요 약

ⅴ

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

1960년대부터 1980년대 중반까지 우리나라의 정치상황과 정부정책, 공공계획 은 권위주의 정부에 의한 하향식 기조로 전개되어 왔다. 그러나 1987년 대통령 직선제 개헌으로부터 민주화가 진전되면서 1990년대 이후 문민정부, 국민의 정 부를 지나 2000년대의 참여정부에 이르는 동안 정부의 공공계획 내용과 방식에 많은 변화가 있었다. 최근에는 공공계획 및 국가정책을 둘러싼 사회갈등이 표면 화 되고, 사회적 논란을 겪으면서 대립과 저항이 증폭되는 경우가 많아지면서 이 른바 “참여”의 정체성에 관한 첨예한 비판도 제기되고 있는 실정이다.

국민의 참여욕구는 폭발적으로 팽창하는 반면 공공계획에 대한 참여를 보장하 는 이념적 기반이 약하고 제도적 틀도 미비하다. 우리나라의 공공계획은 사회의 변화에 따른 새로운 규범과 사회적 합의의 기초 위에서 행사되어야 할 것이다.

따라서 가장 근본적으로 이 시대의 맥락에서 어떠한 공공계획의 규범을 설정해 야 하는지, 그리고 어떻게 보다 원활하게 공공계획을 작동시킬 수 있을 것인지를 생각하지 않을 수가 없다. 이처럼 이 연구는 2000년대 초입인 이 시점이 우리나 라 공공계획의 패러다임이 바뀌는 과정이라고 인식하면서 이와 관련한 이론적이 고 규범적인 요소들을 고찰할 필요가 있다는 문제의식에서 출발한다.

제1장 서 론

이 연구의 목적은 우리나라 공공계획 패러다임의 변화에 대한 계획이론적 입 장을 정립하고 공공계획의 수립과정에 있어서 정치적 과정의 역할, 시민사회의 참여 방법, 갈등의 조정 등에 관한 이론적 규범을 탐구하는 것이다.

이 연구는 그 시공간적 범위를 1960년대 이후 우리나라 사회로 정하고 내용적 으로는 크게 공공계획 패러다임에 관한 이론적 검토, 우리나라의 시대적 맥락과 공공계획 변화에 관한 고찰, 그리고 대안적 이론으로서 공공계획의 규범적 패러 다임과 실천적 제안의 세 부분으로 구성된다.

제2장 계획 패러다임 변화에 관한 이론 검토

이 장에서는 우선 공공계획, 계획이론, 패러다임 등 기초적인 개념을 정리하고, 서구의 계획이론 흐름과 우리나라의 동향 등 계획 패러다임의 형성과 변화에 관 한 이론을 고찰한다.

이 연구에서의 조작적 정의로서 계획은 바람직한 목표를 달성하기 위한 과학 적 사고와 의사결정 과정이면서 동시에 사회적으로 영향력을 행사하는 의도적이 고 집합적인 행위 또는 현상으로 이해한다. 또한 공공계획의 개념에는 현상적인 정책과 계획의 내용과 더불어 계획의 주체(참여)와 사회적 합의 등에 대한 규범 성이 포함되는 것으로 규정한다. 그리고 공공계획의 패러다임은 공공계획의 영 역에서 지배적인 것으로 받아들여지는 계획이념, 방향성, 목표, 방법론, 절차 등 의 총체적 틀을 의미하는 것으로 정의한다.

외국의 계획이론 동향은 공공계획을 기술적인 이슈로서만이 아니라 상황에 따 른 사회정치적 갈등 요소를 내포하는 정치경제적 이슈로서 인지하고 접근하고 있다. 특히, 불확실성으로 대표되는 현대사회의 주요한 사회현상들은 필수불가 결하게 계획이론이 탈근대화주의(postmodernism)와 결부된 형태로 나타날 것을 암묵적으로 요구하고 있다. 이러한 계획이론의 탈근대성은 여러 계획이론들 중, 특히 공공계획의 의사소통효과(communicative effects)에 초점이 맞추어진다. 따라 서 이 연구에서는 기존의 실증적․합리적 계획이론으로부터 1990년대 이후로 전

ⅺ 개되는 최근의 기능적 규범이론의 흐름 등으로부터 1990년대 이후에 나타난 계 획이론의 패러다임적 전환 양상을 설명한다.

