미국 청정전력계획 내용과 향후 전망
기후변화연구실 부연구위원 이지웅([email protected])
미국 청정전력계획 내용과 향후 전망
기후변화연구실 부연구위원 이지웅([email protected])
▶ 미국 환경보호청(EPA)는 2013년 6월 오바마 대통령의 ‘기후변화 대응 행동계획’
의 후속작업으로 기존 화력발전소 온실가스 배출 감축 목표를 제시한 ‘청정전력 계획’을 발표
▶ ‘청정전력계획’은 각 주(州)별 원단위 감축목표와 이를 실행하기 위한 가이드라 인을 제시
▶ 원단위 감축목표는 각 州의 전력믹스와 경제상황을 반영하여 차등 설정
▶ 각 州정부는 자율적으로 감축정책을 선택할 수 있으며, 구체적인 감축안을 2016 년 6월까지 제출해야 함.
▶ ‘청정전력계획’이 실현된다면 발전부문 배출량이 2005년 대비 2020년까지 25%, 2030년까지 30% 감축될 것으로 전망
▶ 미국 내 공화당과 산업계에서는 ‘청정전력계획’에 강력한 반대 입장을 표명하고 있으며 향후 많은 법적 분쟁이 예상되나, 국제적으로 미국은 ‘청정전력계획’을 통해 온실가스 감축을 위한 국제협상에서 주도권을 확보할 수 있을 것으로 전망됨.
1. 미국 환경보호청의 청정전력계획 발표 배경
ㅇ 미국 환경보호청(이하 ‘EPA’)은 지난 6월 2일 청정전력계획(Clean Power Plan, 이하 ‘CPP’)을 발표함. 이는 2013년 6월 오바마 대통령이 발표한 기후변 화 대응 행동계획(Climate Action Plan)의 후속작업으로서, 해당 계획은 다음 의 세 가지 하부계획1)을 담고 있었음.
- 자국 내의 탄소감축
- 자국의 기후변화 영향 대응역량 강화
- 기후변화 대응을 위한 국제사회와의 협력 주도
ㅇ 오바마 대통령은 첫 번째 하부계획(‘첫 번째 자국 내의 탄소감축’)의 실행을 위 한 방안의 하나로 신규 및 기존 화력발전소의 탄소배출에 관한 기준을 마련할 것을 EPA에 지시함.
- 발전부문은 미국 내 온실가스 배출량의 약 40%를 차지하는 최대 배출원으 로서, 이전까지 발전부문 이산화탄소 규제기준은 제시되지 않았었음.
- 현재 1,000개의 화력 발전소가 있으며, 그중 석탄 발전소는 600여 개임.
1) http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/25/fact-sheet-president-obama-s-climate-action-plan
“작년 6월 오바마 대통령이 발표한 기후변화 대응 행동계획에 따라 환경보호청은 기존화력발전소 배출 규제 기준을 최근 발표”
- 신규 석탄화력 발전소에 대한 배출기준(1,000lbsCO2/MWh)은 작년 9월에 이미 제시되었음.
- 이번에 발표된 CPP는 기존 화력발전소의 탄소배출에 관한 기준을 제시한 것임.
ㅇ `09년 12월 코펜하겐에서 열린 UN 기후변화 정상회의에서 오바마 대통령은 온실가스 배출을 `05년 기준 `20년까지 17%, `50년까지 83% 감축하겠다는 목 표를 천명하였으나, 그의 계획은 자국 내 입법과정에서 의회와 재계의 반대에 부딪혀 좌초된 바 있음.
- `09년에는 국가 차원의 배출권 거래제 도입을 규정하는 왁스만-마키 법안 (Waxman-Markey Bill, 또는 American Clean Energy and Security Act)이 의회에서 상정되었으나 상원에서 통과되지 못했음.
- 한편, 미국의 온실가스 배출량은 `12년 51.9억톤으로 중국(`12년 98.6억톤) 에 이어 세계에서 두 번째로 높고, 1인당 배출량(16.4톤/명)은 가장 높음.
ㅇ 오바마 대통령은 의회의 승인을 받을 필요가 없는 행정명령 형식으로 2013년 6월 기후변화 행동 대응계획을 발표하였고, EPA는 이를 뒷받침하기 위한 방 안으로 CPP를 제안하였음.
- CPP는 발전분야에 처음 적용되는 연방 차원의 규제로서 지금까지 미국 행정
부의 기후변화 대책 중 가장 강력하다는 평가를 받고 있음.
2. 청정전력계획(CPP)의 성격 및 내용
ㅇ CPP는 `70년에 제정된 청정대기법(Clean Air Act)에 근거하고 있음.
- EPA는 청정대기법이 대기 오염원(Pollutant)으로 정의한 물질을 규제할 법적
의무가 있음.
