미 신행정부 국방전략 전망과 한미동맹에 대한 함의:

미 신행정부 국방전략 전망과 한미동맹에 대한 함의:

‘제3차 상쇄전략’의 수용 및 변용 가능성을 중심으로

설인효*, 박원곤**¹⁾

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 미국의 새로운 대중국 국방전략 구상: 제3차 상쇄전략

Ⅲ. 트럼프 행정부의 주요 정책 원칙 및 국방전략 기본 방향

Ⅳ. 트럼프 행정부하 국방전략 전망 및 그 함의

Ⅴ. 결론: 한미동맹에 대한 전략적 함의

Abstract

The Prospect for Trump Administration’s Defense Strategy and Its Implication for the ROK-US Alliance

The Uncertainty of Trump Administration's Foreign Policy is still very high. This ar- ticle provides the prospect of Trump Administration's defense strategy presenting fore- casting of overall long-term trends of foreign and alliance policies. The article argues that ‘the Third Offset strategy’ which began in the latter part of Obama Administration will continue under Trump Administration maybe with another name. With the Third Offset strategy, Trump Administration is expected to adopt more moderate foreign and alliance polices which resemble those of former administrations.

Key Words : Trump Administration, Foreign Policy, Defense Strategy, The Third Offset Strategy, Relationship between S. Korea and US, ROK-US Alliance

* 한국국방연구원 선임연구원, 외교학 박사, sulinhyo@naver.com

** 한동대학교 부교수, 외교학 박사, wonpark@handong.edu

I. 서론

2017년 1월 20일 도널드 트럼프 행정부가 공식적으로 출범하였으나 미 행정 부의 대외정책 관련 불확실성은 여전히 높다. 다수 전문가들의 전망과 달리 대통 령 트럼프는 선거 기간 중 공약했던 사항들을 실제 정책으로 집행하고 있으며 이로 인한 국내외적 반대와 혼란 역시 지속되고 있다. 현재로서는 이러한 국내외 적 저항으로 인해 트럼프 행정부가 보다 온건하고 과거 주요 행정부들의 정책과 유사한 방향으로 정책을 선회할지 아니면 현재의 정책적 방향을 지속해 나갈지 불투명한 상황이다.

본고는 2017년 출범한 트럼프 행정부의 국방전략을 전망하고자 한다. 국방전 략이 한 국가가 직면한 중장기적 위협인식을 바탕으로 이에 대응하기 위한 국방 태세와 국방건설의 방향을 정하는 것이라 할 때, 국방전략의 전망을 통해 상대적 으로 단기적이라 할 수 있는 대외정책과 동맹정책, 군사태세의 보다 장기적인 추세를 전망할 수 있다. 따라서 신행정부의 국방전략 전망은 대외정책의 단기적 불확실성을 일정 부분 해소하고 중장기적 전망을 위한 단초를 제공할 수 있는 것이다.

트럼프 행정부의 국방전략과 관련된 구체적 정책 방향이 확정되는 데는 상당 한 시간이 소요될 것이다.¹⁾ 또한 트럼프가 이전 행정부의 주요 대외전략을 강하 게 비판하며 새로운 정책 방향을 예고해온 만큼 상당한 변화가 초래될 것이라는 전망도 가능하다. 그러나 미국이 직면한 군사전략적 위협과 이에 대한 인식이 단기간에 변할 수 없듯이 신행정부의 국방전략도 지난 정부와의 일정한 유사성 을 보일 수밖에 없다.

본고는 특히 오바마 행정부 후반기인 2014년 말 수립되기 시작하여 구체화되 고 있는 소위 ‘제3차 상쇄전략(the Third Offset Strategy)’과 이에 입각한 국방개

1) 국방부 내의 주요 실무진이 확정되고, 국방전략을 구성하는 주요 요소에 대한 연구 및 검토가 순차적 또는 동시에 진행될 것이며 최종적으로 2018년 초에 4년 주기로 발간되는 ‘QDR 보고서’

가 발간되면서 그 총체적인 모습을 드러내게 될 것이다. 따라서 현 시점에서 앞으로 상당 기간이 남아 있으며 본고가 미리 전망하고자 하는 이유 중 하나이다.

혁의 관점에서 신행정부의 국방전략을 전망하고자 한다. 그 이유는 첫째, 본 전 략이 현재 미국이 처한 군사적 현실 및 이에 대한 전문가들의 인식을 잘 반영하 고 있으며, 미 국방부 내 관료집단의 인식 역시 확고한 것으로 판단되기 때문이 다. 둘째, 트럼프 행정부의 대외관계 인식과 정책 방향성도 이와 상당 부분 일치 하고 있는 것으로 보이기 때문이다. 이에 따라 본고는 트럼프 행정부하에서 새로 운 명칭이 부여되고, 일부 실행 전략의 변경이 있다 해도 제3차 상쇄전략 및 이에 입각한 국방개혁이 기본적으로 지속될 것으로 전망한다.

이러한 전망하에 본고는 트럼프 행정부의 대외정책이 몇 가지 사안과 관련 한 정책적 변화 시도 및 대통령 트럼프의 개인적 성향과 접근법으로부터 초래된 차이점에도 불구하고 대아태정책 및 동북아 정책, 한반도 정책의 근간은 장기적 으로 기존 행정부들의 정책으로 수렴해 갈 것으로 전망한다. 또한 제3차 상쇄전 략이 예고하고 있는 중장기적, 군사전략적 변화에 대한 철저한 대비가 필요함도 강조할 것이다. 본고는 이러한 전망과 제언을 통해 향후 신행정부하 한미관계 수립 및 한미동맹 발전을 위한 정책적 준거점을 제공할 수 있을 것이다.

이를 위해 본고는 먼저 제Ⅱ장에서 제3차 상쇄전략의 등장 배경과 주요 내용, 전략적 함의 등을 살펴볼 것이다. 이어서 제Ⅲ장에서는 트럼프 행정부의 기본 접근법 및 국방전략에 대한 관점을 트럼프 등장 이후의 주요 발언 및 정책행보와 트럼프 당선 후 발간된 주요 연구기관의 보고서 분석을 통해 제시할 것이다. 정 책 보고서 분석을 제시하는 이유는 생존의 국가이익을 다루는 국방전략이 결국 전문가들의 객관적 제언을 따르게 될 가능성이 크기 때문이다. 이러한 분석에 입각하여 제Ⅳ장에서는 트럼프 행정부하 국방전략 방향을 전망할 것이며 최종 적으로 결론에서 이러한 분석이 한미관계 및 한미동맹에 갖는 함의를 제시할 것이다.

Ⅱ. 미국의 새로운 대중국 국방전략 구상: 제3차 상쇄전략

1. 등장배경 및 개념

제3차 상쇄전략은 국방개혁을 포함한 전반적인 국방전략으로 반드시 중국만 을 겨냥한 것으로 표방되지는 않는다. 그러나 등장배경 및 기본 인식을 분석해 보면 주로 중국의 군사력 현대화 및 전력 강화로부터 비롯된 중장기적 군사위협 에 대한 대응방안임을 알 수 있다. 미국은 이미 오래전부터 중국이 향후 미국이 맞이하게 될 최대의 도전이 될 것으로 전망해 왔다. 미국의 국방전략을 규정하는 기본 문서인 ‘4년 주기 국방전략 검토 보고서(Quadrennial Defense Review, QDR)’ 2006년본은 중국을 ‘최대의 잠재적 도전자’로 규정하였으며(US DOD, 2006), 2010년에도 중국의 탄도미사일 능력 및 위성공격, 사이버 공격 능력을 중대한 안보위협으로 표시했다(US DOD, 2010). 가장 최근 발간본에서도 이와 같은 기조는 계속 강화되며 이어지고 있다(US DOD, 2014).

중국에 대한 본격적인 군사적 대응을 결의하고 있는 문건은 ‘아태재균형 전략 (Pivot to Asia 또는 Rebalance to Asia)’을 공식화했다고 할 수 있는 2012년 ‘국방 전략지침(Defense Strategy Guidance, DSG)’이다(US DOD, 2012). 동 문서에서 미국은 미국 국방의 초점을 테러와의 전쟁 이후 설정되었던 ‘대테러전(counter terrorism)’으로부터 미국의 군사력 투사 차단을 시도하고 있는 중국 등의 소위

‘반접근/지역거부 전략(Anti Access Area Denial, A2AD)’에 대한 대응으로 옮길 것임을 시시하였다(US DOD, 2012). 그러나 미국은 2013년 자동예산삭감조치, 즉 시퀘스트레이션(sequestration)이 발동되는 등 극심한 예산 적자 상황 하에서 아시아 재균형 전략 역시 추진 동력이 약화될 수밖에 없었다.

