에 포함되는 편 익을 의미하고 사업특수 편익은 특정 사업 평가에 한정하여 산정한 편익을 말한다. 공공부문 정책사업의 비용편익분석 사례를 4가지 분야별 연구로 나 누고 각각의 차이점은 다음과 같다. 우선 사회간접자본(SOC) 분야에서 는 대체로 도로 및 교통의 예비타당성 조사로 매년 사업을 발전적․ 점증적 비용편익 뿐만이 아닌 수요측정까지 시도함으로써 정책의 실 효성을 높이고자 한 측면이 있었다. 공항부문 사업은 시스템 폐기비용 과 잔존가치를 추가하였다. 정보화부문 사업에서는 편익추정 전제로 할인율(discount-rate), 사업의 생명기간, 편익의 실현 등의 비유형적․비 계량적 지표를 주요 편익으로 보았다. 실제 업무처리 간 시간 및 건 수 변화를 지표로 삼았으며 비용면에서 초기 투자비인 연구개발비와 자산취득비를 도입하였다. 신행정수도 사례에서는 선택 대안을 건설과 비건설로 대별해 편익구조를 파악했으며 상당히 상징적 개념을 금액 iv. (15) 입법평가 요약서. 으로 환산하려 했다는 점이 특징이다. 도서관 건립사업에서는 순현재 가치와 내부 수익률, 편익비용비율을 사용했으며 편익 면에서 접근편 익과 절감편익 개념을 활용하였다. 둘째, 환경분야 연구에서는 평가대상별로 다양하게 방법을 시도했 다. 홍수의 피해액을 다차원법을 적용하여 산정한 것도 있었고, 사회적 혐오도 비용 개념이 등장하기도 했다. 경부운하의 경제적 타당성 분 석에서는 보수적인 경우 긍정적 경우로 구분하여 시도했다. 청계천 사 업(환경복원 정책) 타당성 분석에서는 선택모형법을 이용해 비용과 편 익항목 설정을 통해 서울시민들의 효용함수와 청계천 복원사업에 따 른 환경개선편익을 추정하였다. 동강문제에서는 환경비용(편익)을 합 한 사회적 비용(편익)개념을 추가했다. 랜드마크 건립사업에서는 지불 의사액(WTP) 개념을 활용하였고, 편익은 입장료수입과 부대시설 이용 수입 2개 항목으로 구성했고 비용에서 감가상각비가 포함되었다. 셋째, 보건/안전 분야에서는 의료행위 및 건강관리 사업에 관하여 다 루고 있는데 고혈압 검진사업은 검진으로 인한 직접비용으로 하고 편 익을 입원기간으로 인한 기회비용으로 보았다. 농업인건강관리실 사 업은 편익을 이용자 편익과 공급자 편익으로 나누어 보았다. 마지막으로 기타 평가 방법론 분야에서는 사업비 타당성 재검증 연 구에서는 매몰비용을, 사후적 사업평가제도 연구에서는 사회적 혐오도 비용을 활용하였다. 과거정비 사업에 조건부가치평가법을 새롭게 시 도한 경우도 있었고, 지방자치단체 정책사업에 복식부기회계시스템을 적용한 사례도 있었다. 본 연구의 한계점은 비교분석의 틀이나 연구방식을 제시하지 못했다 는 것이다. 공공부문 정책사업의 비용편익분석 평가시도의 경험적 사 례를 통해 입법평가 분야에 적용가능성을 검토하였으나 단순한 사례 연구로써 개별 사례의 특징만을 나열한 수준에서 머물렀다는 점이다. 또한 분석한 사례가 총 29개에 불과하여 경험적 연구로써 비용편익분 v. (16) 입법평가 요약서. 석 방식의 입법평가 적용점 도출을 위한 직접적인 사례는 발견하지 못했다는 점이다. 물론 연구들이 사회간접자본(SOC) 및 교통 분야의 한국개발원(KDI)의 예비타당성 조사 등 공공사업에 집중되어 있으며 정부 및 지자체의 역점사업에 대한 학계의 연구조사가 미비한 것이 그 원인이기도 하다. 결론적으로 공공분야 정책사업의 비용편익분석 사례를 통해 입법평 가 분야에 적용하는 경우 시사점을 보면 다음과 같다. 먼저 예산과 같 은 명확한 자료가 있는 경우 비용추정이 용이하게 진행되고 있지만 자 료가 명확하지 않은 경우 비용추정은 객관적인 측정에 한계를 지니고 있음을 볼 수 있다. 또한 직접적 편익은 경제적 타당성에 초점을 두 고 있으나 간접적 편익은 사회적, 환경적 효과를 통해 편익을 추정하 고 있음을 볼 때 간접적 편익의 객관성 확보가 편익추정의 핵심과제 임을 알 수 있다. 따라서 편익추정에서 중요한 것은 간접적 편익으로 적용되고 있는 사회적, 환경적 효과를 측정하기 위한 정보의 불충분, 환경의 불확실을 어떻게 줄이느냐가 비용편익의 효용성을 높이는 관 건임을 예상해볼 수 있다.. Ⅲ. 입법평가의 비용편익 적용 환경영향평가 등 초기 입법관련제도는 영향평가의 수단을 주민의견 수렴 등의 영향평가서를 중심으로 법령으로 명문화해 놓았다(환경영 향평가법). 이후에 국내 입법관련 평가제도에서 비용편익분석을 법령 으로 명시해 놓은 평가제도는 규제영향분석제도가 대표적이라고 할 수 있다. 이러한 규제영향평가의 비용편익분석에 대해서도 최근 학계 에서 비판론이 대두되었다. 구체적인 내용은 통계조작의 가능성, 공리 주의 철학에 따른 형평성 무시, 경제학자의 왜곡된 정치참여욕구, 또 다른 형식주의의 야기 등이 주요한 비판내용이다. 이에 대해서 정치. vi. (17) 입법평가 요약서. 적 합리성에 대한 극대화를 위해 경제적 합리성의 수단성을 필요로 하기 때문에 그 한계에도 불구하고 필요하다는 주장도 있다(박장호․ 임보영, 2009). 이러한 논의들은 건설적인 논쟁이라고 보여지며, 본 연구의 이론적 배경에서도 논의된 바 있으며 실제 국내의 규제영향분석에서 비용편 익분석기법의 적용에 대한 현황을 파악한다면 좀 더 유익한 판단이 가능할 것이라 보여진다. 규제개혁위원회의 규제영향분석지침(2008)을 보면 규제영향평가기준으로 비용편익분석 항목이 존재하고 세부적인 체크리스트로 비용편익분석에 대해서 다음과 같이 기술하고 있다. 착 안사항으로 ‘규제의 편익이 비용을 정당화하는가?’하는 질문을 하도록 하고 있으며 세부적으로 대안에 대한 비용편익분석을 계량적 방법 등 을 활용하여 충분히 실시하였는지 여부와 외부전문가를 활용하여 비 용편익분석의 전문성, 객관성이 확보되었는지를 묻고 있다. 비용편익의 착안에 대한 짧은 질문이지만 많은 내용을 함축하고 있 다. 계량적 방법 등을 활용하였는지는 비용편익분석을 고정화되거나 특정화되어서 학문적으로 정의된 비용편익분석이 아니라 비용편익을 위한 분석기법 전반을 규제영향분석에 활용하여야 한다는 것을 의미한 다. 또한 당연한 것이겠지만 규제의 편익이 비용을 정당화하는지 여 부는 OECD의 보고서 등에 나오는 기준으로 한국의 규제영향분석제도 가 상당하게 국제적인 시각을 함유하고 있다는 것도 나타내 주고 있다. 구체적으로는 비용과 편익의 개별적으로 분석하는데 2008년 규제개 혁위원회의 업무절차 매뉴얼에 나타난 그 절차는 다음과 같다. 비용분 석절차는 ① 비용항목의 식별 ② 비용부담자의 식별 ③ 비용측정지표 및 방법결정 ④ 비용기준의 설정 ⑤ 규제실행의 결과예측 ⑥ 분석결 과의 요약 및 정리 순이다. 편익분석절차는 ① 편익의 식별 ② 수혜그 룹 식별 ③ 편익의 추정 ④ 비교기준의 설정 ⑤ 발생할 결과예측 ⑥ 화폐단위로 환원 ⑦ 분석결과의 요약이다. vii. (18) 입법평가 요약서. 초기 연구에서 한국적 상황의 고려, 입법평가 개념의 불명확성 등으 로 인해 비용편익분석 적용 가능성에 대한 연구가 한국적 상황에서 입법평가의 모습을 구성하는 것과 동시에 진행되거나 최소한 염두에 둘 수밖에 없음을 밝혔다. 바꾸어 말하면 비용편익분석이 가능한 입 법평가제도의 모습을 찾아가는 것이 본 연구의 목표일 수 있을 것이 다. 이러한 관점에서 국내의 입법관련 평가와 비용편익분석을 대표적 으로 사용하고 있는 규제영향평가를 세부적으로 살펴본 결과 영미법 계의 규제영향분석이 제도화되어 있다고 볼 수 있다. 