멕시코 석유부문 개혁의 주요 내용과 시사점
해외정보분석실 임기추 연구위원([email protected])
▶ 멕시코 정부는 국영석유기업(Pemex)이 75년간 독점해온 에너지시장을 민간 및 외국 자본에 개방하는 에너지개혁 법안을 2013년 12월 20일 공포하였음.
▶ 멕시코는 세계 9위의 원유 생산국이지만 원유 생산･수출 감축, 심해유전 및 셰일 자원 개발을 위한 기술 도입과 외국자본 유치, 국영석유기업 Pemex 개편 및 관 련 제도 정비 등의 과제를 안고 있음.
▶ 에너지개혁법에 의거 외국기업을 포함한 민간기업은 현재 정부와 의회에서 검토 중에 있는 계약방식에 따라 자원개발 사업에 참여할 수 있게 됨.
▶ 현재 민간 및 외국 자본 참여 관련 법안 제정의 지연에도 불구하고 대부분의 전 문가들은 에너지부에서 2015년 6월로 예정된 석유‧가스 매장지에 대한 첫 번째 경쟁입찰 개최에는 큰 차질이 없을 것으로 분석되고 있음.
▶ 멕시코 정부가 이번 에너지개혁 추진으로 석유부문에 대한 탐사, 개발, 생산, 정 제 등 각 단계에 걸쳐 외국기업에게 투자를 요청할 것으로 예상되므로 이에 대한 관련 우리나라 국내 기업의 참여 및 진출 대비가 필요할 것임.
1. 머리말
ㅇ 지금까지 멕시코의 최대 과제인 에너지개혁을 위한 법안은 2013년 12월 20일 Peña Nieto 대통령에 의해서 공포되었고, 12월 21일에 발효됨.
- 2013년 8월에 제출된 에너지개혁 법안은 에너지부문 국가 독점체제의 해체
와 외국자본 도입에 대한 석유노조나 좌익계 야당의 반대를 받았으나, 장기 간에 걸친 논의 끝에 여당인 제도혁명당(PRI)과 야당인 국민행동당(PAN)의 찬성으로 의회에서 통과되었음.
ㅇ 에너지개혁 법안의 주요 내용은 Pemex가 75년간 독점해 온 에너지시장을 민 간 및 외국자본에 개방하는 내용임.
- 동시에 에너지개혁 법안을 뒷받침하는 헌법 27조(민간기업의 에너지산업 진 출 금지)와 헌법 28조(에너지산업의 국유화)의 개정도 확정(의회 통과 및 32 개주 과반수 이상 승인) 및 발효되었으며, 이로 인해 향후 글로벌 에너지기 업의 멕시코 에너지산업 진출이 가능해졌음.
- 석유자원 탐사 및 개발 활동을 촉진시키기 위해 민간부문은 정부와 생산물분 배방식, 이익분배방식 등의 개발계약을 체결할 수 있게 됨. 자원에 대한 국가 재산권이 침해되지 않는 범위 내에서 민간부문의 석유 정제, 운송, 저장, 판
“2013년 12월 20일 공포되고 12월 21일 발효된 에너지개혁 법안의 주요 내용은 Pemex가 75년간 독점해온
에너지시장을 민간 및 외국 자본에 개방하는 것”
누적생산량
매장량 자원량
1P (확인)
2P (확인 + 추정)
3P
(확인+추정+예상) 전통 비전통
400 138 262 438 545 602
※ 1938년에 멕시코의 에너지부문이 국유화된 이후 외국 기업에 의한 탄화수소 자 원의 탐사, 생산 및 소유를 금지해 왔음.
ㅇ 멕시코는 세계 9위의 원유 생산국이지만 원유 생산･수출 감소, 심해유전 및 셰 일자원 개발을 위한 기술 도입과 외국자본 유치, Pemex 개편 및 관련 제도 정 비 등의 과제를 안고 있음.
- 해상 및 성숙 유전에서의 매장량 감소로 인해 원유 생산량은 2004년 340만 b/d(피크 생산량이 약 390만b/d)에서 2012년에 약 250만b/d까지 감소함. - 멕시코에는 확인매장량 기준으로 원유 103억 배럴, 천연가스 17.22Tcf가 매
장되어 있음.