2014년 말부터 미국의 유력 연구기관들은 오바마 행정부의 남은 임기 동안 시행하게 될 국가전략에 대한 보고서들을 발간하면서 미국이 향후 보다 본격적 이고 체계적인 방식으로 중국에 대한 대응을 시작해야 함을 촉구했다. 이들 중 일부는 미국이 처한 현실과 전략적 고민들을 두루 반영하면서 미국 내 다양한

분파의 공통된 지지를 받을 수 있는 합리적 대안을 제시하였으며 미 국방부가 이를 수용하였다. 이 중 하나가 마르티네즈(Robert Martinage)의 보고서를 통해 처음 소개된 ‘제3차 상쇄전략’ 개념이다.²⁾

2014년 말 당시 국방장관이었던 헤이글(Chuck Hagel)은 일련의 연설에서 미 국이 새로운 범위와 수준의 국방개혁을 추진해야 함을 역설하면서 ‘제3차 상쇄 전략(offset strategy)’을 추진해 나가야 한다고 주장하고, 그것이 그가 장관직을 수행하면서 행한 가장 중요한 업적으로 기록될 것이라 선언했다(Martinage, 2014, pp. 1-2). 이후 국방장관이 카터(Ashton Carter)로 교체되었으나 제3차 상쇄 전략은 지속적으로 추진되었다(Michael Green et al, 2016, p. 220). 이미 2014년 말 이를 추진할 새로운 사무국이 출범했고 이 개혁안을 기획한 워크(Robert Work) 부장관이 오바마 행정부 임기 말까지 직무를 지속하였으며 극도의 예산 제약 상황하에서도 제3차 상쇄전략을 추진하기 위한 예산인 ‘국방 혁신 예산’은 지속적으로 반영되었다.

제3차 상쇄전략이란 미국이 냉전기 소련과의 대결에서 단행했던 두 차례의 상쇄전략(offset strategy), 즉 1950년대의 ‘뉴룩 전략(New Look)’과 1980년대의

‘상쇄전략(offset strategy)’에 비견되는 수준의 국가적 대응방안을 마련해야 함을 촉구하는 개념이다. 즉 미국은 현재 소련과 대립하던 냉전기만큼이나 근본적인 수준에서 안보적 도전에 직면하고 있으며 미 국방부는 이러한 인식하에 광범위 한 국방개혁을 추진해야 한다는 것이다. 현재 미국이 처한 상황이 이와 같음에도 미국의 정책은 여전히 사안에 따른 즉흥적인 대응에 불과한 수준이며 냉전기 소련에 대한 연구에 필적하는 충분한 수준의 중국 연구가 이루어지지 못하고 있다고 비판한다(Mahnken, 2014, p. 8).

2) 이러한 보고서는 보통 미 국방부와의 사전 계획 및 협의, 연구 수주에 의한 수행을 통해 작성된다.

본 보고서의 경우 국방부 부장관인 워크(Robert Work)에 의해 주도된 것으로 알려져 있다.

2. 위협 인식 및 주요 내용

제3차 상쇄전략은 중국의 군사현대화가 제기하고 있는 현 상황의 전략적 본질 을 ‘미국만이 보유하고 있던 과학기술과 이에 입각한 전략적 우위를 상대도 보유 하게 된 상황’으로 인식한다. 헤이글 장관은 2014년 9월 연설에서 ‘위협적인 기 술과 무기가 불량국가 및 테러집단에 확산되고 있으며, 중국과 러시아는 미국과 의 기술적 격차를 줄이기 위해 장기적인 투자를 지속하고 있다’고 말하고 이어서

‘우리는 바다와 하늘과 우주에서, 그리고 사이버 공간에서 미국의 절대적 우위가 더 이상 주어진 사실이 아닌 시대에 접어들고 있다’고 규정했다(Martinage, 2014, pp. 1-2).

탈냉전 이후 미국은 1980년대 중반 이후 추진해 온 ‘군사혁신(Revolution in Military Affaris, RMA)’의 성과로 ‘네트워크 중심전(Network Centric Warfare, NCW)’이라는 새로운 전쟁수행 방식 수행 역량을 갖췄으며, 그 결과 이를 갖추 지 못한 적들을 상대로 압도적인 전투효과성을 발휘했다. 테러와의 전쟁 수행 과정에서 게릴라전 및 대반란전(counter insurgency) 수행에 고전하는 독특한 전 략적 취약성을 나타내기도 했으나 미군이 보여준 재래식 전쟁에서의 압도적 우 위는 탈냉전기 미국의 전 세계적 패권에 중요한 근간이 되어 온 것이 사실이다.

중국이 군사력 현대화와 함께 구축해 온 ‘반접근/지역거부 전략’이란 미국이 독점하고 있던 ‘장거리 정밀타격 능력’과 이를 가능케 하는 ‘감시/정찰 능력’ 및

‘지휘통제 능력’을 중국도 갖추게 된 것을 의미한다. 이로서 공방 양자가 공히 첨단 전력으로 무장하게 된 것이며, 이는 현재의 군사혁신이 추진되기 시작한 탈냉전 이후 처음 있는 일이다(설인효, 2014, p. 325). 그 결과 중국의 정밀타격 범위 내에 있는 미국의 해외 주둔 기지와 동맹국의 주요 거점들, 항공모함을 비 롯한 거대 무기체계, 스텔스 기능이 없는 항공기는 모두 적의 공격에 노출되게 되었다(Friedberg, 2014, pp. 20-37).

이와 함께 미국의 첨단전력이 크게 의존하고 있는 우주체계의 취약성이 커졌 으며 적의 사이버 공격에 대해 정보체계를 보호하는 일은 매우 어려운 과업이

되었다. 중국은 네트워크 중심전 능력 개발에 노력할 뿐 아니라 네트워크 전의 고유한 취약성인 우주체계에 대한 공격능력과 네트워크 체계에 대한 공격 능력 강화를 위해 많은 노력을 기울여 왔기 때문이다. 이뿐 아니라 냉전기 소련의 GNP가 미국의 50-60% 수준이었던 데 비해 중국은 조만간 GDP를 기준으로 미 국의 경제 규모를 따라 잡을 것으로 보이며 미국은 현재 전 세계적 테러 위협 등 다종다양의 안보 위협에 대응해야만 한다(Martinage, 2014, p. 22).

미국이 냉전기의 국가적 대응과 승리의 기억을 되살리려는 것이 이 지점이다.

앞서 언급한 두 차례의 상쇄전략, 즉 ‘뉴룩(제1차 상쇄전략)’과 ‘상쇄전략(제2차 상쇄전략)’ 역시 소련이 미국의 기술 및 전략적 우위를 위협하는 상황에서 결행 되었다. 먼저 뉴룩의 경우 2차 대전을 승리로 이끌었던 미국의 핵 우위가 소련의 핵개발로 위협을 받았던 상황이며, 이때 미국은 새로운 기술적 우위인 대륙간 탄도미사일 공격력을 국가적 수준에서 추진함으로써 새로운 전략적 우위를 달 성했다. 1980년대 상쇄전략의 경우 소련 역시 대륙간 탄도미사일 공격력을 갖춰 미국과 전략핵 균형을 이루고 유럽 지역에서의 압도적 재래식 군비에 미국이 밀리는 상황에서 추진된 것으로 미국은 이에 대응하여 ‘장거리 정밀 타격 능력’

과 ‘네트워크 기반 전쟁 수행 개념’을 발전시켰다. 바로 이 시기에 달성된 군사적 능력으로 미국은 탈냉전 이후 20년간의 전략적 우위를 누려온 것이다.

미국은 적에 의해 기술적 우위를 상쇄 당했을 때 언제나 수적인 열세에 놓이게 되었다. 후발주자인 적은 저렴하게 획득한 기술을 활용하여 대량생산을 하고 자 신이 유리한 거점에 집중 배치하기 때문이다. 미국은 현재 전체 군비 및 국방력 수준에서는 중국을 압도하나 분쟁이 발생한 지역이 중국 인근 해역일 경우 동원 가능한 전력의 규모와 파견에 걸리는 시간 면에서 불리하다. 뿐만 아니라 중국은 탄도미사일 전력을 지속적으로 보강하고 있어 전 세계 각지를 지켜야 하는 미국 에 비해 적어도 특정 지역에서는 수적 우위에 서게 될 것으로 전망된다.

