[요 약]
최근 시장경쟁질서를 규율하는 제반 정책들이 재검토되고 있는 가운데, 공정거 래정책의 새로운 접근을 위한 논의도 본격화됨.
신정부의 출자총액제한제도 폐지 방침은 한편으로 공정거래정책의 초점이 경 쟁촉진으로 옮겨가는 계기를 제공할 것으로 기대됨.
경쟁촉진이 강조되더라도 강제적인 법 집행 위주가 아니라, 사업자 스스로 경 쟁규율을 지켜 나가는 시장친화적 접근이 바람직함.
산업의 패러다임이 근본적으로 새롭게 전개되는 시기에는 경쟁정책도 이러한 변화에 맞추어 나가야 함.
시장경쟁이 기업 간 경쟁뿐 아니라 기업군 간 경쟁으로도 전개되는 현실을 주 시하고, 새로 제기될 이슈에도 관심이 필요함.
경쟁법의 역외적용이 세계적으로 확산되는 추세에 보다 실용적으로 대비할 필 요가 있음.
경쟁당국과 산업 및 규제당국 간 협조메커니즘의 구축이 매우 긴요함.
지식기반경제에 걸맞은 경쟁시스템의 개발이 앞으로의 과제임.
제3 9 0호 (2008-16) 2008. 3. 28
공정거래정책의 새로운 접근
신정부 출범 이후 시장경쟁질서를 규율하는 제반 정책들이 재검토되고 있는 가운데, 공정거래정책의 새로운 접근을 위한 논의도 본격적으로 진행 중임.
신정부는 이미 그동안 논란의 초점이 되었던 출자총액제한제도를 폐지하기 로 하는 한편, 이를 기업친화적인 경쟁정책을 모색하는 모멘텀으로 삼으려 하고 있음.
본고는 이를 계기로 우리 경쟁당국이 앞으로 어떠한 방향으로 공정거래정책 을 전개하는 것이 바람직한지 살펴보고자 함.
- 특히 공정한 시장질서의 확립을 위한 경쟁의 주창( a d v o c a c y )이 어디에 초점을 맞추고, 어떠한 틀 안에서 이루어지는 게 바람직한지를 제시하고 자 함.
반경쟁적 행위에 대한 시장의 이중적 반응 심각
우리 사회에서는 아직도 담합과 같은 반경쟁적인 행위가 적발될 때 다분히 이중적인 반응을 보이곤 하는데, 이는 매우 심각한 현상으로 받아들여짐.
- 사회 전체적으로 담합행위 그 자체가 시장경쟁에 해로운 일인지 아닌지 는 잘 따지려 들지 않을 뿐더러, 다반사로 일어날 수 있는 대수롭지 않은 현상으로 여길 때가 많음.
・담합행위를 잇달아 단속하는 경쟁당국을 곱지 않게 보거나, 심지어는 기업활동의 발목을 잡는다고 원망 섞인 푸념을 늘어놓는 경우도 비일비 재함.
- 그러다 외국의 경쟁당국이 국내 유수 기업의 담합행위를 적발했다는 소 식이 전해질 때에는 사정이 달라짐.
・외국 경쟁당국이 자국의 독점금지법을 역외적용하여 국내 기업에 막대 한 과징금을 부과하는 사례가 잇따르면 비로소 담합관행이 글로벌 스탠
더드 측면에서 결코 통하지 않는다는 사실을 깨닫곤 함.
・실제로 미국 등 선진국들은 시장에서의 기업 간 담합을 중죄행위로 다 루는 경우가 일반적임1 ).
지금까지는 출총제 등에만 시장의 관심 집중
이러한 이중성은 우리 사회에 경쟁보다는 담합 같은 부당한 공동행위가 만 연되어 있는 데에서 기인함.
- 경쟁보다 협동과 협조를 더 중시하는 우리 사회의 문화적 풍토하에서 담 합행위에 대한 죄의식이 약하다 보니, 눈앞의 이익이 생길 양이면 쉽게 담 합의 유혹에 빠지곤 함.
・금융, 건설, 석유화학 및 정유, 설탕, 밀가루, 분유, 아이스크림, 교복 등 내로라하는 업종뿐 아니라, 주유소, 유치원, 태권도장, 학원, 부동산중개 업, 예식장, 치과기공사회, 심지어 아파트부녀회 등의 생활경제 속까지 담합의 관행이 퍼지고 있음.