우리나라의 공공계획에 관한 이론적 논의도 서구에서 관측되고 있는 것처럼

“참여”를 중시하는 의사소통적 계획 패러다임으로 전환되고 있는 징후가 나타나 는 것처럼 보이게도 한다. 다만 우리나라의 경우에는 정치적인 맥락의 특성에 따 라 공공계획에 대한 직접 참여를 요구하는 시민사회의 역할이 보다 중요한 요인 이 되어 왔다. 이러한 경향은 2000년대에 들어선 이후에도 참여에 대한 사회적 욕구가 지속적으로 증대되는 현상으로 연결된다. 2000년대에 들어선 우리나라 사회에서의 참여 분출과 확대의 의미는 다분히 정치적이지만 또한 문화적이고 규범적이기도 하다. 이 같은 의미들은 사회적, 문화적, 정치적인 환경과 분리해서 생각할 수 없는 공공계획의 패러다임을 구축하기 위한 시대적 맥락으로 간주된 다.

시 대 1945～1960 1961～1979 1980～1992 1993～2002 2003～

변혁적

사건 *해방 *6.25 *5.16 *10월유신 *5공화국 *6.29선언 *문민시대 *IMF *참여시대

시대 특징

사회적 혼란기 빈곤만연

압축성장시대 민주화진전과 성장

둔화

시장개방과 세계적 경쟁 심화

민주화 과잉과 권위주의정치체계 + 양적경제성장 정치적 경제위기

과도기 국가

계획의 특성

체계적 계획부재 이념적 거부감

강력한 정부주도형 계획 약화된 정부주도형

계획

정부계획에 대한 사회 적 정치적 갈등 심화

계획의 목표

경제계획을 지원하는 공간계획 (개발위주)

경제계획에 조응하는 공간계획 (개발논리의 약화)

균형과 보전 논리 강화

성장, 균형과 보전을 동시에 추구

이론적 배경

근대화론 포괄적 합리주의 청사진식 계획

근대화론

포괄적 합리주의에 점 진주의적 요소 도입

포괄적 합리주의를 중심으로 점진주의 적, 옹호주의적 요 소 등 혼재

포괄적 합리주의를 중 심으로 협력적계획론 요소 도입

참여 방식

관료중심 시민참여 부재

관료와 전문가 중심 관료와 전문가 중심

각계 각층의 자발적 참여(반대운동) 심화 참여제도가 수용하지 못하는 수준의 갈등 시민의 자발적 참여 증대(사회운동을 통한 반

대)

시민참여의 제도적 수준 개선

<요약표 1> 우리나라 공공계획의 현상과 이론적 배경의 변화

제3장 계획 패러다임 변화의 현상과 시사점

보다 실천력 있는 계획 패러다임은 이론적 규범의 현실적용성이 중요하다. 따 라서 우리나라 공공계획의 현상을 구체적으로 분석하고 그로부터 계획․정책 수 립 및 제도개선 방향을 제시하는 규범적 영역으로 이어지는 논의의 초점을 명확 하게 하기 위해 국토계획, 균형발전계획 등의 거시적 공간계획 사례와 원전폐기 물시설, 새만금사업, 한탄강댐 등 사회적으로 이슈화되었던 공공사업들을 사례 연구 방식으로 분석한다. 이를 통하여 우리나라 공공계획 과정에서의 참여 규범 의 방향이 보다 다양한 사회적 합의 구축 수단 도입과 의사결정 과정 및 결과반 영의 시스템화임을 이해할 수 있는데 이는 다음과 같은 5개의 시사점으로 정리 된다.

1) 불완전한 패러다임 전환 : 우리나라의 공공계획, 적어도 공간계획 부문에서 는 그 현상적 특성이 현저히 바뀌었다는 것이다. 다양한 사회적 가치의 반영과 참여의 증대 등이 그것이다. 그러나 현상적 측면이 아닌 이면에서는 아직 상당 부분 불완전한 전환이라고 여겨진다. 여기에는 정부의 문제, 전문가의 문제, 그리 고 시민사회의 문제가 복합적으로 얽혀있다.

2) 형식적 “참여” 메카니즘 : 의사결정 과정에의 실질적인 시민참여를 본격적 으로 추진하고, 이를 통해 공공계획에 대한 지지기반을 견고하게 하는 노력이 필 요하다. 다양한 이해관계를 아우르는 합의의 도출은 매우 어려운 일이며, 일회적 인 노력으로 달성되기는 불가능하다. 따라서 공공계획 영역별로 의사결정과정에 각종 시민, 사회집단이 일상적으로 참여할 수 있는 구조를 전략적으로 만들 필요 가 있다.

3) 딜레마 상황에서의 의사결정 미숙 : 공공계획의 수립과 추진, 집행에 시민사 회가 전면 백지화를 요구하는 것에는 반대를 위한 맹목적 반대이거나 대안 없이 무책임하게 간섭하는 경우도 있겠지만, 그 계획의 중지나 폐기가 사실상 유일한 대안일 가능성도 항상 존재한다는 것을 염두에 두어야 한다. 따라서 어떤 경우에 시민사회의 참여, 특히 계획의 초기단계에 여론내지는 공론을 수렴하는 기초적 사회합의 형성단계에서는 ‘1단계, 추진인가 아닌가? 2단계, 어떤 대안인가?’와 같

ⅺ 은 형식으로 계획이나 사업의 진퇴여부를 결정할 수 있는 장치도 강구될 필요성 이 있다.