국내의 경우 입법평가가 도입된다면 현재로서는 대륙법계 형태나 대 륙법계 입법평가의 개념을 주로 활용한 입법평가 체계가 될 것이다. 이러한 큰 틀에서 국내의 입법평가체계는 영미의 규제영향평가와 대 륙법계의 입법평가체계의 공통점을 찾고자 하는 시도로서 비용편익분 석도 상호보완적인 수준에 결정되어야 할 것이다. 상호보완적이라는 의미는 법률을 평가함에 있어서 비계량적인 부분을 입법평가 부문이 중점적으로 맡게 되고 이러한 비계량적 부분을 가치로 환산하는 기법 을 비용편익을 활용하여 구체화하는 측면이라고 할 수 있을 것이다. 다시 말해서 입법평가는 규제영향분석에서 핵심으로 다루고 있는 비 용편익분석을 확장하여 비용효과분석, 조건부가치측정법 등 양적. 및. 질적 분석기법을 포괄하는 방법론적 다양성을 확보하는 것이 중요하 다는 것이다.. Ⅳ. 연구의 시사점 및 한계 이론적 적용기준의 도출에서 입법평가에서의 비용편익분석기법을 적 용하는데 있어서 크게 두 가지의 문제점과 해결방법을 제시하였다. 그 러나 한국적 현실로 돌아오면 두 가지 문제점과 해결방법은 하나의 문제점과 한가지의 해결방법으로 다시 축약 귀결된다. 다시 말해서 입법평가에 대한 명확한 정의와 모델이 없다는 이론적 사실은 현실에 viii. (19) 입법평가 요약서. 서 규제영향평가제도가 그 이론적 사실을 현실에서 대체하면서 규제 영향평가제도에서 비용편익분석 기법을 일반적 입법평가 정의에 맞춰 서 활용하는 기준이 무엇인지로 귀결된다. 특히 한국의 규제영향평가 제도가 미국의 규제영향평가에 대한 영향을 강하게 받은 경향이 있고 최근에 중소기업에 대한 평가요소를 보완한 것도 미국의 규제영향평 가의 영향을 받았다는 증거이기도 하다. 좀 더 구체적으로 말하면 비금전적, 비계량화 된 비용과 편익을 어떻 게 할 것인지에 대한 기준의 도출로 더 한층 축약된다고 할 수 있다. 이러한 비금전적, 비계량화 된 비용과 편익의 산출기준을 첫째, 비용 편익분석 자체의 한계를 실용주의적 관점에서 인정하는 것이다. 둘째, 한국적 상황에서의 규제영향분석의 비용편익분석 지표에 대해서 입법 평가의 목적에 맞게 개편하는 방향이다. 이러한 한국적 상황에 맞는 비용편익분석의 적용방향성은 규제영향평가의 비용편익분석의 개편으 로 구체화되면 규제영향평가에 명시되어 있는 비용편익의 최대한의 계 량화를 비용편익의 모든 계량화로 전환할 수 있을 때 비용편익분석의 일반적 적용이 가능하다고 할 수 있다. 즉, 금전단위로 표시하지 못하면 계량화로 표시하도록 노력하고 계 량화가 되지 못하는 경우에 대한 기준을 도출해야 하는 것이다. 이러 한 기준에 대한 사례를 굳이 들자면, 현재로서는 이러한 방향은 미국 의 OMB(Office of Management and Budegt)의 Circular A-4 규정의 비용 편익분석의 지침과 기준을 사용해서 참고해 보는 것도 의미가 있을 것이다.1) 다만 미국의 Circular A-4 규정에서도 금전가치화 되지 않는 편익 및 비용에 대해서 최대한의 정보를 표시하도록 되어 있고 정성 적 분석과 전문가의 전문적 판단을 강조하도록 되어 있는 정도이다. 결론적으로 가격에 대한 모든 계량화는 불가능하겠지만 정보에 대한 1) Report to Congress on the Benefits and Costs of Federal Regulation and Unfunded Mandates on States, Local and Tribal Entities(2008: 83). ix. (20) 입법평가 요약서. 모든 계량화는 가능하다는 관점이며 이러한 관점이 한국적 상황에서 입법평가가 제도화 되고 제도화 수단으로 비용편익분석의 적용기준이 라고 할 수 있다. 이러한 기준을 규제영향평가 시에 비용편익분석을 할 때, 인식하고 있을 순 있지만 명시되어 있지 않으므로 입법평가가 도입되면 명시하는 것이 타당할 것이며 비용편익의 산출에 대한 일반 적 기준의 사례로써 미국의 Circular A-4 규정을 참조하는 것도 좋은 방법이라고 할 수 있다.2) 본 연구의 결론이라고도 할 수 있고 한국적 입법평가의 비용편익분 석기준은 대륙법계의 입법평가 기준에 대해서 영미법계의 규제영향평 가제도의 비용편익분석 기법을 보완하여 적용하는 것이라고 할 수 있 다. 한국적 상황에서 이미 규제영향분석제도를 시행하고 있기 때문에 이러한 견해를 축약하여 비계량화 된 부분에 대한 비용편익분석의 확 대기준으로 환언할 수도 있을 것이라 생각된다. 비용편익분석 자체의 한계도 하나의 기준이고 여기에 덧붙여서 대륙법계의 입법평가 기준 중에 직접적인 비용편익분석기준을 제외한 타 기준을 비용편익분석으 로 전환할 수 있는 기준이 국내 입법평가가 제도화 될 경우에 비용편 익분석의 기준이 될 수 있을 것이다. 본 연구는 입법평가에 대한 정의가 혹은 제도화가 명확하게 되었다 면 그 제도에 맞는 비용편익분석의 적용수준과 범위에 관한 연구로. 2) 금전가치화 될 수 있는 편익 및 비용 산출기준은 A. 현시선호법(Revealed Preference Methods): 실제의 시장거래에 기초하는 재화 서비스 가치 측정법 B. 명시선호법(Stated Preference Methods): 이용가치(예: 자연환경 이용활동)나 비이용가치(예: 유산)의 측 정법 C. 편익이전법(Benefit Transfer Methods): 현시선호법 또는 명시선호법에 기초 하여 자료를 수집할 수 없을 때. 금전가치화 되지 않는 편익 및 비용 산출기준은 A. 금전가치화가 어려운 경우의 편익과 비용: 가능한 한도내에서의 정량적 추계의 표시, 금전가치화가 불가능할 경우 이유의 설명과 입수할 수 있는 모든 수량적 정 보의 제출 B. 수량화가 곤란한 편익 및 비용의 기준: 수량화 할 수 없는 주요한 이 유에 관한 정보의 제공; 수량화 되지 않은 비용과 편익의 열거; 수량화 되지 않은 비용과 편익의 중요도(전문가 판단 참조)에 의한 우선순위의 공개 등이다. 본 연구 에서도 이론적 배경에서 논의한 바 있다.. x. (21) 입법평가 요약서. 명료하게 진행되었을 것이다. 입법평가에 대한 제도화 논의과정 중에 제도의 체계 중의 일부분으로 비용편익분석기법의 장착에 대한 논의 였고 순수한 이론적 접근이 아니라 한국적 현실이라는 토대 하에서의 제도장착에 대한 논의였기에 한국적 상황에서의 접목 시에 입법평가 시에 논의되어야 할 부분들이 생략 될 수 있었다. 예를 들어 사전, 병행, 사후평가와 같은 시기적인 문제 등은 현행 규제영향평가에서 비용편익분석을 제도화 해놓음으로써 그 제도가 본 연구의 제약조건이 되면서 크게 고려하지 않아도 되었다. 하지만 향 후 입법평가의 모습이 조직적인 측면에서 어떻게 구축되느냐에 따라 제약조건은 언제든지 풀릴 수 있고 본 연구에서 자연스럽게 축약되므 로써 생략된 부분들이 쟁점화 되고 새로운 문제점으로 부각될 수 있 는 여지는 충분하다고 보고 있다. 입법평가에서 비용편익분석은 세계 각국에서 규제영향평가 내지는 입법영향평가 등으로 불리우며 주요한 수단으로 사용되고 있다. 본 연 구는 규제영향평가를 제도화하고 있는 현재 상황에서 입법평가가 도 입되는 경우를 상정하기 때문에 이론적으로 규제영항분석과 입법평가 의 차이점을 구분하였다. 그리고 입법평가에도 비용편익분석의 사용의 타당성을 확보하기 위해 대륙법계의 입법평가의 사례 등을 검토하였 다. 본격적인 연구의 전제에 대한 개념정리를 이후에 연구과정에서 대밝혀진 사실들은 큰 틀에서 규제영향평가와 입법평가가 서로 유사 하다는 점이었고 국내의 규제영향평가가 영미법계의 규제영향평가와 유사하다는 사실이었다. 