- `07년 대법원은 청정대기법에 따른 EPA의 온실가스 규제를 합헌으로 판단하였음.
- 따라서 CPP는 대통령의 행정명령(Executive Order)이 아니라 청정대기법에 따른 규제안임.
ㅇ CPP는 각 州에 대한 감축 목표와 해당 목표를 달성하기 위한 2개의 가이드라
인으로 구성되어 있음.
- CPP가 제시한 각 州에 할당된 감축 목표는 절대량이 아닌 원단위 기준임.
※ EPA는 원단위 감축 목표가 달성되었을 경우에 `05년 대비 `30년까지 30%가 감축될 것으로 추정
ㅇ 州별로 전체 전력생산량 대비 화석발전 비중과 州 내에서 자체적으로 시행하고 있는 에너지효율 프로그램 등을 감안하여 원단위 감축 목표가 다르게 설정됨.
- 버몬트州나 콜롬비아특별구의 경우에 석탄화력 발전소가 없으므로 원단위 감축 목표가 없음.
“청정전력계획은 발전분야에 처음 적용되는 연방차원 규제로서 지금까지 대책 중 가장 강력하다는 평가”
“청정전력계획은 각 州별 원단위 감축 목표와 해당목표를 달성하기 위한 가이드라인을 제시”
감축목표 해당 州 50%
이상 3개 州 워싱턴, 애리조나, 사우스캐롤라이나
41~50% 7개 州 오리건, 뉴햄프셔, 조지아, 아칸소, 뉴욕, 뉴져지, 미네
소타
36~40% 11개 州
노스캐롤라이나, 루이지애나, 테네시, 텍사스, 플로리 다, 버지니아, 매사추세츠, 미시시피, 메릴랜드, 오클 라호마, 콜로라도,
31~35% 9개 州 사우스다코타, 네바다, 위스콘신, 뉴멕시코, 일리노이,
아이다호, 델라웨어, 미시간, 펜실베이니아
21~30% 11개 州
코네티컷, 오하이오, 유타, 앨라배마, 네브래스카, 알 래스카, 캘리포니아, 캔자스, 미주리, 몬태나, 인디애 나
10~20% 8개 州 웨스트버지니아, 와이오밍, 켄터키, 아이오와, 하와이,
로드아일랜드, 메인, 노스다코타
주: 버몬트나 콜롬비아특별구의 경우 석탄발전소가 없으므로 원단위 감축 목표가 없음.
< 州별 감축목표(안) 분포>
ㅇ 원단위 감축목표는 다음과 같은 절차에 의해 산정됨.
해당 州의 기준 배출원단위 산정 2012년 해당 州의 배출자료에 근거
↓
해당 州의 감축조치 이행여건 파악
다음의 방법을 고려한 배출원단위 예상 감축량 분석
① 석탄발전소 효율 개선
② 저탄소 발전원으로의 연료전환
③ 재생에너지, 원자력 확대
④ 전력수요관리
↓
해당 州의 감축목표 산정
화석신재생원자력 발전량수요절감량
화석연료 연소발전소의배출량
< 원단위 감축목표 산정절차 >
ㅇ EPA는 해당 州의 감축조치 이행여건 파악 시 다음의 ‘탄소배출 감축을 위한
최적시스템(Best System of Emissions Reduction)’이라고 구분되어진 4가지 온실가스 감축조치 및 기준을 고려하였음.
“원단위 감축목표는 각 州의
전력믹스와 경제상황을 반영하여 차등설정되었음”
- 감축목표를 설정하기 위한 기본 공식은 모든 州에 동일하게 적용되지만, 州 별로 에너지믹스 및 조건이 다르기 때문에 감축목표는 각기 다름.
세부 감축조치 목표설정 시 적용 기준 조치1: 석탄발전소 효율 개선
Ÿ 연료 설비 당 전력생산량을 확대하기 위한 시설 및 공정 개선
Ÿ 보다 적은 화석연료를 사용하여 동일한 양 의 전력을 생산함과 동시에 탄소 배출량을 감축
전력생산설비의 열소비율을 평균 6%
개선
조치2: 저탄소 발전원으로의 연료 전환 Ÿ 탄소 배출량을 줄이기 위해 저탄소 발전원
의 사용을 확대
기존 또는 현재 준공 중인 복합화력발
전(NGCC) 설비의 설비이용률을
70%까지 확대 조치3: 재생에너지, 원자력 확대
Ÿ 재생에너지 발전용량을 현재 추이대로 확 대
Ÿ 태양광이나 풍력 등 재생에너지원과 원자 력 등 저탄소 에너지원의 사용 확대
현재 준공 중인 신규 원자력발전소와 재생에너지 발전소 확대, 기존 원자력 발전소의 지속적인 가동
조치4: 전력수요관리
Ÿ 낮은 비용으로 배출량을 감축할 수 있을 뿐만 아니라 소비자의 비용을 절감시켜 줄 수 있는 수단 중 하나
수요 측면의 에너지효율을 연간 1.5%
개선
자료 : EPA
< 州목표설정 시 고려된 세부 감축조치 및 기준 >
- 상기 4가지 감축조치에 따른 감축 목표는 워싱턴과 펜실베이니아 州의 경우 다음과 같음.