가상 전장에서의 ‘전쟁 수행 비용 구조’ 역시 미국에게 불리하다. 예컨대 중국 의 연안 지역에서 군사적 충돌이 발생할 경우 중국은 상대적으로 저렴한 탄도미 사일로 고가치 자산인 미국의 항모전단과 전진기지를 공략할 수 있다. 과거 소련

에 의해 기술적 우위를 잠식당했을 때도 무기체계 하나하나를 대치하는 방식의 경쟁은 생산비가 비싼 미국에게 불리했었다. 따라서 미국은 새로운 기술적 혁신 을 통해 상대의 수적 우위를 상쇄시키는 새로운 국방개혁을 달성해야 했다 (Martinage, 2014, pp. 39-40). 이것이 ‘상쇄’의 의미이며 이 시점에서 미국이 새 로운 ‘혁신’을 강조하는 이유이다. 또한 미국은 지난 10여 년간 테러와의 전쟁 수행과 중국과의 경제협력 필요성으로 인해 적절한 군사적 대응을 체계적으로 이행하지 못해 왔다(Friedberg, 2014, pp. 45-47).

제3차 상쇄전략은 향후 중국과의 경쟁에서 새로운 우위를 창출하기 위해 미국 은 현재 미국이 보유하고 있는 과학기술상의 우위와 새로운 기술적 우위의 창출 이 필요하며, 방어 위주의 전략에서 벗어나 새로운 공격적 전략의 구사를 통해 적이 방어에 더 많은 비용을 지출하도록 강제할 필요가 있다고 주장한다. 현재의 구조는 중국의 공격 전력에 대해 미국이 값비싼 방어자산을 과도하게 생산하면 서 공격력이 잠식되고 있으며, 경쟁의 비용구조 역시 미국에 불리하기 때문이다.

제3차 상쇄전략은 새로운 전략적 우위를 창출할 기술적 우위로 무인기술, 스 텔스 기술, 레이저 및 지향성 에너지 기술, 잠수함 기술, 시스템 엔지니어링과 통합 기술 등을 꼽고 있다.³⁾ 먼저 무인기술은 미국이 압도적인 기술적 우위와 전 세계 각지에서 10년 이상 운영한 경험을 보유한 분야이다. 뿐만 아니라 기존 전력 체계에 비해 비교적 저렴하게 생산할 수 있어 새로운 전략적 우위 창출의 핵심적 기술로 꼽힌다. 미국은 특히 자동화 기술의 확대를 통해 훈련소요 및 조 종사 양성 시간을 줄이고 공중 재충전 기술의 도입으로 운영시간을 대폭 늘리는 혁신을 추진해 나가야 한다고 주장한다.

다음으로 미국은 스텔스 기술의 지속적 발전에 투자해 나가야 한다고 한다.

중국군이 감시/정찰 능력 및 정밀 타격 능력을 갖추어 나감에 따라 미국은 전장 에서 더 이상 스텔스 기능이 없는 전력을 운용하기 어려워졌다. 따라서 스텔스

3) 이하의 내용은 마르티네즈(Robert Martinage)의 보고서, Toward A New Offset Strategy: Exploiting US Long-term Advantages to Restore US Global Power Projection Capability의 제3장의 내용과 비찡거(Richard Bitzinger)의 보고서 Third Offset Strategy and Chinese A2/AD Capabilities의 내용 을 요약한 것이다. (Martinage, 2014; Bitzinger, 2016)

기능을 계속 확대해 나가야 하며 이를 무인기술과 접목시켜야 한다고 주장하고 있다. 중국과 러시아 역시 스텔스 기술을 지속적으로 발전시키고 있으나 이들이 미국과 같이 신뢰할만한 수준의 기술을 확보하는 데는 적지 않은 시간이 걸릴 것으로 판단하고 있다.

레이저 및 지향성 에너지 기술은 미사일 방어 등 상대의 탄도미사일 능력에 대한 대응 수단이 지나치게 고가인 점을 고려할 때 불리한 비용 구조를 개선해 줄 핵심적 기술로 인식되고 있다. 또 잠수함 기술은 미국이 중국 및 러시아보다 우위에 있는 기술로서 무인기술의 도입을 통해 무인잠수함 작전을 현실화하고 상대의 잠수함 작전에 대한 대잠작전 능력도 동시에 발전시킨다.

마지막으로 미국은 ‘네트워크 중심전’의 선구자로 네트워크 시스템 엔지니어 링과 통합에 있어서 압도적인 기술적 우위를 활용하여 각 전투체계와 지휘부가 실시간으로 정보를 공유하는 거대 네트워크의 수립과 통합을 지속적으로 추진 해 나간다. 이러한 실시간 정보 공유 개념을 반영한 전력 운영 및 전쟁 수행 개념으로 ‘전투 클라우드(combat cloud)’ 개념이 제시되기도 하였다(Gunzinger and Deptula, 2014, p. 14).⁴⁾

이상과 같은 혁신적 기술을 활용하여 제3차 상쇄전략을 구현할 새로운 전쟁 수행 방식은 계속 발전해 나갈 것으로 보인다. 본 개념을 처음 소개한 마르티네 즈의 경우 ‘전 지구적 감시-타격 체계(Global Surveillance and Strike, GSS)’를 제시하고 있는데 이는 사거리가 극단적으로 연장되고, 극초음속을 구현하여 지 구 전역의 표적을 준 실시간에 타격할 수 있는 능력을 지칭한다(Martinage, 2014, p. 47). 이와 같은 능력을 통해 미국은 적의 공격으로부터 안전한 지역에 위치하 며 적의 전략적 중심을 위협해 상대가 방어에 집중적으로 투자하도록 하고 그 결과 공격력을 갖출 기회를 가지지 못하도록 할 수 있다.⁵⁾

4) ‘네트워크 중심전’이 장거리 감시/정찰 및 정밀 타격을 가능하게 해 무기 투사의 거리적 제한을 제거했다면, 전장의 네트워크화가 완성된 하에서 추진되는 ‘전투 클라우드’는 무기 투사의 시간 적 제한을 극복하여 소위 ‘킬체인(kill chain)’을 현실화하는 전쟁수행 개념이라 할 수 있다.

5) 월튼(Timothy Walton)은 최근 연구에서 제3차 상쇄전략이 추구해 나가야 할 군사적 능력으로 장거리에서 중첩된 방공망을 뚫고 이동 및 고정 표적을 타격하는 능력, 전구 내에서 적의 탄도미 사일 공격에 대항하여 종말단계 미사일 방어를 수행할 수 있는 능력, 반접근/지역거부하에서 고도

이와 같은 기술 분야 혁신 및 전쟁 수행 방식 변혁과 더불어 제3차 상쇄전략은 광범위한 국방개혁을 포함한 ‘운영 방식의 혁신’을 강조하고 있다. 상술한 바 향후 수십 년간의 새로운 방향의 국방건설은 극도의 예산제약 상황하에서 이루 어질 것이기 때문이다. 이를 위해 마르티네즈는 미국이 대응해야 하는 고위험군 의 위협과 저위험군의 위협에 대해 첨단전력과 기존 전력을 적절히 할당하는

‘하이로우믹스(high low mix)’ 방식을 제시하고 있다.⁶⁾ 카터 장관은 여러 차례 실리콘 벨리를 방문한 바 있으며 구글(Google)사(社) CEO인 에릭 슈미트(Eric Schmitt)를 국방장관 자문위원으로 임명한 것으로 알려졌는데 이러한 노력은 민 간 영역에서 빠르게 발전하고 있는 첨단 기술의 군사적 잠재성에 주목한 것일 뿐 아니라 국방부가 혁신을 수용할 수 있는 조직이 되도록 하려는 노력의 일환인 것으로 평가된다(Davenport, 2016).

3. 전략적 함의

새로운 상쇄전략, 즉 제3차 상쇄전략이란 냉전기 승리의 기억에 기반하여 새 로운 국민적 지지를 확보하면서 당시와 같이 광범위한 국가 수준의 대응이 필요 함을 촉구하는 개념이다. 이는 먼저 적어도 국방 분야에서 미국이 중국의 도전을 어떻게 인식하고 있는지를 잘 보여준다. 미국은 현재 소련과 대립하던 냉전기만 큼이나 근본적 수준의 안보 도전에 직면해 있으며 국방부는 이러한 인식하에 광범위한 국방개혁을 추진해야 한다고 인식하게 된 것이다(설인효, 2015, p. 12).

