Analysis and Improvement for Manual to Protect Mountain Disaster in Urban Area

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† Social Safety consulting (Corresponding Author : [email protected])

도심지 토사재해 예방을 위한 기존 매뉴얼 분석과 개선 방안

Analysis and Improvement for Manual to Protect Mountain Disaster in Urban Area

송 병 웅^†･ 백 우 현¹⁾･ 윤 정 환¹⁾･ 심 우 배²⁾

Byungwoong Song ･ Woohyun Baek ･ Junghwan Yoon ･ Oubae Sim Received: April 27^th, 2015; Revised: May 7^th, 2015; Accepted: June 10^th, 2015

ABSTRACT : More than 70 percent of the Korean territory consists of mountain area so development of mountain district is essential to urbanize continuously. Thus, technological developments for risk factors and standards and manuals must be needed to prevent mountain disaster. Risk Management Manual should be made and operated in government legislation related to national disaster, but there is still no Emergency Management Standard Manual and Emergency Response-Practical Manual to prevent mountain disaster.

This study suggests the improvement plans that are legislated but not established cleary in the field of disaster in urban area. The main items are like as 1) adaptable standard and practical manual to prevent mountain disaster in urban area, 2) reinforcement between managing department and interagency vertically and horizontally in central and local government organization, 3) Personal SOP (Standard Operating Procedure) not EOP (Emergency Operation Plan), 4) considering 13 items selected by Ministry of Public Safety and Security, 5) schematization with personal action plan, 6) check list to do in the event of mountain disaster, and 7) regular practice per quarter.

Keywords : Debris flow, Rock fall, Mountain disaster, Urban, Manual

요 지 : 우리나라는 국토의 70% 이상이 산지로 되어 있어 지속적인 도시화에 따른 산지 개발이 필수불가결한 요소이므로 위험요 인에 대한 대응기술 개발이 필수적이며 토사재해 예방을 위한 기준과 매뉴얼 정립이 필요하다. 토사재해와 관련된 국가법령에서는 재난유형에 따라 위기관리 매뉴얼을 작성･운용하게 되어 있지만, 도심지 토사재해에 대한 위기관리 표준매뉴얼, 위기대응 실무매뉴 얼 및 현장조치 행동매뉴얼이 아직까지 없는 실정이다. 본 연구에서는 기존의 풍수해 표준 및 실무매뉴얼 분석을 통하여 우리나라 법으로 정해져 있는 사항이지만 아직까지 도심지 토사재해 분야에서 명확하게 정립되지 못한 부분에 대한 개선 방안을 제시하고자 한다. 주요 개선 방안은 다음과 같은 7가지로 나타낼 수 있다. 1) 도심지 토사재해에 적용 가능한 매뉴얼 제작이 필요하다. 2) 평상 시 주관기관과 유관기관과의 수직적 수평적 상시교류 및 협력이 강화 구축되어 있어야 한다. 3) 개선되는 도심지 토사재해 매뉴얼은 각각의 공무원들이 실제 행동할 수 있는 행동절차(SOP) 매뉴얼이 필요하다. 4) 국민안전처에서 선정한 13가지의 항목을 중심으로 도심지 토사재해에 대한 필요한 항목을 우선적으로 선정해야 한다. 5) 이해할 수 있도록 도식화할 필요가 있다. 6) 주요 항목들을 체크리스트로 만들어서 위급상황 시 실무에 적용되도록 해야 한다. 7) 분기별로 1회 이상의 교육훈련이 필요하다.

주요어 : 토석류, 낙석, 토사재해, 도심지, 매뉴얼 Journal of the Korean Geo-Environmental Society 16(7): 43～53. (July, 2015) http://www.kges.or.kr

ISSN 1598-0820 DOI http://dx.doi.org/10.14481/jkges.2015.16.7.43

1. 서 론

국립재난안전연구원 2012년 조사보고서에 따르면 2002 년부터 2011년까지 최근 10년 동안 토사재해로 인한 사망자 는 총 228명이고 연평균 약 22.8명이 토사재해로 사망한 것 으로 나타났다(Kim et al., 2013). 또한 토사재해로 인한 사 망자는 전체 자연재해 사망자의 약 30% 이상을 차지하고 있다(Fig. 1).

집중호우의 빈도수는 1970～1980년대보다 1990년대 이 후 크게 증가 하였고 기상재해 중 집중호우, 태풍 및 강풍에

의한 피해가 75%를 차지하고 있다. 2002년 8월에 발생한 태풍 루사(RUSA)의 경우에는 강릉에서 870.5mm의 일 최대 강우량이 발생하여 종전 최대기록이었던 305.5mm를 81년 만에 무려 3배에 가까운 강수량으로 경신하였다. 태풍 루사 의 기록적인 호우의 영향으로 인한 피해액이 대량 5조 5천 억 원이며 이에 대한 복구비용은 피해액의 1.5배 정도인 8조 원으로 상당한 인적 물적 피해가 발생하였다(Ministry of Security and Public Administration, 2014).

