결 론

73 한반도 평화‧번영의 거버넌스 구축을 위한 이론적 틀

본 장이 가장 초점을 둔 부분은 과학적으로 평화

‧번영 거버넌스의 실태파

악을 위해 지표를 만들고, 그 기준에 따라 한반도 평화‧번영 거버넌스를 조사하고 평가하려는 것이었다. 거버넌스의 주요 요소로 자율성

(autonomy),

전문성(specialization), 참여성(participation), 네트워크

(network),

분권화

(decentralization),

그리고 효과와 효율성

(effectiveness and efficiency)을

나누고 각각의 거버넌스적 요소가 어떤 상태에 있는지를 파악할 수 있는 기준을 만드는 작업을 시도해 보았다.

이상의 개념적, 지표적 작업은 결국 남북관계 거버넌스 실태의 특수성을 정확히 파악하는 한편, 향후의 발전 방향에 일정한 함의를 주는 역할을 할 것이라 생각된다

.

무엇보다 거버넌스의 논의를 경험적 연구에 적용할 때 주의해야 할 부분은 기존의 국민국가 혹은 정부의 역할이 거버넌스의 체제 하에서 어떻게 변화하는가 하는 점이다. 거버넌스의 형태로 관리와 조정의 양식이 변화된다고 해서 국가의 역할이 반드시 축소되어야 하는 것은 아니 기 때문이다. 오히려 거버넌스 혹은 네트워크의 양식을 전체적으로 관리하 는 배후의 관리자, 조정자로서 국가 혹은 정부의 역할이 새롭게 정의되고, 다른 형태로 발휘될 가능성도 존재하는 것이다. 사실 거버넌스 혹은 네트워 크형 관리체제라고 해서 모든 행위자들이 같은 정도로 권력을 보유하고 행 사하는 것은 아니다. 이념형적인 거버넌스 체제 하에서는 모든 행위자들이 같은 정도의 권력을 보유하고

,

이들이 수평적, 전방위적 네트워크로 연결되 어야 하겠으나, 사실상 현실에서 거버넌스는 이전의 정부(government) 형 태를 부분적으로 띠기도 하고, 또한 부분적으로는 무정부상태적 혼란상황 을 연출하기도 하는 것이다.

따라서 본 장에서는 거버넌스 일반론을 남북관계에 보다 정확히 적용하

기 위하여 거버넌스 체제의 세부유형을 시도해 보았다. 우선적인 차원은

정부의 역할이다. 한반도와 동아시아의 경우 여전히 근대국가, 혹은 정부의

영향력이 거버넌스의 형태를 결정하는 중요한 변수이므로, 정부가 어떠한

역할을 하는가에 따라 집권형

,

분권형, 관리형으로 나누어 볼 수 있다. 집권

형은 과거 거버넌스체제 이전의 정부 중심의 유형을 나타내며, 분권형은

정부의 영향력이 매우 약화된, 앞서 논의한 전방위형 네트워크에 접근하고

있는 경우이다. 반면 관리형은 정부가 여전히 중심적인 행위자로 존재하지

만, 그 관리와 조정의 방식이 보다 네트워크 관리형으로 변한 메타네트워크

75 한반도 평화‧번영의 거버넌스 구축을 위한 이론적 틀

행위자로 나타난 경우이다.

또 하나의 차원은 거버넌스 체제가 추구하는 조정 과정의 내용이다. 이는 기존의 질서와 관리양식의 지속을 강조하는 유형과, 기존의 질서와 관리양 식을 개혁

,

변화시키는 혁신의 유형으로 나뉘어진다. 이러한 두 가지 차원의 기준을 참고하여 거버넌스의 유형을 나누어, 집권

-분권-관리 차원과 지속

성-혁신을 결합한 차원으로 정리하였다. 즉, 정부가 관리양식을 주도하는 집권형과

,

정부의 영향력이 약화된 채 비정부행위자들이 주도하는 분권형, 그리고 정부가 거버넌스적 현상 전반을 관리하면서 거버넌스의 효율성을 극대화하는 관리형으로 정부의 역할을 삼분하여 생각하였다. 또한 거버넌 스체제를 통하여 관리양식의 지속성과 질서를 강조하고

,

현상유지 및 관리 에 치중하는 지속성

,

질서위주의 거버넌스와, 남북관계의 혁신과 변화를 목 표로 역동적인 거버넌스를 추구하는 혁신과 변화 위주의 거버넌스를 상정 하였다. 이러한 내용을 종합해보면, 전체 6가지의 거버넌스 유형이 도출될 수 있다. 그리고 각 시대별, 이슈별, 정책추진 과정별에 따라 각기 다른 형태 의 거버넌스가 적용되어 분석될 수 있음을 알 수 있다.

남북관계를 회고해 보면, 냉전기와 탈냉전기 초기 안보

‧군사영역 중심이

자, 정부 주도인 관계가 점차 다영역, 다행위자의 관계로 변화했음을 알 수 있다. 특히 1998년 2월 김대중 행정부가 출범하고 대북 포용정책이 추진되 면서 정부 이외의 민간기업들과 NGO 등이 대북 및 통일정책의 행위주체들 로 등장하고 남북관계 및 대북정책의 거버넌스가 본격적으로 작동하기 시 작했다고 볼 수 있다. 2000년의 남북정상회담과 6‧15 공동성명은 남북관계 의 제 측면을 전환시킨 중요한 분기점이다. 이후 약 6년간의 거버넌스 현상 이 양적, 질적으로 꾸준히 증가되어 오늘에 이르고 있다.

남북관계 및 한국의 대북정책에서 거버넌스 특성이 주도적으로 된 것은 이제 겨우 6년 남짓이라고 할 수 있다. 초보적인 형태의 거버넌스 특성이 부각되고 있기는 하지만, 이러한 거버넌스가 바람직한 거버넌스(good

governance),

그리고 효율적인 거버넌스(effective governance)인가 하는

것은 전혀 별개의 문제이다

.

바람직하지 못하고 비효율적인 거버넌스는 정

부주도(government)보다 못할 수도 있기 때문이다. 본 장은 변화하는 환경

속에서 거버넌스 형태를 띠어가고 있는 남북관계의 실태를 파악하고, 향후

의 바람직한 남북관계에 함의를 도출하기 위하여 이론적 작업을 수행하였

다. 앞으로도 실태파악을 위한 보다 나은 지표개발과, 이에 기초한 정확한

평가가 지속적으로 이루어져야 할 것이다.

한반도 평화·번영 을 위한 분야별

거버넌스 실태조사

한반도 평화 · 번영을 위한

외교안보정책 거버넌스 실태조사

여인곤

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81 한반도 평화‧번영을 위한 외교안보정책 거버넌스 실태조사

문서에서 한반도 평화·번영 거버넌스의 실태조사 (페이지 86-94)