- 셰일오일의 기술적 회수자원량은 130억 배럴로 세계 8위, 셰일가스는
545Tcf로 세계 6위이지만, 대부분 심해 및 셰일지대에 부존되어 있음. 이에
따라 Pemex는 이들 자원 개발을 위해 개발 경험 및 기술을 가진 외국기업과 의 협력이 필요한 상황임.
- 또한, 정부 세수입의 약 1/3를 Pemex이 담당하고 있기 때문에 Pemex의 투 자활동이 커다란 제약을 받고 있음.
- 2012년에 집권한 Nieto 대통령이 제시한 에너지부문 개혁은 이에 따라
Pemex의 실적 개선, 멕시코 석유부문의 외국자본 도입 등의 측면에서 큰 기
대를 안고 있음.
ㅇ 본고에서는 이와 같은 멕시코 유전개발부문에서 과제와 에너지개혁법의 주요 내용을 살펴보고, 현재 논의 중인 에너지개혁법에 따른 석유개발 계약 방식에 대해 간략히 정리함.
2. 멕시코 유전개발의 현황 및 과제
ㅇ 멕시코는 막대한 탄화수소 자원을 보유하고 있으며, 석유･가스 확인매장량은 138억 Boe로 세계 17위를 차지함.
< 2013년 멕시코 석유･가스 확인매장량 >
(단위: 억 배럴)
자료 : PEP(Pemex 상류부문), www.pep.pemex.com
ㅇ Pemex가 생산 중인 유전의 약 80%가 노후화된 상태이며, 2012년 생산량 중
약 90%가 개발된 지 20년 이상된 유전에서 생산되는 실정임
- 멕시코에서는 유전의 국유화가 시작된 1938년부터 1970년대까지는 육상 유 전에서 원유생산이 주로 이루어졌지만, 1980년대부터 현재까지는 해상 유전
“멕시코는 세계 9위의 원유 생산국이지만 생산량 및 수출량의 감소, 심해유전 개발 및 셰일자원 개발을 위한 기술 도입과 외국 자본의 유치, Pemex 개편을 비롯한 제도 정비 등의 과제를 안고 있음”
중심으로 생산이 이루어지고 있음.
ㅇ 멕시코 에너지부(SENER)가 2013년 4월에 공표한 원유생산 전망에 의하면, 기 존 유전에서의 원유 생산은 2020년까지 약 30% 감소할 전망임(NGL을 제외 한 원유생산량은 2011년 250만b/d에서 2020년 175만b/d로 감소).
- 현재 수준의 생산량을 유지하기 위해서는 향후 6년 동안 신규 유전 개발에서 커다란 성과를 거두어야 함.
ㅇ 그러나 멕시코의 유전개발을 독점적으로 담당하는 있는 Pemex는 과중한 세금 부담을 지고 있음.
- Pemex의 영업이익(EBITDA)은 매우 우수하고 다른 거대기업과 비교해도 높
은 수준이지만, 가처분 수익이 매우 적어 재무적으로 어려운 상황에 놓여 있 음.
- 2011년에는 EBITDA(849억 9,000만 달러) 중 약 81%를 세금과 기금 명목 으로 국가에 납부하였음. 이러한 상황을 대해 석유업계 관계자는 ‘멕시코 정 부는 부자인데, Pemex는 궁핍한 남자’로 비유함.
※ EBITDA는 세금 부과 전의 이익에 지불이자와 감가상각비를 가산한 영어이익으 로, 타인자본을 포함한 자본에 대한 현금흐름(cash flow)을 파악하는 이익 개 념임.
ㅇ 안정적인 석유 생산 증대를 위해서는 심해 유전 및 셰일자원 개발이 요구되지 만, 이를 위한 경험과 기술이 크게 부족한 실정임.
- 2011년 Pemex는 미국과의 해상 국경지역에 있는 Perdido 지역에서 원유를 발견함. 2012년 하반기에 Trion-1 매장지에서 2.5억∼5억 배럴 상당 경질원 유의 부존 가능성이 발표된 바 있음.
