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특 집 성숙 사회 의 국토 정책
성숙사회의 새로운 지역정책 방향 모색
이동우｜국토연구원 지역연구본부장
지금까지의 지역정책
중앙정부 지역정책의 중요 목표인 ‘지역 간 균형발전’은 헌법에서 정하고 있는 국 가의 의무다. 헌법 제123조 2항은 “국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지 역경제를 육성할 의무를 진다”라고 규정하고 있다.
1960년대 이후의 경제성장 과정에서 농촌에서 도시로, 지방에서 수도권으로 인구가 집중하면서 국토 공간적 측면에서 크게 세 가지 문제가 대두되었다. 첫째, 기반시설이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서 인구가 급속하게 유입되면서 수도 권을 비롯한 대도시권이 과밀로 인한 각종 도시문제에 봉착하였다. 둘째, 급격한 인구유출 및 노령화의 진행으로 많은 농어촌 지역들이 활력의 저하와 생활인프라 부족의 악순환에 빠져들었다. 셋째, 상대적으로 부유한 지역과 그렇지 못한 지역 간의 갈등구조가 심화되었다. 수도권과 지방, 대도시와 중소도시, 도시와 농촌 간 의 상대적 격차가 사회통합의 장애요인으로 작용하였다.
1970년대부터 본격화된 우리나라의 지역정책은 주로 지역 간 산업 및 기능 재 배치를 통하여 과밀, 과소, 상대적 지역격차의 세 가지 문제점을 동시에 해결하고 자 하였다. 과밀하면서 잘사는 지역인 수도권 또는 대도시로부터 지방 또는 과소 지역으로 산업과 기능을 재배치함으로써 지역별 적정인구를 유도하고, 지역 간 균형발전과 국토의 효율적 이용을 도모한다는 것이다. 1977년에 제정된 「공업배 치법」, 1982년에 제정된 「수도권정비계획법」, 1986년과 1988년에 제정된 「도서 개발촉진법」과 「오지개발촉진법」, 1994년에 제정된 「지역균형개발 및 중소기업
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의 육성에 관한 법률」 등이 대표적 사례다. 과밀지역에 대한 산업입지 규제, 과밀 지역에서 과소지역으로 이전하는 산업에 대한 조세 감면 및 보조금 지급, 과소지 역에 대한 산업인프라 지원 등과 같은 정책수단들이 법제화되었다.
2003년에 출범한 참여정부는 「국가균형발전특별법」을 제정하여 그동안 막연 하게 사용되어온 지역 간 균형발전의 개념을 법적으로 재정립하고 정책수단을 다 변화하였다. 제2조는 국가균형발전을 “지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역 의 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 개발을 도모하여 국 가경쟁력을 강화하는 것을 말한다”라고 정의함으로써, 균형발전이란 결과의 균 등이 아니라 기회의 균등을 의미하며, 지역 간 균형발전은 국가경쟁력 강화를 위 한 필요조건임을 명시한 것이다. 지역 간 균형발전을 위한 정책수단으로는 전통 적인 산업, 인프라 이외에 대학, 과학기술, 정보통신, 문화·관광, 금융 등이 광 범위하게 포함되어 있고, 공공기관의 지방 이전과 같은 분산정책이 강조되었다.
2007년에 출범한 이명박 정부는 2009년 4월에 법률개정을 통하여 「국가균형 발전특별법」의 기본이념을 일부 수정하였다. 제2조의 ‘국가균형발전’을 ‘지역발 전’으로 대체하고, 지역발전을 “자율과 창의를 기반으로 지역별 특성화 발전과 지 역 간의 상호협력 증진을 통하여 지역경제를 활성화하고, 국민의 삶의 질을 향상 함으로써 지역경쟁력을 강화하는 것을 말한다”라고 정의하였다. 지역 간 균형발 전 대신 지역별 특성화 발전을 강조함으로써 지역 간의 상대적 격차 완화에서 각 지역의 절대적 발전 촉진으로 정책 중심이 옮겨진 것이다.
