(1)기본 연구보고 서. 국 내 GHG 감 축을 위한 정책 포트폴 리오에 대한 연구. 임 재 규. 20 0 1. 1 1. (2) 참여연 구진. 연구책임자 :. 연구위원 임재규. 연구 참 여 자 : 위 촉 연 구 원 안 일 환. (3) 요. 약. 기후변화협약과 관련하여 주요 선진국들은 자국의 온실가스 감축을 위한 정책수단들을 도입하여 시행하고 있거나 도입단계에 있다. 온실가 스 감축을 위해 여러 가지 정책수단이 검토되고 있는데, 여러 가지 정책 수단 중에서 국내배출권거래제가 여러 선진국에서 활용되고 있거나 도 입이 긍정적으로 검토되고 있는 상황이다. 본 연구는 우리나라의 경우 온실가스 감축을 위해 도입될 수 있는 정책수단들을 검토하고, 우리나라 현실에 적합한 형태의 정책믹스 즉 정책포트폴리오를 설계하는 것을 목 적으로 수행되었다. 본 연구는 먼저 각종 정책수단들 중에서 중요성이 강조되고 있는 탄 소세와 배출권거래제의 장단점을 비교하고, 각 정책이 도입될 경우 우리 나라에 미치는 파급효과를 분석하였다. 분석 결과, 국내 온실가스의 감 축목표를 비용 효과적으로 달성하기 위해 국내배출권거래제가 도입되어 야 할 것으로 판단된다. 국내배출권거래제가 도입될 경우, 여러 가지 쟁점사항에 대한 검토가 이루어져야 하는데, 특히 배출권의 초기 배분방법과 배출권거래의 참여 대상 등에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 우리나라의 경우, 배출권을 무 상배분하여 참여기업의 부담을 최소화하는 방향으로 이루어져야 하며, 도입초기에는 기존의 자발적협약에 참여하고 있는 기업들을 중심으로 운영하되, 시스템이 성숙기에 접어들면 하류부문 기업들을 대상으로 참 여범위를 확대하는 방향이 적절할 것이다. 한편, 국내배출권거래제의 도. (4) 입시기는 기후변화협약의 진행상황과 우리나라의 온실가스 저감능력에 대한 면밀히 검토를 바탕으로 2005년을 전후로 하여 시행되는 것이 바 람직하다. 온실가스 감축을 위해 한 국가가 도입할 수 있는 정책수단은 여러 가 지가 있을 수 있으나, 현실적으로 각 정책수단별로 장단점을 내포하고 있다. 따라서, 한 정책만으로는 온실가스 감축목표를 효과적으로 달성하 기에는 한계가 있다. 그러므로 한 국가가 온실가스 감축목표를 효과적으 로 달성하기 위해서는 각 정책수단의 장점을 최대한 활용할 수 있는 정 책 포트폴리오를 설계하여 도입하여야 한다. 정책 포트폴리오의 설계과 정에서는 기존 타 정책과의 조화, 경제부문간의 공평한 비용분담, 정책 입안 과정의 공정성 등이 엄중히 고려되어야 한다. 본 연구의 결과, 우리나라는 온실가스 감축을 위한 정책 포트폴리오를 설계함에 있어, 국내배출권거래제를 핵심정책으로 도입하며, 효과적인 온실가스 감축을 위해 각 경제부문의 특성을 반영한 보완적 정책수단을 도입하는 방향으로 정책 포트폴리오가 설계됨이 바람직하다. 보완적 정 책수단으로는 배출권거래제에 참여하지 않는 경제주체를 대상으로 한 탄소세의 도입, 기존 부문별 지원제도의 확대, 가정 및 수송부문의 온실 가스 저감대책의 확대 실시 등이 있다. 이와 같은 정책 포트폴리오는 우리나라가 향후 기후변화협상 등 국내 외 상황이 변화함에 따라 적절히 대응할 수 있도록 정책수단의 강도 및 방향이 유연하게 조정·보완될 수 있도록 설계되어야 한다. 특히, 향후 기후변화협약에서 우리나라가 온실가스 감축 의무부담을 받을 경우, 온 실가스 감축실적을 주기적으로 점검하여 제도의 보완 및 방향설정이 유 연하게 이루어질 수 있도록 정책 포트폴리오가 설계되어야 한다.. (5) Abstract. After the climate change negotiation reaches an agreement in COP7, the next main issue to be addressed is the way of involvement of developing countries in emission abatement commitments and the development of domestic policies and measures to achieve GHG emission reduction target. Many Annex I countries have developed and implemented policies and measures to achieve its quantified GHG emission reduction target. The purpose of this paper is to propose a portfolio of policies and measures, that is, which policies and. measures Korea. will have. to take. in. preparing. future. commitment for GHG emission reduction as well as in strengthening mitigation of climate change. Various policies and measures can be used, such as regulations, economic instruments, and covenants, etc., but it is desirable to implement them in some portfolio, taking advantage of their characteristics. Among the possible policies and measures, this study found that economic instruments such as carbon tax and domestic emissions trading have attracted considerable interest recently due to their cost effectiveness. This study also found that, in practice, many developed countries have used these policy instruments in achieving their quantified GHG emission reduction target.. (6) In order to develop a portfolio of policies and measures, the comprehension of the features of each policy and measure and the synergetic reconciliation with other objectives than climate change is important. Considering these things, this paper provided some factors to be considered in designing the portfolio. This study also proposed a portfolio of policies and measures for Korean economy. In the proposal, the domestic emissions trading scheme is situated as the major component of the portfolio, being divided into two phases before and after the maturity stage. In addition, carbon tax for household and transportation sectors and small-scale industries which do not participate in the emissions trading is proposed to be levied as financial resources for subsidies to investment for energy saving activities and efforts and mitigation of climate change, especially in household and transportation sectors. This paper also analysed the economic and environmental impacts of the portfolio of policies and measures. The analysis presented in this report is based on the application of a computable general equilibrium(CGE) model - KORTEM (KORea Trade and Environment Model). According to the analysis, compliance with the given emission reduction target is projected to impose economic costs on Korean economy. However, the cost is projected to be reduced substantially with the extension of domestic emissions trading scheme with wider coverage of economic sectors and agents. It is believed that the ongoing climate change negotiation could. (7) create the structural changes of industries in Korea. This new situation will bring Korea to an unfamiliar economic and social environment. To minimize adverse economic and social impacts, it should be stressed that the negotiation power of Korea needs to be consolidated. At the same time, Korea should develop policies and measures to enhance economic efficiency and flexibility, and draw up a political and strategic scheme to strengthen the adaptability of private industrial sector facing the new international economic and business environment.. (8) ⅰ. 