또한 2011년 7월 중부지방을 중심으로 집중호우가 발생 하여 우면산 토석류가 발생하였고, 이로 인해 18명의 사망

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Fig. 1. Numbers of casualties by mountain and nature disaster 자와 부상자 50명을 포함하여 약 700억 원의 물적 피해가

발생하였다. 그리고 당시의 강원 춘천 및 경남 밀양에도 산 사태로 인해 큰 피해가 발생하였다. 이렇듯 집중호우에 의 한 토석류 발생 위험이 전국적으로 증대되고 있다.

우리나라에서는 기후변화로 인한 국지성 폭우, 태풍과 집 중호우로 인한 다양한 재해가 발생하고 있으며 해마다 피해 면적이 확대되고 피해규모가 대형화되고 있다. 기후 변화로 인한 극한 강우의 발생은 홍수의 발생뿐만 아니라 산사태, 토석류 등 토사재해의 문제로 연결되고 있다.

국토의 70% 이상이 산지로 되어 있어 지속적인 도시화에 따른 산지 개발이 필수불가결한 요소이며, 이에 따라 도심 지의 내부와 인근 지역이 급경사지 및 산지에 인접하고 있 어 토사재해에 쉽게 노출될 위험성이 있다. 도심지 인구 밀 도가 높은 우리나라에서는 토사재해 발생 시 그 피해 규모 가 외국에 비하여 크게 발생하고 있어 우리나라 여건에 적 합한 대응기술 개발이 필수적이며 이에 따른 토사재해 예방 을 위한 기준을 매뉴얼 등으로 정립할 필요가 있다.

우리나라의 토사재해와 관련된 국가 법령을 살펴보면 다음 과 같다. 재난 및 안전관리 기본법 제34조의 5항에 따르면 “재 난관리책임기관의 장은 재난을 효율적으로 관리하기 위하여 재난유형에 따라 다음 각 호의 위기관리 매뉴얼을 작성･운용 하여야 한다. 이 경우 재난대응활동계획과 위기관리 매뉴얼 이 서로 연계되도록 하여야 한다.”라고 명시되어 있으며, 이 에 따라 위기관리 표준매뉴얼, 위기대응 실무매뉴얼 및 현장 조치 행동매뉴얼을 작성하도록 되어 있다(Korea Ministry of Government Legislation, 2015a).

그리고 산림보호법 제5장에 의하면 “산림청장은 체계적인 산사태 예방을 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 전국산 사태예방장기대책을 5년마다 수립･시행하여야 한다.”라고

명시되어 있다(Korea Ministry of Government Legislation, 2015b). 이에 따라 산림청에서도 매년 예산을 배정하여 산사 태의 예방･대응 및 복구 사업을 진행하고 있다. 그러나 산림 청에서도 산림보호법에서도 매뉴얼에 대한 언급은 없고, 2013 년도에 산사태 예방･대응 행동매뉴얼을 제작하여 운영 중에 있다(Korea forest service, 2013). 하지만 이 매뉴얼은 도심 지를 포함한 전국 산지를 대상으로 작성되어 도심지 특성을 반영하지 못하고 있다.

자연재해대책법에서는 “자연현상에 의한 재해”라고 통틀 어서 언급하고 있으며 구체적으로는 “태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 조수, 대설, 그 밖에 이에 준하는 자연현상”이라 고 언급하고 있다(Korea Ministry of Government Legislation, 2015c). 즉 토석류, 산사태나 급경사지에서의 낙석과 같은 토사재해도 이에 준하는 자연현상으로 포함될 수 있다고 판 단되며 자연재해대책법에서는 예방 및 대책 수립을 하도록 명시하고 있다.

앞에서 언급한 재난 및 안전관리 기본법, 산림보호법 및 자연재해대책법에 수록된 내용을 정리하여 보면 자연현상에 의한 재난이 예상되면 예방과 복구 계획을 수립해야 하고, 이 를 매뉴얼로 제작하여 수행할 필요가 있는 것으로 귀착된다.

2011년 우면산 토석류 사례와 같이 도심지에서 토사재해 가 발생하면 그 피해규모는 국가적 차원에서 관리가 필요한 재난에 해당되므로 향후 국토교통부와 같은 상위기관에서 위기관리 표준매뉴얼과 위기대응 실무매뉴얼을 각각 또는 통합하여 제작할 필요가 있다고 판단된다.