「국가균형발전특별법」에서의 이념 수정에도 불구하고 헌법 제123조 2항을 비 롯하여 「수도권정비계획법」, 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률」, 「지역 균형개발 및 중소기업의 육성에 관한 법률」 등 지역 간 균형발전을 목표로 하는 기존 법률들은 여전히 수정 없이 존치되고 있다. 이는 지역 간 균형발전의 정책적 중요도를 두고 부처 간, 법률 간 인식 차이가 존재함을 시사한다.
성숙사회로의 여건 변화
현재 우리나라는 성장사회의 끝자락에서 성숙사회로 이행하는 과정에 있는 것으 로 보인다. 성장사회가 지속적 인구 증가와 높은 인구 이동, 고도 경제성장, 지가 상승 등으로 특징 지워지는 사회라면, 성숙사회란 인구의 정체 내지 감소, 저출 산 고령화, 경제성장의 둔화, 지가 안정화 등이 특징적으로 나타나는 사회를 말한 다. 이하에서는 몇 가지 인구지표를 통하여 우리나라가 성숙사회로 진입하고 있
음을 확인해본다.
첫째, 인구증가율이 거의 제로에 수렴하고 있 다. 1960년에 2,500만 명이던 우리나라 인구는 지난 50년 동안 꾸준히 증가하여 2012년 현재 5천만 명을 돌파하였다. 그러나 급격한 출산율 저하에 따라 향후에는 추가적 인구증가를 거의 기대하기 곤란한 실정이다. 통계청의 전망(중위 값 기준)에 의하면 2030년의 5,216만 명을 정점 으로 감소하기 시작하여 2060년 인구는 2012년 보다 604만 명이 더 적은 4,396만 명에 그칠 것 으로 추정된다.
둘째, 노령화가 급격히 진행되고 있 다. 총인구에서 65세 이상 인구가 차지 하는 비중은 1960년 2.9%에서 2012년 14.1%까지 증가하였다. 65세 미만 인구 수는 2011년 4,412만 명을 정점으로 이 미 감소 추세에 접어들었으나 65세 이 상 인구수는 지속적으로 증가하고 있 어서 2060년이면 65세 이상 인구비율 이 거의 50%에 육박할 전망이다. 2012 년 현재의 국민 평균연령은 38.9세로, 2015년에는 40세를 초과할 것으로 보
인다. 개인으로 보면 불혹의 나이에 접어드는 것 이니, 성숙사회라 불려도 손색없다 하겠다.
셋째, 지역 간 인구이동이 거의 안정화되고 있다. 영·호남을 비롯한 지방의 인구 유출과 수도권 인구집중은 성장시대의 상징적 현상이 었다. 그러나 지역 간 인구 이동량은 꾸준하게 감소하여왔으며, 최근에는 지역별 전입·전출 인구수가 거의 밸런스를 회복한 것으로 보인다.
2011년의 수도권 순전입 인구수는 -8,450명으 로 전출 인구가 전입 인구를 오히려 초과한 것 으로 나타났으며, 2002년만 해도 10만 명에 육
<그림 1> 인구 변화 추이
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0 (만 명)
1960
■총인구
■65세 미만 인구
■65세 이상 인구 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060
<그림 2> 평균연령 변화 추이
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0 (세)
1960 23.1세
1980 2000 2012 2020 2040 2060
38.9세
53.5세
<그림 3> 권역별 순전입 인구수 변화추이
25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 (만 명)
2002
수도권 충청권 제주도 강원도 동남권 대경권 호남권
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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박하던 호남권의 순전출 인구수가 2011년에는 2,222명으로 줄어들었다. 2012 년부터 시작된 행정·공공기관의 지방이전 효과를 감안하면 수도권 인구집중 시대는 이제 끝났다고 선언해도 무방할 것이다.