제 목차례 제 1 장 서 론. 1. 제 2 장 온실가스 감 축정책에 대 한 이론적 검토. 5. 제 1 절 탄소세. 6. 1. 탄소세의 기본적 개요. 6. 2. 탄소세의 이론적 배경. 8. 3. 탄소세의 장·단점 제 2 절 배출권거래제. 15 16. 1. 배출권거래제의 개념. 17. 2. 배출권거래제의 비용효과성. 18. 3. 배출권거래제도와 탄소세의 비교. 20. 제 3 절 온실가스 감축을 위한 기타 정책수단. 24. 1. 보조금제도. 24. 2. 직접규제. 25. 3. 자발적협약. 26. 제 4 절 온실가스 감축을 정책수단 비교. 28. 1. 정책 평가기준. 28. 2. 정책수단 비교. 29. 제 3 장 주요국의 국 내 온실가스 감 축정책 도입 현황 분 석 제 1 절 주요국의 온실가스 감축 정책수단 도입 현황. 34 34. 1. 미국. 34. 2. 캐나다. 39. 3. 영국. 40. (9) ⅱ. 4. 호주. 42. 5. 뉴질랜드. 44. 6. 프랑스. 45. 7. 독일. 46. 8. 노르웨이. 47. 9. 덴마크. 49. 10. 기타 국가들의 정책도입 현황. 51. 11. 유럽연합의 배출권거래제. 52. 제 2 절 국가간 정책수단 비교 및 시사점 제 4 장 연 산 일 반 균 형 모 형 : KO RT EM 제 1 절 KORTEM의 특징. 54 58 58. 1. 세분화된 산업분류. 58. 2. 기술변화. 60. 3. 환경정책수단. 61. 4. 자본, 외채 및 인구의 통태적 변화. 61. 제 2 절 KORTEM의 방정식 구조. 62. 1. 생산구조. 62. 2. 가계수요. 67. 3. 정부소비 및 자본재 수요. 71. 4. 수출 수요. 73. 5. 마진상품 수요. 73. 6. 가격시스템 및 시장균형조건. 74. 7. 온실가스 배출 및 배출감축 정책수단. 75. 8. 거시경제 및 기타 집계변수. 75. 제 3 절 데이터베이스. 76. 제 4 절 모형의 해법 및 소프트웨어. 78. (10) ⅲ. 제 5 장 탄 소 세 v s. 배 출 권 거 래 제. 80. 제 1 절 주요 논의사항. 80. 제 2 절 정책도입 시나리오. 82. 제 3 절 분석 결과. 84. 1. 탄소세 도입시 파급효과. 84. 2. 배출권거래제 도입시 파급효과. 87. 제 4 절 요약 및 정책 시사점 제 6 장 정책 포트폴 리오 설계시 주 요 쟁점사항 제 1 절 정책 포트폴리오 설계시 고려사항. 91 93 93. 1. 합리적 의사결정 및 온실가스 조기 감축 유도. 94. 2. 타 정책과의 조화. 96. 3. 경제부문간 공평한 비용분담. 98. 4. 정책입안 과정의 공정성. 99. 제 2 절 국내배출권거래제 도입 관련 주요 쟁점사항. 100. 1. 배출권 관련 쟁점사항. 102. 2. 배출권거래 대상 온실가스. 104. 3. 배출권거래 참여대상. 106. 4. 배출권 초기 배분방법. 109. 5. 배출권 거래방법. 112. 6. 의무준수체계. 114. 7. 쟁점사항 요약. 114. 제 3 절 국내배출권거래제 시스템 예시. 116. 1. 상류부문 / 경매 시스템. 116. 2. 혼합형 / 무상배분 시스템. 118. 3. 부분적 하류부문 / 무상배분 시스템. 120. (11) ⅳ. 제 7 장 온 실 가 스 감 축 을 위 한 우 리 나 라 의 정 책 포 트 폴 리 오 설 계 123 제 1 절 우리나라의 온실가스 배출 및 감축 정책. 123. 1. 우리나라의 온실가스 배출 현황. 123. 2. 우리나라의 온실가스 감축정책 도입현황. 125. 제 2 절 온실가스 감축 정책 포트폴리오 설계안. 130. 1. 국내배출권거래제 도입. 130. 2. 주요 보완적 정책수단. 136. 제 8 장 정책 포트폴 리오의 경제 적 파급효과 분석 제 1 절 기준시나리오 전망. 144 144. 1. 거시경제, 온실가스배출량 및 에너지소비량 전망. 144. 2. 주요산업별 생산량 전망. 148. 3. 수송 및 가정부문의 에너지 소비량 및 온실가스배출량. 149. 제 2 절 정책도입 시나리오. 151. 제 3 절 경제적 파급효과 분석. 156. 1. 거시경제, 온실가스배출량 및 에너지소비량 변화. 156. 2. 주요 산업별 생산량 변화. 162. 3. 수송 및 가정부문의 온실가스 배출량 및 에너지소비량의 변화. 164. 제 9 장 요약 및 정책 시사점. 166. 1. 온실가스 감축을 위한 국내배출권거래제의 도입. 167. 2. 효과적인 정책 포트폴리오의 설계 및 도입. 168. 3. 우리나라 정부의 역할 및 대응방향. 171. 4. 산업계의 역할 및 대응방향. 172. 5. 연구의 한계 및 추가 연구계획. 174. 참고문 헌. 176. (12) ⅴ. 표 차례 <표 2-1> 배출권거래제도 도입의 사회적 비용 저감 효과. 19. <표 2-2> 배출권거래제도 도입의 사회적 비용 저감 효과. 30. <표 3-1> 배출권거래제도 도입의 사회적 비용 저감 효과. 55. <표 4-1> KORTEM의 산업분류. 59. <표 5-1> 온실가스 감축 정책수단 도입 시나리오. 82. <표 5-2> 탄소세 도입시 거시경제 및 온실가스 배출량에 미치는 파급효 과, 2010년, 기준안대비 % 변화. 84. <표 5-3> 탄소세 도입시 산업별 생산에 미치는 파급효과, 2010년, 기준안 대비 % 변화. 85. <표 5-4> 배출권거래제 도입시 거시경제 및 온실가스 배출량에 미치는 파 급효과, 2010년, 기준안대비 % 변화. 87. <표 5-5> 배출권거래시 산업별 생산에 미치는 파급효과, 2010년, 기준안 대비 % 변화. 89. <표 6-1> 국내배출권거래제 관련 주요 쟁점사항 요약. 115. <표 6-2> 상류부문 / 경매 시스템의 특징. 117. <표 6-3> 혼합형 / 무상배분 시스템의 특징. 119. <표 6-4> 부분적 하류부문 / 무상배분 시스템의 특징. 121. <표 7-1> 우리나라의 온실가스 배출량 종합. 124. <표 7-2> 에너지 연소부문 온실가스 배출량. 124. <표 7-3> 온실가스별 배출 추이. 125. <표 7-4> 자발적참여 업종별 에너지사용량 및 이산화탄소 배출량. 128. <표 7-5> 우리나라의 국내배출권거래제 시스템 도입안. 132. <표 7-6> 부문별 온실가스 저감대책. 138. <표 8-1> 주요 경제 및 최종에너지 지표 전망, 기준시나리오. 145. <표 8-2> 에너지원별 소비량 변화, 기준시나리오. 147. (13) ⅵ. <표 8-3> 우리나라의 산업별 생산량 전망, 기준시나리오. 149. <표 8-4> 수송 및 가정부문의 에너지 소비량 전망, 기준시나리오. 150. <표 8-5> 수송 및 가정부문의 온실가스 배출량 전망, 기준시. 150. <표 8-6> 정책 포트폴리오 도입 시나리오. 151. <표 8-7> 배출권거래제 참여산업. 155. <표 8-8> 기준안대비 거시경제, 온실가스배출량 및 에너지소비량의 변화, % 156 <표 8-9> 시나리오별 기준안대비 에너지원별 소비량 변화, 2020년, %. 159. <표 8-10>주요 산업별 기준안대비 생산량 변화, %. 162. <표 8-11>수송 및 가정부문의 기준안대비 온실가스 배출량 변화, % 164 <표 8-12>수송 및 가정부문의 기준안대비 에너지소비량 변화, %. 165. (14) 차례 ⅶ. 그 림차례 [그림 2-1] 최적탄소세 결정. 8. [그림 2-2] 탄소세의 비용효과성. 10. [그림 2-3] 탄소세의 기술개발 유인효과. 13. [그림 2-4] 배출권거래제의 경제적이득. 18. [그림 4-1] KORTEM의 생산구조. 63. [그림 4-2] KORTEM의 가계수요 구조. 68. [그림 4-3] KORTEM의 정부소비 구조. 72. [그림 6-1] 탄소세 도입시 주요 고려사항. 97. [그림 7-1] 우리나라의 온실가스 감축 정책 포트폴리오 설계안. 142. [그림 8-1] 시나리오별 온실가스 감축 한계저감비용, 2020년. 157. [그림 9-1] 우리나라의 온실가스 감축 정책 포트폴리오 설계(안). 170. (15) 제1장 서 론. 1. 제 1장 서 론. 산업혁명 이후 대량생산과 소비를 통한 인간의 경제활동 결과, 이산화 탄소 등의 온실가스 배출이 증가하여 지구 기후의 급격한 변화 가능성 에 대한 과학적 논의가 집중적으로 진행되면서 기후변화협약이 일반 대 중의 관심을 끌기 시작하였다. 