지금까지 우리나라에서 제작･운영 중인 매뉴얼은 다음과 같다. 위기관리 표준매뉴얼은 30종, 위기대응 실무매뉴얼은 254종 그리고 현장조치행동매뉴얼은 5,017종으로 총 5,301 개 매뉴얼이 운영되고 있는 것으로 알려져 있다(Ministry of

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Table 1. Emergency management standard manual

No. Title Institution

(Year) Basis

1 ｢Storm and Flood｣

Emergency Management Standard Manual

Ministry of Public Administration and Security, National Emergency Management

Agency (2008)

｢National Emergency Management Fundamental Act (President Instruction 229)｣

2 ｢Earthquake｣

Ministry of Public Administration and Security, National Emergency Management

Agency (2012)

3 ｢Radiation leakage accident｣

Ministry of Public Administration and Security, Nuclear Safety and Security

Commission (2012)

4 ｢Nuclear Power Plant｣

Ministry of Public Administration and Security, Nuclear Safety and Security Commission, Ministry of Knowledge Economy

(2012)

5 ｢Volcanic Eruption｣

National Emergency Management Agency (2013)

｢National Emergency Management Basic Guidance (President Instruction 285)｣

6 ｢Water Pollution｣

Emergency Management Standard Manual Ministry of Environment (2014a)

｢Disaster and Safety supervision basic law｣

Table 2. Emergency response practical manual

No. Title Institution

(Year) Basis

1

｢Storm and Flood｣

Emergency Response Practical Manual

Ministry of National Defense

(2011)

｢Storm and Flood｣ Emergency Management Standard Manual 2

｢Earthquake｣

National Emergency Management Agency

(2011)

｢Earthquake｣ Emergency Management Standard Manual 3

｢Radiation leakage accident｣

Nuclear Safety and Security Commission

(2012b)

｢Radiation leakage accident｣ Emergency Management Standard Manual 4

｢Nuclear Power Plant｣

Nuclear Safety and Security Commission

(2012a)

｢Nuclear Power Plant｣ Emergency Management Standard Manual｣

5

｢Volcanic Eruption｣

Ministry of Environment (2015)

｢Volcanic Eruption｣ Emergency Management Standard Manual 6

｢Water Pollution｣

Ministry of Environment (2014b)

｢Water Pollution｣ Emergency Management Standard Manual

Security and Public Administration, 2014). 하지만 이러한 매 뉴얼이 있음에도 불구하고 2011년 우면산에서 발생한 토석 류와 같이 도심지에서 발생하는 토사재해에 관련된 위기관 리 표준 매뉴얼과 위기대응 행동매뉴얼은 없다.

Table 1은 도심지 토사재해 위기관리 표준매뉴얼과 관련 하여 참고 가능할 만한 기존의 표준매뉴얼을 정리하였고 Table 2는 위기대응 실무매뉴얼을 정리한 자료를 나타내고 있다. 2011년 우면산 토석류 발생 이후인 2013년 산림청과 서울시에서 각각 제작한 “산사태 예방 대응 현장 매뉴얼 수

립”과 2011년 국방부에서 제작한 “풍수해 재난 위기대응매 뉴얼”이 도심지 위기대응 실무매뉴얼에 연관된 자료라고 판 단된다(Korea forest service, 2013; Seoul City, 2013; Ministry of National Defense, 2011).

본 연구에서는 기존의 풍수해 표준 및 실무매뉴얼 분석을 통하여 우리나라 법으로 정해져 있는 사항이지만 아직까지 도심지 토사재해 분야에서 명확하게 정립되지 못한 부분에 대한 개선 방안을 제시하고자 한다.

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Fig. 2. Contents of emergency management standard manual

2. 기존의 매뉴얼

2.1 위기관리 표준매뉴얼

본 연구에서는 (구)행정안전부의 풍수해재난 위기관리표 준매뉴얼, 대형화산폭발 위기관리 표준매뉴얼, 지진재난 위 기관리 표준매뉴얼, 환경부의 대규모 수질오염 위기관리 표 준매뉴얼, (구)행정안전부 원자력위원회의 인접국가 방사능 누출사고 위기관리 표준매뉴얼과 원전안전분야 위기관리 표준매뉴얼 등을 참조하였다.

도심지 토사재해에 대한 위기관리 표준매뉴얼을 작성하 기 위해서는 풍수해재난 위기관리표준매뉴얼만이 가장 유 사한 자료라고 판단되지만, 도심지 토사재해와 다소 거리가 있는 표준매뉴얼이라도 위기관리 표준매뉴얼 본연의 기능 은 유사할 것으로 판단되어 그 구성과 방식은 참조하고자 하였다.

Korea Ministry of Government Legislation(2015a; 2015b;

2015c)에 의하면 도심지 토사재해는 국가적 차원에서 관리 가 필요한 재난에 해당되므로 재난관리 체계와 관계 기관의 임무와 역할을 규정한 문서로 위기대응 실무매뉴얼의 작성 기준이 되는 위기관리 표준매뉴얼을 제작해야 할 것으로 판 단된다. 이러한 행위의 주체는 재난관리주관기관의 장이 작 성하도록 되어있으므로 국토교통부와 같은 상위기관에서 제정하는 것이 타당할 것으로 사료된다.