이와 같은 판단은 위에서 상세히 살펴본 것처럼 일차적으로 군사전략적 분석 에 기초한 것이다. 즉 중국의 반접근/지역거부 능력의 신장으로 인한 미국의 군

의 정밀 정찰과 지휘통제를 지속할 수 있는 능력, 적의 해군력을 파괴하고 봉쇄할 수 있는 해군전 력의 유지 등을 들고 있다. Timothy Walton. (2016). “Securing the Third Offset Strategy: Priorities for the Next Secretary of Defense.” Joint Force Quarterly, no. 82(http://ndupress.

ndu.edu/JFQ/Joint-Force-Quarterly-82/Article/793224/securing-the-third-offset-strategy-priorities-f or-the-next-secretary-of-defense / 검색일: 2017. 3. 29).

6) 즉, 고가치 자산인 첨단 전력을 국방 전 영역에 적용시킬 예산적 여유가 없기 때문에 저위험 위협에는 기존 전력의 퇴역 시기를 늦추는 방식 등을 통해 기존 전력 활용도를 높여야 할 것이다.

사적 우위 삭감은 군사전략 차원에서 볼 때 매우 심각한 현상이며 이를 극복하기 위한 중장기적, 국가적 노력이 필요함을 촉구하고 있는 것이다.

종합 국력뿐 아니라 군사력 균형 측면에서도 미중 양국의 격차는 여전히 크며 가까운 미래에 중국이 미국을 추월할 것인지에 대해서도 여전히 논쟁이 진행 중이다(Nye, 2015; Shambaugh, 2013). 그러나 미국 내에서 불확실한 미래에 대 한 대비가 필요하며 미중 관계에서 압도적인 군사력의 우위를 유지해야 한다는 점에 대해서는 강력하고 광범위한 합의가 형성되고 있다. 또한 최근 관측되고 있는 중국의 공세적 대외정책 행보는 군사력 상승에 따른 자신감의 반로라는 평가 역시 확산되고 있다.

향후 미국은 지속적으로 중국과 우호적인 대외관계 유지를 위해 노력할 것이 다. 양국이 공유하고 있는 상호이익이 결코 무시할 수 없이 크며 전 지구적 사안들 의 해결을 위해 중국의 협력이 반드시 필요하기 때문이다. 그러나 양국의 군사적 경쟁은 더욱 치열해질 전망이다. 미국은 중국의 군사적 부상을 본격적인 위협으 로 인식하고 이에 대한 중장기적 대비를 시작했기 때문이다. 군사적 경쟁은 본질 적으로 더욱 치열해지는 경향이 있다. 상호협력을 위한 양국의 노력 역시 계속되 겠지만 군사력의 우위를 둘러싼 양국의 국방 경쟁은 더욱 가속화될 것이다.

Ⅲ. 트럼프 행정부의 주요 정책 원칙 및 국방전략 기본 방향

1. 트럼프 행정부의 정책 접근법 및 국방전략 구상

2016년 11월 7일 치러진 미 대선에서 다수 전문가들의 예상을 깨고 공화당의 트럼프 후보가 당선되었다. 기존 정치체제로부터 분리된 완전한 외부자인 트럼 프 후보의 당선은 미국 대외정책의 불확실성을 그 어느 때보다 고조시키고 있다.

이는 그가 기존 정치체제를 비롯한 기득권층에 대한 철저한 반대를 내세워 당선 되었을 뿐 아니라 선거기간 내내 기존 정책방향과는 현저히 다른 파격적 발언들

을 내놓았기 때문이다.

2017년 1월 20일 출범한 트럼프 행정부의 초기 정책 행보를 살펴보면 일부 전문가들의 기대와 달리 주요 대내정책을 중심으로 선거 기간 중 공약한 사항들 을 실제 정책으로 집행해 나가고 있으며 이로 인한 국내외적 저항과 혼란도 초래 되고 있다. 지난 대선과정에서 확인된바, 특히 중소도시 및 농촌 지역, 저학력 백인 노동자층을 중심으로 트럼프의 주장에 대한 상당한 지지층이 존재하고 있 는 것이 사실이다. 따라서 향후 주요 정책이 실질적 성과를 거두지 못하고 국내 외적 저항이 고조될 경우 보다 온건한 방향으로 정책이 선회될 가능성도 존재하 나 현시점에서 트럼프 자신이 내세워 온 주요 정책과 접근법을 면밀히 분석하고 이해하는 작업이 절실히 요청된다.

전문적 정치인이 아닌 경제인사로서 트럼프의 주요 정책과 그 이면의 논리는 하나의 체계적인 ‘세계관’으로서 보다 일종의 ‘접근법’으로서 이해될 필요가 있 다. 다만 지금까지의 행보를 분석해 볼 때 이러한 접근법이 단순한 임기응변식 대응은 아니며 일정한 일관성과 지속성은 갖추고 있는 것으로 평가된다(Wright, 2016). 이러한 그의 접근법은 2015년 출간되고 선거 기간 중 재판된 저서 󰡔다시 위대하게: 불구가 된 미국을 치유하는 방법(Great Again: How to Fix Our Crippled America)󰡕에 집약적으로 나타나 있으며(Trump, 2016), 분야별 주요 정 책과 접근논리는 선거 후 최근까지 일관되게 견지되고 있는 것으로 보인다.

무엇보다 먼저 대통령 트럼프는 다양한 국가정책, 특히 대외정책을 하나하나 의 ‘거래’ 또는 ‘협상’으로 인식하며 그동안 미국이 자신이 지닌 우월한 지위를 충분히 활용하여 미국에게 유리한 거래를 이끌어내지 못해 왔음을 비판한다. 특 히 자유주의적 국제주의를 내세워 미국의 희생을 전제로 맺어 온 ‘다자적 자유무 역 협정’과 ‘동맹조약’은 대표적인 실패 사례이다. 트럼프는 이러한 과거의 거래 들을 철저한 ‘패배’로 규정하고 ‘다시 승리할 것(winning again)’을 촉구하고 있 다.⁷⁾

7) 트럼프의 저서 ‘다시 위대하게’ 제1장의 제목이 ‘다시 승리하기(Winning again)’이다(Trump, 2016).

트럼프가 내세우는 첫 번째 원칙은 ‘미국 우선주의’이다. 여기서 미국은 국가 전체인 동시에 특히 세계화 과정에서 배제되어 온 백인 중산층을 의미한다 (Fukuyama, 2016; Zakaria, 2016). 앞으로 미국은 철저히 이들의 이익을 앞세워 모든 분야에서 재협상을 실시하겠다는 것이다. 이는 두 번째 원칙인 ‘신고립주 의’⁸⁾와도 연관된다. 트럼프는 미국에게 직접적 위협이 되지 않는 지역분쟁의 해 결을 위해 미국의 큰 희생을 초래하는 군사적 개입 시행을 철저히 반대한다. 이 와 같은 낭비는 세계화와 지역질서 안정으로부터 이익을 누리는 일부 기득권층 에게만 이득이 될 뿐 일반 서민들에게는 강요된 희생일 뿐이다.

세 번째 원칙은 ‘힘을 통한 평화’이다. 트럼프는 ‘강력한 힘’의 보유와 이를 실제로 사용할 수 있다는 ‘강한 의지’의 표명을 통해서만 적을 억제하고 평화를 보장할 수 있다는 철저한 현실주의적 믿음을 가지고 있다. 이는 또한 이기는 거 래, 미국에게 유리한 협상을 이끌어 내기 위한 전제조건으로서 미국의 ‘우월적 지위’를 보장하기 위한 ‘협상력의 근원(bargining chip)’이기 때문에 중요하다. 또 방산 제품은 자국에서 생산될 수밖에 없기 때문에 일자리 창출에도 긍정적으로 작용한다고 생각한다.

이와 같은 인식하에 트럼프는 우선 미국의 제조업을 살리는 방향으로 각종 무역협정을 재협상할 것임을 선언하고 있다. 그동안 많은 전문가들에 의해 지적 되어 온 것과 같이 세계화와 자유무역을 통한 이익이 국내적으로 공정하게 배분 되지 못하고 일정 계층에게 집중되어 온 것은 사실이다.⁹⁾ 그러나 세계화를 통해 미국 역시 막대한 이익을 얻어 왔으며 미국이 스스로의 이익만을 고수하는 협상 을 강요할 경우 상대국의 보복 조치를 불러올 수밖에 없어 중장기적 이익이 보장

8) 트럼프의 정책 기조를 ‘신고립주의’로 규정하는 것에는 일정한 한계가 따른다. 첫째, 트럼프 자신 이 이러한 용어를 사용한 적은 없다. 둘째, 과거 전통적 고립주의와는 다르며 군사개입을 축소하 는 전략을 일컫는 신고립주의가 과연 ‘얼마나 고립적인가’에 대해 합의된 견해가 존재하지 않기 때문이다. 다만 본문에서는 명시적으로 자유주의적 국제질서의 리더임을 자처하며 불필요한 고립 을 줄여나갈 것임을 천명하는 기존 행정부들의 ‘선택적 개입주의’와 달리 국제질서 수호에 국력 을 낭비할 필요가 없음을 명시적으로 밝히고 있는 트럼프의 입장을 강조하기 위해 ‘신고립주의’

라는 용어를 사용했다.