기후변화협약은 그동안 제1차 회의를 시 작으로 2001년 11월에 개체된 제7차 당사국총회를 통하여 점차 구체화 되었다. 특히 1997년 제3차 당사국총회에서 채택된 교토의정서에 의해 미국, 일본 및 EU 등 선진국들과 동유럽 및 구 소련 등의 경제전환국가 (Economies in Transition)는 제1차 공약기간(2008-2012)에 온실가스 배 출을 1990년 대비 평균 5.2% 삭감하기로 결정하였다. 그리고 의무감축을 위한 시장기능의 활용을. 위하여 청정개발체제(Clean Development. Mechanism), 공동이행(Joint Implementation)과 배출권거래제(Emission Trading) 등 교토메카니즘의 도입이 채택되었다. 2000년 11월에 개최된 제6차 기후변화협약 당사국총회 및 부속기구회 의는 1997년에 채택된 교토의정서의 구체적인 이행방안에 대한 최종 합 의도출을 목적으로 개최되었다. 그러나 각 협상그룹 간의 의견조율에 실 패하여 협상이 결렬되고 말았다. 2001년 6월에 독일 본에서 다시 개최된 제6차 당사국총회에서는 미국이 교토의정서 체제에서의 탈퇴를 천명하 고 나머지 국가들이 몇 가지의 세부적인 부분에서의 협상여지를 남겨놓 은 상태에서 교토의정서의 전체적인 이행방안에 대한 합의에 이르렀다. 이후, 2001년 11월에 개최된 제7차 당사국총회에서는 교토메카니즘의 활. (16) 2. 용방안, 흡수원(Sink) 인정 문제, 온실가스 통계, 보고 및 평가 등에 대하 여 협상타결에 난항을 겪었으나, 결국 교토의정서 이행방안에 대한 합의 를 완료하였다.1) 제7차 당사국총회에서 선진국의 온실가스 감축의무를 규정한 교토의 정서 이행방안에 대한 최종합의가 도출됨으로써, 향후 기후변화협약의 가장 중요한 이슈는 교토의정서 체제에서 구속적인 온실가스 감축의무 를 받지 않는 비부속서 1 국가들의 의무부담 방안일 것으로 예상된다. 특히, 부속서 1 국가들은 한국이나 멕시코와 같이 경제발전이 어느 정도 이루어졌고 이미 OECD에 가입한 국가들에 대해서는 자발적이고 구속 적인 의무부담을 요구할 것으로 예상된다. 실제로도 한국의 온실가스 감 축의무부담에 대한 국제적인 압력이 점증하고 있는 실정이다. 우리나라 정부는 공식적으로 제3차 공약기간인 2018년부터 의무부담 을 받는 것을 고려하겠다고 천명하였으나, 현실적으로 그때까지 의무부 담을 받지 않을 수 있을 지에 대해서는 회의적 시각이 주류를 이루고 있으며, 제2차 공약기간인 2013년부터 의무부담을 받는 방안에 힘이 실 어지고 있는 상황이다. 따라서 우리나라가 조기 의무부담을 받을 경우, 경제적 부담을 최소화하며 온실가스를 효율적으로 감축할 수 있는 종합 적인 대책수립이 필요하다. 이를 위해서 현재 온실가스 배출량을 직접적 으로 관리할 수 있는 정책 및 법적 근거가 마련되어 있지 않은 우리나 라로서는 국내 온실가스의 효율적인 감축을 위한 정책 도입방안이 시급 히 마련되어야 할 상황이다. 특히, 온실가스 감축을 위한 국내정책 도입 방법에 따른 국내 거시경제 및 산업구조, 특히 국내산업의 경쟁력 및 국 제무역 패턴에 미치는 파급효과에 대한 분석을 통하여 우리나라에 적합 1) 기후 변화협약의 협상 진행상 황과 관련 주요내용은 산업자원부· 에너지경제연구원 (2000) 참조.. (17) 제1장 서 론. 3. 한 정책포트폴리오의 설계 및 도입의 필요성이 강조되고 있다. 위와 같은 배경 하에, 본 연구는 향후 기후변화협약에서 우리나라가 온실가스 감축의무를 받을 경우를 대비하여, 우리나라에서 온실가스 감 축을 위해 도입할 수 있는 각종 정책수단 - 탄소세, 배출권거래제, 자발 적협약, 직접규제 등 - 들에 대하여 분석하고, 우리나라에 적합한 정책조 합, 즉 정책포트폴리오의 전체적 밑그림을 설계한다. 또한, 설계된 정책 포트폴리오가 실제로 도입될 경우 우리나라의 경제와 에너지소비 그리 고 온실가스 배출량에 미치는 파급효과를 분석함으로써 국내 온실가스 감축을 위한 정책 도입방안에 대한 기초를 제공하는데 목적이 있다. 또 한, 이러한 분석을 통하여 기후변화협약에 대한 국내 에너지·환경 관련 산업의 대응방안과 더 나아가 우리나라의 기후변화협약 대응전략 수립 을 위한 기초자료를 제공하고자 한다. 본 연구에서는 정책포트폴리오에 대한 시나리오 분석을 위해 연산일반균 형모형(Computable General Equilibrium Model)인 KORTEM (KORea Trade and Environment Model)을 이용하였다. 연산일반균형 모형을 이용 한 정책분석은 그 동안 여러 부문에서 시행되어 왔는데, 특히 기후변화 협약과 관련된 정책의 파급효과 분석을 위하여 이러한 접근방법이 많이 이용되고 있다. 일국(one-country) 다부문(multi-sector) 동태적(dynamic) 모형인 KORTEM도 그 동안 기후변화협약과 에너지 관련 국내정책 수단 의 효과분석을 수행하는 연구에 자주 사용되어온 모형으로써, 그 유효성 이 검증된 모형이다. 본 연구는 크게 9가지 연구분야로 나누어져 있다. 제2장에서는 국내 온실가스 감축을 위해 도입될 수 있는 정책수단 - 탄소세, 배출권거래제, 보조금, 자발적협약, 직접규제 - 들에 대한 이론적 배경을 검토한다. 특. (18) 4. 히, 온실가스 감축 정책수단으로서 상대적으로 많이 선호되고 있는 탄소 세와 배출권거래제에 대하여 집중적으로 검토한다. 제3장에서는 주요 선 진국들의 국내 온실가스 감축 정책수단들의 도입현황을 살펴본다. 제4장 에서는 우리나라의 산업을 103개로 세분화한 KORTEM의 구조 및 이론 적 배경 그리고 사용된 Database의 구조에 대하여 설명한다. 제5장에서 는 KORTEM 이용하여 정책수단들 중에서 가장 선호되고있는 탄소세와 배출권거래제가 각각 독립적으로 도입될 경우에 우리나라의 경제에 미 치는 파급효과를 비교·분석하여, 정책포트폴리오의 설계 시 핵심정책이 어떠한 정책수단이 되어야 하는지 살펴본다. 제6장에서는 정책포트폴리오 설계 시 고려되어야 할 중요한 사항을 살펴보는 한편, 배출권거래제 도입과 관련된 주요 쟁점사항에 대하여 분 석한다. 제7장에서는 앞의 분석 및 연구를 바탕으로 우리나라에 적합한 온실가스 감축을 위한 정책포트폴리오를 설계하며, 제8장에서는 앞에서 설계된 정책포트폴리오가 실제 도입될 경우 발생하는 경제적 파급효과 를 KORTEM을 이용하여 분석한다. 마지막으로 제9장에서는 본 연구의 결과를 종합하고, 연구의 결과가 제공하는 정책 시사점에 대하여 논한 다.. (19) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 5. 제 2 장 온 실 가 스 감축 정 책 에 대한 이 론 적 검 토. 지구온난화(Glbal Warming)의 주요원인인 이산화탄소, 메탄, 아산화질 소 등 온실가스는 경제활동에서 필수적으로 사용되는 석유, 석탄, 가스 등 화석에너지의 생산, 소비 및 페기물 처리 등의 과정에서 주로 배출되 고 있다. 한 국가의 온실가스 감축을 위하여 사용될 수 있는 여러 가지 정책수단이 다양하게 제시되고 있는데, 이를 크게 나누어 경제적 유인이 없는 정책과 시장메카니즘(market mechanism)을 이용한 경제적 유인 정책들로 구분할 수 있다. 온실가스 배출기준을 이용한 직접규제가 전자 에 해당한다. 시장메카니즘을 이용한 정책은 다시 온실가스나 생산물의 가격변화를 통해 배출규제를 달성하고자하는 탄소세와 같은 부과금제도, 보조금제도 그리고 배출량을 수량적으로 제한하는 배출권거래제 등으로 분류된다. 이와 같은 정책수단 이외에 캠페인 등 도덕적 감정에 호소하 는 방법으로서 최근에는 온실가스 배출 기업들을 중심으로 자발적협약 (voluntary agreement)의 중요성이 커지고 있다. 온실가스 배출허용기준을 이용한 직접규제는 배출원이 배출할 수 있 는 온실가스 배출량의 허용기준량을 설정하여 이 기준량을 넘지 않도록 정부가 공권력을 행사하는 정책수단이다. 한편, 보조금의 경우 온실가스 배출 감축의 성과에 비례하여 보조금을 교부하여 배출감축의 유인책으 로 삼으며 보조금의 재원은 조세를 통하여 징수한다. 탄소세 등을 부과 하는 부과금제도는 온실가스 배출량에 비례하여 부과금 또는 조세를 부 과함에 따라 온실가스 배출량을 줄이고자 배출 감축시설 설치나 배출감. (20) 6. 축을 위한 기술개발 유인 정책수단이다. 마지막으로 배출권거래제는 정 부가 온실가스 총 배출량을 결정하여 그에 해당하는 배출권을 발행하여 배출권시장에 공급하고 온실가스를 배출하는 배출원은 배출권시장의 수 요공급에 의해 결정되는 가격으로 배출권을 거래하는 제도이다.1) 본 장은 위와 같은 온실가스 감축을 위한 국내정책수단들의 특징과 장단점을 검토한다.. 제 1 절 탄소세 1. 탄 소 세 의 기 본 적 개 요 온실가스 감축을 위한 가장 일반적인 정책수단이 탄소세이다. 탄소세 를 징수하는 방법에는 두 가지가 있는데, 이산화탄소 배출의 원천이 되 는 화석연료에 함유되어 있는 탄소량에 비례하여 단위 탄소당 일정액의 세금을 화석연료에 부과하거나 배출원이 배출하는 이산화탄소 배출량에 비례하여 단위 탄소당 부과하여 이산화탄소 배출 저감을 유도하게 된다. 