따라서 입법평가가 도입되는 경우 규제영향평가와의 입법평가 범위 의 조정이 선행된다면 그러한 범위에 맞춰 비용편익분석을 도입하여 야 하며, 대체로 그러한 부분들이 비계량적이거나 규범적이면서 가치 지향적인 법영역일 가능성이 크므로 이러한 부분에 대한 비용편익분 석의 적용가능한 매뉴얼이 제작된다면 입법평가에 있어서 비용편익분 xi. (22) 입법평가 요약서. 석이 적절할 것으로 결론이 도출되었다. 본 연구에서는 비용편익분석 사용에 초점이 맞춰져 있었으므로 연 구의 한계가 있었지만 이러한 제약이 없거나 이러한 연구에 있어 선 행되어야 할 점이 국내 입법평가의 형태일 텐데 이는 필요성에 따라 규제영향평가를 포괄하는 형태가 무방할 것으로 본다. 또한 입법영향 평가에서의 비용편익분석은 그 활용범위와 분야에 따라 논의가 다를 수 있지만 외국의 사례에서처럼 엄밀한 방법론이 아니라 일선 행정공 무원들도 이해하기 쉽고 현장에서 활용 가능할 정도의 분석킷(analysis kit)을 만들어 실무에서 법안평가 시에 활용 가능하도록 하는 것이 중 요하다고 본다. 앞에서 논의한 바 있지만 입법평가의 방향성과 제도화 프레임워크 가 잡혀진 상태에서의 입법영향평가에 관한 연구가 아니라 입법영향 평가의 방향성과 제도화 프레임워크를 위한 연구라고 해도 과언이 아 니기 때문에 그 입법영향평가 내에서의 비용편익분석의 수단을 어떻 게 접목하는지는 제도 설계자의 책임이며 동시에 제도를 설계하기 전 의 논의자료로 본 연구가 잘 활용되기를 기대한다.. xii. (23) 색지삽입. (24)(25) 목 차 국문요약 ········································································································· 3 Abstract ············································································································ 5 제 1 장 서 론 ······························································································ 27 제 1 절 연구의 목적 ·············································································· 27 제 2 절 연구의 범위와 방법 ······························································ 28. 제 2 장 입법평가와 비용편익분석 ··················································· 31 제 1 절 이론적 배경 ·············································································· 31 1. 입법평가의 논리 ············································································ 31 2. 비용편익분석의 논리 ···································································· 37 3. 입법평가에 있어 비용편익분석의 적용틀 ································ 45. 제 2 절 평가분석기법 ··········································································· 46 1. 입법평가의 분석기법 ···································································· 46 2. 비용편익의 분석기법 ···································································· 49 3. 소결론 ······························································································ 56. 제 3 장 비용편익분석의 사례 ····························································· 59 제 1 절 SOC 분야 ·················································································· 59 1. 도로․철도 부문사업 ···································································· 59 2. 정보화부문 사업 ············································································ 63 3. 공항부문사업 ·················································································· 69. (26) 4. 사회간접자본 투자결정체계 ························································ 77 5. 유기물 폐기물 자원화 사업 ························································ 82 6. 철도사업 ·························································································· 83 7. u-지역정보화사업 ··········································································· 86 8. 신행정수도 건설 ············································································ 91 9. 공공도서관 건립 ············································································ 93 10. 개성육로관광사업 ········································································ 98. 제 2 절 환경 분야 ·················································································· 99 1. 경부운하 ·························································································· 99 2. 자연생태공원 조성 ······································································ 102 3. 청계천 복원사업 ·········································································· 105 4. 동강 자연환경 보존 ···································································· 111 5. 