- Perdido 지역에서의 대규모 석유자원 매장 기대는 2012년 말 Supremus-1 매장지에서 1억2,500만 배럴이 발견되었다는 발표로 더욱 커졌음.
- Maximino-1 매장지도 대규모 부존 가능성이 예상되고 있음. Pemex는 2013년
부터 2017년까지 멕시코만 심해에서 32개의 탐사정 굴착을 계획 중임.
- Pemex는 자국 내 셰일자원 매장량을 약 600억 Boe로 추정(원유 약 53%, 가스 약 47%)하고 있음.
3. 에너지개혁법 중 석유부문 관련 내용
ㅇ 멕시코는 1938년의 유전 국유화 선언 이후, 자국 내에서 Pemex와 민간기업 간의 합작투자를 금지해 왔음. 그러나 2013년 12월에 확정된 에너지개혁법에
서는 Pemex의 민간기업과 합작투자를 허용하는 것을 포함해서 다음과 같은
내용이 허용됨.
-
“멕시코
에너지부(SENER) 가 2013년 4월에 공표한 원유의 생산 전망에 의하면, 기존
유전으로부터의 생산량은 2020년까지 약 30% 감소할 전망”
의 공동 탐사와 개발에 참여할 수 있음.
- 전력부문 : 발전부문에 대한 국가 독점과 민간기업과의 계약 체결 금지를 폐지 하여 민간기업의 발전부문 진출을 허용함.
- 국영에너지기업 경영개혁 : 개혁법은 Pemex와 CFE(국영전력기업)가 기존의 국영기업의 위치를 넘어 ‘수익을 창출하는 공공기업(productive public
company)’으로 변모해야 한다고 강조하고, 경제적 가치 창출을 주요 목표로
설정함.
- 국부펀드 조성 : 탄화수소자원 개발에 따른 국가 수익 운용을 위해 멕시코 중 앙은행이 감독하는 ‘국가석유기금(Fondo Mexicano del Petróleo)’을 설립함.
- 신규 기관 설립 : 국가천연가스관리소(CENEGAS), 국가에너지관리센터(CENACE), 국가탄화수소정보연구소(CNIH), 국가산업안보·환경보호청(ANSIPMA) 등의 설립 을 통해 자국의 가스관 시스템 운영, 지질정보 수집 등을 추진할 방침임.
ㅇ 현재 에너지개혁법 전면시행과 관련해서 유전개발에 필요한 계약조건, 로열티, 세율 등의 내용을 다룬 2차 법안의 제정이 추진 중임.
- 실제로 외국기업이 멕시코 에너지부문에 참여할 수 있는 시점은 2015년 이 후로 예상됨.
- 특히, 계약조건 중에서 원유가격 연동 보수산정이 특히 민간투자자들의 주요 관심사항으로 되고 있음.
- Pemex의 독립성을 보장하기 위한 개혁 조치들이 더욱 더 필요하며, 이와 관
련된 세제개혁도 이루어질 계획임.
･ 지금까지 정부가 석유 수입의 약 70%를 Pemex로부터 징세하였으나, 향 후 개발부문에 참여하는 민간기업에 대해서도 로열티 또는 법인세 명목 으로 과세할 수 있게 될 것임.
･ 단기적으로 정부 세수는 Pemex에 주로 의존하게 되겠지만, 장기적으로 민간기업으로부터의 세수가 크게 증가하게 될 것임.
- 생산 원유의 소유는 서비스․이익분배계약에 의해 국가에 귀속, 생산분배․ 라이센스계약에서는 계약 내용에 따라 석유회사에 귀속되지만, 매장 원유의 소유권이 국가에 귀속되는 사실은 변동이 없음.
- 과거 Pemex의 투자결정은 정부의 통제를 받아 왔지만 향후에는 자사의 투자 수익률을 기초로 이루어질 것임. Pemex는 필요시 자회사를 설립해서 민간기 업과 투자사업을 추진할 수도 있음.