탄소세는 온실가스 배출과 과세대상과의 연계성이 높기 때문에, 지구온 난화를 유발하는 주요 온실가스인 이산화탄소의 배출을 억제하기 위한 해결방안 중 하나로 고려되고 있다. 이산화탄소는 주로 화석연료의 연소로 배출되는데, 일부 불완전 연소 되는 부분을 제외한다면 이산화탄소의 배출량은 사용되는 연료의 탄소 함유량에 따라 결정된다. 이와 같이 이산화탄소는 투입과 산출의 연계가 분명하고, 투입에 대한 측정이 용이하기 때문에 탄소세가 이산화탄소의 1) 위와 같은 국 내 온실가스 감축 정 책수단들은 온실가스 배 출원(emission source)의 적용범위(coverage)에 따라 구분될 수 있다.. (21) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 7. 배출을 감축할 수 있는 적절한 정책수단으로 고려되고 있는 것이다. 탄소세의 부과는 탄소를 함유하고 있는 석유, 석탄, 가스 등 화석연료 의 가격을 상승시켜 화석연료의 소비를 감소시킴으로써 이산화탄소의 배출량을 감축시키는 직접적 효과를 가져온다. 또한 탄소세는 크게 세 가지의 경로 - (1) 산업구조 변화, (2) 기술개발, (3) 환경보호 의식 향상 - 를 통하여 이산화탄소의 배출량을 간접적으로 감축시키는 효과를 가져 온다. 첫째, 화석연료의 가격상승은 화석연료를 집약적으로 사용하여 생 산되는 재화의 상대가격을 상승시키는데, 이는 산업구조를 저탄소 산업 구조로 변화시키며 제품에 대한 수요를 저탄소 제품으로 전환시키는 효 과를 가져와 이산화탄소의 배출량을 감축시키는 효과를 가져온다. 둘째, 탄소세의 부과는 에너지절약 기술개발을 촉진시키고 에너지절약 설비투 자를 증가시켜 이산화탄소 배출량을 억제시킨다. 마지막으로, 탄소세의 부과는 국민의 환경보존에 대한 의식을 향상시킴으로써 불필요한 에너 지 소비를 감소시키고 이산화탄소의 배출을 억제시키는 결과를 가져온 다.. (22) 8. [그림 2-1] 최적탄소세 결정 한계이윤(M B) 한계피해(M D). B. MD M NB E. C. MB 0. 2. 탄 소 세 의 이 론 적 배 경. y. y*. 화석연료. 2). 가. 최적탄소세 사회적으로 최적인 배출량을 달성하기 위해서는, 탄소세가 화석연료가 함유하고 있는 탄소량에 부과되든 경제주체가 배출하는 이산화탄소 배 출량에 부과되든 상관없이, 탄소세율은 이산화탄소 배출로 인한 한계피 해액과 일치하는 수준에서 결정되어야 한다.3) 이와 같은 기본적 이론은 2) 탄소세의 이론적 배 경은 환경경제학에서의 배출 부과금에 대한 이론을 기초 로 한다. 3) 오염으로 인한 외부불경제를 내부 화하기 위해 오염자가 자신의 행위로 인해 발생한 사회적 한계피해만큼을 단 위 배출량당 세금으로 납부하 도록 하는 피구세(Pigouvian tax)와 같 은 개념이다.. (23) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 9. 탄소세가 생산과정에서 화석연료를 사용하여 이산화탄소를 배출하는 기 업에 부과되는 경우를 상정해 [그림 2-1]을 이용하여 살펴보자. 탄소세가 부과될 경우 화석연료를 사용하는 기업의 한계이윤은 MB곡 선에서 최적탄소세를 차감한 MNB곡선으로 이동하고 탄소세는 이산화 탄소를 배출하는 기업의 생산비용으로 내부화된다. 그 결과 기업은 자신 의 이윤극대화조건으로부터 적정수준의 화석연료 사용량인 0y만큼 화석 연료를 투입하게 된다. 여기서 중요한 점은 화석연료의 사용단위당 부과 되는 탄소세가 최적수준의 연료사용량에서 발생하는 한계비용, 즉 OC와 같아야 한다는 사실이다. 따라서 탄소세를 부과하는 정부는 이산화탄소 배출로 인한 한계비용(MD) 뿐만 아니라 기업의 한계이윤(MB)에 관한 정보도 정확히 파악할 수 있어야 한다. 그러나 이러한 정보를 정확히 파 악하는 것은 현실적으로 불가능하다. 이러한 정보들이 제공되지 않을 경 우에는 대개 임의의 탄소세율을 설정해 이를 모든 탄소세 부과대상에게 일률적으로 적용하는 것이 일반적이다. 나. 비용효과성 이산화탄소 감축을 위해 탄소세의 도입을 많은 경제학자들이 주장하 고 있는데, 이는 이산화탄소 감축목표를 탄소세의 부과를 통해 최소의 비용으로 달성할 수 있기 때문이다. 즉, 적절하다고 판단되는 이산화탄 소 배출량을 탄소세라는 가격기구를 통하여 최소의 비용으로 달성할 수 있다고 믿기 때문이다. 왜 탄소세가 사회의 비용을 최소화시키면서 온실 가스 배출을 감축할 수 있는 효과적인 수단이 될 수 있는가를 [그림 2-2]을 통하여 알아보자.. (24) 10. [그림 2-2] 탄소세의 비용효과성 한계저감비용(MAC) 한계피해(MD). MAC1. MAC1 + 2 MAC2 MD. d c. *. t. e. a b. 0. e. 1. h. e. e2. e1 0. e*. e2 0. e* 0. 배출량(e). 한 국가에 이산화탄소를 배출하는 두 명의 배출원이 존재한다고 가정 하자. 각 배출원의 이산화탄소 한계저감비용은 MAC1 과 MAC2 이고, 이 산화탄소 배출에 의한 한계피해가 MD곡선으로 알려졌다고 가정하자. 이산화탄소 배출을 억제하기 위한 정책이 도입되기 전에 두 배출원은 각각 e1 0 와 e2 0 의 이산화탄소를 배출하여 전체적으로 e*0만큼이 이산화탄 소가 배출된다. 이산화탄소 배출 저감을 위한 탄소세가 부과될 경우, 최 적탄소세(t*)는 한계저감비용(MAC1+ 2 = MAC1 + MAC2 )과 한계피해 (MD)가 일치하는 수준에서 결정된다. 각 배출원은 각자의 한계저감비용. (25) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 11. 이 탄소세와 일치하는 수준까지 이산화탄소를 배출하여 각각 e1 과 e2 의 이산화탄소를 배출하여 전체 e*의 이산화탄소가 배출된다. 첫번째 배출 원의 경우, 한계저감비용곡선(MAC1 )을 따라 e1 까지 이산화탄소를 배출 하고 그 이상의 배출은 배출방지시설을 가동하여 이산화탄소를 제거하 는 것이 탄소세를 부과당하는 것보다 이득이 되기 때문에, 탄소세가 부 과되기 이전과 비교하여 e1 e1 0 만큼 이산화탄소의 배출을 감축한다. 두 번 째 배출원도 e2 만큼 배출함으로써 e2 e2 0 만큼 이산화탄소의 배출을 감축하 게되어, 탄소세가 부과됨으로써 총배출량이 e*e*0 만큼 감축되는 효과를 가져오게 되는 것이다. 탄소세 대신에 배출허용기준량과 같은 양적규제를 통하여 이산화탄소 배출을 억제한다고 가정하자. 국가 전체에서 저감되는 이산화탄소를 가 장 적은 비용으로 저감하기 위해서는 각 배출원의 한계저감비용이 일치 하도록 각 오염원에게 저감량이 배분되어야 한다. 만약 정부가 각 배출 원의 한계저감비용에 관한 정확한 정보를 알고 있다면, 각 배출원마다 서로 다르게 e1 과 e2 의 배출허용기준량을 설정하여 탄소세 부과와 동일 한 효과를 얻을 수 있다. 그러나, 현실적으로 정부가 각 배출원의 한계 저감비용에 대한 정보를 알 수 없기 때문에, 각 배출원마다 일률적인 배 출허용기준량, 즉 eh 를 설정하여 전체 배출량 e*를 달성하고자 한다. 따 라서 첫 번째 배출원은 한계저감비용이 eh b, 두 번째 배출원은 eh d가 되 는 수준까지 이산화탄소 감축활동을 수행하게 되어 두 배출원 공히 eh 만큼 이산화탄소를 배출하게 된다. 그러나, 첫 번째 배출원은 감축기술 이 상대적으로 우수하여 한계저감비용이 낮기 때문에 적은 비용을 들여 서 저감시설을 가동하여 배출량을 e1 수준으로 낮추고, 그 대신 두 번째 배출원처럼 저감시설 가동비용이 높은 경우는 e2 수준으로 배출량을 늘. (26) 12. 리는 것이 국가 전체적으로 이득이 된다. 따라서, 탄소세를 부과하지 않 음으로 인하여 면적 abc와 면적 cde만큼의 후생손실이 발생하게 된다. 탄소세 부과 시, 최적 탄소세(t*)가 부과되어야 하는데도 불구하고, 국 가가 각 배출원의 한계저감비용에 관한 정확한 정보를 알지 못하는 상 태에서 최적세율인 t*의 수준보다 높거나 낮은 수준에서 탄소세가 획일 적으로 결정되는 경우가 발생할 수 있다. 이러한 경우, 각 배출원은 주 어진 탄소세율과 자신의 한계저감비용이 일치하는 수준에서 이산화탄소 의 배출량과 저감량을 결정하기 때문에, 이들이 선택한 배출량은 총 저 감량을 가장 적은 총 저감비용으로 저감하게 된다. 따라서, 탄소세의 비 용효과성은 자동적으로 충족되며, 따라서 정부는 각 개별 배출원의 한계 저감비용에 대한 정보 없이도 비용효과성을 달성할 수 있다. 다. 기술개발 유인 이산화탄소 배출억제를 위한 탄소세가 부과되면, 탄소세가 부과되는 배출원은 조세부담을 피하고자 저감기술의 개선을 위해 노력한다. 예를 들어, 배출원이 기업일 경우 탄소세의 부과로 기업 내부에 배출집약적 생산요소의 사용이 감소할 뿐만 아니라 새로운 이산화탄소 저감기술의 도입으로 배출집약적 생산비를 상승시켜 산업 전체적으로 배출집약상품 의 가격을 올리고 그에 따라 수요량을 감소시키는 효과를 가져온다.. (27) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 13. [그림 2-3] 탄소세의 기술개발 유인효과 금액. MAC2. MAC1. t. c d. a b. e 0. e2. e1. 배출량 (e). 이러한 기술개발 유인효과를 통하여 배출원이 이산화탄소 저감기술을 개발하면 배출원은 이득을 얻게 되는데, 이는 [그림 2-3]를 통하여 간단 히 설명될 수 있다. 세율이 t에서 결정되어 탄소세가 부과되어 이산화탄 소. 