州
배출원단위 (2012년
기준)
조치 1 시행
조치 1,2 시행
조치 1,2,3 시행
최종 목표 조치 1,2,3,4
시행
2030년 감축목표
워싱턴 756 728 444 298 215 71.60%
펜실베이니아 1531 1458 1393 1157 1052 31.30%
자료: EPA
< 워싱턴 州와 펜실베이니아 州의 감축조치에 따른 감축목표 >
(단위 : Ibs CO2/MWh)
ㅇ 州정부는 발전소 탄소배출기준 준수 방안을 명시한 州의 이행계획(State Implementation Plans, SIPs)을 2016년 6월 30일까지 EPA에 제출하여야 함.
※ 마감시한은 2017년 6월 30일까지 연장가능하며, 다른 州와 공동으로 감축계획 을 마련하는 경우 2018년 6월 30일까지 2년 연장 가능함.
“감축목표는 ‘배출 감축을 위한 최적시스템’의 4가지 세부 감축조치에 따라 결정”
- 州정부는 감축안 수립 시 감축조치 이행 여건에 따라 EPA가 제시한 감축조 치 여부를 자율적으로 결정할 수 있으며, 해당 州에서 이미 시행 중인 대책 등 다양한 감축조치를 포함할 수 있음.
- 지역경제와 에너지 믹스를 고려하여 전력시스템 교체, 감축기술 설치, 신재 생에너지, 효율 개선 프로그램, 배출권 거래제 등을 통해 감축안을 세울 수 있으며, 현재 실행하고 있는 제도도 포함 가능함. 현재 47개 州에서 수요관 리 프로그램, 38개 州에서 RPS, 10개 州에서 배출권 거래제를 실시하고 있 음.
- 원하는 경우에 원단위 목표에서 절대량 목표로 바꿀 수 있음.
- 州 이행계획이 제출되지 않았거나 제출된 이행계획이 EPA의 승인을 받지 못한 경우에 EPA가 제시하는 연방이행계획(Federal Implementation Plan)을 준수하여야 함.
3. 환경보호청의 청정전력계획 파급효과 전망
ㅇ CPP가 실행된다면 발전부문에서 국가 전체 배출량이 2005년 대비 2030년까 지 30% 감축, 2020년까지 25% 감축될 것으로 전망됨.
- NO2, SO2 배출도 25% 이상 감축할 것으로 기대됨.
- 발전분야 30% 감축은 7억 3천만 톤에 해당하는 것으로 교통부문 배출의 2/3 감축과 동일함.
ㅇ EPA는 이미 2012년 배출량이 2005년 대비 13% 감소한 (59.4억 톤에서 51.9 억 톤으로 감소) 상태로, 「2030년까지 30% 감축」은 달성 가능한 목표라고 강조함. 현재 가동 중인 석탄화력 발전소의 평균 수명은 42년으로 2030년까지 많은 발전소가 노후로 인하여 자연 교체·퇴출될 예정임.
ㅇ EPA가 추정한 CPP의 경제적 파급효과는 다음과 같음.
- 연간 $73억~88억의 비용이 들지만, 사망과 호흡기 질환 감소로 인한 사회적 편익은 $550억~930억에 이를 것임.
- 에너지 효율 향상으로 2030년에는 전력가격이 8% 하락
- 전원 믹스에서 석탄의 비중이 현재 40%에서 `30년에는 30%로 감소 - 석탄 수요는 27% 감소하고, 석탄 가격은 17% 하락
- 2020년까지 전력 및 가스 산업의 일자리 증가분이 석탄 산업의 일자리 감소
분보다 최대 28,000개 이상 많을 것이며, 에너지 효율부문에서 78,000개의 일자리가 창출
ㅇ 한편, 미국의 공화당과 산업계는 CPP를 강하게 반대하고 있음.