ㅇ 멕시코만 심해 유전에서는 미국측 해역에서 이미 80개 이상의 외국기업이 개 발활동을 실시하여 100만b/d 이상의 원유를 생산하고 있지만, 멕시코측 해역 에서는 원유 생산이 전혀 이루어지지 않고 있음.
- 미국과 멕시코 간 멕시코만 개발협정이 2013년 12월 비준되었음.
“2013 12월에 확정된
에너지개혁법의 4가지 개요는 자원개발부문, 전력부문, 국영에너지기업 경영개혁, 국부펀드 조성 등임”
- 멕시코만 내 심해 유전 개발에는 합작투자기업 설립을 포함해서 5∼8년의 기간이 소요될 것으로 예상됨.
- 양국은 2012년 양국 간 해상경계를 넘어 부존된 석유자원의 합리적인 개발
을 위해 제도적 틀 마련을 목적으로 해당 협정을 체결함.
ㅇ 에너지개혁법에 기초해서 정부조직 개편과 기존 부서에 대한 새로운 역할부여 가 이루어질 것임.
- 에너지부는 계약 방식 및 모델을 새롭게 설계함.
- 국가석유위원회(CNH)는 지질정보 관리, 입찰 실시 및 계약내용 관리 등의 업무를 담당함.
4. 유전개발 참여 계약방식
ㅇ 에너지개혁법에 의거 민간 사업자는 이익분배계약(profit sharing contract, 일 정비율의 이익 공유), 서비스계약(Service Contract, 서비스에 대한 현금 지불), 생산물분배계약(Production Sharing Contract, 취득한 원유의 분배), 라이선스 계약(License Contract, 채굴된 원유에 대한 유상 지불) 등의 방식을 통해 석유 개발사업에 참여하게 될 것임.
- 정부와 여당인 제도혁명당(PRI)은 이익분배계약 방식, 야당인 민주혁명당
(PRD)은 서비스계약 방식, 국민행동당(PAN)은 라이선스계약 방식을 제안한
것으로 보도되고 있으나, 구체적인 사항은 알려지지 않음.
※ 이번 에너지개혁은 집권 여당인 제도혁명당(PRI)과 야당인 국민행동당(PAN)의 주도로 이루어졌음.
ㅇ 정부와 제도혁명당(PRI)이 제안하고 있는 이익분배계약 방식에 대한 민간투자 자들의 선호 정도는 낮은 것으로 예상되고 있음. 민간투자자들은 라이선스계약 이나 생산물분배계약 방식을 더 기대하고 있는 것으로 판단됨.
- 그러나 PRI가 이익분배계약 내용에 대해 구체적으로 밝히지 않고 있어 향후 정부 및 PRI의 추가적인 발표를 기다려 봐야 함.
ㅇ 전문가들은 PRI의 이익분배계약 방식에 대해 다음과 같이 유추하고 있음.
- 먼저 자원의 소유는 계속 국가에 귀속될 것임. 멕시코에서는 여전히 자원에 대 한 국가소유라는 의식이 특히 노동조합이나 좌익성향이 뿌리 깊게 남아 있음.
Nieto 대통령은 개혁추진을 우선적으로 하지만 이익분배계약 방식을 타협안
으로 제시한 것으로 알려짐.
- 생산된 석유·가스 자원을 국가가 판매하여 그 이익을 국가와 기업이 공유하 게 되지만, 기업이 석유·가스 판매 수익을 직접 취득하지 않기 때문에 자국 내 자원이 외국기업의 착취대상으로 되지 않음.
“정부와
제도혁명당(PRI)이 제안하고 있는 이익분배계약 방식에 대한 민간투자자들의 선호 정도는 낮은 것으로 예상되고 있음”
ㅇ 이익분배계약에 대해 이라크의 서비스 계약과 유사하다고 주장하는 전문가도 있음. 이라크 헌법에서는 국가의 자원은 모두 국민에게 귀속한다고 명시되어 있음. 그래서 이라크 중앙정부는 생산물분배계약이나 외국기업에 의한 지하자 원의 소유를 헌법위반이라고 주장함.