성숙사회의 지역에 요구되는 가치
전후의 혼란기를 거쳐서 새로운 국가발전의 기반을 모색하던 1960년에 23세의 청년이던 대한민국이 이제 40세를 눈앞에 두고 있다. 외형적 성장을 위해서 정신 없이 달려온 지난 세월을 회고하고, 안정되고 여유로운 40대 이후를 준비해야 될 때다. 성숙사회의 지역에 요구되는 가치관으로 다음을 들 수 있다.
첫째, 객관적 자기성찰이다. 인구, 경제, 지가가 총량적으로 증가하는 성장사 회의 지자체장은 낙관적 환상에 빠지기 쉽다. 인구증가 지역은 과거의 추세보다 더 많은 인구증가를 기대하고, 인구감소 지역은 인구증가 지역으로의 극적 반전 을 꿈꾼다. 도시기본계획의 인구 부풀리기는 당연한 것처럼 인식되었고, 이는 국 토의 과잉개발을 초래하는 원인이 되었다. 성숙사회에서는 인구 정체 내지 감소 지역이 일반적 현상이고, 인구증가 지역은 예외적으로 존재할 뿐이다. 지역의 미 래상을 객관적으로 예측하고, 양적 팽창보다는 주민의 삶의 질 개선에 집중하는 자세가 필요하다.
둘째, 자기책임의 가치관이다. 지금까지의 지역개발은 자조(自助)적 노력보다 중앙정부의 지원에 과도하게 의존하였고, 저발전 지역은 그 책임을 중앙정부의 탓으로 돌리는 경향이 강하였다. 반면에 성숙사회에서는 지역과 지역이 공정한 경쟁을 통하여 지역의 자립적 발전을 도모하되, 경쟁에서 낙오되는 지역은 그에 상응하는 불이익을 감수할 수 있어야 한다. 정부는 공정한 경쟁이 가능하도록 균 등한 기회를 제공하고, 주민들이 살고 싶은 지역을 자유롭게 선택할 수 있도록 ‘발 로 하는 투표’ 환경을 조성하여야 한다.
셋째, 선택과 집중이다. 성장사회와 달리 성숙사회에서는 인프라에 투자할 재 정적 여유가 별로 없다. 고령화에 따라 복지수요는 급속히 증가하지만 생산가능 인구의 감소와 저성장으로 재정 수입은 제한될 수밖에 없기 때문이다. 신규 개발 보다는 기존 스톡의 유지ㆍ관리와 질적 개선에 치중하되, 철저한 비용ㆍ편익 분 석을 통하여 재정 투자의 효율성을 확보하여야 할 것이다.
넷째, 다양성에 대한 배려다. 지금까지는 성장사회를 유지하기 위하여 동질적 상품 및 서비스의 대량생산이 불가피하였다면, 향후의 성숙사회에서는 다양한 수
요에 부응하기 위한 다품질 소량 생산이 요구된 다. 비근한 예로서 신도시를 들 수 있다. 성장사 회에서 대규모로 지어진 획일적 경관과 기계적 구조의 신도시들은 성숙사회에서는 극복해야 할 유산에 불과하다. 다양한 가치관과 선호를 가진 주민들이 모두 만족하고 상호 존중받을 수 있는 새로운 지역 만들기가 필요하다.
다섯째, 시장기능에 대한 존중이다. 시장이 만 능은 아니지만, 시장보다 개개인의 니즈(needs) 를 더 잘 반영할 수 있는 거울은 없다. 성장사회 에서는 성장의 촉진 및 부작용 해결을 위한 정부 의 역할이 강조되었다면 성숙사회에서는 시장이 제대로 기능할 수 있도록 규제 완화 등 제도적 환경이 정비되어야 한다. 한정된 재정 여건하에 서 인프라 또한 무상으로 공급하기보다는 수익 자 부담원칙의 광범위한 적용이 필요할 것이다.