Fig. 2는 풍수해, 인접국가 방사능주출사고 및 대규모 수 질오염 위기관리 표준매뉴얼의 목차를 비교하여 나타내고 있다(MPAS & NEMA, 2008; MPAS & NSSC, 2012; Ministry of Environment, 2014a). 대분류로서는 먼저 일반사항에 대 한 언급이 우선 나타나 있고, 제2장에서 위기 유형 및 경보에 대한 설명을 수록하였다. 제3장은 위기관리의 기본방향 또 는 위기관리 체계의 형태로 주요 방향을 언급하였다. 제4장

에서는 각각의 표준매뉴얼 마다 위기관리 활동 방안에 대하 여 설명하였고 마지막으로 제5장에서는 참고자료를 수록하 여 이해를 돕고자 하였다.

전반적으로 참고문헌을 제외한 본문의 쪽수는 보통 50쪽 내외로 작성되었으며 주요 행동지침은 제4장 위기관리 활동 에 수록되어 있다. 위기관리 활동은 예방-대비-대응-복구 순 서로 구분하여 행동하도록 되어 있다. 대비단계에서는 관심 (Blue)-준비(Yellow)-경계(Orange)-심각(Red)으로 단계를 구 분하여 재난상황에 따라 대처하도록 되어있다. 대비단계에 서 기관별 역할을 수록하였으며 해당기관은 대통령실, 기상 청, 소방방재청, 유관기관으로 지정하였다.

대응단계에서는 국무총리실, (구)행정안전부, 기획재정부, 교육과학기술부, 국방부, 소방방재청, 경찰청, 농림수산식품 부(농촌진흥청), 지식경제부, 방송통신위원회, 보건복지가족 부, 환경부, 국토해양부, 해양경찰청, 기상청, 문화체육관광 부, 방송기관 등으로 지정하여 수립하였다.

복구단계에서는 대통령실, 국무총리실, (구)행정안전부, 기 획재정부, 교육과학기술부, 국방부, (구)소방방재청, 경찰청, 농림수산식품부, 지식경제부, 보건복지가족부, 방송통신위 원회, 환경부, 국토해양부, 해양경찰청, 문화체육관광부 등 으로 지정하였다.

MPAS & NEMA(2008)에서 발간한 풍수해 재난 위기관 리 표준매뉴얼을 살펴보면 태풍과 대설로 나누어 작성되었 다. 태풍에 대한 표준매뉴얼의 주요목적은 대규모 피해 발 생이 예상되는 사태에 대해 범정부적 위기관리(예방-대비- 대응-복구) 체계 및 기관별 활동 방향을 규정한 것으로 하고 있다.

태풍의 경우에 대한 적용범위는 크게 다음과 같이 세 가 지로 구분하였다. 첫 번째는 위기관리 업무와 관련되는 모 든 정부 부처･기관의 활동, 두 번째는 피해 저감을 위해 주 요 시설물별로 방재기준을 제정, 적용하고 피해 최소화를

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President

Executive Office of the President (Crisis Center) The National Commission

Prime Minister (Situation Report)

Central Disaster and Safety

Countermeasure Headquarter Interagency Minister of Public Administration

and Security Central Emergency

Response Rescue Team Director of National Emergency Management

Agency

City Disaster and Safety Countermeasure Headquarter

Mayor

City Emergency Response Rescue Team Director of City Fire

Headquarter

Community Disaster and Safety Countermeasure Headquarter Community Emergency

Response Rescue Team Fire Marshal

Ward Chief

Fig. 3. Flow of national emergency management system

Table 3. National emergency management organization

Classification Content

Executive Office of the President ◦ Disaster Situation Control & Total Management

◦ Give the alarm of Crisis Response Procedure The National Commission ◦ Critical Policy Making of Disaster& Crisis Situation

◦ Disaster Task Coordinating Central Disaster and Safety Countermeasure

Headquarter ◦ Disaster related Prevention, Provision, Response, Restore Overall Management City Disaster and Safety Countermeasure Headquarter ◦ Disaster related Prevention, Provision, Response, Restore City Management

Central Emergency Response Rescue Team ◦ Overall Coordination of matters related to Emergency Rescue, Command and Control City Emergency Response Rescue Team ◦ City Coordination of matters related to Emergency Rescue, Command and Control

위한 응급 대책 및 긴급 지원체계의 가동이 필요할 때 마지 막은 피해가 대규모적이고 광범위하게 발생하는 상황이 예 상되거나 발생한 때에 적용하는 것으로 하였다.

태풍에 대한 위기의 형태를 강풍, 호우 및 해일로 구분하 여 관리하며 태풍의 위치에 따라 준비, 비상, 복구 단계로 구분하여 대비하고 있는 것으로 나타났다.

위기의 경보에 대해서는 관심(Blue)-준비(Yellow)-경계 (Orange)-심각(Red)으로 단계를 구분하여 관리하며 위기의 경 보절차는 주관기관인 소방방재청이 기상청의 기상정보를 바 탕으로 태풍 위기에 대한 경보를 발령하는 것으로 되어 있다. Fig. 3은 국가위기관리시스템에 대한 체계도를 나타내고 있으며, Table 3은 국가위기관리기구의 주요업무 내용을 나

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Fig. 4. Contents of emergency response practical manual

Fig. 5. Flowchart of crisis alert system 타내고 있다.

그러나 이러한 표준매뉴얼은 기관별 매뉴얼로서 재난 시 비상운영계획(EOP, Emergency Operation Plan)에 가깝다. 그 러나 실제 재난이 발생되었을 경우에 각각의 공무원들이 실제 행동할 수 있는 행동절차(SOP, Standard Operating Procedure) 매뉴얼로 정립할 필요가 있다.

2.2 위기대응 실무매뉴얼

재난 및 안전관리 기본법 제34조의 5항에서 위기대응 실 무매뉴얼은 “위기관리 표준매뉴얼에서 규정하는 기능과 역 할에 따라 실제 재난대응에 필요한 조치사항 및 절차를 규정 한 문서로 재난관리주관기관의 장과 관계 기관의 장이 작성 한다. 이 경우 재난관리주관기관의 장은 위기대응 실무매뉴 얼과 제1호에 따른 위기관리 표준매뉴얼을 통합하여 작성할 수 있다.”라고 명시되어 있다(Korea Ministry of Government Legislation, 2015a).

Ministry of National Defense(2011)에서 제작한 풍수해 (태풍･호우)재난 위기대응 실무매뉴얼도 “국가위기관리 기 본지침(대통령훈령 '11.6.10 제285호)” 및 MPAS & NEMA (2008)에서 발간한 풍수해 재난 위기관리 표준매뉴얼을 근 거로 작성하였다고 명시되어 있다. 이는 국가에서 규정하고 있는 상위법에 근거하여 작성된 것임을 알 수 있다.

Fig. 4는 풍수해, 인접국가 방사능주출사고 및 대규모 수 질오염 위기대응 실무매뉴얼의 목차를 비교하여 나타내고 있다(Ministry of National Defense, 2011; Nuclear Safety and Security Commission, 2012b; Ministry of Environment, 2014b).

대분류로서 먼저 제1장에서는 실무매뉴얼에 대한 개요가 있 고, 제2장에서는 표시하는 방법은 다소 상이하지만 내용적으 로는 위기경보 수준별 조치사항을 수록하였다. 제3장은 위기 대응 조치 및 절차 중심으로 수록되었다. 그 이후에는 부록

의 순서로 수록되어 있다. 위기대응 실무매뉴얼의 분량도 참 고문헌을 제외하고 대체적으로 보통 60쪽 내외로 작성되었 다. 매뉴얼은 위급상황 시 열람도 가능해야 하므로 가능한 한 글씨도 크고 분량도 작고 간단명료하게 수록되어 있다.

위기경보의 수준별 조치를 위하여 관심-주의-경계-심각 의 순서로 구분하여 행동하도록 되어 있다.

Fig. 5는 국방부에서 작성한 풍수해(태풍･호우) 재난 위기 대응 실무매뉴얼을 도식화한 것이다(Ministry of National Defense, 2011). Fig. 6은 자연재해 발생 시 유관기관 중심의 지휘체계를 나타내고 있다. 그러나 이러한 실무매뉴얼도 표 준매뉴얼과 같이 기관용 매뉴얼로서 재난 시 비상운영계획

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Fig. 6. Flowchart of the situation notice procedure

Table 4. Comparison between existing and modifying manual

No. Items Existing manual Modifying manual

1 Mountain disaster in urban Not considered Should be considered

2 Interagency Abstraction Reinforcement

3 Object Public EOP Public & Individual SOP

4 Executing organization in an emergency All of organizations Phased organization

5 Contents Descriptive sentence Schematization

6 Amount Not portable Potable

7 Training 1 time per year Quarterly 1 time at least

(EOP)에 가깝다. 그러나 실제 재난이 발생되었을 경우에 각 각의 실무자들이 실제 행동할 수 있는 행동절차(SOP) 매뉴 얼로 수정할 필요가 있다. 그리고 위기대응실무매뉴얼에서 국방부 등의 유관기관과 시･도 단위 및 시･군･구 단위 유관 기관과의 협업을 강조하였는데 이러한 부분은 평상 시 수시 교류를 통한 유대관계를 강화할 필요가 있다.