・사정이 이러하다 보니, 어쩌다 적발된 기업이나 사업자들은 억울하다는 반응 일색이고, 때로는 이를 단속하고 적발하는 당국을 야속하게 여기 기도 함.
- 이는 그동안 공정거래위원회가 그 나름대로 심혈을 기울여 단속하고, 적 발된 기업에 거액의 과징금을 부과하곤 했어도 큰 효과가 없었다는 것을 반증함.
・결국 담합의 폐해가 얼마나 심각한지를 경쟁당국이 아무리 강조해도 시 장에서는 공염불이었던 셈이며, 시장참여자들의 인식은 오랫동안 크게
1) 예를 들어, 미국에서는 가격의 인상, 인하, 결정 또는 안정화를 목적으로 하는 계약이나 공모는 當然違法 (per se illegal)으로 간주하여 매우 엄격하게 취급하고 있음. 가격협정의 존재가 인정되면 시장점유율, 협약의 목적, 시장에 미치는 영향 등에 대한 심리가 필요없이 당연위법이며, 가격협정 참가자의 반론을 일체 불인정할 정도로 엄격함.
달라지지 않았다는 것을 의미함.
문제는 담합과 같은 반경쟁적인 행위 그 자체보다 이러한 불감증의 폐해가 더욱 심각하다는 점임.
- 이는 우리 경제의 시장경쟁 관행이 아직도 글로벌 스탠더드에서 멀리 떨 어져 있음을 의미하기 때문에 그러함.
상황이 여기까지 이른 데에는 시장에 참여한 경제주체들의 각성이 요구되 는 측면이 없지 않으나, 경쟁촉진을 책임지는 정부당국에도 또한 책임이 적 지 않음.
- 사실 그동안 경쟁당국이 시장에서의 공정한 경쟁질서에 대해 누누이 역 설해 왔다고는 하지만, 언론과 경제계의 관심은 온통 출자총액제한제도 를 비롯한 경제력집중 억제정책에 모아지곤 하였음.
- 경쟁당국의 입장에서는 억울한 일이겠으나, 시장에서는 담합이니 불공정 행위니 하는 경쟁촉진 이슈에는 좀처럼 귀를 기울이려 하지 않았음.
・시장에서 메아리가 울리지 않았다는 사실은, 정책공급자의 의도와 달 리 정책수요자의 입장에서 볼 때, 공정거래정책의 초점이 잘못 맞추어 졌다는 결론이 나옴.
이런 맥락에서 볼 때, 신정부가 출자총액제한제도를 폐지하기로 한 방침은 앞으로 공정거래정책이 시장과 시장참여자들에게 새롭게 다가갈 모멘텀을 제공한다는 점에서 그 의미를 더할 것으로 기대됨.
- 시장경제가 제대로 발전하려면 경쟁규칙이 제대로 만들어지고 시장참여 자들이 이를 잘 지켜야 한다는 측면에서, ‘경쟁촉진’의 과제는 시급하고 도 중요한 현안임.
이제부터는 경쟁촉진에 정책 포커스를
신정부가‘비즈니스 프렌들리’를 표방하며 출자총액제한제도와 같은 사전 규제를 폐지하기로 한 것은 시장과 시장참여자들의 역할과 책임이 이전보다 더 무거워진다는 것을 의미함.
- 경쟁당국이 사전규제를 풀면 시장참여자들의 판단이 그만큼 더 중요해질 뿐만 아니라, 스스로의 판단과 행동에 뒤따르는 책임도 짊어져야 함.
- 기업은 물론, 투자자와 금융기관 등의 경제주체들이 시장에서 제각각 책 임있는 당사자로 나서야 하는 것임.
경쟁당국은 사전규제 대신 시장에서의 사후감시 기능을 강조하고 이를 위해 시장공시의 기능을 강화할 방침이라고 천명하고 있으나, 여전히 경쟁주창자 로서의 역할을 적극 수행할 필요가 있음.
- 개별 기업 단위로 이루어지는 공시만으로는 시장참여자들이나 이해당사 자들의 판단에 충분한 정보의 제공이 이루어지기 어려울 때가 많음.
- 따라서 이를 보완하기 위해 경쟁당국은 집합된 자료를 중심으로 비교분 석이 가능한 정보를 시장에 충실히 제공하는 것이 바람직함.
출자총액제한제도의 폐지는 또 한편으로 공정거래정책의 포커스를 경쟁촉 진으로 이동시킬 수 있는 모멘텀을 제공할 것으로 기대됨.