랜드마크 건립사업 ······································································ 113 6. 환경복원정책 ················································································ 115 7. 지열자원활용 ················································································ 118 8. 수자원부문 ···················································································· 120. 제 3 절 보건 및 안전 분야 ······························································· 121 1. 도시홍수 잠재위험도 및 피해액 산정 ···································· 121 2. 원자력 위험도 관리기술 개발 ·················································· 124 3. 고혈압검진사업 ············································································ 124 4. 농업인건강관리실사업 ································································ 125. 제 4 절 기타 방법론 ············································································ 129 1. 사업비 타당성재검증 ·································································· 129 2. 사후적 사업평가제도 ·································································· 131 3. 조건부가치평가법 활용 ······························································ 133 4. 건축기획단계 ················································································ 135 5. 복식부기회계제도 ········································································ 138. (27) 제 5 절 비교분석 ·················································································· 142 1. 유사점 ···························································································· 142 2. 차이점 ···························································································· 152 3. 소결론 ···························································································· 170. 제 4 장 입법평가의 비용편익분석 적용 ······································ 173 제 1 절 외국 입법평가의 비용편익분석 ······································· 173 1. 외국의 입법평가 ·········································································· 173 2. 외국의 입법평가와 비용편익분석 ············································ 174 3. 소결론 ···························································································· 183. 제 2 절 국내 입법관련 평가와 비용편익분석 ···························· 183 1. 국내의 입법관련 평가 ································································ 183 2. 국내의 입법관련 평가에서의 비용편익분석 ·························· 195 3. 소결론 ···························································································· 197. 제 5 장 결 론 ···························································································· 199 제 1 절 이론적 적용기준의 도출 ···················································· 199 제 2 절 한국적 상황에서의 적용기준 도출 ································ 200 제 3 절 요약 및 정책적 시사점 ······················································ 203. 참 고 문 헌 ·································································································· 205 【부 록】 부록. 분석의 관점에 따른 비용편익의 결과차이 ···················· 215. (28)(29) 제 1 절 연구의 목적. 제1장 서 론 제 1 절 연구의 목적 본 연구의 목적은 입법평가에 있어 비용편익분석의 적용가능성을 탐색해 보는데 있다. 입법평가의 필요성이 대두된 이후 입법평가가 필요하다고 전제된 상황에서 입법평가의 구체적 수단에 대한 검토라 고 할 수 있다. 비용편익분석은 많은 국가에서 민간부문은 물론 공공 부문의 의사결정을 하는데 폭넓게 사용되고 있다. 특히 공공부문은 제한된 자원과 제한되지 않는 욕구들 사이에서 자원을 배분하고자 하 는 공공정책의 목적상 비용편익이라는 개념 도입은 정책을 결정하는 데 있어 효율성과 정당성을 줄 수 있기 때문에 중요하다. 비용편익분석은 정부행위가 사회의 총후생수준에 미치는 긍정효과 와 부정효과를 각각 평가․측정하여 대안의 비교를 수행하는 분석활 동이다. 따라서 비용편익분석은 정책분석1)의 일종이라고 할 수 있다. 정책분석은 바람직한 대안을 만드는 것으로서 정책의 가치는 정책의 경제성이라고 한다. 정책을 통해 비용 이상의 결과를 낼 수 있고, 비 용 이상의 결과를 내는 여러 정책대안들 중 어떤 대안이 최선의 대안 인지를 판단하는 방법이 비용편익분석이라고 하겠다. 비용편익분석은 공공부문에 도입하는데 있어 미국의 사례를 보면 공공부문 전반에 걸쳐서 비용편익분석이 사용되고 있음을 알 수 있 다. 