농업의 지속 가능성, 환경적 공익성 잡는다

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EU issue

세 계 는 지 금

지난 6월 EU는 2014년 이후에 적용될 공동농업정책 개혁방안을 타결했다. 전 세계 농업정책 역사상 전무후무한 복잡 한 의사결정 과정을 거쳐 주요 내용에 대한 정치적 합의가 마침내 이뤄졌다. 이번 공동농업정책의 가장 큰 특징은 농업 의 지속 가능성, 환경적 공익성을 전면에 내세운 점이다. EU의 공동농업정책은 농업 문제를 농업으로만 풀려고 하는 다른 선진국ㆍ개도국들에 시사하는 바가 크다.

지난 8월 3일 독일 슈트라우빙에서 곡식을 수확하고 있다.

농업의 지속 가능성, 환경적 공익성 잡는다

560조원 규모 차기 EU 공동농업정책 개혁안 타결

지난 6월 26일 마침내 EU 공동농업정책(CAP; Common Agricultural Policy)이 2년여의 길고 험난했던 협상을 거쳐 마무리됐다. 예산규모 면에서나 방대한 내용 측면 에서나 EU 공동농업정책은 세계 농업계에 미치는 영향 이 크기 때문에, EU가 과연 차기 공동농업정책을 타결 할 수 있을지에 대해 전 세계 농업계의 이목이 집중돼 있었다.

EU는 2014년부터 2020년까지 7년간 약 3,800억유로 를 공동농업예산으로 투자하는데, 우리 돈으로 환산하 면 약 560조원(매년 80조원) 정도다. 올해 우리나라 농업 예산이 15조원 규모임을 감안하면 적지 않은 돈이 앞으 로 EU 농업 분야에 투입되는 것을 알 수 있다.

EU 내 각 기관, 단체들은 일단 장기간 끌어온 협상이 극적으로 타결됐다는 데 안도하면서도 CAP 타결내용에

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표적으로 입장이 상충되는 단체는 COPA-COGECA 중 심의 농민단체와 WWF를 중심으로 하는 환경단체다. 농 민단체는 자칫 CAP 타결이 2014년으로 넘어갈 뻔한 상 황을 모면했다는 데 만족하지만 이번 CAP에서 목표로 하는 지속 가능성, 환경성 조건들이 농업계에 상당한 부 담이 되는 것을 우려하고 있다. 반면 환경단체는 당초 EU 집행위의 CAP 개혁 초안에 들어 있던 의욕적인 환 경조건들이 최종 타결 시 상당히 후퇴됐다는 점을 들어 CAP 개혁이 실패했다고 단언하는 데 주저함이 없다.

복잡한 의사결정 과정을 통해 다양한 이해관계가 통 합, 조정되는 과정을 지켜본 필자로서는 내용은 차치하 고서라도 이번 CAP 타결 자체에 큰 의의를 두고 싶다.

EU 28개 회원국 사이에도 기존 서유럽 회원국들과 동구 의 신규 가입국 간 입장차가 있고, 각 회원국 내에도 규 모화된 농가와 중소농가 간 입장차가 있거나 특정 사안 에 따라 회원국별 이해가 복잡하게 얽혀 있는 상황임을 감안한다면 CAP ‘타결’ 자체가 갖는 의미가 가볍지 않음 을 알 수 있다.

이번 CAP 타결이 유럽 농업에 득이 될지 독이 될지는 시간을 두고 평가해야겠지만, 농업의 생산성 이외에 환 경적 공익성을 유럽 농업의 중요한 한 축으로 편입한 점 은 높이 평가할 부분이다.

51년 역사의 CAP, EU 공동예산의 40% 차지

1962년부터 시행된 EU 공동농업정책의 역사는 올해 로 51년째에 접어든다. 유럽경제공동체(EEC)가 1957년 출범했으니 유럽의 가장 오래된 공동정책이면서 현재 EU 공동예산의 약 40%를 CAP가 차지한다는 점에서 여 전히 중요한 정책으로 자리매김하고 있다.