- 이를 계기로 시장경쟁을 촉진하는 정책은 더욱 강력한 의지로 집행될 필 요가 있는데, 그러기 위해서는 시장참여자들의 관심을 모으기 위한 집중 적인 노력이 중요함.
- 특히 담합관행을 뿌리뽑는 일은 양보할 수 없는 과제이자 절박한 문제임.
- 그러나 지금까지의 경험에 비추어 볼 때, 아무리 좋은 정책이라도 수요자 들의 관심을 끌지 못하고 외면당하면 정책의 효과가 제대로 나타날 수 없
다는 점을 명심할 필요가 있음.
시장친화적인 정책수단이 바람직
경쟁촉진에 정책의 초점을 맞추더라도 강제적인 법 집행을 위주로 하는 정 책운용보다는 사업자 스스로 시장경쟁 규율을 지키기 위해 자율적으로 내부 를 통제하는 풍토의 조성이 바람직함.
- 정부는 강제적인 법 집행 주체이자 단속 주체로, 기업은 피동적인 법 순 응 주체이자 피단속 주체로 자리매김이 되는 것은 결코 바람직하지 않으 며, 이러한 구도를 탈피할 필요가 있음.
- 그 대안으로 교육 및 사전상담의 확대, 자율 분쟁조정체계의 마련, 자율 준수프로그램(Compliance Program：C P )에 대한 인센티브 확대 등 시 장친화적인 정책운용 방안이 적극 강구될 필요가 있음.
특히 2 0 0 1년 이후 본격적으로 도입된 C P가 비교적 기대 이상의 긍정적인 성과를 보여주고 있는 만큼, 경쟁당국이 이를 보다 체계적으로 뒷받침하면 상당한 효과를 거둘 수 있을 것으로 보임.
- 다만, 그동안에는 C P의 도입과 확산에 역점을 두었다면, 앞으로는 C P의 이행상황에 대한 상시평가가 좀 더 체계적으로 이루어지도록 뒷받침할 필요가 있음.
새로운 산업트렌드에도 관심을
산업의 패러다임이 근본적으로 새롭게 전개되는 시기에는 경쟁정책도 이러 한 변화에 맞추어 나가야 함.
특히 기술 및 산업 융합화의 진전으로 경제적 가치의 창출 메커니즘이 변화
하고 있고, 이로 인해 산업환경 전체의 경쟁구도와 경쟁조건이 달라질 수 있 다는 점을 고려할 필요가 있음.
- 산업과 시장의 경계가 모호해지고 새로운 산업이 속속 등장함에 따라, 과 거에 안정된 산업의 틀 속에서 어느 정도의 전문성을 가지고 별개로 행해 졌던 산업정책 및 경쟁정책과는 구분될 필요가 있음.
당연히 산업사회를 기반으로 한 정책은 그 정당성 및 운용방식의 타당성에 도전을 받을 수밖에 없을 것으로 예상됨.
- 특히 융・복합화가 이루어진 영역에서는 기존의 게임 룰이 무력화될 수도 있다는 점에 유념할 필요가 있음.
- 이에 따라 정부 내에서 조화를 이루어가야 할 사안들이 증가하고, 경쟁당 국 내에서도 개별 산업 단위의 조직 못지않게 기능별 조직의 역할이 더욱 중요해질 것으로 보임.
시장경쟁의 양태가 바뀌는 현상 고려해야
기존의 경쟁정책은 기업 단위의‘배타적 경쟁’을 전제로 하지만, 현실은 기 업 간에‘협력을 내포한 경쟁’으로 바뀌고 있음을 직시할 필요가 있음.
- 공동연구개발과 공동표준설정, 차세대기술에 대한 공동투자와 공동생산, 전략적 제휴, 특허공유 등은 더 이상 생소한 개념이 아님.
・글로벌 경쟁이 치열할수록 기업들은 경쟁기업과의 새로운 협력네트워 크 구축을 통하여 제품생산, 영업지역, 고객범위를 확장하려는 노력을 경주하기 마련임.
- 일단의 기업군이 연구개발단계부터 협력네트워크(value network)를 형 성하여 신기술 개발과 개발된 제품의 표준화 경쟁을 공동으로 주도하고, 제품의 시장 리더십을 강화하는 노력도 공동으로 경주하는 현상을 주시
할 필요가 있음.
이는 시장참가자들의 근본적인 관계가 단순한 경쟁이 아니라, 경쟁과 협력 이 동시에 이루어지는 복합적인 관계로 발전되고 있음을 의미함.