여섯째, 에너지ㆍ환경ㆍ건강을 중시하는 가 치관이다. 지금까지는 에너지ㆍ환경ㆍ건강을 담 보로 경제의 고도성장을 유지하여왔다면, 성숙 사회에서는 에너지와 환경의 지속가능성과 건강 한 생활이 경제보다 높은 가치를 인정받아야 한 다. 성장사회의 패러다임이 ‘빨리 빨리’라면, 성 숙사회를 이끌어가는 행동 규범은 ‘슬로(slow) 슬로’라고 할 수 있을 것이다.
성숙사회의 중앙정부 지역정책 방향
지역과 더불어 중앙정부의 정책패러다임도 성숙 사회에 걸맞게 바뀌어야 한다. 지역은 성숙한 가 치관으로 무장되어 있거나 그럴 준비가 되어 있 는데, 중앙정부가 성장사회의 가치관에서 벗어 나지 못한 채 지역을 간섭하고 가르치려 해서는
곤란하다. 지역의 자립적 발전과 지역 간의 협력 적 공생을 정책목표로 설정하고, 정부의 개입을 최소화하여야 할 것이다.
첫째, 지역 간 균형발전의 개념이 성숙사회에 맞게 재정립되어야 한다. 성숙사회에서는 지역 간의 상대적 격차 해소보다 모든 지역의 동반적 발전을 지향한다. 상대적 격차 해소를 강조하다 보면 저발전 지역을 끌어올리기 위하여 발전된 지역을 인위적으로 억제하는 상황이 올 수도 있 으며, 이는 성숙사회의 가치와 배치된다. 이명박 정부에서는 종래의 국가균형발전위원회를 지역 발전위원회로 개칭하는 등, 균형발전이라는 용 어의 사용을 의도적으로 배제하여왔다. 그럼에 도 불구하고 헌법 제123조 제2항을 비롯하여 여 전히 많은 법률에 균형발전이라는 용어가 그대 로 남아 있다. 기존의 균형발전은 지역 간의 상대 적 격차 해소 및 평준화를 의미하는 것으로 이미 광범위하게 각인되어 있는 만큼, 지역 간 균형발 전이라는 용어를 계속 사용한다면 지역별 특성 화 발전과 지역 간 동반발전을 의미하는 것으로 그 개념을 분명히 할 필요가 있다.
둘째, 지방분권이 강력하게 추진되어야 한다.
지자체가 자립적으로 일할 수 있는 권한과 재 정을 제공하되, 결과에 대해서 스스로 책임지는 풍토가 확립되어야 한다. 성장사회에서는 도시 화·공업화의 부작용 해결을 위하여 중앙정부 의 통제가 불가피하였다 하더라도, 인구가 안정 되어 있는 성숙사회에서는 더 이상 그럴 필요가 없다. 주민들의 니즈를 제대로 파악하고, 주민들 의 요구에 즉각적으로 반응하기 위해서는 행정 이 현장 가까이에 있고 적절한 정책수단을 갖추 어야 한다. 기초지자체가 할 수 있는 것은 기초
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지자체가 전담하되, 기초지자체가 할 수 없는 것만 광역지자체에 넘기고, 광역지 자체가 할 수 없는 것만 다시 중앙정부에 넘기는 소위 ‘보충성(subsidiarity)의 원칙’이 지켜져야 한다.
셋째, 시장기능 회복을 위한 규제개혁이 추진되어야 한다. 특히 수도권 인구안 정화와 연동하여 「수도권정비계획법」 및 「산업집적활성화법」에 의한 수도권 규 제시책의 점진적 폐지를 고려할 필요가 있다. 시장기능을 무시한 인위적 인구집 중유발시설 규제 및 산업 재배치 정책은 수도권의 경쟁력을 저하시킬 수 있기 때 문이다. 수도권의 경쟁력 저하를 초래하지 않으면서 지방의 발전을 도모할 수 있 는 대안적 정책수단 발굴이 필요할 것으로 보이나, 성숙사회답게 중앙정부의 직 접 개입보다 지역 간의 자발적 협상을 통하여 이를 모색하여야 할 것이다.