공동농업정책은 2차 세계대전 이후 식량을 안정적으 로 공급하기 위한 목적에서 태동했으며, 시대별 상황에 따라 그 패러다임은 변화돼 왔다. ‘식량안보’에서 ‘농업인 소득안정’, ‘농촌지역개발’ 등으로 CAP의 색깔에 변화가 있었는데 2014년부터는 농업의 지속 가능성, 환경성 강 화라는 측면에서 버전 업이 이뤄지게 됐다.

초기 ‘식량안보’라는 목적을 달성하기 위해선 농산물

증산을 유도할 필요가 있기 때문에 흔히 말하는 이중가 격정책(수매정책)이라는 가격지지정책이 활용됐다. 이 후 ‘농업인의 소득을 안정’시키기 위해 직접지불제가 전 면에 등장하게 됐고, ‘농촌지역개발’을 위해 LEADER 프 로그램과 같이 지역별 특성과 자율성을 고려한 정책이 도입됐다. 차기 CAP는 농업의 지속 가능성, 환경성을 대 폭 강화하게 되는데, 구체적인 내용은 뒷부분에서 설명 하기로 한다.

직접지불금의 30% 환경보전의무 준수를 조건으로 지급 이번 CAP의 모토는 ‘a greener CAP, a fairer CAP’이 다. 지속 가능성과 형평성을 강화했다는 것이 가장 큰 특 징이다. 기후변화 대응과 지속 가능성을 강화하는 측면 에서 가장 주목할 만한 사항은 직접지불금의 30%를 환 경보전의무(greening) 준수를 조건으로 지급한다는 점 이다. CAP의 중요한 내용들은 올해 상반기에 정치적으 로 타결이 됐고 하반기까지 세부내용이 확정될 예정이 다. 신규 CAP는 2014년부터 적용되는데 다만 직불제는 새로운 시스템 적용을 위한 준비기간이 필요해 2015년 부터 시행될 계획이다.

CAP의 환경보전의무는 크게 3가지 내용으로 구성돼 있다. ①영구초지(permanent grassland) 유지 ②농지 에 작물을 다양하게 경작(crop diversification). 10ha가 넘는 농지를 경작하는 경우에는 최소 2가지 종류의 작물 을 재배, 경작면적이 30ha를 넘는 경우에는 최소 3가지 작물을 재배해야 한다. 이 경우에도 한 가지 작물의 재 배면적은 전체 재배면적의 75%를 넘을 수 없으므로 편 법으로 재배작물 가짓수만 늘리기는 어렵다. ③생태보 호구역(ecological focus area) 설정. 영구초지를 제외하 고 농지면적이 15ha 이상이 되는 경우 경작지의 5% 이상 을 2015년부터 생태보호구역으로 설정해야 하고, 2017 년부터는 그 비중이 7%까지 확대된다.

CAP의 지속 가능성과 관련된 조치에서 환경단체가 비판을 주저하지 않는 부분이 있다. 이것은 소규모 농지 에 대해 적용예외를 인정한 점과 환경보전의무 이행과 관련해 동등성(greening equivalency) 개념을 도입했다 는 점이다. 이것은 농가 가운데 이미 친환경적 영농을 실

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박상호

주벨기에ㆍ유럽연합대사관 농무관

psh23@korea.kr

* 이 글은 필자의 개인 의견으로, 주유럽연합대사관 및 외교부의 공식견해 와 다를 수 있습니다.

천하고 있는 농가는 환경보전의무를 면제한다는 개념이 다. 무엇이 과연 여기에 포함될지는 법령에서 구체적으 로 규정될 부분이다.

이번 CAP 개혁에서 또 하나의 축은 EU 회원국 간, 그 리고 회원국 내 농가 간 직불금 수령액 편차를 줄여감으 로써 형평성을 제고한다는 점이다. 회원국 간, 특히 기존 서유럽 회원국들과 동유럽의 신규 회원국 간 직불금 수 령액이 차이가 많이 나는 편인데, 일례로 그리스의 농가 는 ha당 560유로를 수령하는 반면 라트비아 농가는 90 유로 미만의 직불금을 받고 있는 실정이다. 이러한 이유 로 현재 CAP 체제에 대해 동유럽 회원국 농가들이 불만 을 많이 표출하는 상황이다.

