(1)서울경제브리프 ──────────────────────────────────────────. 서울시. 대중교통. 활성화를. 위한. 재원을. 중앙정부도. 지원해야. 대중교통 이용증진을 위한 재원 조달의 문제 ○ 서울시는 시내버스를 비롯한 대중교통체계의 개편과 지하철 관련 안전 시설의 개선 및 신규노선 증설 등의 교통관련 사업을 실시하면서 막대 한 재원을 필요로 하고 있음. ○ 더구나 기존에 수행해 오던 도로 및 교통관련 사업은 물론 광역적인 연 계사업과 누적된 지하철 부채 등으로 인하여 전체적인 교통관련 투자소 요가 대단히 큼. ○ 재정투자는 기본적으로 시민이 낸 세금을 재원으로 하여 투자우선순위 에 따라 사업을 실시하는 것임. 이때 한정된 재원으로 어떻게 하면 효율 적인 투자가 될 수 있을 것인가가 관건인데 현재 서울시는 대중교통 이 용증진을 위한 막대한 재정수요의 대부분을 부담하고 있는 반면 중앙정 부의 지원은 미미한 실정으로 향후 중앙정부의 지원이 절실한 형편임.. 서울시 재정현황 및 교통부문의 투자수요 ○ 서울시의 재정규모를 살펴보면 2004년도 예산은 14조 1,800억원으로 일 반회계가 9조 8,330억원, 특별회계가 4조 3,470억원으로 순계규모는 12 조 8,625억원에 달함. 특별회계 예산중 교통관련 예산은 1조 5,769억원 으로 도시철도 건설사업, 교통사업, 광역교통시설 등을 포함하고 있는데 전체예산의 11.1%를 차지함. ○ 일반회계와 특별회계를 포함하여 교통관련 예산내역을 보면 교통관리, 도로건설, 도시철도건설 등의 총세출예산은 2조 3,565억원으로 전체 예 ──────────────────────────────────────────. 1. (2) 서울경제연구센터 ──────────────────────────────────────────. 산의 16.6%를 차지하고 있어 그 비중이 큰 편임. ○ 교통과 관련해서 중앙정부에서 서울시에 제공하는 각종 보조금 현황을 보면 지하철건설, 교통관리, 광역교통시설건설, 전동차 내장재 교체 및 운수업계 유류보조 등을 위하여 2002년 1,892억원, 2003년 2,916억원, 그 리고 2004년 3,102억원을 지원하고 있어 서울시 교통관련 예산의 13% 정도에 해당함. ○ 한편 교통관련 조세수입 현황을 살펴보면 서울시에서 징수되는 수입은 2002년 기준으로 총 4조 3,382억원으로 추정됨. 이중 중앙정부의 재원으 로 들어가는 국세는 3조 753억원으로 승용차 판매분과 수송용 LPG에 부과되는 특별소비세와 휘발유, 경유 등에 부과되는 교통세, 승용차 및 유류 판매분에 부과되는 부가가치세, 그리고 특별소비세와 교통세에 부 가되는 교육세 등을 포함함. ○ 지방세로는 자동차 관련 취득세, 등록세, 자동차세와 휘발유와 경유에 부과되는 주행세 및 자동차세에 부가되는 지방교육세 등을 포함하여 총 1조 2629억원에 해당함. ○ 따라서 교통관련 세입과 세출간의 불균형이 심화됨을 알 수 있는데 2002년을 기준으로 교통관련 세입을 살펴보면 지방세수입이 1조 2,629 억원, 국고보조금이 1,892억원으로 교통관련 세출예산 2조 7,940억원의 52% 정도만을 조달함을 알 수 있음. ○ 이는 서울시에서 걷어 들이는 교통관련 국세 대비 지방세의 비율이 70:30 정도인 반면 교통과 관련하여 서울시에 제공되는 국고보조금은 교통관련 국세 총액 대비 6% 정도에 불과한 것으로 서울시민들은 납 부한 세금만큼의 혜택을 받지 못한다는 것을 의미하는 것임. ○ 향후 대중교통 이용증진을 위한 소요 재원을 살펴보면 2007년까지 버스 부문의 투자비용은 1조 2,740억원이고, 지하철부문의 투자비용은 16조 ──────────────────────────────────────────. 