미국의 경우 행정부는 물론이고 사법부에서도 비용편익분석을 사 용하고 있다. 김유환(1988)은 구체적으로 행정청에 주로 사용된 사례 로 연방홍수통제법에서의 비용편익분석, 연방환경정책법에서의 비용 편익분석, 각종 규제관계제정법에서의 비용편익분석, 대통령의 행정명 령에 의한 비용편익분석사례를 소개하고 있다. 국내의 경우에도 비용 1) 정책분석이란 ‘실현가능한 대안들 중 가장 바람직한 대안’을 말한다.. 27. (30) 제1장 서 론. 편익분석은 공공부문 전반에 걸쳐서 사용되고 있고 또한 입법평가와 유사한 규제영향평가의 경우에도 비용편익분석에 대해서 법률로 명시 화되어 있다. 반면에 외국과 국내 공히 공공부문 사업에 대해서 비용편익분석을 사 용하는 것에 대해서 부정적인 주장도 있다. Morgenstern & Landy(1997) 은 비용편익분석이 규제의 남발을 방지하고자 도입하였으나 규제를 강 화한 사례들도 생겨나고 있다고 주장하고 있다. 또한 박장호 & 임보영 (2009)은 비용편익분석의 필요성에 대해 주장한 연구논문에서 보면 비 용편익분석의 무용론에 대한 논쟁이 있음을 밝히고 있고, 그러한 비용 편익분석의 무용론에 대한 주장을 싣고 있다. 이와 같이 비용편익분석에 주된 비판으로 규범적 가치에 대한 경제 적 가치전환의 한계는 비용편익분석의 신뢰를 떨어뜨리는 것도 사실 이지만 비용편익분석에 대한 부정적 견해 역시 실제로는 비용편익분 석의 오남용에 대한 지적일 뿐 무용론이 아니라는 점이다. 이러한 비 용편익분석에 대한 흐름은 입법평가에 있어 비용편익분석을 적용하는 것에 대한 타당성을 확보해 준다고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 한 국적 상황에서 적용하는 데 있어 사용범위와 한계를 본 연구를 통해 살펴보고자 한다.. 제 2 절 연구의 범위와 방법 본 연구의 목적은 입법평가에서의 비용편익분석이 어느 정도 적용 가능한지 여부를 판단하는 규범적 논문이라고 할 수 있다. 따라서 규 범적 연구에 있어 방법론은 자연스럽게 인과관계에 중점을 두는 방법 론과는 달리 질적인 분석방법인 문헌연구를 위주로 하게 될 것이다. 연구범위는 국내 행정부에서의 입법(영향)평가 제도와 외국의 입법(영 향)평가 사례에 대해서 검토하고, 공공부문의 비용편익분석의 사례를. 28. (31) 제 2 절 연구의 범위와 방법. 심층적으로 분석하고자 한다. 이러한 질적인 접근에 있어 본 연구의 구성은 크게 이론적 검토, 외 국사례, 국내 현황 부분으로 나누고, 각각의 부분에서 도달하는 소결 을 통해서 최종적인 결론에 도달하고자 한다. 최종적인 결론은 외국 사례의 소결론, 한국적 현실 등을 조합하여 최종적인 비용편익분석의 적용 가능한 기준을 구축해보고자 한다. 세부적으로 살펴보면 이론적 검토에서는 현재 다소 개념의 혼선이 있는 정책평가, 규제영향평가, 입법평가 등과의 개념적 차이를 구분하여 입법평가의 분석기법상 정 의 및 연구방향을 가늠해보고자 한다. 또한 입법평가와 입법영향평가의 개념적 혼선을 정리 및 종합하고 더 나아가 비용편익분석의 이론적 배경과 한계를 탐색하고 도출된 입 법평가의 정의를 활용하여 입법평가에 있어 비용편익분석의 적용틀을 도출해보고자 한다. 그리고 외국의 사례에서는 입법평가와 규제영향 분석으로 대변되는 입법관련평가제도에 대해 차이점과 공통점 등을 분석하고 그러한 제도들이 갖고 있는 분석기법들의 특징을 고찰함으 로써 본 연구에서 고려해야 할 사항이나 변수들에 대해서 점검해보 고, 입법관련 평가제도의 현황과 비용편익분석의 활용에 대해서 살펴 봄으로써 입법평가제도의 도입시 과제와 비용편익분석의 효용 및 한 계 등에 대한 해답을 찾고자 한다.. 29. (32)(33) 제 1 절 이론적 배경. 제 2 장 입법평가와 비용편익분석 제 1 절 이론적 배경 1. 입법평가의 논리 1) 정책과 규제 및 입법평가 본 연구의 목적이 입법평가에 있어서 비용편익분석의 적용에 관한 규범적 연구이다. 하지만 실질적인 연구에 있어서는 ｢한국적 상황｣이 라는 제약조건이 있음을 간과해서는 안된다. 그런데 이러한 제약조건 이 들어가면서 몇 가지 개념들에 대한 정리가 필요해진다. 왜냐하면 한국적 상황 속에는 첫째는 규제영향평가가 제도화되어 있고 둘째는 입법평가의 개념정립이 진행형이라는 점이다. 즉 현실적인 제도가 있 기 때문에 존재하는 제도의 개념과의 차이점을 구별하는 것이 필수적 인 작업이 필요하게 되는데 비교하려고 하는 입법평가라는 이론적 개 념이 또한 명확하지 않아서 연구의 혼선을 가져올 뿐만 아니라 연구 의 진척을 어렵게 하기 때문이다. 구체적으로는 규제영향평가제도와 입법평가를 비교해보면, 규제와 입법 그리고 영향평가와 평가 등의 차이점을 살펴볼 필요성이 생긴 다. 물론 이러한 차이점을 살펴보는 것이 입법평가에 대한 정의를 분 명하게 해서 분명히 정의된 입법평가에 있어서 비용편익분석의 적용 가능성을 찾아내려는 목적의식을 간과해서도 안 될 것이다. 이러한 목적의식을 갖고 규제와 입법의 차이점을 판단하기 위해서 ‘정책’과 ‘규제’ 그리고 ‘법’에 대한 정의들을 어떻게 내리고 있는지를 먼저 살펴보고자 한다. 여기서 ‘규제’와 ‘법’ 두 개념정의의 차이점만 을 살펴본다고 하였는데 ‘정책’ 개념을 추가하여 살피는 이유는 개념. 31. (34) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. 의 차이를 분명하게 살펴보려는 의도도 있지만 ‘평가’ 개념이 잘 발달 되어 있는 분야가 정책분야 일 뿐만 아니라 추후의 입법평가에 대한 비교나 검토 역시 정책평가에서 비롯되기 때문에 비교의 동질성을 기 하고자 하는 차원이라고 할 수 있다. 구체적으로 살펴보면 정책은 ‘어떤 한 사회분야에서 사회적 시스템, 구조, 문화, 가치, 규범, 행태, 물리적 환경 등을 어떻게 바꾸며, 또 어 떠한 방법으로 바꾸고자 하는가 하는 정부간여의 수단이다’라고 정의 되기도 한다(노화준, 2002). 규제는 ‘바람직한 경제사회 질서의 구현을 위해 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것’이 라고 정의하고 있다(최병선, 1996). 법은 ‘국가권력에 의해 강제되는 사회규범’이라고 정의된다(김영규외, 2008). 이러한 정의에 입각하여 상호간의 관계성을 추론하면 정책과 법의 관계는 정책의 최종적인 구현은 법으로 실현하지만 그 범위에 대해서 법은 정책의 최소한이라고 할 수 있을 것이며, 규제와 법의 관계는 행위의 제약이라는 측면에서 동일하지만 행위의 제약을 가하는 정도 에 있어서 법을 강제성을 띠지만 규제의 경우 법에 비하면 그 강제적 수준이 다소 약할 수 있는 소지가 있다고 하겠다. 또한 법은 일반적 으로 모든 사람에게 적용이 되지만 규제의 경우 그 적용범위가 구체 적이라는 점에서 적용범위에 있어서는 법이 더 넓다고 할 수 있다. 즉 행위적 관점에서 정책은 정부의 작위와 부작위를 포함하고 규제는 작위가 우선하고 법은 작위와 부작위 행위의 최소한이라고 할 수 있 다. 이와 같이 정의에 입각해 보면 정책과 규제, 법의 차이를 일정부 분 구별해 낼 수 있다.2) 2) 2009년 7월17일 본 연구를 위한 워크숍에서 정책평가와 법(률)적 평가에 대한 논 의가 있었다. 논의의 요지 중 연구자가 이해한 두 가지 평가의 차이점은 정책은 국 민들 중 특정집단에만 그 효과가 미치는 국가의 행위로 보고 법률은 국민들 전반 에 걸쳐 그 효과가 미치는 국가의 행위로 판단하고 있는 것이 법학적 관점이라는 점이다. 