- 서비스 계약방식에서 민간기업은 국영석유기업을 대신해서 탐사위험을 전담 하지만, 탐사 성공 시에 개발 생산 비용 상환과 일정한 보수를 보장받게 됨.
또한, 생산물은 국영석유기업이 소유하고, 개발기업은 합의된 조건 하에서 생산물의 일정량을 구입할 수 있음.
- 서비스계약이 생산물분배계약과 근본적으로 다른 점은 보상을 현물대신 현 금으로 받는 다는 것임.
ㅇ 일부 전문가는 이익분배계약과 생산물분배계약과의 유사점을 강조하기도 함.
생산물분배계약에서 국가 또는 국영기업이 자원을 보유하고 민간기업은 단독 또는 국영기업과 합작형태로 자원을 탐사·개발하게 됨. 민간기업은 생산물 형 태로 비용 상환과 수익 보장을 받게 됨.
- 만일 이익분배계약이 생산물분배계약의 변형 형태로 나타난다면, 비용회수 조건이나 국가에 배분되는 이익(생산물분배계약상 이익 원유)이 어느 정도일 지가 관건임.
- 에너지개혁에서는 매장량 계상(Booking Reserve)이 허용될 것으로 예상되고 있는데, 실제로 매장량 계상 허용 여부가 주목됨. 이와 관련해서 2013년 10 월 25일에 열린 Pemex의 3/4분기 결산 설명회에서 재무담당 CEO가 매장량 계상 도입을 언급한 바 있음.
※ Booking Reserve은 계약 광권의 매장량을 자산으로 인정해 계약자의 대차대 조표상 자산 항목 계상을 인정하는 것임.
5. 평가 및 시사점
ㅇ 에너지개혁 법안의 발효를 통해 멕시코는 경제 활성화를 비롯하여 저렴한 에 너지공급과 투자 유치를 통한 신규 일자리 창출 효과를 기대할 수 있는 것으로 평가함.
- 또한 이를 통해 멕시코의 원유 생산량은 2018년에 300만b/d, 2025년에 350 만b/d 이상, 가스 생산량도 현재 5,700MMcf에서 2018년에 8,000MMcf, 2025년에 10,400MMcf에 이를 것으로 각각 전망됨.
- 한편 Nieto 대통령은 이번 개혁안이 자국 에너지산업 민영화를 위한 조치라 는 비난과 관련하여 Pemex나 국영전력기업 CFE는 100% 국가 소유이며, 이 를 매각하거나 민영화하는 일은 없을 것이라고 역설함.
- 여당인 제도혁명당(PRI)과 제1야당인 국민행동당(PAN)은 이번 에너지개혁
“에너지개혁 법안의 발효를 통해 멕시코는 경제 활성화를 비롯하여 저렴한
에너지공급과 투자 유치를 통한 신규 일자리 창출 효과를 기대할 수 있는 것으로 평가”
법안으로 멕시코 에너지산업의 현대화를 가져와 중 장기적으로 국가 경제발 전에 이바지할 것이라며 환영하는 입장임.
- 반면 좌파 정당인 민주혁명당(PRD)은 석유 자원의 민영화 반대를 주장하며 멕시코 대법원에 에너지법 개정안 중지를 위한 헌법소원을 요청한 상황임.
- 주요 외신들은 멕시코가 역사상 중요한 결정을 했으며 멕시코 기업뿐만 아니 라 외국기업에도 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 평가함.
ㅇ 에너지개혁의 추진은 긍정적 방향으로 진행되고 있지만, 멕시코 내에는 여전히 자원의 민영화에 대해서 뿌리 깊게 반대하고 있는 세력이 존재하며, 또한 2015 년 중반 중간선거를 앞두고 있는 여건에서 추진상황을 예측하기 어려운 상황임.
- 개혁의 궁극적인 목적이 외국자본 유치에 있는 바, 개혁 법안이 외국기업에 게 매력적이지 않는 것으로 인식된다면, 이는 에너지개혁의 실패를 의미함.
- 단기간 내에 기존 조직 개편 및 업무 조정도 상당히 어려울 것으로 예상됨.
- 정부 및 Pemex 내 근로자와 의사결정자들의 좌파 성향의 의식 변화도 단기 간 내 이루어질 것으로 보기 어려움.