2. (3) 서울경제브리프 ──────────────────────────────────────────. 2,180억원으로 집계되고 있어 계속해서 투자소요가 크다는 것을 알 수 있음. - 버스부문의 투자비용은 버스전용차로, 공영차고지, 종합사령실 설치운 영 등의 인프라에 대한 투자와 천연가스버스 보급, 정류장 개선 등의 서비스 개선 및 고급화에 대한 투자, 그리고 교통카드, 학생운임할인, 대중교통 환승할인 등의 운영에 대한 투자를 포함함. - 지하철부문의 투자는 지선 및 신규노선의 건설비, 노인 등 무임수송에 대한 보조, 내장재 등을 교체하는 소방안전관련 투자, 전동차 교체비, 스크린도어 설치 등의 공기질 개선을 위한 비용, 그리고 각종 편의시 설의 확충 등에 소요되는 비용을 포함함. [표 1] 서울시 교통부문 투자계획 구분. 2003. 2004. (단위: 억원) 2005. 2006. 2007. 구성비(%). 총계. 32,767. 29,303. 37,141. 41,114. 45,168. 100.0. 교통관리. 11,263. 11,510. 13,250. 15,089. 15,227. 35.8. 도로건설. 4,444. 4,169. 4,798. 6,531. 7,770. 14.9. 지하철. 17,060. 13,624. 19,093. 19,494. 22,171. 49.3. 중앙정부의 서울시 재정분담의 필요성 ○ 서울시는 재정규모가 크고 매우 양호한 것으로 평가받고 있으나 이제는 이에 대한 재인식이 필요한 시점이며 기존에 받아왔던 불이익도 개선되 어야 할 것임. ○ 우선 서울시는 대도시로서의 특수성을 가지고 있어 상주인구는 감소하 는 반면 주간활동인구나 유동인구가 늘어나고 이들에 대한 행정서비스 를 공급해야 하는 부담을 안고 있음. 서울시에서 환경보전과 교통난 해 ──────────────────────────────────────────. 3. (4) 서울경제연구센터 ──────────────────────────────────────────. 소를 위한 재정부담은 연간 전체예산의 30∼40%에 달하고 있는 실정으 로 이는 유동인구에 혜택을 주고 있는 것임. ○ 또한 서울시는 국가경제의 중추이며 사회, 문화 등 모든 면에 있어 우 리나라의 중심지 역할을 해오고 있으며, 국제도시․경제중심도시로서의 기능 수행에 따른 추가적인 행정서비스의 부담을 지고 있음. ○ 이는 서울시의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력으로 인식되며 세계적으로도 국가단위가 아닌 도시단위에서의 경쟁이 치열한 상황에서 보면 향후 재 정부담이 늘어날 것으로 여겨짐. ○ 한편 막대한 지하철부채에 대한 원리금 상환문제도 대두되고 있는데 현 재 서울시의 지하철 관련 부채는 건설시의 차입금과 관련된 부채와 운 영에서 발생한 적자분과 관련된 부채로 구성되어 있음. [표 2] 서울시 부채 현황. (단위: 억원). 구분. 2002. 2003. 증감. 계. 62,533. 58,005. ∆4,028. 본청. 17,661. 16,435. ∆1,226. 투자기관. 44,872. 42,070. ∆2,802. 지하철부채. 50,996 (81.5%). 47,317 (80.8%). ∆3,679. ○ 지하철건설 등 초기에 대규모 투자재원을 필요로 하는 SOC 투자사업은 국가차원에서 수행하고 운영되어야 할 것임. 