- 공화당은 금년 11월에 있을 중간선거에 대비하여 CPP의 부정적인 영향을
“각 州정부는 자율적으로 감축정책을 선택할 수 있으며,
구체적인 감축안을
`16.6월까지 제출해야 함”
“청정전력계획이 실현된다면 발전부문 배출량이
`05년 대비
`20년까지 25%,
`30년까지 30%
감축될 것으로 전망”
집중 부각
･ 와이오밍 州 상원의원 마이크 엔지(Mike Enzi)는 전력가격이 상승하고 800,000개의 일자리가 사라질 것이라고 주장
･ 켄터키 州 상원의원 미치 맥코넬(Mitch McConnel)은 CPP가 ‘미국 중 산층의 심장에 단도’를 꽂는 것이라고 비난
- 미국 제조업자협회(National Association of Manufacturers, NAM)는 CPP가 미국 경쟁력을 훼손할 것이라고 경고하였으며, 지난 5월 말 미국 상공회의소 (US chamber of Commerce)는 EPA의 규제가 GDP를 연간 $500억 감소시 킬 것이라고 주장
- 미국 청정석탄전력연합(American Coalition for Clean Coal Electricity)은 규제가 미국 경제에 매우 부정적인(devastating) 효과를 미치고, 더 나아가 에너지 위기를 야기할 것이라고 주장
4. 향후 전망 및 시사점
ㅇ 최종안 제출의 법적 마감기한은 없지만, 오바마 대통령은 자신의 임기 내(2017
년 1월)에 시행할 수 있도록 EPA에 2015년 6월까지 CPP 최종안을 마련하도
록 지시함.
- EPA는 향후 120일 동안 의견 수렴 및 7월 마지막 주 4번의 공청회를 가질
예정(덴버, 애틀랜타, 워싱턴 DC, 피츠버그)
ㅇ CPP는 오바마 대통령의 정치적 유산을 남길 수 있는 마지막 기회로서, 해당 법안이 실행된다면 2009년 코펜하겐 감축 약속을 지킬 수 있을 것으로 보임.
ㅇ CPP 발표로 인하여 이번 9월 뉴욕에서 열릴 UN 기후 정상회담과 2015년 12 월 페루에서 열릴 UN 기후변화협상에서 미국은 주도권을 확보할 수 있을 것 임.
- 중국과 인도 등 개도국은 그동안 선진국의 온실가스 감축 압력에 저항해 왔 으나, 이번 미국의 규제안으로 인하여 협상의 돌파구가 마련될 것으로 전망
ㅇ 그러나 석탄업계를 중심으로 재계에서는 CPP에 대한 소송을 준비 중으로, 앞 으로 많은 법적 분쟁이 예상됨.
- 그동안 청정대기법에 따른 오염원 규제 방식은 배출원의 직접 규제였음.
- 그러나 CPP는 발전소 밖에서 발생하는 온실가스 감축(효율개선, 신재생, 배 출권 거래제 등)에 관한 것을 포괄한다는 점에서 법적 논쟁의 여지가 있음.
ㅇ 2013년부터 미국과 중국은 온실가스 감축 협력을 강화하고 있으며, 내부적으
로도 양국 모두 과거보다 적극적인 감축 노력을 보여주고 있는 만큼 그동안 지 지부진했던 기후변화대응을 위한 국제적 노력이 보다 진전될 것으로 보임.
“국내적으로 공화당과 산업계에서는 청정전력계획에 강력한 반대 입장을 표명하고 있으며 향후 많은 법적 분쟁이 예상되나, 국제적으로 미국은 청정전력계획을 통해 온실가스 감축을 위한 국제협상에서 주도권을 확보할 수 있을 것”
ㅇ 2014년과 2015년 UN 기후변화 당사국 총회는 교토의정서 체제를 탈피하고 Post-2020 신 기후체제 마련을 위한 시발점이 될 것이므로, 우리나라는 이에 대비하여 국제사회에 내놓을 수 있는 감축안을 철저히 점검하고 준비할 필요 가 있음.
참고문헌
Angus Mccone, “Obama Said to Propose Deep Cuts to Power Plant Emissions”, Bloomberg New Energy Finance, 2 June 2014.
Barney Jopson and Ed Crooks, “Obama Proposes Biggest Ever US Push for Carbon Cuts”, Financial Times, 2 June 2014.
Coral Davenport, “Key Details of EPA Carbon Emissions Proposal”, The New York Times, 2 June 2014.
Coral Davenport, “Obama to Take Action to Slash Coal Pollution”, The New York Times, 1 June 2014.
EPA, “Carbon Pollution Emission Guidelines for Existing Stationary Sources:
Electric Utility Generating Units”, 2 June 2014, (http://www2.epa.gov/carbon-pollution-standards/clean-power-plan-proposed-rule) EPA, “EPA Proposes First Guidelines to Cut Carbon Pollution from Existing
Power Plants/Clean Power Plan is flexible proposal to ensure a healthier environment, spur innovation and strengthen the economy”, EPA Press Office, 2 June 2014.
Valerie Volcovici, “U.S. unveils sweeping plan to slash power plat pollution”, Carbon Market Daily, Volume 11, Issue 103, 2 June 2014.
Wendy Koch, “EPA to Seek Deep Cuts in Carbon Emissions from Power Plants”, USA Today, 1 June 2014.