4) 과학과 정치의 역할 혼란 : 과거에는 공공계획은 과학적 과정이므로 정치적 인 이해관계가 작용해서는 안된다는 인식이 지배적이었다. 그러나 공공계획이 주장하는 기술적이고 과학적 합리성이 다른 민간 전문가나 시민단체, 일반 시민 들에게 신뢰를 주지 못하는 경우가 빈번하다. 그리고 이 불신은 과학적, 기술적 영역의 검증 대상이 되지 않고 이해관계에 얽힌 정치적 갈등으로 이어진다. 따라 서 사전적으로나 혹은 사태의 전개과정에서의 치밀한 조사, 객관적 자료, 전문성 등이 요구되는데, 보다 신뢰성 높은 판단기준을 제공하기 위해서는 이해관계자 들을 대변하는 전문가 뿐 아니라 중간 관점을 대표하는 전문가가 필요하다.

5) 시민사회와의 거버넌스 구축 미흡 : 사례 분석 결과로 볼 때 중앙정부-지방 정부 간의 예산 및 지역특화기능 배분 등을 둘러싼 갈등의 조정은 실제로 “거버 넌스”적으로 해결했다기보다는 그런 형식만을 취했던 것 같은 인상을 준다. 또한 현재 시도되고 있는 시민사회와의 거번넌스에 대해 대표적인 참여기구인 시민단 체 내부에서 “참여”의 과정에서 “운동의 제도화 및 권력화” 경향을 우려하는 목 소리도 나온다. 따라서 보다 적극적이고, 실효성 높은 “거버넌스” 구축과 운용 방 법을 고민해야 한다.

제4장 참여적 공공계획 패러다임의 규범과 정책과제

사회적으로 보다 널리 받아들여지는 지배적인 이론이 생겨나기 위해서는(즉, 이론적 패러다임의 전환을 위해서는) 보다 철저한 규범이론에 대한 논의가 필수 적이며 이 연구에서는 그 일환으로 참여적 공공계획의 이론적 규범을 제시하였 다. 즉, 공공계획은 바람직한 목표를 달성하기 위한 과학적 사고와 의사결정 과 정이면서 동시에 사회적으로 영향력을 행사하는 의도적이고 집합적인 행위 또는 현상으로 이해할 수 있다. 또한 집합적 행위 또는 사회적 현상으로서의 공공계획 의 개념에는 현상적인 정부계획 및 정책의 내용과 더불어 계획의 주체(참여)와 사회적 합의 등에 대한 규범성이 포함되어야 한다.

위와 같은 개념적 정리를 통해 이 연구는 하나의 규범적 계획이론으로써 계획 의 역할, 합리성 개념, 참여원리 등 이론적 요소와 계획의 목표, 방법, 제도․시스 템화 등 실천적 요소로 구성된 “참여적 공공계획 패러다임”을 제시한다.

① 공공계획의 역할 : 공공계획은 사회발전을 위한 집합적 행위 지침에 대한 합의와 실천과정이다.

② 합리성 개념 : 과학적 합리성을 최대한 존중하되, 올바른 의사소통에 의한 사회적 및 절차적 합리성이 우선 고려될 경우가 많다.

③ 참여의 원리(정치과정에 대한 입장) : 공공계획은 민주주의적 정치과정에서 작동하는 공적인 행위이며 따라서 시민사회의 공론장(公論場)을 통한 개방된 참 여시스템 안에서 작동되어야 한다.

④ 계획의 목표 : 우리나라의 공공계획은 사회발전을 추동(推動)하는 시민사회 의 다양한 가치(균형, 환경, 자립, 분권, 세계화 등)를 편향 없이 추구하되, 사회적 약자의 보호에 관한 사회정의를 구현하기 위함이다.

참여적 공공계획 패러다임

이론요소(계획의 역할, 합리성, 참여원리)

공공계획은 사회발전을

위한 집합적

행위 지침에

대한 합의와 실천과정

과학적 합리성을

최대한 존중하되,

올바른 의사소통에

의한 사회적 및

절차적 합리성 우선

공공계획은 정치과정

이며 시민사회의

公論場을 통한 개방된 참여시스템

작동 필요

실천요소(계획목표, 방법, 제도․시스템화)

사회발전을 推動하는 시민사회의

다양한 가치와 사회정의를

구현

참여적 계획가와 거버넌스를

통한 사회적합의 구축․협상,

의제형성, 대안결정과

갈등관리

사전적 합의형성

시스템, 갈등예방 및

관리시스템, 중재(중립)형 계획가 제도, 중앙-지방정부 -시민사회간 거버넌스 구축 등 시스템화

<요약그림 1> 참여적 공공계획 패러다임의 구성요소

ⅺ

⑤ 계획의 방법 : 기존의 정부주도형 계획방식이 아닌 다양한 주체로 구성된 거버넌스와 참여적(중재형) 계획가를 통한 사회적 합의 구축․협상, 의제형성, 대안결정과 갈등관리 방식을 중시한다.