저감기술이. 개발되면. 배출원의 한계저감비용곡선이 MAC1 에서. MAC2 로 하향 이동하게 된다. 저감기술의 개발이 일어나지 않을 경우, 배출원은 e1 을 배출하고 저감비용으로 면적 d+e를 지불하며 탄소세로 a+b+c를 정부에 지불하게 된다. 반면, 기술개발이 일어나 한계저감비용 곡선이 하향 이동하게 되면, 정부가 t수준에서 탄소세율을 유지할 경우 배출원은 이산화탄소 배출량을 e2 수준에서 선택하고, 저감비용으로 b+e. (28) 14. 를 지불하며 탄소세를 면적 a만큼 정부에 지불하게 된다. 결론적으로 탄 소세 부과에 의한 이산화탄소 저감기술 개발로 인해 배출원은 면적 c+d 만큼의 이득을 얻게 되는 것이다.4) 탄소세 대신에 배출허용량기준과 같은 양적규제가 도입될 경우, 정부가 e1 에서 양적규제를 유지하면 배출원이 기술개발로 절감할 수 있는 저감비용 이 면적 d이기 때문에 탄소세의 경우(c+d)보다 작은 것을 알 수 있다. 따라 서 탄소세와 양적규제가 동일한 수준의 이산화탄소를 배출하도록 유도할 경 우, 탄소세가 상대적으로 더 큰 기술개발 유인을 제공한다고 할 수 있다. 양 적규제하에서는 배출원이 규제를 따르기 위해 저감비용만을 지불하지만, 탄 소세제도하에서는 저감비용 뿐만 아니라 탄소세까지 납부하게 된다. [그림 2-3]가 보여 주는 바와 같이, 탄소세제도하에서는 기술개발이 일어날 경우 배출원은 이산화탄소의 배출량을 줄일 수 있게 된다. 따라서 탄소세제도하 에서는 기술혁신이 일어나면 배출원은 저감비용을 줄일 뿐만 아니라, 추가 로 탄소세 납부액도 줄일 수 있기 때문에, 탄소세는 양적규제에 비해 상대 적으로 기술개발을 위한 유인을 더 많이 제공하게 되는 것이다. 또한 탄소세제도하에서는 기술개발이 발생할 때 정부가 탄소세율을 낮추 지 않아도 이산화탄소 배출량은 자동적으로 줄어든다. 그러나, 양적규제 하 에서는 배출기준을 강화하지 않는 한 기술개발이 발생하여도 배출량이 줄어 들지 않는다. 배출기준을 강화할 경우 기술개발로 인한 배출원의 이득이 줄 어들기 때문에, 기술개발의 유인이 아주 작아진다. 반면, 탄소세는 양적규제 에 비해 기술개발에 대한 보다 강한 유인을 제공하면서도 기술혁신 후 배출 량이 자동적으로 감소되도록 하여 오염피해를 줄일 수 있게 하는 장점을 내 포하고 있다.. 4) 권오상(1999) 참 조.. (29) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 15. 3. 탄 소 세 의 장 · 단 점 가. 탄소세의 장점 온실가스 감축을 위한 국내 정책수단으로 널리 언급되고 있는 탄소세 는 앞의 이론적 분석에서 밝힌바와 같이 비용효과성과 기술개발 유인이 라는 중요한 장점을 가지고 있다. 즉, 탄소세는 이산화탄소 배출에 따른 외부비용을 배출원이 내부화하게 하며 시장기구를 통해 배출원으로 하 여금 비용 효과적으로 저감행위을 하게 함으로써 자원배분상의 왜곡을 시정하는 역할을 한다. 또한 이러한 탄소세의 비용효과성은 배출원의 이 산화탄소 저감비용에 대한 정확한 정보가 없더라도 발생하게 된다. 한 편, 탄소세의 가격 인센티브는 이산화탄소 배출량의 저감 및 억제를 위 한 기술개발에 대한 강한 유인을 제공한다. 위의 장점 이외에, 탄소세 도입은 정부의 추가적 세수를 창출하고, 이 러한 재원은 세수환원(tax revenue recycling)을 통하여 기존의 왜곡된 (distortionary) 조세체계의 개선, 환경보호를 위한 투자, 또는 탄소세 도 입의 부정적 효과를 완화하는데 사용될 수 있다.5) 나. 탄소세의 단점 탄소세는 비용효과성과 기술개발 유인 제공 등 여러 면에서 다른 정 책수단에 비해 우월한 정책수단이지만, 경제활동의 위축으로 경제성장 저해, 국제경쟁력 약화, 소비자 후생 감소, 소득분배상의 불공평성 등의 5) Goulder(1994,1995), Bovenberg and Goulder(1996), Böhr inger and Rutherford (1997), Parry et al.(1994), 그리고 Goulder et al.(1999) 등의 많 은 연구들이 탄소세 를 통한 세수입을 정액이전(lump-sum tr ansfer)하는 방안과 기존의 (distor tionary) 세금의 세율을 인하하는 방안에 대하여 비 교 분석하였다.. 왜곡된. (30) 16. 경제적 비용과 실제 도입시 소요되는 많은 비용 등 여러 요인으로 인해, 많은 국가들이 온실가스 저감을 위한 정책수단으로서 탄소세를 도입하 는데 회의적인 입장이다. 이산화탄소의 정해진 배출량 목표를 달성하기 위해서 탄소세를 부과 하는 정부는 각 개별 배출원의 한계이윤곡선이나 한계비용곡선의 정확 한 위치를 알아야 한다. 즉 개별 배출원에 대한 정보를 정부가 정확히 파악할 수 있어야 한다는 것이다. 정부는 특정기간 동안 각 개별 배출원 이 배출한 배출량 총량을 파악할 수 있어야 하고, 이를 위해서 정부는 원칙적으로 각 오염원의 배출량을 지속적으로 계측하여야만 한다. 이러 한 계측을 위해서는 많은 비용이 소요되며, 현실적으로 이러한 측정이 불가능하다. 만일, 부정확한 정보 하에서 탄소세가 부과될 경우, 당초 설 정된 배출량 목표가 달성될 수 없는 상황이 발생할 가능성이 많고, 이산 화탄소 전체 배출량에 대한 통제(control)가 상당히 어렵게 된다.. 제 2 절 배출권거래제 캐나다 토론토대학의 정치학자인 Dales(1968)에 의하여 공유재산적 성 질을 가진 자연자원을 사유재산화하는 방법의 하나로 제시된 배출권거 래제도(emissions trading 또는 marketable permit system)는 환경문제를 해결하기 위한 경제적 접근방법의 하나로 공해세 또는 탄소세로 대표되 는 배출부과금제도와 함께 많은 경제학자들에 의해 거론되고 있다. 실제 로 미국을 비롯한 여러 나라에서 이 제도를 활용하고 있거나 도입을 계 획하고 있다. 특히 기후변화협약과 관련하여 온실가스 감축을 위한 국내 정책수단으로서 가장 유망한 정책수단으로 평가받고 있다. 배출권거래제. (31) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 17. 는 효율성 측면에서 기술한 탄소세와 매우 유사한 제도이나, 구체적인 실행 및 도입방식에 있어서는 큰 차이점을 내포하고 있다.. 1. 배 출 권 거 래 제 의 개 념 배출권거래제의 이론적 기반은 환경문제를 포함한 외부성의 문제는 불명확하거나 정의되지 않은 재산권(property right)에 의해 발생한다는 Coase(1960)의 주장을 기반으로 재산권 설정에 대한 명확한 정의로 경제 주체간의 자발적 교환을 유도한다는데 있다. 즉 배출권거래제는 환경 혹 은 자원과 관련된 허가 또는 권리를 비교가능한 정량적 개념으로 정의 하고, 이의 거래를 허용하는 제도이다. 기후변화협약의 온실가스 배출감축을 위한 정책수단으로서, 탄소세는 가격변수를 변화시켜 온실가스 배출을 조절하지만, 배출권거래제는 온실 가스 배출량을 직접적으로 조절하는 기능을 한다. 배출권거래제도하에서 정부는 온실가스 배출목표를 먼저 설정하고 전체 배출량을 각 배출원에 게 배분하며, 마지막으로 각 배출원은 자신이 소유한 배출권(licence to emit 또는 permit to emit)을 거래하게 된다. 배출권시장에서는 배출권에 대한 시장의 수요와 함께 가격조절의 기 능을 통하여 배출권의 수요량과 공급량이 결정된다. 즉 어떤 배출원이 보다 저렴한 비용으로 온실가스를 배출할 수 있으면 배출량을 절감하고 절약된 양만큼의 배출권을 배출권시장에 공급함으로써 이득을 얻게 된 다. 반면, 저감비용이 높은 배출원은 무리한 저감노력 대신에 배출권을 시장에서 매입함으로써 저감의무를 대신하게 된다. 그리고 새로운 배출 원이 온실가스를 배출하려면 배출권시장에서 배출권을 구입하여 온실가 스를 배출하게 된다. 종합해보면, 배출권거래제는 국가가 목표로하는 온. (32) 18. 실가스 배출량을 정부가 설정하여 배출원들에게 정해진 방법으로 그 만 큼의 온실가스를 배출할 수 있는 양도가능한 권리를 할당하고, 그리하여 그 권리가 시장을 통하여 거래되도록 하는 제도이다. 2. 배 출 권 거 래 제 의 비 용 효 과 성 배출권거래제도하에서는 각 배출원의 온실가스 한계저감비용(MAC) 이 서로 다를 경우 배출원들이 자발적으로 배출권을 거래하도록 하 고, 그 결과 각 배출원의 한계저감비용 이 동일화되어 비용효과성이 충족된다. 즉, 높은 한계저감비용을 가진 배출원은 비경 제적인 방법으 로 온실가스 를 감축할 필요 없 이 배출권을 구입하여 온실가스를 배출 하고, 반대로 낮은 한계저감비용을 가진 배출원은 온실가스를 감축하 는 대신 배 출권을 시장에서 매도함으로써, 사회 전체적으로 온실가스 배출 목표량을 최소비용으 로 달성하게 된다.. [그림 2-4] 배출권거래제의 경제적이득 P MC MACi MACj MACi + MACj. b a. c. e. f. P. d. d' g h. 0. Qi. ‖. Q ‖ Qj. 저감량. (33) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 19. 이와 같은 배출권거래제도의 비용효과성을 [그림 2-4]로 간단히 살펴 보자. 만약 정책당국이 두 개의 기업에 대하여 동일한 온실가스 배출 저 감 목표 Q를 부여하였다고 하자. [그림 2-4]에서는 j 기업의 온실가스 배 출 저감비용이 i 기업의 저감비용보다 낮다. 