도시철도 또는 지하철은 수혜범위가 특정지역에 한정되므로 전형적인 지방공공재(local public good) 이기 때문에 건설과 운영에 관련된 비용은 해당 지방자치단체의 재원으로 충당해야 할 것임. ○ 그러나 지방재원의 상당부분이 중앙정부에 의해 집중적으로 관리되고 ──────────────────────────────────────────. 4. (5) 서울경제브리프 ──────────────────────────────────────────. 있고, 또한 대도시의 교통난은 특정지역만의 문제가 아니라 국가차원의 도시교통체계 효율화 측면에서 지원의 명분과 투자효과를 기대할 수 있 음. ○ 따라서 서울시 차원에서 경영개선노력이나 요금의 현실화 등 자구노력 이 우선되고 관련 자치단체간의 재원분담논의를 진행함과 동시에 중앙 정부에서도 지원을 해야 할 것임. ○ 중앙정부에서 지방자치단체의 재정을 보조해 주는 각종 보조금에 있어 서 서울시는 차별지원을 받아 왔음. 지방교부세는 교부액을 산정할 때 일반회계만을 반영하고 특별회계와 공기업회계는 반영하지 않고 있으 며, 자치구별로 산정하지 않고 서울시 25개 자치구를 합산하여 산정하 므로 재정력이 열악한 자치구도 교부대상에서 제외되고 있는 형편임. ○ 지방양여금에 있어서는 서울시는 교부대상에서 아예 제외되어 있으나 지방양여금 재원의 40% 이상을 서울지역에서 징수하고 있는데 반하여 아무런 혜택을 받지 못하고 있음. 국고보조금도 서울시는 차별적인 대 우를 받고 있어 지원비율이 다른 지방자치단체보다 낮거나 아예 지원대 상에서 제외되어 있는 실정임. ○ 중앙정부의 지원에 있어서 차별대우를 받는데 그치지 않고 오히려 중앙 정부에서 부담해야 할 것을 서울시에 부담시킨 것들도 많음. 자치구의 열악한 재정을 보전해주기 위한 조정교부금과 2004년 기준 2조원에 해 당하는 교육청 지원금 및 주차장시설비, 재개발지원, 도시개발, 의료보 험기금 등의 특별회계에 대한 법적지원의 의무화와 재해구호기금, 재해 대책기금, 재난관리기금, 자원회수시설 주변지역주민기금 등의 법정 출 연의 의무화에 따른 서울시의 부담은 매우 큼. ○ 환경개선부담금, 개발부담금, 과밀부담금 등 수익자부담 내지는 원인자 부담금의 전부 또는 일부가 서울시의 투자재원으로 쓰이지 않고 국고로 ──────────────────────────────────────────. 5. (6) 서울경제연구센터 ──────────────────────────────────────────. 귀속되는 불합리한 부담금운용체계 또한 서울시의 재정을 어렵게 만드 는 요인임.. 중앙정부의 교통재원 분담의 필요성 ○ 기본적으로 대중교통을 활성화시키는 정책과 관련하여 지방자치단체와 중앙정부는 그 역할을 서로 달리하고 있는데 대중교통 이용환경의 문제 점을 파악하고 개선방안을 입안하거나 버스업자 등 대중교통 운영주체 들간의 이해관계를 중재하거나 조정하는 역할, 그리고 시민들의 편의를 위한 노선의 결정 등은 시민들의 수요와 필요성(needs)을 잘 아는 지방 자치단체의 역할이라고 할 수 있음. ○ 반면 대중교통서비스의 이용환경 개선사업은 일반서민들이 많이 이용하 는 점을 감안한다면 소득재분배 효과가 있다고 할 수 있고 또 외부경제 가 크고 무임승차자가 많이 발생하는 특징이 있어 중앙정부가 개입하여 수행하여야 할 사업이며, 대중교통 활성화정책을 추진하는 것이 전국적 인 공통사무이므로 중앙정부의 역할이라 할 것임. ○ 특히 교통재원을 분담해야 하는 필요성에 대해서 재정수입상의 제약과 재정지출상의 부담으로 나누어 살펴보면 다음과 같음. ○ 재정수입 측면에서 보면 직주분리로 인하여 공공서비스의 사용주체와 세부담주체가 일치하지 않아 세수입 결손이 발생하는 대도시 재정의 어려움이 상존하고 있으며, 교통관련 세원이 재분배목적의 국세위주로 운영되어 편익향유에 따른 비용부담의 일관성이 결여되어 있고, 비탄력 적인 재산과세 중심의 지방세체계로 인하여 재정운용상 많은 제약을 받고 있음. ○ 또한 교통범칙금 전액이 국가의 재원으로 들어가고 있으며, 재원조달을 위한 세입구조를 보면 지방세의 비중이 큰 세입구조로 되어있어 서울 ──────────────────────────────────────────. 