이러한 상황을 타개하기 위해 새로운 CAP 개혁안은 EU 평균보다 낮은 수준의 직불금을 수령하는 회원국의 경우 2019년까지 EU 평균의 75% 이상으로 상향시킨다 는 목표를 제시했다. 회원국 내에서도 소액의 직불금을 수령하는 농가는 2019년까지 해당 국가 또는 지역 평균 단가의 최소 60% 이상으로 상향시킬 계획이다. 이러한 조치가 적용될 경우 프랑스, 이탈리아 등의 규모화된 농 가들은 최대 30%까지 직불금 수령액이 감소할 전망이 다. 또한 40세 이하 젊은 창업농들에게는 ha당 직불금 단가를 5년간 25% 상향해 지급하는 내용을 담고 있다.

문턱 높은 EU 농산물시장 어떻게 넘을까

“2050년부터 EU 농산물시장에는 유기농 제품만 생 산·유통할 수 있다.” 미래전문가는 아니지만 이와 같이 전망해본다. 극단적인 추측일 수 있지만 이번 CAP 개혁 안의 골자와 현재 EU 농산물시장의 보호주의 경향, 식품 안전기준 강화 추세 등에 비춰볼 때 위 전망이 전혀 가능 성이 없다고 보지는 않는다. 갈수록 EU 농식품시장의 문 턱이 높아지고 있고, 스스로 식품안전기준을 강화하면 서 다른 나라에도 그 기준을 강요하는, 소위 ‘사다리 걷어 차기’ 사례가 점차 늘어나고 있다.

새로운 CAP는 농업생산단계에서 지속 가능성, 환경 적 기준 준수 여부를 EU 직불금 지급에 연계시키고 있 는데 농업인들 입장에서는 울며 겨자먹기식으로 따라갈 수밖에 없는 상황이다. 초기에 모니터링, 집행 과정에서

어려움이 따르겠지만 큰 틀에서 이러한 정책은 가속도가 붙을 수밖에 없다. 농업의 공익성 제고 차원에서 새로운 CAP의 단초는 환경단체에서 제공했지만 환경보전의무 조건들이 EU 농업에 완전히 정착된다면 그 불똥은 EU 농식품시장을 겨냥하는 제3국들에 튈 수 있다. EU로서 는 자국 시장으로 수출되는 다른 나라의 농산물에 대해 EU 수준의 생산·재배요건을 준수할 것을 요청하고 싶 을 것이다.

미국·남미의 GM 작물이 EU 시장에 발을 잘 못 붙이 는 것과 마찬가지로, 먼 미래에는 관행농법에 의해 재배 된 작물이 EU 시장에서 설 자리를 찾기 어려워질 수 있 다. 이에 대비해 우리도 이러한 정책방향을 수용할 필요 가 있다. 현재도 EU 유기농시장에 한국의 농식품 수출 사례가 많지 않다. 그것은 EU의 유기농기준에 맞춰서 인증기관으로부터 한국과는 별도의 인증을 받아야 하기 때문이다.

우리나라 직불금의 부대조건(cross-compliance)도 한국 실정에 맞게 환경적 기준을 점차 강화해야 할 필 요가 있다. 정책당국으로서는 농가소득 보전이라는 목 적과 농업의 공익성 강화라는 두 마리 토끼를 모두 잡아 야 하는 상황으로 내몰리고 있지만 막대한 국민의 세금 이 농업 분야 직불금에 투입되기 위해서는 일반 국민들 이 피부로 체감할 수 있도록 농업의 공익적 기능이 점차 강조돼야 한다. 한국적 상황에 단기간에 적용하기에는 어려움이 예상되지만 EU의 새로운 농업정책 경향을 단 계적으로, 그리고 지혜롭게 흡수해야 할 부분이라고 생 각한다.