넷째, 지역발전 주체로서 주민·기업·행정의 파트너십 구축이 필요하다. 커 뮤니티 또는 생활권별로 주민·기업·행정이 협의회를 구성하여, 스스로의 힘으 로 지역의 과제와 문제점을 찾아내고 해결책을 모색하도록 하는 것이다. 협의회 를 중심으로 지역의 문화자본을 축적하고, 행정을 보완하여 생활인프라를 정비하 며, 자조적 노력으로 지역의 치안을 향상시켜나갈 수 있도록 중앙정부 차원에서 제도적 틀을 제공할 필요가 있다.
마지막으로, 인구감소 지역에 대해서는 중앙정부의 특별한 대책 마련이 필요 해 보인다. 현재 인구가 감소하는 시·군은 대체로 인구 200만 명 이상의 대도시 이거나 인구 10만 명 미만의 농촌 또는 소도시 지역이다. 그간의 추세로 볼 때 성 숙사회에서도 이러한 경향은 계속될 전망인데, 국토이용의 효율성 측면이나 주민 들의 기초생활 보장을 위해서 중앙정부의 적극적 개입이 불가피하다.
<그림 4> 시·군 규모별 인구증가율(2000~2010년)
30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 -5.0 -10.0 -15.0
-20.0
5만 미만
-17.7 -12.3
13.5 (%)
25.9
9.9
5.6
-2.0
5~10만 10~30만 30~50만 50~100만 100~200만 200만 이상
인구감소 대도시에 대해서는 교외지역 개발 을 억제하는 대신 도시재생사업을 통한 중심시 가지의 활성화가 긴급한 과제다. 그리고 지속적 으로 인구가 감소하는 농촌지역에서는 학교, 병 원 등의 생활인프라 이용이 가능하도록 거주지 를 집적시킬 필요가 있다. 특히 재해 발생의 우 려가 있고 커뮤니티 유지가 곤란한 중산간지역 에 대해서는 보다 적극적인 주민이주 유도를 통 하여 취락의 재편을 도모할 필요가 있다. 인구 감소 지역의 구조조정이야말로 성숙사회에 중 앙정부가 해결해야 할 지역정책의 핵심과제라 할 것이다.
맺음말
2012년에 가장 많이 회자된 정책용어로 경제민 주화, 복지, 민생을 들 수 있을 것이다. 성장의 그늘에서 그동안 주목받지 못하던 이 가치들이 최우선 국정과제로 대두되었다는 것은 우리 사 회가 이미 성숙사회에 접어들었음을 반증한다.
성숙해진다는 것은 육체적으로는 노화를 의 미하지만, 정신적으로는 지혜, 관용, 절제, 여유, 배려가 생긴다는 의미다. 성장사회에 비하여 경 제적 활력은 떨어지더라도 여유에서 오는 행복 감은 성숙사회에서 더 커질 수 있다.
지역에 대해서도 동일한 논리가 적용된다. 성 숙한 지역들은 다른 지역을 배려하고 스스로의 욕심을 절제한다. 다양성을 존중하고 스스로 공 존공생의 길을 모색한다. 성숙사회의 중앙정부 는 지역의 성숙함을 믿고, 지역발전에 관한 권한 과 책임을 지역에 넘기는 결단이 필요하다. 반면 에 지형적·산업적 핸디캡으로 인구가 계속 감
소하는 농촌지역 등에 대해서는 적극적으로 개 입하여 국토의 효율적 이용과 주민의 삶의 질을 보장하여야 한다. 성숙한 분권사회의 도래와 지 역정책의 선택과 집중을 기대한다.