하지만 행정학적 관점에서는 정책의 최종적인 구현은 법률에 의해서 구현 된다고 정의하고 있고 법률은 국민 모두에게 일반적인 적용이 되는 법도 있고 특. 32. (35) 제 1 절 이론적 배경. 그러나 평가라는 개념은 차이가 있을 수 없다. 김광웅(1983)은 평가 는 설명과 예측을 하려는 것으로 경험적 증거와 분석에 밑바탕을 두 며 중범위 이론의 정립과 검증 정도에 머무르면서 실제 정책가에 도 움을 주자는 것이라고 설명하고 있다. 이러한 각각의 정의들을 종합 해 보면 정책평가는 정부가 하는 작위와 부작위에 대해서, 규제평가 는 기업과 개인의 행위제약에 대해서, 법평가는 강제력 있는 사회규 범에서 경험적 분석을 통해서 설명과 예측을 하여 정책가에게 도움을 주는 것이라고 재정의 할 수 있다. 여기서 도출할 수 있는 점은 공통 적으로 분석을 전제하고 있다고 할 수 있고 그 분석을 통한 설명과 예측의 목적은 효과를 측정하는 것이라고 할 수 있다. 요약하면 입법평가와 규제평가가 이론적으로는 다소 구분이 가능하 지만 현실적으로 구별하기는 쉽지 않다고 말할 수 있다. 반면 정책평 가, 규제평가, 법안평가 등 평가라는 개념은 무차별적으로 사용할 수 있기 때문에 각각의 개념의 규정을 어떻게 하느냐에 따라 각각의 평가 가 정체성과 차별성을 가질 수 있다고 하겠다. 이는 실제 입법평가를 제도화 할 때 매우 중요한 사안이라고 할 수 있다. 특히 규제영향평가 가 제도화되어 있기 때문에 규제와 법에 대한 개념정의에 따라 그 제 도의 도입과 운용 등, 제도 전반에 걸쳐 크게 영향을 미칠 것이다.. 2) 평가와 영향평가 앞에서 한국적 상황이라는 제약조건으로 인해 정리가 필요한 개념 들 중에 주요한 개념이 ‘평가’와 ‘영향평가’이다. 현실적으로 규제영향. 정범위에만 적용되는 법도 있다고 보기 때문이다. 더군다나 행정부의 정책평가제도 가 실제로 법리적 관점의 법률평가에 치우치고 있는 제도(예: 부패영향평가)도 존 재하고 있기 때문이다. 본문에서 더 언급하겠지만 이러한 관점은 개념정의를 통해 서 입법평가와 정책평가가 수준의 차이일 뿐 맥락은 동일하다고 결과를 도출하고 따라서 정책평가의 이론적 토대를 차용하여 입법평가에 대해 논의하는 것도 타당 성을 갖출 수 있다는 근거라고 할 수 있다.. 33. (36) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. 평가가 존재하고 있고 입법평가와 관련한 연구들 중에서도 입법평가 와 이법영향평가를 혼용하여 사용하고 있기 때문이다. 우선 평가와 영향평가에 대한 개념정의를 위해서 정의가 선행되어 있는 정책평가와 정책영향평가에 대한 논의를 살펴보면, 평가는 주관 성을 배제한 순수 객관적 평가를 가능케 하는 지적 체계는 실제 존재 하지 않는다는 것이다. 따라서 평가의 주체가 누구인지에 따라 달라 지고 정치권력자들은 평가를 지지와 정당화의 도구로 사용할 수 있기 때문에 정책평가를 후하게 평가하려는 경향이 있다(Jones, 1977). 그럼 에도 불구하고 Fisher(1980)는 정책평가가 하나의 연구방법론이라고 말 하고 있다. 정책이론에서는 또 정책영향평가도 정책평가의 분석기법 의 하나로 설명을 하고 있다(노화준, 1986). 노화준(1986)은 정책영향평가를 ‘유형의 편익과 비용은 말할 것도 없고 무형의 편익과 비용 및 여러 가지 사회부문에 미치는 이들 편익 과 비용의 배분의 문제들까지도 아울러 고려하는 것이며, 다른 대부 분의 다른 정책분석방법들이 분석결과들을 어떤 하나의 값으로 통합 하여 제시하려고 하는 데 비해서 영향평가의 방법은 다양한 영향들을 체계적으로 추정하고 이들 영향들을 어떤 하나의 값으로 통합하려는 것이 아니라 다양한 영향들을 미리 설정된 기준이나 사회적인 가치들 에 비추어 평가하여 이 결과들을 정책대안의 검토에 활용토록 하자는 것’이라고 설명하고 있다. 노화준의 정의에 따르면 정책평가는 하나의 값으로 계량화하는데 주안점이 있고 정책영향평가의 경우에는 다양한 값으로 평가를 하되 그러한 평가결과가 정책에 어떤 영향을 미치는지 여부 등을 검토해보 는데 주안점을 두고 있다. 조금 더 단순화하여 개념적 차이를 이야기 하자면 정책영향평가는 인과관계라는 기저가 작동하고 있다고 말할 수 있을 것이다. 이러한 정책이론에서 정책평가와 정책영향평가의 이 론적 정의에 대입해보면 입법평가는 법안자체를 분석하는 것이고 입 34. (37) 제 1 절 이론적 배경. 법영향평가는 법안으로 인해 결과적으로 미치는 영향에 대한 분석을 하는 것으로 재정의 될 수 있을 것이다. 정책분야에서 평가와 영향평가는 개념적 차이는 구분할 수 있으나 평가의 하위개념으로 영향평가가 사용되고 있다고 할 수 있다. 하지 만 입법평가 혹은 입법영향평가의 경우에는 두 개념을 크게 구별하지 않고 거의 동일하게 사용하고 있다. 입법평가에 대한 연구논문인 장 병일(2008)과 입법영향평가에 대한 연구논문인 정창화(2007)를 비교해 보면 입법평가와 입법영향평가가 크게 구별되고 있지는 않는 것 같 다. 또한 김대희 외(2008: 17)의 연구보고서에도 국내 법령에 대한 평 가관련한 용어를 입법평가와 입법영향평가를 크게 구분하지 않고 사 용하고 있는 것으로 보고 있다.3) 본 연구에서는 어떤 정의가 옳고 혹은 타당한지 여부보다도 연구의 목적상 선행연구들의 맥락과 연구방향 등이 보다 더 중요한 관점이므 로 입법평가와 입법영향평가의 차이점에 대해서는 정책평가와 정책영 향평가에 준하게 적용할 수 있다는 견해를 밝히고 한국의 현실적 상 황이라는 측면에서 볼 때 가장 중요한 규제영향분석과 입법평가의 차 이점에 대해서 논의해보고자 한다. 여기서도 자칫 오해의 소지가 있 는 점은 여기서 ‘입법평가’는 외국제도 혹은 외국에서 이론적 합의가 된 입법평가와의 비교이지 한국적 상황에서의 입법평가를 이야기 하 는 것이 아니라는 점을 재차 확인하면서 논의에 들어가고자 한다. 실제 규제영향분석은 법령에 명시된 규정이 있는데 행정규제 기본 법 제2조 1항 5호에서 규제영향분석이라 함은 규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회․경제․행정 등에 미치는 제반영향을 객관적이고 과 3) 평가와 영향평가가 다르다는 학계의 주장도 있다(이윤식외 2007). 이유는 영향평 가는 평가의 하위단위인 프로그램이나 사업을 평가하고 사전적 평가에 중점을 두 는 반면 평가는 전반적인 업무와 사후적 평가에 중점을 두기 때문이라고 한다. 엄 밀하게 논의할 때는 당연히 다를 수 있지만 다르다고 주장하는 바 역시 범위의 문 제이지 본질적인 차이를 주장하고 있지는 않는 것으로 보인다.. 35. (38) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. 학적인 방법을 사용하여 미리 예측․분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것을 말한다고 되어 있다. 규제의 인과성 을 법령에도 명시해 놓았다고 할 수 있다. 박영도(2007: 33)는 대륙법계에서 말하는 입법평가에 대한 개념정립 을 ‘일반적으로 입법적 성격을 지닌 국가적 조치에 대한 평가, 실질적 의미에서의 법률에 대한 평가, 법형식을 구비한 규범이 전체 적용영 역에 대하여 미치는 재정적 및 비재정적, 의도적 및 비의도적 영향전 반을 분석하는 것으로 사전적, 병행적, 사후적 평가를 포괄하는 것을 의미한다’고 정의하고 있다. 