그러나 동일한 양의 온실가 스 배출을 저감하는 경우 i 기업의 온실가스 배출 저감 한계비용은 Qb 이고 j 기업의 한계비용은 Qd이다. 그리고 Q만큼의 저감에 드는 총비용 은 i 기업의 경우 면적 OgbQ이고 j 기업의 경우에는 면적 OhdQ이다. 배출권의 거래가 허용된다고 할 때, j 기업이 Q의 저감량보다 한 단위 더 저감한다고 하자. 그러면 j 기업에게 추가적으로 발생하는 비용은 Qd보다 약간 높은 수준일 것이다. 한편 i 기업은 Q만큼 줄이지 않고 이 보다 한 단위 적은 수준에서 저감을 한다고 하자. 그러면 i 기업은 한 단위의 배출을 늘리기 위하여 Qb만큼 지불할 용의가 있을 것이다. 즉 오염물질의 배출비용이 낮은 j 기업이 추가적으로 배출량을 한 단위 더 저감하는 데 드는 비용이 자신의 배출량을 한 단위 더 늘리기 위해서 지불하려고 하는 i 기업의 지불 의사보다 작으므로 만약 가격이 j 기업 의 온실가스 배출 저감 한계비용과 i 기업의 한계비용 사이에서 결정되 면 두 기업 모두 이득을 얻을 수 있는 것이다.. <표 2-1> 배출권거래제도 도입의 사회적 비용 저감 효과 기업 i. 기업 j. 배출권거래제가 없는 경우. 면적 OgbQ. 면적 OhdQ. 배출권거래제가 도입된 경우. 면적 OgaQi. 면적 OheQj. (-) 면적 QiabQ. (+) 면적 QdeQj. 비용의 변화. (34) 20. 결국 배출권의 거래가 이루어지면 상대적으로 온실가스 배출 저감비 용이 낮은 기업은 저감량을 늘리고 저감비용이 높은 기업은 저감량(배출 량)을 줄이고(늘리고) 나머지 할당된 목표량은 배출권을 구매하여 충족 시킬 수 있는 것이다. 앞의 예에서 i 기업은 Q만큼 저감하는 대신 Qi 만 큼만 저감하고 QQi 만큼은 j 기업으로부터 배출권을 구입한다. 반면에 j 기업은 Q만큼 저감하는 대신 저감량을 늘려 Qj 만큼 저감하여 잉여 저감 분 QQj 만큼은 i 기업에게 판매할 수 있다. 여기서 QQi = QQj 이다. 배출권 거래가 없는 경우에 비하여 사회 전체적으로 얻는 이득을 살 펴보자. <표 2-1>은 배출권거래제가 도입된 경우와 그렇지 않은 경우의 비용을 비교하고 있다. 주어진 온실가스 배출 저감목표를 두 기업이 배 출권거래제를 이용하여 재조정하는 경우 사회 전체적으로는 (면적 QiabQ - 면적 QdeQj ) 만큼의 오염물 배출 저감비용의 저감효과가 있다. 그리고 이러한 비용저감의 효과는 두 기업 i, j 간 배출권 거래가격 협상 을 통하여 결정된 혹은 시장에 의해 주어진 가격에 의해서 두 기업에 배분될 것이다. 한편 거래되는 배출량의 크기는 위의 그림에서 QQi 또 는 QQj 이다. 결국 배출권거래제의 규모는 온실가스 배출 저감의무국가 간의 온실가스 배출 저감비용의 차이가 클수록 그리고 초기 할당이 어 떻게 이루어지는가에 의해서 결정된다고 볼 수 있다. 3. 배 출 권 거 래 제 도 와 탄 소 세 의 비 교 기술한 바와 같이, 배출권거래제는 비용효과성 측면에서 탄소세와 매 우 유사한 제도이나, 구체적인 실행 및 도입방식에 있어서는 큰 차이점 을 가지고 있는데, 중요한 차이점은 다음과 같다. 첫째로 배출권거래제는 탄소세에 비하여 불확실성과 온실가스 배출자. (35) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 21. 의 조정비용(adjustment cost)을 줄일 수 있다. 정책입안자가 기업의 비 용, 생산기술, 그리고 온실가스 배출량 목표치 부여시의 반응 등에 관한 충분한 정보가 없다면 정책 입안자가 설정하여 부과하는 탄소세가 목표 를 달성할 수 있을지 불확실하게 된다. 이에 비하여 배출권거래제는 사 전적으로 온실가스의 배출량을 정하므로 목표달성의 불확실성이 없어진 다. 만약 정책당국자가 현재 부과하고 있는 탄소세가 본래의 온실가스 저감목표를 달성할 수 없다는 것을 인식한 경우 탄소세 수준을 새로이 조정하여야 할 것이다. 그러나 이것은 정치적으로 쉬운 일이 아니며 이 전의 탄소세 수준을 기준으로 생산설비, 생산량, 기술을 채택한 기업에 게는 새로운 조정을 필요로 하게 하여 기업에게 새로운 조정비용을 유 발시킨다. 둘째로 경제가 성장하고 물가가 지속적으로 상승하는 경우, 탄소세를 부과하게 되면 온실가스 한 단위의 실질 가치가 하락하게 된다. 이때 기 업은 온실가스 배출량을 증가시키려고 할 것이나, 이를 방지하기 위한 지속적인 탄소세의 인상은 쉬운 일이 아니다. 반면에 배출권거래제도는 이러한 상황변화가 시장구조가 경쟁적이라면 배출권 거래시장의 시장가 격에 즉시 반영되므로 실질 가치 변화에 따른 목표달성의 문제를 해결 할 수 있는 것이다. 셋째로 온실가스 배출저감을 위한 정부의 규제는 온실가스 배출자인 기업 등 경제주체들에게 재정적 부담을 준다. 온실가스 배출자가 기업인 경우, 정책당국이 온실가스 배출에 따라 탄소세를 부과하면 이는 일차적 으로 기업의 생산비용을 상승시키고 궁극적으로는 소비자에게 일부 혹 은 전부가 전가될 수 있다. 탄소세의 경우 기업에 추가적 재정 부담만큼 을 보조금 형태로 이전시키지 않는 한 기업이 탄소세의 부담을 회피할. (36) 22. 수는 없을 것이다. 반면에 배출권거래제는 온실가스 저감 규제에 따른 초기의 재정적 부담을 완화시킬 수 있는 방안이 존재한다. 흔히 과거 배 출량을 기준으로 배출권을 무상분배(Grandfathering)하는 방법이 도입될 경우, 온실가스 배출 저감정책 도입으로 인한 기업의 재정적 부담을 최 소화할 수 있다. 넷째로 지역별로 온실가스 배출에 대한 규제에 차등을 둘 필요가 있 는 경우, 탄소세의 부과는 지역별로 차등 부과되어야 할 것이다. 이는 지역별 특성에 관한 많은 정보를 필요로 한다. 이에 비하여 배출권거래 제는 지역별로 어떠한 기준에 의해 배출권을 할당하면 이러한 배출권이 시장을 통하여 재배분될 것이므로 사전적으로 많은 정보를 필요로 하지 는 않는다. 이러한 특징은 비록 초기의 배분이 소득 배분에 있어서 영향 을 주지만 최소의 비용으로 온실가스 저감 목표를 달성할 수 있다는 효 율성에는 영향을 주지 않는다는 사실이 증명되었으므로 더욱 더 강화될 수 있는 것이다.6) 다섯째로 일반적으로 배출권거래제는 탄소세에 비하여 장기적으로 온 실가스 배출 저감 기술개발을 촉진시킬 것으로 평가되고있다.7) 탄소세 의 경우에는 온실가스 배출 한 단위당 일정율의 조세가 부과되므로 온 실가스 저감기술을 개발 도입하여도 온실가스 한 단위당 부과되는 조세 부담을 줄일 수는 없다. 그러나 주어진 배출량 하에서 새로운 저감기술 을 개발하여 추가적인 저감이 이루어지는 경우에는 절약된 온실가스 배 출권을 시장에서 팔 수 있으므로 저감 단위당 평균비용을 낮출 수 있을 뿐 아니라 온실가스 배출권 시장을 목표로 배출량을 줄이는 기술을 개 6) W. E. Montgomergy(1972), "Markets in Licenses and Efficient Pollution Control Programs," J ourn al of Ec on om i c T heory , pp. 395-418 7) 사례에 따라 다른 결 과가 발생할 수 있다.. (37) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 23. 발하는 동기가 부여될 수 있다. 여섯째로 탄소세의 부과는 온실가스 배출자에게 탄소세 납부의 책임 소재가 분명하게 규명되지만, 배출권거래제는 거래가 몇 단계에 걸쳐서 이루어지는 경우 불량 배출권에 대한 책임소재를 밝히는 데 상당한 어 려움이 있을 수 있다. 만약 구매자가 책임이 있는 경우, 이는 배출권에 대한 수요의 위축을 가져와 거래시장이 위축되고 배출권의 가격도 하락 하게 된다. 반대로 판매자에게 책임이 존재하는 경우, 구매자는 무분별 하게 배출권을 구입하려고 할 것이고 판매자는 경우에 따라서는 기업의 해체 등을 통하여 이미 과도하게 판매한 배출권에 대한 책임을 회피하 려고 할 수 있다. 일곱째로 배출권거래제는 배출권거래를 위한 시장이 필요하다. 배출권 거래제가 탄소세의 부과와 동일한 효과가 있는 것은 배출권 거래시장이 완전 경쟁적인 구조를 가져 배출권의 수요자 혹은 공급자에 의해서 배 출권 가격이 왜곡되지 않는 것을 전제로 하고 있다. 만약 배출권 거래시 장이 왜곡되는 경우 배출권의 가격은 적정 균형가격에서 벗어나게 되어 탄소세의 부과보다 높은 저감비용을 유발시킬 수 있다. 마지막으로 배출권거래제의 도입은 주어진 온실가스의 저감 목표를 비용효과적으로 달성하는 데 있어서는 탄소세의 부과와 동일한 효과가 있지만 정책 당국의 입장에서는 일반적으로 탄소세에 비하여 상대적으 로 적은 양의 정보를 가지고 오염물질 저감의 목표를 달성할 수 있을 것으로 평가되고 있다. 그러나 이러한 배출권의 거래는 거래에 따른 관 리 및 책임에 대한 관리비용(monitoring cost)이 추가적으로 발생할 수 있는 위험이 있다.. (38) 24. 제 3 절 온실가스 감축을 위한 기타 정책수단 기후변화협약과 관련하여 국내 온실가스 감축을 위해 앞 절에서 분석 한 탄소세와 배출권거래제 이외에 많은 정책수단들이 도입될 수 있다. 본 절에서는 탄소세와 배출권거래제 이외의 정책수단들 중에서 온실가 스 감축을 위해 많은 국가들에서 도입되거나 도입이 검토되고 있는 보 조금제도, 직접규제 그리고 자발적협약에 대하여 간단히 살펴본다. 1. 