- 시장에 참여하는 직접경쟁자끼리의 협력이 다반사로 이루어지는 데 반 해, 전통적인 경쟁정책은 시장참여자들의 관계를 경쟁자라는 시각으로 한정하여 접근하고 있다는 데에 한계가 있음.
따라서 시장경쟁이 기업 對 기업의 경쟁이 아니라 하나의 시스템을 구성하 는 기업군과 또 다른 기업군 사이의 경쟁형태로 전개됨에 따라 제기될 새로 운 이슈에도 관심이 필요함.
경쟁법 역외적용의 추세에도 실용적 대비 필요
최근 선진국을 중심으로 자국 경쟁법의 역외적용을 중요한 정책수단으로 활 용하면서 강화된 기준을 적용하고 있어, 우리 경쟁당국 및 기업도 이러한 추 세에 적극 대응할 필요가 있음.
- 경쟁법 역외적용의 확산 추세가 진행되면서 비단 경쟁정책뿐만 아니라 통상 및 산업정책에도 지대한 영향을 미치고 있음.
경쟁법의 역외적용이란 국내법의 국제적용을 의미하는데, 이러한 추세가 국 제규범이 아닌 일종의 국제관습법(international common law) 형태로 발 전하고 있다는 점에서 더욱 관심이 필요함.
- 경쟁법의 역외적용은 잘 정립된 법 원칙(well established law)이라기보 다는 이미 확립된 법 원칙(settled law)으로 정착해가는 추세이며, 따라 서 각국의 규범이나 적용기준, 논거 등이 제각각임.
글로벌 기업들은 이러한 상황에‘게임의 법칙’으로 접근하여 각국의 경쟁당
국 및 사법당국, 소비자, 해당기업 간에 전개되는 게임을 면밀히 주시하면서 시장의 비즈니스 기회로 활용하곤 함.
- 글로벌 기업들의 국내시장 진출이 활발해짐에 따라 그 영향력이 커지고 있고, 국내 기업 또한 세계 시장을 대상으로 비즈니스를 확대하고 있어, 국내외적으로 역외적용의 확산 추세에 영향을 받을 수밖에 없음.
이러한 맥락에서 최근 공정거래위원회가 국제카르텔을 전담하는 조직을 신 설한 것은 의의가 크다고 할 수 있음.
- 국제카르텔 등을 자체적으로 적발하기에는 우리 역량이 미국, EU 등에 비해 아직 부족하지만, 국제카르텔을 단속하겠다는 강력한 의지를 표명 하고 체계적으로 접근하고 있다는 점에서 그 의의가 큼.
다만, 국제적인 반경쟁 행위를 보다 효과적으로 단속하려면 증거를 수집하 는 역량을 키우는 것과 더불어, 국제적인 협력메커니즘을 확대하고 제도적 인프라를 확충해 나가야 함.
- 또한 미국, EU, 일본 등 선진국들의 역외적용 사례 및 판례, 각종 준거와 논리, 역외적용 과정에서 활용된 제도적 틀 등을 실용적인 차원에서 연구 하여 국내 제도를 발전시켜 나갈 필요가 있음.
정책당국 간 협조메커니즘 매우 긴요
그동안 경쟁당국과 산업 및 규제당국 간에는 소관업무 영역 및 중복규제 여 부, 정책방향 및 정책집행 방식, 행정지도의 실효성 등을 둘러싸고 혼선과 충돌을 빚는 사례가 비일비재하였음.
- 예를 들면, 정보통신, 금융 등 규제산업에서는 경쟁당국과 산업당국 간에 중복규제의 논란이 지속적으로 발생하곤 하였음.
- 또한 산업 및 규제당국의 행정지도가 빌미가 된 담합행위가 공정거래위
원회에 의해 적발되고 심지어는 소송으로 이어지는 사례가 빈발하기도 하였음.
이는 주로 규제당국이 시장경쟁에 영향을 미치는 정책을 추진하는 과정에서 경쟁당국과의 시각차로 발생하곤 하나, 반대로 경쟁당국이 경쟁법을 집행하 는 과정에서 산업당국과의 견해차로 인해 발생하기도 함.
이러한 불협화음이 정책공급자의 입장에서는 단순히 소관업무를 둘러싼 정 책충돌로 치부될 수 있지만, 정책수요자인 기업에는 비즈니스의 불확실성을 높이고 부담을 가중시키는 요인으로 작용함.