또한 김대희 외(2008: 18)에 따르면 ‘입법 평가란 법령안이나 법령에 대한 직접적인 평가를 중심으로 정부입법 과정이나 법령정비와 관련하여 법령이 미치는 종합적이고 포괄적인 영향을 객관적인 분석방법을 통하여 분석․평가하여, 좋은 법을 만드 는 과정인 동시에 실효성이 적고 현실과 맞지 않은 법령을 정비해 나 가는 일련의 과정으로 이해할 수 있다’고 정의하고 있다. 이러한 각각의 정의에도 불구하고 입법평가 개념에 관한 연구를 한 김수용(2008: 135)은 세계 각국에서 말하고 있는 입법평가나 규제영향 분석제도의 개념정립을 하면서 결론에서 대륙법계의 입법(영향)평가와 영미법계의 규제영향분석제도가 동일한 것으로 인식을 하면서 국내의 경우에는 국내에 맞는 입법영향평가가 필요하다고 말하고 있다. 한국적 상황하에서 입법평가의 개념정립을 위해서 유사제도나 개념 들간의 차이점과 유사점 등을 활용하여 시도해보았는데 요약을 하기 전에 이러한 혼선이 빚어진 이유가 실제 입법현장4)에서 제도화되어 시행되고 있기 때문에 입법(영향)평가에 대해서 관념적인 이해가 가능 하기 때문인 것으로 추론된다. 즉 구체화된 제도들이 시행되고 있기. 4) 국회에서는 심사라는 개념을 사용하고 행정부는 평가라는 개념을 사용하고 있지 만 이차적 판단을 한다는 뜻에서의 상식수준의 평가개념으로 국회와 행정부 공히 사용되고 있다고 할 수 있다.. 36. (39) 제 1 절 이론적 배경. 때문에 입법평가에 대한 정의가 이론적으로 오히려 불분명해지는 현 상이 나타났다고 해도 과언이 아니다. 이러한 점은 한국적 상황에서 의 입법평가는 이론적 명확한 정의보다는 관련 개념의 정리가 더 우 선된다는 점이다. 이러한 방향에 따라 가장 중요하면서 최종적으로 정리하면 입법평가는 규제영향평가와 다른 영역이 가능하다는 점이 다. 좀 더 구체적인 논의는 이론적 배경에서 입법평가에 있어서 비용 편익분석의 적용틀에서 논하기로 한다.. 2. 비용편익분석의 논리 비용편익분석에 대한 이론적 검토에서는 그 한계점에 대한 검토를 주로 하고자 한다. 비단, 비용편익분석에 대한 일반적 논의를 제3장에 서 다루기 때문이 아니라 입법평가가 하나의 방법론이면서 분석적 기 법을 소유하지 않는다면 입법평가의 정체성이 없다고 할 수 있으므로 비용편익분석의 일반적 논의는 지극히 당연하다고 할 수 있으므로 개 별적인 공간에서 논의하는 것이 타당하며 연구의 분석틀을 논의하기 위해서는 비용편익분석의 한계점에 대한 검토가 면밀하게 이뤄져야 본 연구의 목적인 입법평가에 있어 적용가능성을 모색할 수 있기 때 문이다.. 1) 후생경제학과 비용편익분석 비용편익분석에 대한 한계점을 명확히 이해하기 위해서는 비용편익 분석의 도입배경을 이해해야 하는데 그러한 도입배경을 이해하기 위해 서 비용편익분석의 철학적 배경을 간략하게 살펴보면 우선 후생경제학 적인 입장에서 비용편익분석이 도입되었다. 후생경제학이란 자원배분 과 소득배분이 어떤 조건하에서 최적상태에 도달하는가를 분석하고 이 러한 최적상태가 되기 위해서는 조건의 변화가 어떻게 이뤄져야 하는 37. (40) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. 지를 분석하는 경제학 분야라고 할 수 있다. 이런 후생경제학은 Pigou 에 의해 규범적 경제학으로 탄생하였으며 포퍼(K. Popper)의 사회과학 적 방법론에 관한 실증주의의 흐름 속에서 신후생경제학이라 할 수 있 는 Robbins에 의해 실증적 경제학이 확립되었고 그 기초를 이루는 가 치판단기준이 파레토 효율(Pareto Efficiency)이다(장로순, 1985: 109). 파레토 효율개념이 소개되자 힉스(Kaldo-Hicks)는 비용편익분석 기준 (Benefit Cost Criterion)을 주장하였는데 이 주장의 내용은 ‘어떤 상황 이 발생할 경우 이익을 보는 집단이 손해를 보는 집단에게 보상을 하 고도 남음이 있다면 그 상황은 사회에 발전적인 상황 혹은 복리증진 으로 간주될 수 있다’는 것이다(구본영, 1981). 후생경제학적 입장에서 비용편익을 이해해보면 비용과 편익이 균형을 이루는 곳에서 사회적 효율성이 극대화된다고 할 수 있다. 순수한 사회적 비용은 기회비용 과 편익의 합의 차이라고 할 수 있고 잠재적인 수혜집단이라고 할 수 있는 생산자와 공급자의 두 측면이 있다. 그리고 사회적 편익은 수요 자 잉여와 공급자 잉여의 합이라고 할 수 있다. 이러한 사회적 잉여가 극대화 되었을 때 파레토 최적 즉 자원이 가 장 효율적으로 배분되었다고 할 수 있다. 이러한 관점에서 보면, 비용 편익분석은 제안된 정부개입 중에서 더 나은 우선순위의 혹은 효율성 있는 정부개입이 무엇인가를 찾기 위한 방법이다. 따라서 어떻게든 정부개입의 산출물에 대한 평가는 비용과 편익으로 나타나게 된다. 이를 경제학적인 용어를 활용하여 비용과 편익에 대해서 재설명하면 아래의 <표 2-1>로 정리할 수 있다.. 38. (41) 제 1 절 이론적 배경. <표 2-1> 사회적 잉여 유출하기: 수요와 공급요인 편익측면. 비용측면. 수요곡선(D). 공급곡선(S). 한계편익(MB). 한계비용(MC). (한계지불의사). (점증적 기회비용). 전체 지불의사5). 전체기회비용. 소비자 잉여. 생산자 잉여. 소비자 잉여의 변화. 생산자 잉여의 변화. 사회적 잉여의 변화. 2) 실증주의와 비용편익분석 일반적으로 비용편익분석이 공공부문에 있어서 후생경제학적 관점 에서 도입을 하였다면 미국의 경우에 있어서는 실증주의적 접근에서 도입이 되었다고 할 수 있다. 정책학은 정책을 구현함에 있어서 정치 와 권력의 영향력을 축소하려는 진보적 운동의 열망에서 비롯되었다. 행정과 정책에 있어서 과학적 원리의 사용은 1880년대로 거슬러 올라 가는데 진보주의(progressives)는 정부에 있어서 이성과 과학의 사용을 주창한다. 1900년대에 들어서면서 미국에서는 후버대통령에 의해서 ‘이성과 감정에 치우지지 않는 새로운 과학적 사회의 건설’과 루즈벨 트 대통령의 세계대공황을 타개하기 위해 ‘두뇌신뢰(brain trust)’라는 구호 등이 과학적 열망을 정책에 접목시키는 열풍을 가늠케 한다 5) 지불의사는 가치평가의 수단으로 사용될 수 있는데 지불의사 정의를 활용해서 편 익을 정의하면 편익은 사람들이 산출물을 얻기 위해 기꺼이 지불할 용의가 있는 재화의 총합이라고 할 수 있고 비용은 사람들이 그 산출물을 피하기 위해서 기꺼 이 지불하고자 하는 재화의 총합이라고 할 수 있다.. 39. (42) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. (Karl, 1969). 이러한 열풍에 중심에 있는 학자가 라스웰(Lasswell)인데 그는 특정 한 문제에 관해서 다학문적인 새로운 접근은 민주주의를 더욱 향상시 키고 더 나은 사회를 구현할 수 있다고 굳게 믿었다. 공공정책은 라 스웰의 비젼(vision)에 부합되지는 않았지만 경제학적 접근인 공공선택 (rational choice)적 방법론과 정치이론인 실증주의의 접목이 이뤄졌고 이러한 접목의 목적은 가치중립적인 분석에 대한 열망이었다고 할 수 있다(Neiman & Stambough, 1998). 