3. 도심지 토사재해 매뉴얼 개선 방안

도심지 토사재해는 토석류가 산지뿐만 아니라 도심지 안 으로 광범위한 영향을 미치기 때문에 막대한 인명과 재산뿐 만 아니라 주변 도시기능의 마비 등과 같은 피해가 예상된 다. 이에 따라 도심지 토사재해 예방을 위하여 단순하게 산 지 부분에서의 대책수립만이 아니라 도시공간 관리전략의 관점에서의 접근할 필요가 있다.

국토교통부, 산림청, 국민안전처(소방방재청), 지자체, 지 역주민 등 다양한 관리주체들이 도심지 토사재해와 관련되 기 때문에 상호간의 통합과 연계, 협업 등을 위한 제도개선 이 반드시 필요하다. 토사재해 예방과 복구를 위하여 지역 특성에 따라 다양한 구조적･비구조적 대책을 종합적으로 적

용함으로써 도심지 토사재해 예방을 위한 업무의 효율성과 예산절감을 도모할 필요가 있다.

소방방재청에서 발간한 Standard manual for disaster management agency(National Emergency Management Agency, 2005) 에 따르면 “표준매뉴얼은 매뉴얼의 일반적인 사항들을 표준 화하여 재난발생 시 기관 내에서 각 부서별로 긴밀한 협조 체제를 유지하고 대외적으로는 기관별 특수성이 반영된 매 뉴얼을 공유함으로써 재난으로 인한 인명과 재산피해를 최 소화하는 데 목적이 있다.”라고 명시되어 있다. 즉 도심지 토사재해 예방을 위한 위기관리 표준매뉴얼에서는 일반적 인 토사재해의 위험성과 도심지라는 지역적인 특성을 반드 시 반영할 필요가 있다.

앞에서 살펴본 기존 매뉴얼의 문제점과 도심지 토사재 해 위기관리 표준매뉴얼 및 위기대응 실무매뉴얼의 개선 방안을 비교하면 Table 4와 같다. 항목별로 언급하면 다음 과 같다.

1) 우선적으로 기존 매뉴얼은 2011년 우면산 토석류 피 해와 같은 도심지 토사재해에 대해 대비가 가능한 매 뉴얼이 없으므로 이에 대비가 가능한 매뉴얼이 필요 하다.

2) 재난이 발생했을 때 실제 현장에 투입되는 담당자는 시･군･구 단위와 유관기관에 있는 공무원들이지만 평 상 시 주관기관과 유관기관과의 상시교류 및 협력이 강화 구축되어 있어야 한다. Fig. 6에서 강조하는 유관 기관과의 보고 관계는 중앙부･처･청-지방시･도-지방 시･군･구로 연결되는 상하 간의 유관기관을 나타내는 것이다. 하지만 실제적으로는 Fig. 7과 같이 중앙부･

처･청, 지방시･도 및 지방 시･군･구 단위로 수평적으 로도 유관기관과의 상시교류 및 협력관계를 구축하고 평상 시 주기적인 교육･훈련을 통하여 유대관계를 강 화할 필요가 있다.

3) 기존의 매뉴얼들은 실제적으로 중앙부처 기관 부서의 비상운영계획(EOP)에 가까웠다면 개선되는 도심지 토 사재해 매뉴얼은 각각의 공무원들이 실제 행동할 수 있는 행동절차(SOP) 매뉴얼이 필요하다. 즉 현재의 매

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Fig. 7. Relation of managing department with interagency

Table 5. Major 13 support functions to disaster

Function Task

① Overall situation management

󰋎 Situation monitoring and set up

󰋏 Disaster countermeasure headquarter management and support

󰋐 Situation notice and procedure support

󰋑 Disaster situation management

② Emergency life support 󰋒 Emergency life support management

󰋓 Relief of victims

③ Disaster field support 󰋔 Pollution management

④ Emergency communication support 󰋕 Emergency communication support

⑤ Facility emergency restoration 󰋖 Facility emergency restoration support

⑥ Energy emergency restoration 󰋗󰋠 Energy emergency restoration support

⑦ Media & Broadcasting 󰋗󰋡 Media and Broadcasting

⑧ Material management 󰋗󰋢 Material support

⑨ Traffic & Transport 󰋗󰋣 Traffic support

⑩ Medical and Preventive 󰋗󰋤 Medical

󰋗󰋥 Preventive

⑪ Volunteer management 󰋗󰋦 Volunteer management

⑫ Social management 󰋗󰋧 Resident shelter

⑬ Rescue 󰋗󰋨 Life saving & Searching

Fig. 8. The operational planning “P” in emergency management in BC reference manual (Emergency Management BC, 2011) 뉴얼 형태라면 도심지 토사재해가 발생했을 경우에 공

무원들이 본인의 행동매뉴얼이 없으므로 우왕좌왕하 고 타부서의 움직임만 주시하는 현상이 발생할 것이 다. 그러므로 개인용 SOP 매뉴얼 형태로 제작 배포하 여 도심지 토사재해 발생 시 개개인의 행동지침에 따 라 대처할 수 있도록 개선할 필요가 있다.