⑥ 제도․시스템화 : 참여적 공공계획의 규범을 실현하기 위해 사전적 합의형 성 시스템 구축, 갈등예방 및 관리시스템 개선, 중재(중립)형 계획가 제도 도입, 중앙-지방정부-시민사회 간 거버넌스 구축 등의 제도 개선 및 시스템화가 요구된 다.

마지막으로 이와 같은 규범과 사례연구로부터의 시사점을 고려하여 다음과 같 은 정책 및 제도개선 방향을 제시한다

1) 사전적 합의형성시스템 구축 : 정책형성 및 의사결정방식도 사회적 합의형 성을 촉진하는 참여적 의사결정방식으로 전환되어야 한다. 그리고 공공계획 수 립 전에 공론화를 위한 절차와 수단 등을 마련할 필요가 있는데, 여기에서는 공 론조사, 합의회의 및 시민배심원 방식 등의 제도화 방안을 제안한다.

2) 갈등관리시스템 실효성 제고 : 현재의 갈등관리시스템의 가장 큰 약점은 갈 등의 사전적 예방에 대한 장치가 미흡하다는 점이다. 이는 사전적 합의형성에 관 한 공공계획 및 정책 결정 및 참여자들의 인식과 중립자의 역할이 사업 초기단계 부터 중요하다는 인식이 미흡하기 때문이므로 공론조사 및 합의회의 같은 장치 를 제도적으로 명문화해야 한다.

3) “중재형 계획가” 제도 도입 : 앞서 언급한 공론조사, 합의회의, 시민배심원 방식 등 거의 모든 공공계획 추진 과정에서의 합의형성 및 협상에서 핵심이 되는 요소는 바로 제3자적(중립적) 입장을 대변하는 중재자 및 협상촉진자라고 할 수 있다. 따라서 전문적인 협상촉진가로서의 중재형 계획가와 관련기관, 가칭 “합 의형성 및 협상 촉진을 위한 민간기구”의 설치와 운영을 검토할 필요가 있다.

4) 공공계획 수립을 협력적 거버넌스 구조로 개편 : 중앙 공무원, 전문가 중심 으로 이루어진 비교적 균일하고 좁은 범위의 기존의 관료적 정책결정구조를 지 자체, 지역주민, 환경단체, 종교계 등 시민이 많이 참여하는 협력적 거버넌스 구 조로 개편하여야 한다. 특히 중앙-지방정부간 거버넌스 역량강화와 협력체계 구

축을 위한 계약계획제도(plan de contract), 협력계획제도, 협약(negotiated contract) 등을 검토하여 도입할 필요가 있으며, 정부와 국민간의 협의기능을 강화하기 위 한 각종 거버넌스 운영상의 실효성을 제고해야 한다

제5장 결 론

향후 우리나라 사회의 참여지향성은 한동안 지속될 것으로 보인다. 또한 올바 른 참여를 위한, 사회적 합의의 형성 촉진을 위한, 그리고 사회정의를 위한 사회 운동ㆍ교육이 전개될 것이다. 이와 같은 경로를 밟아 가는데 있어서 가급적 사회 적 비용을 줄이고 보다 효율적인 방법을 제시하는 것은 참여를 중시하는 계획가 의 소임일 것이다. 이 연구는 비록 미흡하나마 그러한 소임에 부응하는 작은 노 력으로서 수행되었다.

이 연구는 이론적 규범과 사회적 맥락을 동시에 고려하고자 하는 의도에서 필 연적일 수밖에 없었지만 사회적 맥락을 이론적 논의에 적합하게 인용하는 데 한 계를 보이고 있다. 특히 사례연구에서 환경이슈와 관련된 사례의 비중이 너무 크 기 때문에 공공계획이라는 연구영역을 좁게 만들었다. 향후에는 참여적 공공계 획에 대한 일반 규범에서 파생하는 우리나라의 시대적, 상황적 현상과 제약조건, 시민사회의 역량 등을 고려한 보다 치밀한 처방적 규범에 대한 연구가 있어야 할 것이다.

￭

색인어 _ 계획이론, 공공계획, 참여시대, 패러다임