ㅇ 에너지부는 2차 법안 제정이 완료되는 대로 제반 시행조치를 마련하여 2015년 6월로 예정된 석유‧가스 상류부문 첫 번째 경쟁입찰(bid round) 진행을 비롯해 낙찰자 선정, 유전개발의 탐사 및 생산을 위한 계약 체결을 추진할 것으로 보임.
- 외국자본을 포함한 민간 자본을 도입하기 위한 계약조건, 로열티, 세율 등 제 도적 방안을 설정하게 되는 2차 법안은 4월 20일까지 법정 통과기한이었으 나, 현재 의회에서 관련 법안을 심의하기 위한 임시국회 소집을 요청한 것으 로 알려짐.
- 이에 앞서 Pemex는 2014년 3월 21일 정부와의 우선 협상라운드인 ‘라운드 제로(Round Zero)’를 위한 대상 자산을 에너지부에 제출한 바 있음. 멕시코 에너지개혁 조항 중 하나인 ‘라운드 제로’는 석유부문 개방을 앞두고 Pemex 의 탐사 및 생산을 보장하기 위한 사전협상 단계임.
- 향후 에너지개혁의 주요 추진일정은 2014년 중반 2차 법안의 공포, 2014년
9월 에너지부에 의한 라운드 제로의 결정, 2015년 6월 석유 가스 상류부문
첫 번째 경쟁입찰, 2015년 12월 신 Pemex 발족 예정임.
- 그러나 대부분의 전문가들은 이번 2차 법안의 제정 연기가 2015년 6월로 예 정된 석유 가스 상류부문 첫 번째 경쟁입찰 개최에 큰 영향을 주지 않을 것 으로 전망하고 있음.
ㅇ IHS Global Insight에 따르면, 4가지 방식 가운데 라이선스계약 방식의 도입이 Pemex와 파트너관계를 구축하려는 투자기업들에게 서비스계약 방식(2008년에 도입)이나 정부와 여당이 제안한 이익분배계약보다 매력적일 것으로 예상됨. 이미 제시된 4가지의 계약 방식들 간 결합한 형태의 계약도 가능성이 있는 것
“멕시코 내에는 여전히 자원의 민영화에 대해서 반대하고 있는 세력이 존재하며, 2015년 중반 중간선거를 앞두고 있는 상황에서 추진상황을 예측하기 어려운 상황임”
으로 제기됨.
ㅇ 향후, 멕시코 정부의 에너지개혁 2차 법안 제정에 앞서 우리나라 국내 기업들 의 對멕시코 자원개발부문 진출을 위한 구체적인 방안 마련이 요구됨.
- 외국기업을 포함한 민간기업에 대한 개방 시기가 2015년 6월로 예정되어 있 는 상황에서 민간기업은 단독으로 입찰에 참여할 수 있지만, 단기적으로 Pemex을 포함한 멕시코 기업과의 합작투자 형태로의 진출이 유용할 것으로 판단됨.
참고문헌
에너지경제연구원,「세계 에너지시장 인사이트」, 각 호 BP, Statistical Review of World Energy, 2013
EIA, Overview data for Mexico, 2013.5.30
EIA, Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States, 2013.6.13
Global Energy Institute, “Mexico: Energy Reform”, 2013.10.17
IHS Global Insight, “Mexican president signs energy reform”, 2014.4.28
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JOGMEC, “メキシコ：石油産業を開放、民間企業は契約形態の選択が可能に”,
2014.1.23
SENER, “Mexico’s Energy Reform”, 2014.2.7
Shannon O’Neil & James S. Taylor, “A Primer: Mexico Energy Reforms”, 2014.3.19
Thomson Reuters, “MEXP-B - Q3 2013 Petróleos Mexicanos - Pemex Earnings Conference Call”, 2013.10.25
Wilson Center Mexico Institute, “Mexico’s Energy Reform: A Game Changer in the Nation’s History(An Upstream Perspective)”, 2014.1.24
Pemex 상류부문 PEP 홈페이지(www.pep.pemex.com)