4) 기존의 매뉴얼은 재난 발생 시 거의 전체 기관이 동시 에 행동해야 하는 것처럼 작성되어 있다. 그러나 실제 적으로 가장 먼저 재난 현장에 투입되어야 할 핵심기 관은 소방서, 구급차, 교통경찰로 압축된다. 다시 말하 면 다른 기관은 현장상황에 따라서 대처 여부를 판단하 고 행동해도 늦지 않는다는 것을 의미한다. Table 5는 국민안전처에서 선정한 재난 발생 시 반드시 행동해야 할 기능(Function)에 대해서 선정한 13가지의 항목을

나타내고 있다. 도심지 토사재해가 발생했을 경우에 반드시 필요한 항목을 우선적으로 선정하고 그 밖의 기능들은 후순위로 미루도록 계획할 필요가 있다.

5) 기존의 매뉴얼은 서술형으로 수록되어 있으므로 쉽게 이해하기 곤란하며 특히 공무원들은 주기적으로 업무 를 순환하면서 수행하므로 도심지 토사재해와 관련된 업무를 새롭게 접하는 공무원들이 쉽게 이해할 수 있

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Fig. 9. Rapid evaluation safety assessment form (Lee & Kelly, 2013)

Emergency Management Standard Manual to prevent mountain disaster in Urban List

General Safety (government legislation based on types of disaster) Contents

Risk types and warning depend on situation and predictable items Schematization for warning system

Schematization for emergency management system Proposal for organization duty and role

Reporting system by situation

Reaction system of Managing department Detailed contents by situation

(Reception accident, Spreading report, Site early protection action, Emergency response system operation, Emergency control, Pest control, Pest control support, Emergency alert clear, flow-up action, etc)

Quickly moving emergency operations support system Additional contents

Preparation and Action manual 13 items for cooperation functions

Contents for Central accidents probation office

Contents for Central Disaster and Safety Countermeasures Headquarters Changing role of duty by situation

Fig. 10. Proposal for emergency response practical manual to prevent mountain disaster in Urban

도록 도식화할 필요가 있다. Fig. 8은 캐나다의 브리티 시컬럼비아 주에서 제작한 개인용 SOP를 이해하기 쉽 게 도식화한 사례를 나타내고 있다.

6) 매뉴얼의 휴대성을 지적하고자 한다. 평상 시에 접해 보지 못한 대형재난이 발생하게 되면 대부분의 사람 들은 당황하여 현장여건에 가장 합리적인 대처를 하 지 못하게 된다. 그리고 재난상황이 진행되면 담당자 는 매뉴얼을 찾게 되는데 일반적인 매뉴얼의 개수도 많고 어떤 내용이 현실에 적합한 사항인지 판단하는 데 시간이 많이 걸리게 된다. 따라서 개선되는 매뉴얼 에서는 주요한 항목들을 체크리스트로 만들어서 위급 상황 시 담당자가 반드시 수행해야 할 업무를 완료했 는지 확인할 수 있도록 할 필요가 있다. Fig. 9는 미국 San Francisco에서 제작한 재난 발생 시 평가 체크리스 트를 보이고 있다.

7) 마지막으로 교육훈련을 강화할 필요가 있다. 대부분의 기존 매뉴얼에서는 연간 1회 정도의 훈련을 하도록 작 성되어 있다. 그나마 그 교육과정은 실내 교육장에서 수업받는 형태로 이루어지고 있다. 도심지 토사재해에 관한 매뉴얼은 분기별로 1회씩 그리고 예고 없이 실제 상황과 같은 훈련을 하도록 개선하고자 한다.

3.1 도심지 토사재해 위기관리 표준매뉴얼 개선 방안

본 연구에서 도심지 토사재해 위기관리 표준매뉴얼에 관 하여 기존 매뉴얼을 참고로 개선안을 제안한다면 Fig. 10과

같다. 기존의 다른 표준 매뉴얼과 마찬가지로 내용 구성은 대동소이하지만, 세부 활동내용에 대한 단계별 작성이 필요 할 것으로 판단된다. 보다 구체적으로 나열하면 사고접수 및 보고 전파, 현장 초동방제조치, 사고대응체계가동, 사고 수습 및 방제활동 전개, 방제활동지원, 위기경보 해제 및 후 속 조치 등에 대하여 보다 명확하게 업무 분담을 할 필요가 있다. 그리고 긴급지원체계 신속가동방안에 대한 계획도 분 명하게 담당자를 선정해야 한다고 판단된다.

앞에서 언급한 바와 같이 대비대응중심의 매뉴얼 구성, 13개 협업기능 내용 추가 구성, 중앙사고수습본부운영 내용 추가, 중앙재난안전대책본부 운영 작성이 필요할 것으로 사 료되며 위기경보 수준별 기관의 임무 역할을 대응단계로 변 경할 필요가 있다.

3.2 도심지 토사재해 위기대응 실무매뉴얼 개선 방안

도심지 토사재해 위기관리 표준매뉴얼이 선정되고 나면 세부수행계획으로서 위기대응 실무매뉴얼도 작성할 필요가 있다. Fig. 11은 기존의 매뉴얼을 활용하여 제안한 안이다.

기존의 다른 표준 매뉴얼의 구성을 바탕으로 세부활동내용 에 대한 단계별 수행계획을 추가하였다. 기본적으로 관심- 주의-경계-심각의 4개 단계별 기관조치사항을 작성하며, 위 기경보 대응 절차에 대한 내용에 대하여 도식화할 필요가

(10)

Emergency Response Practical Manual to prevent mountain disaster in Urban List

Concept, response to situational emergency, references Prevention and preparement for emergency management, if needed Contents

Basically, 4 steps as Blue-Yellow-Orange-red Recovery, if needed

Schematization based on contents Network of emergency contacts References and appendices Additional contents

Summary

Role for chief and person in charge

Fig. 11. Proposal for emergency response practical manual to prevent mountain disaster in Urban

있다. 비상연락망에 대한 내용 작성이 필요하며 사후조치에 대한 내용 작성이 필요하다. 한편 피해에 대한 복구 내용까 지 포함할 필요가 있을 수 있다. 앞에서 언급한 매뉴얼을 쉽 고 편리하게 볼 수 있는 체크리스트 작성이 필요하고, 조치 사항 및 조치절차에 대한 도식화도 필요하다. 그리고 기관 장 및 담당자의 명확한 역할 규정에 대한 추가가 필요하다.

4. 결 론

지금까지 우리나라에서 제작･운영 중인 매뉴얼은 총 5,301 개 매뉴얼이 운영되고 있는 것으로 알려져 있다. 하지만 이 러한 매뉴얼이 있음에도 불구하고 2011년 우면산에서 발생 한 토석류와 같이 도심지에서 발생하는 토사재해에 관련된 위기관리 표준 매뉴얼과 위기대응 행동매뉴얼은 없다. 이에 따라 본 연구에서는 기존의 풍수해 표준 및 실무매뉴얼 분 석을 통하여 우리나라 법으로 정해져 있는 사항이지만 아직 까지 도심지 토사재해 분야에서 명확하게 정립되지 못한 부 분에 대한 개선 방안을 제시하고자 한다.

(1) 우선적으로 기존 매뉴얼은 2011년 우면산 토석류 피해 와 같은 도심지 토사재해에 대해 대비 가능한 매뉴얼이 없으므로 이에 대비 가능한 매뉴얼이 필요하다. (2) 재난이 발생했을 때 실제 현장에 투입되는 담당자는 시･

군･구 단위에 있는 유관기관에 있는 공무원들이지만 평 상 시 주관기관과 유관기관과의 상시교류 및 협력이 강 화 구축되어 있어야 한다. 중앙부･처･청, 지방시･도 및 지방 시･군･구 단위로 수직 및 수평적으로 유관기관과 의 상시교류 및 협력관계를 구축하고 평상 시 주기적인

교육･훈련을 통하여 유대관계를 강화할 필요가 있다.

(3) 기존의 매뉴얼들은 실제적으로 중앙부처 기관 부서의 비상운영계획(EOP)에 가까웠다면 개선되는 도심지 토 사재해 매뉴얼은 각각의 공무원들이 실제 행동할 수 있 는 행동절차(SOP) 매뉴얼이 필요하다.

(4) 국민안전처에서 선정한 재난 발생 시 반드시 행동해야 할 기능(Function)에 대해서 선정한 13가지의 항목을 중 심으로 도심지 토사재해가 발생했을 경우에 반드시 필 요한 항목을 우선적으로 선정하고 그 밖의 기능들은 후 순위로 미루도록 계획할 필요가 있다.

(5) 기존의 매뉴얼은 서술형으로 수록되어 있으므로 쉽게 이해하기 곤란하므로 공무원들이 쉽게 이해할 수 있도 록 도식화할 필요가 있다.

(6) 개선되는 매뉴얼에서는 주요한 항목들을 체크리스트로 만들어서 위급상황 시 담당자가 반드시 수행해야 할 업 무를 완료했는지 확인할 수 있도록 할 필요가 있다.

(7) 도심지 토사재해에 관한 매뉴얼은 분기별로 1회씩 그리 고 예고 없이 실제상황과 같은 훈련을 하도록 개선할 필 요가 있다.

감사의 글

본 연구는 국토교통부/국토교통과학기술진흥원 건술기 술연구사업의 연구비 지원(과제번호 13건설연구S04)에 의 해 수행되었습니다. 도심지 토사재해 예측 3D 시뮬레이션 기술개발 및 통합관리시스템 구축 연구단 관계자 여러분께 감사드립니다.

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