- 따라서 경쟁정책을 둘러싼 부조화를 방지하는 노력이 요구되는데, 이는 결국 정책의 조화와 정책당국 간 협조메커니즘의 구축이 절실한 과제라 는 것을 의미함.
경쟁정책을 둘러싼 불협화음을 피하려면 당국 간 상호 이해를 바탕으로 정 책의 조화로운 연계가 모색되어야 하는데, 바람직한 방안 중 하나는 서로 소 통할 공식・비공식 채널을 구축하는 일임.
- 고위당국자의 이벤트성 교환방문이나 경쟁이슈에 대해 협의하도록 규정 된 관련법상의 공식 채널2 ) 못지않게, 실무진들 상호 간에 이해의 폭을 넓 힐 수 있는 비공식 채널을 구축하는 일이 더 효과적임.
- 이를 통해 산업정책과 관련된 사안의 성격 및 예상 효과에 대한 정보를 경쟁당국과 적절히 공유하고, 경쟁당국도 신기술의 빠른 변화와 신산업 의 등장 등 기술과 산업 질서의 현실 및 진전되고 있는 현상에 대한 이해 를 증진해야 함.
산업 및 규제 정책과 경쟁정책의 영역이 충돌하는 것을 피하기 위해 관련되
2) ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’제6 3조에 의하면, 산업 및 규제당국이 경쟁제한적인 법령의 제정 및 개정, 처분 등의 조치를 취할 때에는 경쟁당국과 사전 협의하도록 되어 있음.
는 정책당국이 공동으로 지침을 작성하여 운영하는 것도 권고할 만한 방법 가운데 하나임.3 )
- 일본에서는 2 0 0 1년‘독점금지법’을 소관하는 공정취인위원회와‘전기 통신사업법’을 소관하는 총무성이 공동으로‘전기통신사업분야의 경쟁 촉진에 관한 지침’을 마련한 사례가 있음.
- 이러한 사례는 공동지침의 마련이 법 적용을 둘러싼 정책당국 간 충돌을 피하고, 사업자들의 혼란과 부담을 미연에 방지하는 효과를 거둘 수 있 다는 점을 시사함.
지식기반경제에 걸맞은 경쟁시스템 개발이 앞으로의 과제
I C T혁명과 융합기술혁명을 촉진하는 기술개발의 바탕을 이루는 지식기반 경제와 관련되는 사항도 경쟁정책이 관심을 가져야 할 또 하나의 과제임.
- 지식의 영향력이 과거보다 월등히 중요해지면서 지식기반경제에 걸맞은 경쟁정책의 필요성이 증대되고 있는 것임.
예를 들어, 다분야 기술융합이 이루어지기 위해서는 시장에서 창의성과 자 율성, 다양성이 발휘될 수 있는 경쟁환경의 조성이 필요함.
- 융합기술은 하드웨어(hardware oriented) 기술이나 소프트웨어 (software oriented) 기술과는 구별이 되는 브레인웨어( b r a i n w a r e oriented) 기술로, 기술개발과정에서 특히 지식 및 아이디어가 중요한 역 할을 하는 두뇌집약적 기술이라는 점에서 차별화됨.
지식이나 아이디어가 중요한 역할을 하는 기술과 산업일수록 경쟁정책이 아 이디어의 진입을 자유롭게 보장하는 데 도움이 될 수 있어야 함.
3) 산업연구원, 「행정지도와 공정거래 간의 충돌 가능성과 시사점」, e-KIET 산업경제정보 제3 3 4호, 2007. 3. 29 참조.
본 자료는 산업연구원 홈페이지www.kiet.re.kr을 통하여 항상 보실 수 있습니다.
이미 발간된 산업경제정보 및 더욱 상세한 관련 보고서도 보실 수 있습니다.
- 그러나 경제적 자원이나 생산요소로서 실현된(revealed) 지식과 같은 유한 요소를 중심으로 하는 경쟁정책의 전통적 접근방식으로는 아이디 어의 경쟁을 촉진하는 데에 한계가 있을 수 있음.
지식기반경제하에서는 경제와 사회의 전 분야가 유기적으로 어우러져 발전 할 수 있는 경쟁시스템의 마련이 바람직함.
- 경쟁정책이 더 이상 경쟁당국의 소관업무로만 국한될 수가 없고, 그렇게 되어서도 안 되는 이유이기도 함.
심 영 섭
(선임연구위원・국제산업협력실) [email protected]
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