6. (7) 서울경제브리프 ──────────────────────────────────────────. 시민의 1인당 세부담액이 2003년 기준으로 498만원에 달하여 시민들의 추가적인 부담이 용이하지 않음. 그리고 지방분권을 논하고 지방자치제 도를 실시하면서도 세목, 세율, 과표결정 등에 있어 제약을 둠으로써 지 방자치단체에게 재정자주권을 보장하지 않는 문제가 있음 ○ 재정지출 측면에서 보면 중장기 교통부문 투자지출이 점점 증대하는 경 향이 있는데 이는 공공정책적 성격이 강한 것으로 시민들에게 제공되는 대중교통서비스의 개선책을 제공하는 것을 의미하며, 인구의 노령화와 사회적 양극화 및 취약계층의 증가 그리고 환경관리 등으로 인한 재정 지출이 늘어나고 있고, 서울시는 교통사업특별회계를 통하여 경찰청의 교통시설예산을 부담하고 있음. ○ 한편 지하철부채 등 재정부채 미해결에 따른 세출운용상의 경직성이 존 재하고 있어 세출예산의 편성과 운용에 많은 제약을 받고 있는 형편임. ○ 이러한 여러 요인들에 의해 서울시는 필요이상의 재정부담이 큰 반면 그 재원을 자체적으로 조달하는데 큰 제약이 있음을 알 수 있음. 따라 서 서울시에서 대중교통체계를 개편하거나 지하철 안전시설을 개선하는 등의 사업을 수행함에 있어 필요로 하는 재원은 서울시와 중앙정부가 분담해야 할 것임.. 교통재원의 정부간 분담원칙 ○ 향후 교통관련 투자를 함에 있어서 다음과 같은 정부간 재원의 분담원 칙을 정립해야 할 것임. ○ 첫째, 재정분권차원에서 응익성 원칙이 실현되어야 할 것임. 세금은 정 부(공공부문)가 제공하는 서비스에 대한 대가라고 할 수 있는데 현행 교통관련 세출에 부합하는 교통관련 세원을 중앙정부와 지방자치단체가 분담해서 가져야 할 것임. ──────────────────────────────────────────. 7. (8) 서울경제연구센터 ──────────────────────────────────────────. ○ 둘째, 지방분권차원에서의 사무이양에 따른 분담원칙을 설정해야 할 것 임. 이는 국가사무는 중앙정부가, 지방사무는 지방자치단체가 재원을 분 담하는 것을 원칙으로 하며, 중앙정부에서 지방자치단체에게 이양하거 나 위임하는 사무에 대해서는 충분한 재원을 이양하거나 재원을 부담해 야 한다는 사무와 재원의 대응성 원칙을 의미함. ○ 셋째, 교통관련 공공재의 합리적 투자실현을 위한 재정조정이 필요함. 즉 직주분리 및 세부담과 편익의 불일치는 적절한 규모의 교통관련 투 자보다는 과소규모의 투자를 유발하기 때문에 상위정부가 합리적으로 재정조정을 할 필요가 있음을 의미함. ○ 넷째, 재정부채의 셩격별 재원부담원칙을 확립해야 함. 재정부채의 성격 이나 기원에 따라서 중앙정부가 부담해야 할 부분의 지원은 지켜져야 하는 것으로서 기존에 약속한 지원도 신속히 이루어져야 할 뿐 아니라 향후에도 계속해서 이 원칙이 유지되어야 할 것임.. 이세구 ․ 서울시정개발연구원 연구위원 [email protected]. ──────────────────────────────────────────. 8. (9)