보 조 금 제 도 온실가스 배출자에게 특정 수준까지 온실가스를 배출할 권리를 인정 해 주고, 배출자가 자신이 부여받은 권리 가운데 일부를 포기할 경우에 보조금을 통해 정부가 보상해 주는 방법이다. 보조금의 재원은 일반 대 중으로부터 조세를 징수하여 충당한다. 보조금제도는 온실가스 배출문제 에 있어서 수혜자부담원칙이나 피해자부담원칙에 가까운 정책으로서, 크 게 온실가스 저감시설 보조금과 저감 보조금으로 구분된다. 저감시설 보 조금은 온실가스 배출량을 줄이는데 필요한 시설을 설치할 경우 그 비 용의 일부 또는 전부를 정부가 보조해 주는 보조금이다.8) 한편, 저감 보 조금은 온실가스 배출자가 정부가 부여한 온실가스 배출량 상한보다 더 적은 양의 온실가스를 배출할 경우, 정부가 이 차이에 대해 단위당 특정 8) 저감 시설 보조금 은 배출자의 수익성을 저해하지 않으면서도 온실가스 배출의 피해 를 줄일 수 있기 때문에 산업에 대한 보호와 온실가스 감축을 동시에 추구 하기 위 해 사용될 수 있 다. 그러나 저감 시설 보조금은 온 실가스 배출자가 취할 수 있는 다 양한 저감노력 가운데 단지 한 가지 방법에 대해서 만 지원을 하므로 배출자 가 취할 수 있 는 선택의 폭을 제한하게 된다.. (39) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 25. 금액만큼의 보조금을 배출자에게 지불하는 방법이다. 이와 같은 보조금제도가 제대로 작동하기 위해서는 먼저 보조금를 지 불하는 정부가 보조금 지급대상의 기술수준, 비용, 저감 잠재량 등 여러 가지의 정보를 정확히 알아야 한다. 정부가 이러한 정보를 입수하지 못 하거나 입수된 정보를 제대로 해석하지 못할 경우, 사회적으로 바람직스 러운 비용효과성을 달성하지 못하게 된다. 또한 현실적으로 보조금이 지 급하기 위해서 정부는 조세부과를 통하여 보조금의 재원을 조달해야 하 는데, 비록 보조금제도가 단기적으로 온실가스 배출량을 감소시켜 자원 의 효율적인 배분이 달성될지 모르나, 그것이 의존하고 있는 조세는 이 미 자원이 효율적으로 배분되고 있는 시장기능을 왜곡시키게 된다.9) 한편, 보조금 지급으로 인하여 온실가스 배출자의 기존의 감축비용보 다 배출자의 부담이 작아지고, 부담의 일부분이 보조금 지급을 위해 부 과되는 조세를 납부하는 납세자에게 전가된다. 그리고, 보조금제도는 온 실가스 감축을 위한 단일 정책으로 도입될 경우 온실가스 배출원의 일 부분만을 관리할 수 있기 때문에 전체 배출량의 관리 측면에서 비효율 적인 정책수단이다.. 2. 직 접 규 제 직접규제는 온실가스 배출수준를 달성하기 위하여 배출자가 준수해야 할 기준 또는 행위를 구체적인 법률로 정하고, 여러 가지 수단을 동원하 여 배출자가 법률을 준수토록 하는 방법이다. 정부가 배출자에게 지정할 수 있는 기준은 온실가스 배출기준(emission standards)10) , 기술기준 9) 탄소세 부과로 재원이 마련될 경우, 보 조금제도는 탄소세와 페키지 형태로 도입될 수 있다.. (40) 26. (technology standards), 에너지효율기준(energy efficiency standards) 등 여러 가지가 있다. 배출기준은 각 배출원이 배출할 수 있는 온실가스의 총량의 상한을 명시하여 이를 준수하도록 하는 방법이며, 기술기준은 배 출자가 경제행위를 하면서 사용하는 기술이나 절차에 대해 규제하는 정 책이다. 특정 기준의 설정을 통한 직접규제는 도입 및 실행과정이 타 정책수 단에 비해 비교적 단순하고 직접적이며, 정책의 목표를 명확히 할 수 있 다는 장점을 가지기 때문에, 정부가 손쉽게 도입하여 실행할 수 있는 정 책수단이다. 그러나, 이러한 정책은 경제적 유인을 통하여 배출자의 효 율적 온실가스 저감을 유도하는 것이 아니라, 정부가 설정한 특정 기준 을 의무적으로 준수하게 하여 배출량 감축을 위한 배출자의 선택의 폭 을 제한함으로써, 온실가스 감축의 효율성과 비용효과성 측면에서 많은 문제점을 가지고 있다. 또한, 배출허용량 기준을 제외한 기타 직접규제 방법을 통한 온실가스 감축노력은 목표 배출량을 달성하는데 많은 어려 움이 있다. 이와 더불어, 직접규제 방법이 효과를 거두기 위해서는 정부 가 규제대상이 되는 배출자의 기술, 비용, 저감 잠재량 등 여러 가지의 정보를 정확히 알아야 한다. 정부가 이러한 정보를 입수하지 못하거나 입수된 정보를 제대로 해석하지 못할 경우, 정책의 효율성을 달성하는데 어렵게 된다.. 3. 자 발 적 협 약 자발적협약(voluntary agreement)은 기업 및 사업장과 정부가 온실가 스 감축목표, 감축방안, 정부지원 규모 등을 자발적으로 협의하여 결정 10) 성과기준(per formance standards) 또는 배출허용기 준이라고 불리기도 한다.. (41) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 27. 추진하는 비규제적 정책수단으로서, 기업의 특성이 다양하게 반영되고, 효율적인 감축방안의 도출이 가능하여, 자율적인 참여를 통하여 효과적 인 감축 목표 달성이 가능한 정책수단으로 평가되고 있다. 이러한 장점 으로 인하여, 최근 선진국 기업들을 중심으로 온실가스 감축을 위한 방 안으로 널리 도입되고 있다. 이와 같은 정책의 효율성 및 비용효과성은 자발적 협약에 참가하는 기업들이 각자의 온실가스 저감비용을 정확히 파악해야하고, 최소비용을 투입하여 달성할 수 있는 저감목표를 설정해 야 전체적인 경제적 효율성을 달성할 수 있다. 따라서, 탄소세 및 배출 권거래제와 비교하여 비용효과성이 상대적으로 떨어지는 것으로 평가되 고 있다. 한편, 자발적협약은 기업들이 정부와의 자발적인 협의를 통해 온실가 스 감축량을 결정하기 때문에, 참여기업들 간의 공평성(fairness)에는 문 제가 없지만, 자발적협약에 참여하지 않는 기업과의 공평성문제가 여전 히 남아있게 된다. 그리고, 자발적협약에서는 온실가스 감축 목표량이 자발적으로 협의에 의해 결정되기 때문에 실제 목표 달성이 이루지지 않더라도 이에 대한 제재방법이 없기 때문에 국가 전체적인 온실가스 배출량 목표달성을 위해서는 비효율적인 정책수단일 수도 있다. 또한, 본 정책은 자발적협약에 참여하는 기업에서 배출되는 온실가스만을 대 상으로 하기 때문에, 온실가스 감축을 위한 단일정책으로 도입될 수 없 고, 타 부문의 온실가스 배출을 감축하기 위한 다른 정책수단과 병행하 여 시행되어야 한다는 특징이 있다.. (42) 28. 제 4 절 온실가스 감축을 정책수단 비교 온실가스 감축을 위한 국내 정책수단은 크게 탄소세, 배출권거래제, 자발적협약, 직접규제, 보조금 그리고 교육 및 홍보 등 6가지로 구분될 수 있다. 이들 정책수단들 중에서 어느 수단을 어느 정도까지 사용할 것 인가를 결정하기 위해서는 이들 정책수단들이 야기할 여러 가지 효과에 대한 상호비교 및 검토가 사전에 이루어져야 한다. 또한 이러한 비교 및 검토는 정책수립 목표에 부합하는지를 평가할 수 있는 일련의 기준을 토대로 이루어져야 한다.. 1. 정 책 평 가 기 준 앞에서 거론된 여러 정책수단들이 온실가스 감축을 위해 도입되기 위 해서는 다음과 같은 6가지의 주요 평가기준들이 고려되어 도입되어야 한다. 경제적 효율성 : 온실가스 감축을 위한 정책도입은 경제적 비용(기회 비용)이 수반되는데, 온실가스 감축목표를 최소의 비용으로 달성할 수는 정책의 도입이 이루어져야 한다. 온실가스 감축효과 : 기후변화협약의 온실가스 감축을 목표로 도입되 는 것이므로 온실가스를 효과적으로 감축시키는 성과가 있어야 한다. 또 한 한 국가의 총 온실가스 배출량을 통제하는데 유용하여야 하며, 온실 가스를 배출하는 여러 부문의 배출자에게 포괄적으로 적용될 수 있어야 한다. 형평성 : 정책의 도입에 따른 편익이 공평하게 사회 구성원들에게 배. (43) 제2장 온실가스 감축정책에 대한 이론적 검토 29. 분될 수 있어야 한다. 정책 수용성 : 정책의 도입은 관련된 이해집단의 주장이나 반대에 많 은 영향을 받게된다. 따라서 도입되는 정책은 이와 같은 의견들을 가급 적 적은 비용으로 수용할 수 있어야 한다. 기술개발 촉진 : 도입되는 정책은 기업과 소비자로 하여금 온실가스 저감비용을 절감하기 위해 기술을 개발하고자 하는 유인을 제공할 수 있어야 한다. 즉, 정책의 안정적 집행을 통해 기술개발을 위한 투자를 증가시키는 동기를 부여할 수 있어야 한다. 환경의식 증진 : 여러 부문의 경제주체들이 환경의 중요성을 깨닫고 온실가스 배출을 자발적으로 억제하는 동기를 부여할 수 있어야 하고, 더불어 지구온난화 문제의 심각성에 대한 홍보효과도 있어야 한다.. 2. 정 책 수 단 비 교 온실가스 감축을 위해 도입될 수 있는 국내 정책수단들의 특성을 앞 에서 열거한 6가지의 주요 평가기준을 중심으로 분석하면 <표 2-2>와 같다. <표 2-2>에서 나타난 바와 같이, 특정 단일 정책수단을 도입하여 한 국가의 온실가스 배출량을 효과적이고 효율적으로 감축하는 것은 현실 적으로 불가능하다. 각 정책수단은 나름대로의 장·단점을 지니고 있기 때문에, 이들의 장점을 최대한 활용할 수 있는 정책수단들 적절한 결합, 즉 정책 포트폴리오의 구성을 통하여 온실가스 감축 목표를 달성하는 것이 현실적인 정책 추진방향이다. 