1960년대, 1970년대에 들어오면서 베트남 전쟁의 패배, 세계적 에너 지 위기의 도래 등의 일련의 사건들을 지켜보면서 정책분석가들은 이 성적인 방법에 근거하면서도 경험적인 측면들을 고려하기 시작하였는 데 이러한 교훈은 규범성, 윤리성 그리고 정책결정에 있어 질적인 측 면을 강조하기 시작하였다. 이러한 점에서 라스웰이 추구한 시민과 정부의 교량역할을 위해서 다학문적이고 문맥적이며 규범적인 사회과 학의 추구라는 입장이 이해되기 시작했다고 볼 수 있다.. 3) 비용편익분석의 한계 비용편익분석의 문제점내지는 한계에 대해서 다양하게 분류하여 논 의할 수 있으나 비용편익분석이 문제는 크게 두 가지로 압축하고 있 다. 첫째는 비용과 편익에 대한 정의(definition)문제이고 또 하나는 여 러 기간에 걸쳐 발생할 수 있는 비용과 편익에 대한 할인(discount)의 문제라고 볼 수 있다(엄영숙․김재준, 1999). 정의의 문제는 규범에 관 계된 문제라고 볼 수 있고 이는 비용편익분석의 외재적 한계와 연결 될 수 있으며 할인율은 세부적으로 비용편익분석의 내재적 한계라고 할 수 있다. 그리고 할인율은 다시 규범적 문제에 영향을 받는 점을 보면 비용편익분석의 한계에 대해서는 총체적 이해가 필요하다고 할 수 있다. 구체적 논의는 다음과 같다. 40. (43) 제 1 절 이론적 배경. (1) 내재적 한계. ① 전제조건의 비현실성 시장가치를 측정하기 어려운 부문은 말 그대로 시장가치화하기 어 렵다는 것인데 이를 시장가치화로 할 수 있다는 전제를 하는 비용편 익분석은 완전경쟁, 완전고용, 소비자 주권 등의 시장의 원리가 작동 하여 수요와 공급의 법칙이 이론적으로 작동하고 있음을 전제하고 있 는 것이다(Fisher, 1984). 따라서 이러한 가정에 위배가 클수록 비용편 익분석의 정확도는 떨어진다고 볼 수 있다.. ② 비용과 편익의 정체성의 모호함 쉽게 설명하자면 효용을 줄 수 있는 사건을 상품이라고 할 때, 그 효용이 좋은 효용(편익)이든 나쁜 효용(비용)이든 정체성을 분명하게 정의하기 어렵다는 점이다. 정체성의 모호하다는 것은 비용이든 편익 이든 간에 분명한 가치평가를 하기 어렵다는 것이다. 실제로 환경분 야에서 비용편익을 고려할 때, 시간의 경과에 따라서 비용이 편익으 로 간주되기도 하고 편익이 비용으로 간주되기도 하는 사례는 허다하 다(Fisher, 1984). 예를 들어 어느 한적한 곳의 제방이 길로 사용되어 윗마을과 아랫마을의 교통의 편리함으로 편익으로 간주되었는데 시간 이 흘러 시멘트에서 나오는 환경오염물질로 인해 두 마을의 사람들의 건강에 안 좋은 영향을 미쳤다면 비용을 다시 계산해야 할 것이다. 이러한 비용과 편익의 모호함은 좀 더 명확히 하기 위해서는 다음 과 같은 개념의 명확화를 분명하게 하고 그 사용여부를 혼동하거나 임의적으로 사용하여서는 안 될 것이다. 예를 들어 적용범위나 적용 분야에 따라 일률적으로 말하기는 어렵겠지만 최소한 비용편익분석 시에 적용개념을 분명하게 밝히거나 비용효과분석처럼 대안들을 비교 분석할 때는 동일한 개념을 적용해야 한다. 그 첫째는 유무와 전후 41. (44) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. (with and without vs before and after)의 개념의 구분이다. 둘째는 고정 과 유동(stock vs flows)개념의 구분이며, 셋째는 총효용과 한계효용 (total vs marginal)의 구분이라고 할 수 있다.. ③ 계량화의 어려움 앞서 비용편익분석에 있어서 전제조건의 어려움과 비용과 편익의 정체성의 모호성은 결국 계량화의 어려움으로 귀결된다. 더군다나 최 종적인 비용과 편익을 계량화 할 때, 그 가치에 대해서 인간의 생명, 건강, 삶의 질 등의 무형적 편익 등으로 환원할 때는 객관적인 기준 을 찾는다는 것은 거의 불가능하다. 흔히 사용하는 방법이 지불의사 등의 다양한 방법이 있지만 이 또한 정확한 방법이라기보다는 대안적 인 방법이라고 볼 때, 원칙적인 계량화의 어려움은 피할 수 없다. 단적인 예로 계량화의 어려움은 가치판단에 따른 임의성도 포함된 다. 편익을 극대화하는 방법(OECD, 1997)은 적절한 입법평가 내지는 향후에 논의된 비용편익분석의 올바른 사용방법을 가늠해 볼 수 있는 팁이 될 것이다. <표 2-2> 편익극대화 방법 구분. 내용. 1. 정치적 공약(political commitment) 극대화하기. 2. 책임성을 조심스럽게 숨기기. 3. 규제자 훈련하기. 4. 분석방법을 적절하게(지속적 혹은 유동적)사용하기. 5. 자료선택을 전략적으로 하기. 6. 규제영향분석 목표를 분명히 하기. 7. 가능한한 정책결정과정 초기부터 규제영향평가를 통합하기. 8. 결과를 의식하기. 9. 국민을 확대하여 해석하기. 10. 이중(새로운 규제와 기존규제)으로 적용하기. * OECD(1997), Regulatory Impact Analysis. Best Practice in OECD Countries. 42. (45) 제 1 절 이론적 배경. ④ 시간의 균질화의 어려움(할인율의 문제) 설령 비용과 편익에 있어 계량화에 대한 작업이 잘 마무리되었다고 해도 대개의 공공사업의 경우 다년간에 걸쳐서 진행이 되므로 현재의 가치로 전환하는 작업이 다시 필요하게 되는데 이러한 전환 작업 시 의 현재가치로의 할인율을 명확하게 확정하기 어려울 뿐만 아니라 세 대간의 문제의 경우에는 가치판단의 윤리적 문제로 확대되기도 한다 (Baram, 1980). 조금 더 세부적으로 설명하면, 공공부문에서 비용편익을 할 때 사용 되는 할인율은 사회적 할인율이라고 하는데 가장 이상적인 사회적 할 인율은 시장이자율이라고 할 수 있으나 현실적으로 완전경쟁시장이 아니고 소득에 대한 정부의 과세를 계산하게 되므로 시장할인율을 적 용할 수 없다(Brent, 1996). 이러한 사회적 할인율에 현실적으로 명확 한 할인율을 적용할 수 없기 때문에 이에 대한 논쟁은 이론적으로는 진행 중이며 현실적으로는 세계은행(world bank)이나 국제통화기구 (IMF)등에서 행해지는 실무적 차원의 사회적 할인율을 기준으로 각 나라마다 적절하게 사용하고 있다(이선, 1987). 이러한 예는 할인율(discount rate)에 명확하게 나타나고 있다. 예를 들어 어떤 분석가는 할인율을 위험이 없는 사업의 경우에 근거하여 사용하고 반면에 어떤 분석가는 민간부문의 투자기준에 근거하여 할 인율을 부여한다. 이러한 불일치는 측정에 관한 이론적 합의가 부족 하기 때문인데 결국은 편익에 있어 엄청난 차이를 나타내게 된다. 더 근본적인 원인으로는 지불의사(willing to pay)와 판매의사(willing to sell) 사이에서 선택할 수 있는 중립적인 방법이 부족하기 때문이다. 지불의사와 판매의사 사이에서의 선택이라 함은 기본적으로 권리나 자격의 규범적 할당이나 분배사이에서의 선택의 문제라 할 수 있다.. 43. (46) 제 2 장 입법평가와 비용편익분석. ⑤ 대상집단의 균질화의 어려움(비용과 편익의 분배문제) 비용집단과 편익집단이 다를 경우에 비용과 편익에 대해서 명확하 게 정의하고 계량화할 수 있는지 여부이다.6) 결국 객관적 공정성을 담보하기 보다는 몇 몇 전문가에 의해서 좌우될 수밖에 없다(Stokey & Zeckhauser, 1978). (2) 외재적 한계. ① 정치화(Politicization)의 한계 미국에 있어 정책결정에 비용편익분석이 사용된 사례들 중에서 정 치적으로 중립적이지 않은 예를 많이 찾아볼 수 있다. 이러한 주장은 논란이 있을