9) 그 결과 트럼프의 당선을 가능하게 한 불만 계층이 양산되게 되었다.

될지는 불투명하다. 트럼프의 접근법은 하나하나의 거래에서 승리하는 법을 제 시하고 있을 뿐 이와 같은 상황이 최종적으로 어떠한 결과를 초래할지에 대한

‘세계관’은 결여하고 있다.¹⁰⁾

트럼프의 정책 원칙들은 안보 영역에서 더욱 심각한 문제를 초래하고 있다.

그는 동맹체제의 보유와 유지를 통해 발생하는 장기적 안보이익은 고려하지 않 은 채 동맹국이 누리는 즉각적 안보이익과 미국의 경제이익을 교환 대상으로 인식한다. 즉 동맹국이 미국의 군사력 제공을 통해 안보이익을 누린다면 이를 보상하기 위해 높은 수준의 방위비 분담금을 지불하거나 미국에게 유리한 무역 조건을 용인해야 한다는 논리다.

그는 또한 ‘협상의 철칙’ 중 하나인 ‘불확실성의 유지’를 안보 영역에서도 적 용해야 한다고 주장한다(Trump, 2016, pp. 53-54). 상대로부터 최상의 조건을 얻 어내기 위해서는 상대가 최악의 상황이 발생할 수 있음을 자각하고 두려워하게 만들어야 한다는 논리이다. 트럼프는 2016년 대선 기간 동안 한미관계에서 사실 상 금기시되어 왔다고 할 수 있는 ‘주한미군 철수’나 ‘한국의 독자 핵무장’을 언급하기도 하였다. 취임 직전 중국에 대해 ‘하나의 중국 원칙’을 수용하지 않을 수도 있음을 내비친 것 역시 이러한 접근법의 일환으로 이해될 수 있다.

이와 같은 위험성으로 인해 그의 정책은 이미 상당한 국내적 저항과 반대를 불러오고 있다. 기업 CEO 출신의 특성상 트럼프는 정책결정 전까지는 다양한 전문적 의견을 청취하나 최종 결정은 본인이 하고, 이에 대해서는 어떠한 이의 제기도 허용하지 않는 의사결정 방식에 익숙할 것이다. 그러나 이러한 식의 의사 결정은 민주적 의사결정 방식과 충돌할 가능성이 크다. 트럼프 행정부는 취임 초부터 미 연방헌법이 규정하고 있는 대통령의 독주를 통제하는 다양한 헌법적 장치들, 최종적으로 일반 시민의 광범위한 저항에 직면하고 있다.

기업의 CEO는 철저한 손익 계산에 따라 행동한다. 그러한 점에서 전반적인 이익이 손실보다 적다는 것을 인식할 경우 대통령 트럼프가 정책 변경을 시도할

10) 이는 아마도 그가 부동산 거래를 주로 해온 협상 전문가이기 때문이 아닌가 한다.

가능성은 열려 있다. 특히 그 자신이 전문성이 부족한 안보 및 국방영역에서는 취임 후 참모 및 전문가 집단의 의견을 경청하여 선거 시와는 다른 행동을 보여 주는 사례들이 관측되고 있다.¹¹⁾ 취임 초부터 강력하게 추진하고 있는 국내정치 관련 정책들이 심한 반대와 저항에 부딪힐 경우 몇 가지 대표적인 사안을 제외한 일반적 대외관계와 국방정책은 의회를 주도하고 있는 공화당이나 전문 관료에 게 위임하게 될 가능성도 적지 않다. 그러한 점에서 취임 초 자유무역협정, 이민 정책을 비롯한 주요 국내정책 및 경제 정책을 근거로 트럼프 행정부의 안보, 국 방정책을 예단하는 것은 아직 시기상조인 것으로 판단된다.

2. 주요 연구기관 보고서 분석

이와 같은 판단하에 본고는 트럼프 행정부의 향후 국방전략 예측을 위한 두 번째 준거로 미국 내 유력 연구기관들의 전략검토보고서의 내용을 살펴보고자 한다. 국방전략이 미국이 직면한 위협에 대한 대응방안이라 할 때 중장기적으로 는 주요 전문가들에 의해 객관적으로 인식된 미국을 둘러싼 안보 및 국방환경이 트럼프 행정부의 국방전략 방향을 결정하게 될 것이기 때문이다. 특히 트럼프 당선이 확정되어 공화당 행정부 출범이 결정된 이후 출간된 보고서들을 중심으 로 비교적 진보적 시각과 보수적 시각을 대변하는 연구기관들의 보고서를 함께 살펴보고자 하였다.

먼저 대표적인 보수주의 연구기관이라 할 수 있는 헤리티지 재단(the Heritage Foundation)의 󰡔신행정부를 위한 청사진: 대통령의 정책 우선순위(Blueprint for a New Administration: Priorities for the President)󰡕이다(Paul Winfree 외, 2016).

이 보고서는 정부 각 부처별 주요 의제와 정책 우선순위를 제시하고 있는데, 특 히 국무부 및 국방부를 위한 장에서 대외전략과 관련된 사항들을 제안하고 있다.

11) 대표적으로 한국, 일본 등 대표적 동맹 국가들에 대한 안보 공약을 재확인하거나 한때 철회할 것처럼 보였던 ‘하나의 중국 원칙’을 존중 입장으로 선회한 것을 들 수 있다. 이와 더불어 대외정 책 결정에 있어서 대통령의 독주를 허용하지 않는 미국의 헌정체계 역시 고려되어야 할 것이다.

이 보고서는 국제관계에서 미국의 고유한 지위로 인해 미국의 국가이익 수호를 위해서는 동맹체제의 공고한 유지가 필요함을 강조하고 유럽, 아시아, 중동의 동맹국들에 대한 안보 공약 재확인을 촉구하고 있다(Paul Winfree 외, 2016, p.

39). 이와 함께 이 보고서는 핵무기 비확산이 미국의 최우선적 국가이익임을 재 강조하면서 기존 정책이 북한과 이란의 핵보유 의지를 좌절시키지 못한 만큼 대통령은 보다 강력한 정책을 입안하고 의회의 동의를 얻기 위해 노력해야 한다 고 권고한다(Paul Winfree 외, 2016, p. 39).

이 보고서는 또 미국이 사활적 이익을 수호하는 데 필요한 충분한 국방력을 갖춰야 함을 강조하면서 ‘two conflict concept’의 실현이 필요함을 주장하고 있 다. 이는 1개 전쟁 수행과 동시에 다른 적이 미국의 국익을 해하지 못하도록 억지하는 데 충분한 전력의 유지를 의미한다. 이 보고서는 이러한 규모의 전력 유지를 통해 유사시 대응 측면뿐 아니라 전 세계에서 필요 충분한 훈련을 시행하 면서 전투 준비태세를 유지할 수 있음을 지적하고 있다(Paul Winfree 외, 2016, p. 10). 이 보고서는 또한 군을 첨단화하고 핵전력과 미사일 방어를 지속적으로 발전해 나가며 전투실험을 포함한 ‘혁신 역량’ 구축을 강조하고 있다(Paul Winfree 외, 2016, pp. 10-11). 마지막으로 이와 관련하여 군 및 국방비 규모가 군사전략 및 국방효율성 관점에서 엄밀히 평가되고 사회 어젠다가 되도록 해서 는 안 된다고 조언한다(Paul Winfree 외, 2016, p. 9).

다음으로 미 국방대학교(National Defense University) 산하 연구기관인 국가안 보 및 전략연구소(Institute for National Security and Strategy, INSS)의 󰡔신행정부 의 전략적 선택(Charting A Course: Strategic Choices for a New Administration)󰡕

보고서를 살펴본다. 이 보고서는 오바마 행정부 8년간과 특히 2016년 대선을 통해 미국이 향후 ‘자유주의적 국제질서의 보장자’로서 역할을 계속할 것인가를 둘러싼 논쟁이 제기되었음을 지적하고 이와 관련된 논쟁이 상당 기간 지속될 수밖에 없는 상황이라고 말하고 있다. 미국의 대전략(Grand Strategy)에 대한 역 사적 검토를 제시하고 있는 이 보고서는 그러나 과거의 역사를 볼 때 전 세계에 걸친 국가이익을 보유하고 있는 미국이 개입을 축소할 경우 필연적인 국가이익

의 손상이 초래되었으며 이를 회복하는 데 단기적 이익보다 더 큰 비용이 초래되 어 왔음을 지적하고 있다(Hooker Jr. et al, 2016, pp. 11-12).

미국의 국방정책에 대해 이 보고서는 현재 주로 논의되고 있는 주요 국방 모델 을 선택적 파트너십(selected partinership: Win+Deny), 항구적 개입(Enduring Engagement: 1+2), 전진 배치 협력 안보(Forward Cooperative Security), 결정적 전력(Decisive Force: Win 2 MTW)의 네 가지로 유형화하면서 ‘결정적 전력’ 모 델이 적합함을 주장한다. 이는 적어도 한 개의 장기 전쟁을 포함한 2개의 전쟁을 동시에 수행할 수 있는 역량의 구비를 요구하고 있는데 이를 통해 적을 억제하면 서 동맹에 확고한 안보공약을 제공하는 것이 가능해진다고 주장하고 있다 (Hooker Jr. et al, 2016, pp. 50-51).

아태지역 전략과 관련하여 이 보고서는 이 지역에서 중국이 신장된 국력을 바탕으로 영향력 범위를 확대하고 있으며 군사력을 포함한 모든 수단을 동원할 용의가 있음을 천명하고 있는 점을 지적하고 이것이 지역국가들과 미국에게 큰 위협이 되고 있음을 지적하고 있다. 이 보고서는 또 이러한 중국의 행동으로 말 미암아 지역국가들의 우려가 증대되고 있으며 미국은 이들 국가들과 협력하면 서 이들이 미국을 신뢰할 수 있도록 충분한 군사적 능력을 갖출 필요가 있음을 강조하고 있다(Hooker Jr. et al, 2016, pp. 187-197).

마지막으로 전략국제문제연구소(Center for Strategy and International Studies, CSIS)의 󰡔2017 정세전망(2017 Global Forecast)󰡕 보고서이다. 이 보고서는 신행 정부가 직면한 주요 안보 도전으로 북핵위협, IS 확산을 포함한 직접적인 군사 현안과 더불어 미국 내의 정치적 양극화와 2016 대선 기간 중 발생한 동맹국들 의 우려 증대를 들고 있다(Craig Cohen & Josiane Gabel et al, 2016, pp. 5-8).

이와 관련하여 이 보고서는 주요 여론조사 결과를 근거로 여전히 미국민의 다수 가 미국이 자유주의적 국제질서를 주도하고 보장하는 것을 원하고 있으며 대통 령 트럼프는 선거 과정 중 발생한 동맹의 불신을 해소하기 위해 노력해야 한다고 주장한다(Craig Cohen & Josiane Gabel et al, 2016, pp. 12-13).

이 보고서는 주요 지역국가들의 기존 질서에 대한 도전도 중요한 위협이나

유럽에서 발생하고 있는 국수주의적 민중주의, 아시아 지역 동맹 사이에서 나타 나고 있는 중국 우호적 해징(hedging) 역시 심각한 위협이며 나아가 새로운 정보 통신 기술이 제기하는 중장기적 불확실성 역시 새로운 안보환경을 구성하고 있 다고 주장한다. 그러나 이 보고서는 자유주의적 국제질서의 내적 안정성을 높이 평가하면서 트럼프 대통령을 비롯한 세계의 주요 지도자들이 새로운 협력 방식 을 창출해 나가야 함을 주장한다(Craig Cohen & Josiane Gabel et al, 2016, pp.

15-16). 이 보고서는 또 동맹의 중요성을 강조하면서 과거 동맹의 비용분담 문제 는 동맹이 맺어진 순간부터 시작된 문제이며 고립주의 정서 역시 주기적으로 발생해 왔으나 과거의 경험은 동맹체제의 유지 및 개입 의지 표명이 항상 미국의 국가이익이었음을 상기시키면서 동맹 강화 정책을 지속해 나가야 함을 주장한 다(Craig Cohen & Josiane Gabel et al, 2016, pp. 37-40).

위에서 살펴본 바와 같이 2016년 11월에 치러진 미 대선 후 발간된 보고서들 도 대체로 미국이 미국 주도 국제질서를 계속 유지해 나가야 하며 이의 근간인 동맹체제의 강화를 지속적으로 추진해 나가야 함을 주장하고 있다. 보고서들은 자유주의적 국제질서 유지에 미국의 적극적 역할이 필요하며 이의 유지를 통해 미국의 국가이익과 안보가 보장되었음을 다양한 과거의 사례와 이론을 통해 강 조하고 있다. 또 대부분의 보고서들은 이러한 역할의 수행을 위해 보다 확대되고 현대화된 군사력의 확충이 필요함을 주장하면서 시퀘스트레이션 이후 축소된 국방예산 규모를 회복하고 미국의 국제적 역할을 수행하는 데 필요한 충분한 국방력을 확보할 것을 주문하고 있다.

Ⅳ. 트럼프 행정부하 국방전략 전망 및 그 함의

이상의 검토를 통해 본고는 트럼프 행정부하에서도 오바마 행정부 말기에 시 작된 제3차 상쇄전략의 근간이 지속될 것으로 예측한다. 그 이유는 첫째, 제Ⅲ장 에서 분석한 바와 같이 트럼프 행정부가 대외정책 일반에 관해서는 점차 참모

및 전문가들의 조언을 경청하게 될 가능성이 크기 때문이다. 이는 첫째 트럼프가 내세워 온 대외정책의 대부분이 역작용을 불러와 소기의 성과를 거두지 못할 가능성이 크기 때문이며, 둘째로 취임 초 추진하고 있는 이민정책 등 국내정책에 대한 국내적 비판이 거세질수록 보다 후기로 갈수록 온건한 방향으로 정책을 선회할 가능성이 커지기 때문이다.¹²⁾ 셋째로 상술한 바와 같이 대외정책 및 국방 전략 분야는 트럼프 자신이 상대적으로 전문성을 갖지 못한 분야이기 때문에 대다수 전문가가 반대하는 정책을 과감히 추진하기는 쉽지 않을 것이다. 따라서 행정부 출범 후 대통령직에 대한 학습이 진행될수록 대외정책에서는 전문적 조 언을 수용할 가능성이 높다. 넷째, 현재 상하원을 장악하고 있는 공화당과의 관 계 및 대외관계에 있어서 의회의 영향력을 고려할 때도 그러하다. 기존 정치체제 에 대한 반대를 표명하고 있는 트럼프의 정책은 상당 부분 공화당의 정책과도 충돌한다. 그러나 미국 헌정 체제 하에서 정책 전반, 특히 대외정책에 있어서 의회의 영향력을 고려할 때 트럼프 대통령 역시 공화당과의 합치점을 모색해 나갈 수밖에 없으며, 국방전략 분야는 그 대표적인 사례가 될 가능성이 크다.

제3차 상쇄전략의 전략적 핵심은 중국의 군사적 부상으로 초래된 전략적 도전 의 심각성을 인식하고 이에 대해 국가 차원의 중장기적 대응을 추진해 나가야 한다는 점이다. 이상과 같은 인식은 제Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 미 국방부 관 료집단 및 국방 분야 대다수 전문가들 사이에 강한 공감대가 형성되어 있으며, 제Ⅲ장 2절에서 살펴본 바와 같이 최근 발간된 주요 보고서들에서도 공통적으로 확인되었다. 따라서 트럼프 행정부가 향후 대외정책 및 국방전략 관련 참모진과 전문가들의 의견을 수용해 나갈 경우 제3차 상쇄전략의 근간이 신행정부하에서 도 계속 추진될 가능성이 높은 것이다.

본고가 트럼프 행정부하에서도 제3차 상쇄전략이 지속될 것으로 예측하는 두 번째 이유는 트럼프 자신의 정세 인식과 국방전략에 대한 기본 관점이 제3차 상쇄전략과 일치하고 있기 때문이다. 먼저 트럼프 대통령의 중국에 대한 인식이

12) 국내정책에 대한 국내적 저항이 클 경우 상대적으로 저항이 적은 대외정책에서 성과를 내기 위해 몇 가지 대표적 정책을 강력히 추진할 가능성을 현시점에서 배제할 수는 없다.

다. 선거 기간 동안 표출된 트럼프의 대중 인식은 주로 경제 관계에 있어서 중국 이 미국의 이익을 침해하고 있다는 것이었다. 그러나 상대적으로 외교 및 안보 분야에서 중국에 대한 강경한 입장을 표출한 경우는 많지 않았다. 미국이 더 이 상 세계경찰 역할을 수행할 필요가 없다는 신고립주의적 경향을 고려 시 트럼프 행정부는 중국과의 군사적 충돌을 피하고 아시아 지역의 주도권을 중국에 허용 할 것으로 예측할 수도 있다.

그러나 트럼프 행정부는 중국에 대한 전략적 우위 확보를 추진해 나갈 가능성 이 크다. 취임 초 대중 행보에서 볼 수 있는 바와 같이 트럼프 행정부는 중국과 유리한 경제 관계 설정을 위해서도 중국에 대한 강경책을 구사하고 있다. 협상에 서 승리하는 원동력은 전략적 우위를 점하는 것이기 때문에 중국이 트럼프 행정 부의 정책에 반발하면 할수록 신행정부는 대중국 강경정책 및 전략적 우위를 점하기 위한 정책을 강력히 추진해 나갈 것이다.¹³⁾

다음으로 ‘힘을 통한 평화’의 강조이다. 트럼프는 철저하게 현실주의적 관점에 서 힘만이 평화를 보장할 수 있다는 인식을 가지고 있다. 뿐만 아니라 강력한 군대와 국방력이 미국을 위대하게 만드는 핵심 요인이라 생각한다. 그가 선거에 서 사용한 ‘미국을 다시 위대하게 만들자(Make America Great Again)’는 구호의 의미 중 하나는 시퀘스트레이션 이후 국방예산 제약으로 지나치게 축소된 미국 의 군사력을 다시 회복하겠다는 것이었다. 이러한 트럼프의 인식은 취임 후에도 계속 구체화되고 있는데 취임 직후 발표한 6대 국정과제 중 네 번째가 ‘군사력 재건’이었다(서울경제신문, 2017. 1. 22).

‘힘을 통한 평화’ 주장은 제3차 상쇄전략의 배경이 되는 인식과 직결된다. 제3 차 상쇄전략은 중국의 군사적 부상 및 군사력 현대화로 특히 중국 연안 지역에서 군사력 균형 및 군비경쟁의 효율성이 미국에게 불리한 방향으로 전환되고 있음 을 지적한다. 다수의 안보전문가들은 이러한 군사적 자신감이 최근 중국의 공세

13) 이는 트럼프 내각 및 참모진의 의회 청문회 발언 등을 통해서도 확인할 수 있다. 일례로 국무장관 인 틸러슨은 상원 인준 청문회에서 중국의 남중국해 인공섬들에 대한 영유권을 부정했다(이슈투 데이, 2017. 1. 12).

적 대외정책의 근원으로 작용하고 있다고 주장한다(Friedberg, 2014; Cronin, 2014). 위대한 미국을 내세우는 트럼프가 이러한 상황을 용인하고자 하지는 않 을 것이다.

제3차 상쇄전략 자체에 대한 비판이 없는 것은 아니다. 가장 핵심적인 비판은 현재와 같은 예산 제약 상황하에서 본 전략 개념이 구상하고 있는 혁신이 과연 실현될 수 있을 것인가이다. 그러나 이 문제는 트럼프 행정부 출범을 통해 오히 려 새로운 전기를 맞게 되었다. 트럼프 자신이 대대적인 국방예산 확대를 주창해 왔을 뿐 아니라 전통적으로 국방예산 증대를 추진해온 공화당이 상하 양원을 장악하게 되었기 때문이다.

제3차 상쇄전략에 대한 또 다른 비판은 아직 본 전략 개념의 구체적인 내용이 명확하게 제시되지 못하고 있다는 점이다(Bitzinger, 2016, pp. 5-6). 힘을 통한 평화와 강한 군대 건설을 내세우고 있는 트럼프 행정부하에서 제3차 상쇄전략의 실질적 내용이 발전해 갈 가능성이 크다. 특히 혁신적 기술 활용을 통한 국방개 혁과 새로운 전쟁 수행 방식 창출을 핵심으로 하는 제3차 상쇄전략의 특성 상 민간 분야의 신기술 및 조직문화의 도입이 필수적인데, 기업인으로서의 전력을 가지고 있는 트럼프 대통령이 이러한 분야에서 상당한 성과를 도출할 가능성도 적지 않다.

제3차 상쇄전략의 근간이 지속될 것이라는 전망은 다음과 같은 함의를 갖는 다. 첫째, 트럼프 행정부의 대외정책 및 동맹정책은 선거 기간 중 표출되었던 것보다 과거 주요 행정부들의 정책과 유사한 보다 온건한 방향으로 선회할 가능 성이 크다는 점이다. 이는 제Ⅲ장에서 검토한 바와 같이 행정부 자체의 속성상 예측되는 바이기도 하나 제3차 상쇄전략에 입각한 국방전략 추진의 결과로서 더욱 강화되어 나타날 것이다. 일단 신행정부의 국방전략이 확고히 수립될 경 우¹⁴⁾ 일반 대외정책과 안보정책, 동맹정책 역시 국방전략을 구현하기 위한 방안 으로 활용되고 설정될 것이기 때문이다.

14) 이는 각주 1)에서 언급한 바와 같이 4년 주기 국방검토 보고서가 발간되는 2018년 초가 될 것이다.

이는 두 번째 함의와도 직접 연관된다. 트럼프 행정부하에서 미중 간의 전략적 경쟁과 군비경쟁은 지속적으로 강화될 것이다. 제3차 상쇄전략이 신행정부하에 서도 강력히 추진될 경우 이는 중국에게 또다시 강력한 군사적 위협으로 부각될 것이며 중국 역시 이에 대응하는 새로운 군사적 대응방안을 내놓을 가능성이 크다.¹⁵⁾ 이와 같은 악순환 속에서 양국 간의 군사적 긴장과 군비경쟁은 심화될 가능성이 클 것이다.

중국과의 전략적 경쟁관계 심화는 트럼프 행정부가 신고립주의를 어느 정도 벗어나 국제질서 유지를 위한 개입 및 동맹 강화 전략을 택하도록 할 가능성이 높다. 중국과의 전략적 경쟁에서 우위를 차지하기 위해서는 중국의 영향력 확대 를 좌시할 수 없을 것이며 동맹 및 우호국과의 협력이 긴요하기 때문이다. 트럼 프 행정부가 대대적인 국방예산 증대를 예고하고 있으나 천문학적 예산 적자 하에서 이를 실행에 옮기는 것은 쉽지 않을 것이다. 따라서 신행정부는 동맹의 역할 확대, 동맹 간 협력 강화를 통한 지역 안보체계 구축의 중요성을 점차 인식 하게 될 것이다.

Ⅴ. 결론: 한미동맹에 대한 전략적 함의

2016년 대선에서 트럼프 후보의 등장 및 당선은 한미관계와 한미동맹에 대해 적지 않은 우려를 낳았다. 트럼프 후보가 기존 정치체제에 대한 비판과 더불어 동맹 및 대외정책에 대한 파격적인 발언을 다수 내놓았기 때문이다. 이로 인한 불확실성은 2017년 1월 20일 취임 이후에도 지속되고 있다. 대통령 트럼프는

15) 제3차 상쇄전략이 명시적으로 중국 및 러시아를 겨냥하고 있지 않지만 이것이 이들 국가들의 대응을 불러올 것이라는 전망이 제기되고 있다. Richard A. Bitzinger. (2016. 8. 28). “Why China Should Fear the US Military’s Third Offset Strategy.” The National Interest.

(http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/why-china-should-fear-the-us-militarys-third-offset- strategy-17505, 검색일: 2017. 3. 29); Vasily Kashin and Michael Raska. (2017. 1).

“COUNTERING THE U.S. THIRD OFFSET STRATEGY: Russian Perspectives, Responses and Challenges.” RSIS Policy Report. (https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2017/01/PR170124 Countering-the-U.S.-Third- Offset-Strategy.pdf, 검색일: 2017. 3. 29).

취임 일성으로 ‘미국 우선주의’를 재차 내세우고 국내외의 저항과 반대에도 불 구하고 선거 기간 동안 제시했던 주요 정책을 실제로 이행하고 있기 때문이다.

그러나 본고는 시간이 지날수록 신행정부의 대외정책과 국방전략은 보다 온 건한 방향으로 변화될 것이며 오바마 행정부 후반부에 시작된 제3차 상쇄전략의 근간이 신행정부하에서도 지속될 것으로 전망한다. 그 결과 트럼프 행정부는 집 권 후반부로 갈수록 미국 주도 국제질서 유지와 동맹 체제 유지를 위해 더 많은 노력을 기울이게 될 것으로 전망된다. 그리고 이와 같은 상황은 한미관계 및 한 미동맹 발전에 긍정적 여건으로 작용하게 될 것이다.

그러나 이러한 상황이 도래하기 전까지 트럼프 행정부하 한미관계 및 한미동 맹에는 많은 도전 요인이 존재하고 있는 것으로 판단된다. 무엇보다 먼저 트럼프 행정부 대외정책의 불확실성과 협상식 접근법에 대한 이해 부족이다. 트럼프 행 정부의 대외정책상의 불확실성은 향후에도 상당 기간 지속될 가능성이 크며 상 술한바, 트럼프는 불확실성을 활용해야 할 자산으로 인식하기도 한다. 이러한 접근법은 대외관계 전반의 안정성을 해칠 뿐 아니라 한국과 같이 북한의 직접적 군사위협에 항시적으로 노출된 국가에게는 매우 부정적으로 작용할 가능성이 크다. 국가안보를 위한 사안에서 한국은 항상 최악의 경우를 상정해야 하는데 불확실성을 활용하는 트럼프의 접근방식을 충분히 이해하지 못할 경우 자칫 미 국의 전략적 가치를 실제보다 저평가하게 될 수 있기 때문이다.

트럼프 행정부의 아태지역 전략과 대북정책 역시 그동안 극과 극의 정책 방향 이 모두 제시되어 전망이 매우 불투명한 상황이다. 이러한 상황은 강력한 대북정 책 추진을 위한 관련국 사이의 공감대 형성과 협력을 어렵게 하는 요인으로 작용 할 수 있다. 트럼프 행정부 역시 불확실성을 줄이기 위한 노력을 일부 추진하고 있으나 한국을 비롯한 주요 국가들과 상호 긴밀한 의사소통이 그 어느 때보다 긴요하다.

상술한바, 최종적으로 트럼프 행정부는 미국의 기존 동맹정책에서 크게 벗어 나지 않을 것으로 예상되지만, 동맹의 틀 안에서 한국의 역할 확대를 요구할 가 능성은 매우 높다. 비용편익 계산을 우선시하는 트럼프 행정부의 속성을 감안할

때 한국이 한반도 방어에 보다 큰 책임을 지고 동아시아 역내 문제에도 적극 참여할 것을 요구할 것이다. 특히 한국의 입장을 어렵게 할 수 있는 사안은 남중 국해 문제이다. 트럼프 행정부가 출범 직후부터 남중국해 문제를 “방관하지 않 고”, “미국의 권익을 지켜나가는 조치”를 취할 것임을 천명하고 있으므로 한국도 동맹 차원에서 남중국해 문제에 보다 확실한 태도와 역할 확대를 요구받을 가능 성이 적지 않다.

또한 같은 맥락에서 트럼프 행정부는 한미일 안보협력 강화도 지속적으로 주 문할 것으로 예상된다. 이미 제임스 매티스 국방장관이 방한 시 한미일 안보협력 의 중요성을 강조한 바 있다. 트럼프 행정부는 비용 측면에서도 한미일 안보협력 강화를 통해 미국의 한반도 및 역내 문제에 대한 부담 경감을 모색할 것이다.

한미일 안보협력을 확대하기 위해서는 한일 안보협력의 증진이 필요하지만, 군 사정보보호협정(GSOMIA) 체결 사례에서 볼 수 있듯이 한일 간의 안보협력은 양국 간의 국민 감정상 여전히 쉽지 않은 문제이다. 따라서 한국은 한일 및 한미 일 안보협력의 목표, 수준, 범위, 시기 등을 재검토하여 보다 정교하고 섬세한 대미 및 대일 협력, 대국민 공감 확대 방안을 추진해야 할 것이다.

그러나 트럼프 행정부하 한미동맹 발전에 도전 요인만이 존재하는 것은 아니 다. 먼저 트럼프 행정부가 표방하고 있는 힘을 통한 평화와 강한 군대 정책이 가시화될 경우 한미동맹과 주한 미군, 유사시 증원전력의 역량도 강화될 것이다.

핵 비확산과 북한 비핵화에 대해 강한 의지를 가지고 있는 공화당이 상하 양원에 서 다수 의석을 차지하고 있는 상황도 북핵 문제 해결에 긍정적 요인으로 작용할 것이다. 트럼프 행정부의 강한 대중정책이 북한에 대한 중국의 비핵화 압박을 강화하는 결정적 계기로 작용할 가능성도 존재하고 있다.

트럼프 행정부가 제3차 상쇄전략을 지속할 가능성이 큰 것도 북핵 문제 해결 을 위한 획기적인 계기가 될 수 있다. 전술한 “전 지구적 감시-타격 체계”(Global Surveillance and Strike, GSS)가 트럼프 행정부하에서 지속적으로 발전될 경우 북한 핵 미사일 대비 능력을 극적으로 향상시킬 수 있다. GSS 능력이 향상되면 실시간 감시 정찰과 즉각 타격 능력을 갖출 수 있으므로 핵심 기술을 접목할

경우 한국이 발전 중인 킬 체인의 완성도를 대폭 높일 수 있다.

이외에도 마이크 폼페오 미 중앙정보국(Central Intelligence Agency, CIA) 국 장이 2016년 북한의 4차 핵실험 이후 “미국은 군사적 개입과는 별도로 공격적인 기술을 사용할 능력을 갖고 있으며 북한의 핵 프로그램을 수년 뒤로 후퇴시킬 수 있는 ‘비운동성 무기’ 기술을 보유하고 있다”고 밝혔듯이 제3차 상쇄전략에 접목되는 핵심 기술이 전개될 경우 북핵 무력화 가능성을 높일 수 있다(Pompeo, 2016). 예를 들면 미국이 개발 중으로 알려진 비핵 EMP(전자기파)가 완성된다면 북한의 영변 핵시설과 다른 핵 시설에 대해 직접 타격 없이도 프로그램을 훼손하 여 복구까지 수년이 소요되도록 만들 수 있다. 역시 개발 중인 마이크로웨이브 무기는 초단파를 활용하여 적의 무기를 무력화시키므로 무인기를 활용하여 북 한 미사일 인근에 투하할 경우 미사일 기능을 마비시킬 수 있다.¹⁶⁾

또한 동맹 역할 강화를 내세우는 트럼프의 동맹정책을 활용하여 한국의 자주 국방 역량을 강화하는 계기로 활용할 경우 한미동맹을 진일보시키는 계기를 마 련할 수 있을 것이다. 본고에서 전망한 바와 같이 트럼프 행정부하에서 제3차 상쇄전략의 핵심적 근간이 지속되고 그에 따라 신행정부의 대외전략 및 동맹전 략이 온건한 방향으로 변화해 간다 해도 트럼프 행정부는 대표적 공약 사항 중 하나였던 동맹 분담금 인상을 실제로 추진할 가능성이 크다. 한국은 이에 대해 한국의 기여가 이미 매우 높음을 피력하는 수세적 대응을 넘어, 줄 것은 주고받 을 것은 받는 지혜를 발휘하여 동맹의 근간은 유지하면서 한국의 자주국방 역량 을 혁신적으로 증진시키는 기회로 활용할 수 있을 것이다.

마지막으로 제3차 상쇄전략이 지속적으로 추진될 경우 이로부터 초래될 변화 에 대한 중장기적 대응방안 마련도 요청된다. 먼저 미국과 중국의 전략적 경쟁 및 군비경쟁이 지속적으로 강화될 것에 대비해야 한다. 미국이 주도하는 새로운 국방혁신은 차세대 군사표준으로 제시될 가능성이 크며 한국은 한미동맹의 일 원으로서 또 자주국방 역량의 강화를 위해 이러한 발전상을 면밀히 고찰하고

16) 한국도 이러한 첨단 비운동성 무기 개발에 집중해야 하고, 미국과의 적극적인 개발 협력도 모색 할 필요가 있다.

장점을 수용해야 할 것이다.

제3차 상쇄전략은 중국의 군사력 현대화와 반접근/지역거부 역량에 대한 대응 으로 제시된 것이다. 향후 미국의 군사력 및 군사전략이 이를 중심으로 재편될 경우 주한 미군의 주둔 태세 및 유사시 한반도 전쟁 양상에도 적지 않은 변화가 초래될 가능성이 크다. 한국은 이러한 예고된 변화를 적극적으로 예측하고 IT 기술을 활용한 미국과의 협력, 무인화 시대에 대비한 군사교리 발전 등 능동적으 로 대비해 나가야 할 것이다.

논문 접수 : 2017년 2월 28일 논문 수정 : 2017년 3월 30일 게재 확정 : 2017년 4월 3일

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