실제로 기후변화협약상 구속적인 온 실가스 감축의무가 있는 많은 선진국들도 각자의 온실가스 의무감축을 달성하기 위하여 국내 정책수단들의 적절한 포트폴리오 구성 및 도입을 통하여 감축의무를 달성하고자 노력하고 있다.. (44) 34. 제 3 장 주 요 국 의 국내 온 실 가 스 감 축 정 책 도 입 현황 분 석. 기후변화협약과 교토의정서상의 온실가스 감축의무를 이행하기 위해 미국과 유럽국가들을 중심으로 국내 온실가스 감축을 위한 정책에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 도입이 가능한 여러 가지 정책수단들 중에서도 배출권거래제, 탄소세를 포함한 세제도입, 자발적협약 등이 주 요 정책수단으로 논의되고 있다. 본 장에서는 이들 정책에 대한 주요국 들의 도입 및 논의 현황을 살펴본다.. 제 1 절 주요국의 온실가스 감축 정책수단 도입 현황 1. 미 국 미국은 배출권 거래제도에 대한 경험이 축적된 거의 유일한 국가로서 온실가스 규제를 위한 배출권 거래제도 도입에 가장 적극적인 입장을 표명하고 있다. 학계 및 연구기관에서 온실가스 저감목표의 효율적 달성 을 위해 국내 온실가스 배출권 거래제도의 필요성 및 구체적 도입방향 에 대한 연구를 진행해 오고 있다. 특히 에너지부(DOE)와 환경청(EPA) 을 중심으로 국제 및 국내 배출권 거래제도 도입을 검토중인데, EPA에 서는 이미 온실가스 배출권 거래를 위한 전자식 거래등록 및 회계시스 템을 개발하여 국제적인 홍보를 강화하고 있다.1). (45) 제3장 주요국의 국내 온실가스 감축정책 도입 현황 분석 35. 현재 미국정부뿐만 아니라 학계 및 연구소를 중심으로 온실가스 배출 권거래제의 도입방안에 대하여 많은 연구가 다양하게 이루어지고 있는 데, 이들 연구결과 중에서 민간연구소인 미래자원연구소(Resource for the Future)2)와 존헤인즈센터(the John Deinz Center for Science, Economics and the Environment)3) 는 미국의 국내배출권거래제의 도입 에 대한 구체적 연구결과를 발표하였다. 미래자원연구소(Resource for the Future : RFF)는 공약기간 전의 저감 노력을 촉진하기 위해 다양한 조기저감프로그램(early credit program)이 제기되고 있으나, 사업별 평가의 복잡성에 따른 조기저감 인증분(credit) 산정의 어려움, 미래 규제정책의 불확실성에 따른 인증분의 가치의 불안 정성 등으로 충분한 효과를 거두기 어렵다는 인식 하에 강제적 배출권 거래제도의 조기도입을 주장하였다. RFF에 따르면 2002년까지는 정교한 국내배출권거래제가 설계될 수 있으며, 이는 배출저감 인센티브와 기술 개발 유인을 효과적으로 제공하고 합리적인 수준의 비용을 형평성 있게 거래 참여자에게 분담시킬 수 있다고 주장하였다.4 ) RFF는 관리가능한 배출량 규모를 극대화하고, 감시 및 관리비용을 최 소화하며, 모든 배출원에 대해 동등한 저감유인을 제공할 수 있도록, 국 내 에너지 생산자 및 수입업자(약 2천여개)를 대상으로 하는 이산화탄소 (CO2) 에 대한 상류식(Upstream) 접근을 제안하고 있다. 또한 2004년 혹 은 가능한 한 빠른 시일 내에 타 온실가스로의 확대가 바람직하다고 주 장하고 있다. 이 제안에서는 배출권 시장가격의 불확실성을 줄이고 저감. 1) 2) 3) 4). 환경부(2001) 참 조. Kopp et al. (1999) 참조. Heinz Center for Science, Economics and the Environment (1998) 참조. 환경부(2001) 참 조.. (46) 36. 비용 부담을 완화하기 위해 가격상한(price ceiling) 혹은 안전장치(safety valve)를 통해 일정 수준의 가격 이상으로는 정부가 제한 없이 추가 배 출권을 판매하도록 하고 있다. 가격상한은 경제가 부담하고자 하는 톤당 저감비용의 최대치로서 처음(2002년)에는 $25/ TC에서 시작하며, 2007년 까지 매년 인플레이션율에 추가적으로 7%씩 증가시킬 것을 제안하고 있 다. RFF는 이처럼 낮은 가격상한에서 시작하여 점차 증가시킴으로써 점 진적인 이행을 촉진할 수 있을 것으로 평가하고 있다. 또한 배출권의 자유로운 거래를 허용하되, 일반 배출권의 유효기간을 2년으로 하고, 가격상한으로 구입한 배출권의 유효기간은 1년으로 할 것 을 제안하고 있다. 이는 자유로운 예탁(banking)의 허용이 배출권의 누 적으로 미래의 배출량을 증가시킬 위험을 예방하기 위한 것이다. RFF는 또한 배출원 미래의 위험에 대비하기 위해서 선물계약을 활용할 수 있 도록 제안하였다. 한편, 이러한 제도가 에너지 가격을 상승시키고 가계의 부담을 증가시 킬 것이므로, 배출권의 초기배분은 경매에 의하고, 수익을 가정에 보상 하는 방법으로 경매수입의 환원(auction revenue recycliing)을 제안하고 있다. 분기별로 75%의 배출권을 경매하고, 주정부 및 산업계의 어려움을 완화하기 위해 25%는 저소득층의 에너지사용이 많은 주정부 및 취약 산 업체에 배분함으로써 이러한 어려움은 점차 해소될 것이므로, 매년 2.5% 씩 주정부에 분배하는 배출권 비중을 줄여갈 것을 주장하고 있다. 존헤인즈센터(the John Deinz Center for Science, Economics and the Environment)는 1998년에 국내배출권거래제도의 도입방안에 대해서 세 부적으로 분석한 보고서를 발표하였다. 본 보고서에서는 미국에 적합한 4가지의 배출권거래제 도입방안을 제시하였는데, 본 도입방안이 비록 미. (47) 제3장 주요국의 국내 온실가스 감축정책 도입 현황 분석 37. 국 정부의 공식입장을 반영하지는 않지만 도입 가능한 시스템의 디자인 에 대한 유용한 정보를 제공하고 있다. 1) 도입방안1 : 배출권거래와 직접규제를 통한 복합시스템(Hybrid System) 본 시스템 하에서는 먼저 전력 및 대규모 산업 등에는 온실가스 배출 량의 상한을 설정하여 배출권거래제를 도입하고, 온실가스 배출권의 초 기 배분은 과거 배출실적을 토대로 무상분배(Grandfathering)된다. 한편, 가정, 상업 그리고 수송부문과 같이 배출원이 분산되어 있고 소규모인 경우에는 직접규제나 효율기준을 통하여 온실가스 배출량을 관리한다. 배출권거래에. 의해. 관리되는. 이산화탄소. 배출량은. 기준시나리오. (business as usual) 하의 배출량의 약40%를 차지한다. 2) 도입방안 2 : 화석연료 공급사슬(Supply Chain)을 대상으로 한 시 스템, 경매도입 본 시스템은 화석연료 생산자 및 공급업자를 통해 경제활동에 투입되 는 화석연료에서 배출되는 탄소량을 조절한다. 즉 본 시스템 하에서는 석탄채굴, 석유정제, 가스공급, 석유제품 수입 등을 하는 기업들이 배출 권거래에 참여하게 된다. 배출권은 경매를 통하여 배분되며, 배출권의 경매를 통한 수입은 소득세의 감면을 통해 환원(recycling)된다. 3) 도입방안 3 : 화석연료 공급자를 대상으로 한 시스템, 무상분배 위의 두 번째 도입방안과 마찬가지로, 본 시스템 하에서는 석탄채굴, 석유정제, 가스공급, 석유제품 수입업자 등 화석연료 공급기업들이 배출 권거래에 참여하게 된다. 그러나 배출권은 경매가 아니라 무상분배된다. 자동차 배출기준(emissions standard)과 같은 직접규제방식이 배출권거 래제에 보완적으로 도입한다.. (48) 38. 4) 도입방안 4 : 배출권거래와 직접규제를 통한 복합시스템(Hybrid System), 석탄광업과 대규모 석탄소비자 배출권거래 포함 본 시스템은 도입방안 1처럼 전력 및 대규모 산업 등 대규모 화석연 료 사용자를 중심으로 배출권거래제를 도입함과 동시에, 에너지 소비기 기의 제조업자도 거래에 참가시키는 시스템이다. 또한 도입방안 1과 달 리 석탄광업과 대규모 석탄소비자도 배출권거래에 참가하며, 역사적 배 출량보다는 성과기준(performance standard)을 근거로 배출권을 배분한 다. 위의 연구결과들 이외에, 다른 그룹들이 미국의 향후 국내배출권거래 제 도입에 대하여 연구결과를 발표하고 있다. 청정대기정책센터(Center for Clean Air Policy : CCAP)는 배출권의 초기배분은 경매를 통하여 이루어져야 하며, 경매수입은 기존의 왜곡(distortionary)된 세제를 개선 하고 온실가스 감축에 의한 경제적 부담을 줄이는데 사용되어야 함을 강조하였다.5) 한편, 배출권거래제의 도입과 더불어 보완적으로 사용될 수 있는 정책 수단에 대하여 연구가 이루어지고 있는데, 예를 들어 미국에너지효율경 제위원회(American. Council for. an. Energy Efficient Economy :. ACEEE)는 효율기준, 자발적협약 등의 정책수단들이 배출권거래제와 같 은 시장접근을 통한 정책수단과 보완적으로 도입됨으로써 온실가스 감 축을 효율적으로 할 수 있다고 강조하였다.6). 5) Center for Clean Air Policy (1998a,1998b) 참조. 6) American Council for an Energy Efficient Economy (1999) 참조.. (49) 제3장 주요국의 국내 온실가스 감축정책 도입 현황 분석 39. 2. 캐 나 다 캐나다 정부는 1993년부터 기후�
