Abstract
National Strategical Values and Roles of Jeju Naval Base
This paper is to analyze the national strategic values and roles of Jeju naval base.
The importance of the sea, as both a vast treasure chest of maritime resources and a freeway of international trade, can not be overrated. The maritime surroundings of Korean peninsula call for thorough security measures to protect the nation and en- sure its continued prosperity. In the 21st century of unlimited maritime competition, it is required for Korea to secure maritime autonomy vis constructing strong naval power. The naval base in Jeju island is the mother port of the Mobile Flotilla. Its in- frastructure and facilities are being constructed. When it is completed, it will promote effective surveillance and protect the southern waters and maritime traffic routes and strengthen national security more and more. The Jeju naval base will also perform the role of the bridgehead for Korea to enter the blue oceans, as well as provide opportunities for Jeju Island to become a world famous tourist site.
Key Words : Jeju Naval base, Civilian-Military complex styled tour beauty harber, National strategic values and roles, Sea lines of communication, National security
제주해군기지의 국가전략적 가치와 역할
김강녕*1)
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 해양안보위협의 증대
Ⅲ. 제주해군기지 건설의 추진경과와 찬반 논의
Ⅳ. 제주해군기지의 국가전략적 가치와 역할
Ⅴ. 결론
*1)조화정치연구원장, 해군발전자문위원, 정치학 박사, [email protected].
Ⅰ. 서론
동북아는 서태평양의 북부를 차지하는 지역으로 러시아의 동부, 중국, 한반도, 일본 열도와 주변 해역으로 구성되어 있다. 동북아의 중앙에 위치한 한반도는 지정학적으로 오랫동안 대륙세력과 해양세력 간의 이해의 충돌이 교차하는 완 충지대(buffer zone) 및 대륙세력의 해양진출과 해양세력의 대륙진출 사이의 교 두보(bridgehead)로서 전략적 요충지 역할을 해왔다.1)
우리나라는 남한 면적의 4배(44만 7천㎢)나 되는 바다가 둘러있는 반도국가 (peninsular state)이다. 북쪽의 휴전선, 압록강과 두만강으로 이어지는 중국-러시 아와의 육상 경계를 제외한 동쪽과 서쪽, 그리고 남쪽은 모두 바다와 만나고 있 으며, 해안선은 한반도 전체 둘레의 약 87%를 차지하고 있다.2) 이는 한국의 주 권과 국가의 생존이 육지뿐만 아니라 바다의 안전에도 달려 있음을 뜻한다. 3면 은 바다로 둘러있고, 북한을 거쳐 중국과 러시아 등 아시아･유럽국가로의 육로 를 통한 운송의 길이 닫혀 있는 오늘의 남북분단의 현실을 고려해볼 때 한국은 도서국가나 크게 다를 바 없어 바다의 비중이 더욱 커진 상황이며 해양력(sea power)의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다.
바다는 해군력(navy power)이 강한 나라에는 튼튼한 방파제 구실을 하지만, 해군력이 약한 나라에는 외적의 침략통로가 될 뿐이다. 전시상황에 있어서 긴 해안선은 상륙을 시도하려는 측에게는 유리하지만, 해안과 내륙지대에서 방어를 해야 하는 측에서는 매우 불리한 조건으로 작용하게 된다. 반만년에 걸친 한민족 의 역사에서 이민족의 침략이 모두 930여 차례 있었고 이 중 490차례 이상이 바다를 통한 침범이었다는 분석은 이를 잘 설명해주고 있다.3) 특히 을사조약 (1905)과 한일합병(1910)을 통해 일본의 식민지배로 이어지기 이전의 구한말의
1) 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작전 들여다보기, 2011.3.15, p. 6.
2) 해안선 길이는 총 8,593㎞인데 이 중 북한지역의 해안선은 2,495㎞이다. 또한 중국과는 1,353.2㎞, 러시아와는 16.2㎞를 각각 접하고 있어 그 접경선의 전체 길이는 1,369.4㎞이다. 통일부, 2009 북한개요, 2009.10, p. 16.
3) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, 해군본부, 해군, 2011년 11~12월호, p. 34.
일련의 외침들 즉, 병인양요(1866), 신미양요(1871), 운요호사건(1875), 청일전쟁 (1894), 러일전쟁(1904~1905) 등은 모두 바다를 통해 시작된 것이었다.
이러한 우리의 지정학적 배경과 1945년 광복 이후 남북분단의 제약 속에서도 한국은 해상교역증대를 통해 국가경제를 발전시켜 왔고 국가안보와 세계평화를 위한 노력도 함께 경주해 왔다. 우리나라는 세계 7위의 무역대국(2011년 무역 1조억 달러 달성)이며, 세계 최고수준의 조선산업 등을 바탕으로 종합 해양력 세계 12위권에 위치하고 있는 해양강국으로서 바다를 이용하여 국가경제를 발 전시켜 나가고 있다.4) 2012년 현재 우리나라가 세계 10위권의 경제력을 갖춘 부유한 국가가 될 수 있었던 것은 우리가 해양력의 성공적 활용에 따른 것이라 해도 과언이 아닐 것이다.
오늘날 해양력(sea power)5)은 ①생존과 번영을 위한 교역유지, ②최후의 보고 인 해양자원의 개발과 보호,6) ③전시(戰時)의 자원반입문제 등과 관련해서 중요 성이 더 커지고 있다. 이러한 까닭에 우리의 주변국들은 점증하는 해양자원 개발 확대 및 해양안보 위협 대비 등과 관련해서 대양해군력 건설을 지속적으로 추 진･강화해 왔다. 따라서 우리도 대양해군력 건설을 지속적으로 추진해 나가는 것이 시대적 소명이 아닐 수 없다.
“바다를 지배하는 자, 세계를 지배한다.”7)는 말이 있듯이 바다는 한 나라의 생존과 번영을 좌우하는 핵심요소이다. 우리의 미래는 바다에 있다. 동서고금을
4) 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작전 들여다보기, p. 4.
5) 해양력은 ‘국가의 생존과 번영에 불가결하게 필요한 해양이용의 총역량’으로 정의되고 있다. 국방 대학교, 안보관계용어집, 2005.12, p. 170.
6) 미래학자 앨빈 토플러(Alvin Toffler)는 해양개발을 정보통신, 우주개발, 생명공학과 함께 제3물결 을 주도할 미래 4대 핵심산업의 하나로 지적한 바 있다. 이경호･정승건, 바다와 국가의 정책(서 울: 학연사, 2001), p. 142.
7) 이 말은 미국 해군제독 출신인 마한(Alfred Thayer Mahan)이 그의 저서 해양력이 역사에 미치는 영향(The Influence of Sea Power upon History)(1890)에서 인용하면서부터 우리에게 유명해졌지 만, 사실 이 명언은 이보다 약 200년 앞선 영국의 월터롤리경(Sir Walter Raleigh)이 그의 저서
세계의 역사(History of the World)(1616)에 기술한 내용이다. 이미 이보다 훨씬 이전인 그리스 의 키케로는 “바다를 지배하는 자가 제국을 지배한다.”는 유명한 말을 남긴바 있다. 우리나라에서 도 육당 최남선은 “바다를 지향하는 자가 나라를 구한다.”고 하여 해양의 중요성을 강조한 바 있다. 김주식 옮김, 알프레드 세이어 마한 지음, 해양력이 역사에 미치는 영향(The Influence of Sea Power upon History)(서울: 책세상, 2006) 참조.
막론하고 예로부터 바다를 지배하는 자가 세계를 지배해 왔다. 세계제국을 건설 한 로마, 해가 지지 않는 나라 대영제국 모두가 시작은 바다였다.8) 특히 우리의 경우 더욱 그러하다. 무한한 자원의 보고이자 세계무역의 교통로인 바다는 우리 나라의 번영과 발전을 보장하는 가장 중요한 터전이자 국가안보의 중요한 방파 제(防波堤)인 것이다.
대양해군시대, 태평양시대의 관문(關門)이 될 제주해군기지(민･군복합형 관광 미항) 건설을 위한 해안가 발파작업이 2012년 3월 7일 시작되었다. 지난 2012년 2월 22일 이명박 대통령의 취임 4주년 기자회견(2012.2.22) 시 제주해군기지 건 설과 관련해서 “국가 미래와 경제발전･안보를 위해 올바른 결정이었다.”는 언명 이 있은 후 같은 달 29일 김황식 국무총리가 주재한 국가정책조정회의를 통해 제주해군기지를 오는 2015년까지 완공하겠다는 입장을 분명히 함에 따라 기지 건설이 본궤도(本軌道)에 오를 수 있게 된 것이다.
제주해군기지가 필요한 가장 큰 이유는 제주 남방해역의 중요성 때문이다. 이 곳은 우리나라 전체 교역의 물동량의 99.7%가 통과하고 있는 해상교통로로서 경제･군사적으로 매우 중요한 전략요충지이기 때문이다. 더구나 인근 해역에 천 연가스 등 230종의 지하자원이 매장되어 있고 이어도 해양과학기지도 위치하고 있어 방어능력 확충이 필요하다는 것이 정부와 군의 입장이다.
실제로도 해상교통로와 관련한 해상안보위협, 주변국의 도서분쟁 및 해군력 증강 등의 해양안보위협으로부터 방어능력 확충이 필요한 상황이다. 더욱이 최 근 바다에서 해적 및 해상테러리즘의 증가는 물론 각 국가의 관할 범위의 확대추 세로 해양분쟁 가능성이 점차 높아지고 있다. 오늘날 해양분쟁의 승패를 결정짓 는 것은 신속한 초동조치이기 때문에 신속대응 기동전단의 중요성이 강조되어 왔다.
이러한 이유로 참여정부시절인 2007년 6월 제주남방해역 보호를 위한 해군의 신속한 기동능력 확보를 위해 지리적으로 근거리에 있는 제주도에 해군기지를
8) 대한민국 해군, Navy, 2012, p. 1.
건설하기로 결정했다. 이후 이명박 정부 시기에 들어 지난 2008년 9월 민･군복 합형 관관미항으로 해군기지를 건설하기로 최종 결정했다.
이명박 정부가 지난 2012년 2월 29일 국가정책조정회의를 통해 제주도에 10 년간 총 1조 771억 원(민자 포함) 규모의 지역발전을 지원하기 위한 민･군복합형 관광미항 지역발전계획을 수립･추진해 나가기로 방침을 확정함으로써 제주해군 기지 건설을 위한 본격적인 작업이 시작된 것은 늦게나마 참으로 다행스런 일이 라 할 수 있다. 그런데 15만 평 남짓한 제주해군기지는 일본 요코스카 항과 비교 해도 1/17이 채 안 되는 넓이이고 게다가 극지 해빙으로 머지않아 수많은 상선이 지나다닐 북극항로의 입구로서 제주남방항로의 중요성이 더욱 커지게 될 것임 을 고려해 볼 때 향후 기회가 되면 해군기지의 확장 및 보완이 요구된다고 할 수 있다.9)
2015년 제주해군기지의 완공과 연계하여 제주 민･군복합형 관광미항이 건설 되면, 관광자원이 되어 국가안보와 더불어 지역주민의 소득증대와 일자리 창출, 주민편익증진에 기여하는 등 지역경제의 활성화 및 경제발전에도 중요한 역할 을 할 것으로 기대된다. 이처럼 해군기지 경제효과는 부산작전기지 및 동해기지 등 다른 지역의 해군기지에서 이미 입증된 바 있다.
이 글은 제주해군기지의 전략적 가치와 역할을 분석하기 위한 것이다. 이를 위해 해양안보위협의 증대, 제주해군기지 건설의 현황과 발전과제, 제주해군기 지의 전략적 가치와 역할 등을 차례로 살펴본 후 결론을 도출해 보기로 한다.
주변국의 군사력 증강, 초국가적 위협 및 해양분쟁요인을 포함한 해양안보위 협을 분석함으로써 특히 주변국의 군사력 증강을 한국과 비교함으로써 그리고 제주해군기지 찬반논의를 비교분석함으로써 한국 해군력의 증강의 필요성과 제 주해군기지의 국가전략적 가치와 역할을 부각시키고자 하는 데에 분석의 초점 을 두고자 한다.
9) 심경욱, “제주해군기지 크지도 않은데…현장 점거한 시위대 보니 착잡”, 동아일보, 2012년 3월 22일자 참조.
Ⅱ. 해양안보위협의 증대
해양력의 중요성이 강조되기 시작한 것이 어제오늘의 일은 아니지만, 21세기 해양의 세기10)에 들어 해양안보위협은 점차 증대되고 있다. 북한의 해상･해중 해양도발의 증대는 물론, 해적 및 해상 테러 등에 의한 해상교통로와 관련한 해 상안보위협, 주변국의 도서분쟁, 그리고 해군력 증강 등의 해상안보위협 이외에 도 최근 국가의 해양관할 범위의 확대 추세 등으로 해양분쟁 가능성도 점점 더 커지고 있다. 한국은 대륙붕과 배타적 경제수역(EEZ), 독도 영유권을 둘러싼 해 양주권 문제에서 중국, 일본과 잠재적인 대립 가능성을 안고 있거나, 일부는 이 미 현실로 나타난 상태다.
전세계 면적의 71%를 차지하고 있는 해양은 특성상 우리에게 무한한 자원과 기회를 제공하는 반면, 우리의 안보11)를 위협하는 통로가 되기도 한다. 해양을 통한 북한의 도발은 지속되고 있고, 해양을 통해 마주하고 있는 주변국가들 간의 국익확보경쟁이 점차 증가하고 있으며, 해외에서 활동 중인 우리 상선 및 어선에 대한 해적 등 국제적 범죄위협과 환경오염 및 대규모 자연재해의 위협도 점차 커지고 있다.
즉 ①군비경쟁(주변국 군사력 증강), ②국익경쟁 확보(도서영유권/EEZ/대륙붕 /해양자원 개발 등), ③다양한 갈등요인 잠재(자원확보, 영토문제, 역사문제 등) 등과 같은 잠재적･현재적 위협; ①국제적 범죄(해적행위, 테러･납치, 밀입국, 국 제범죄조직 활동 등), ②자연재해(태풍, 쓰나미, 대규모 지진, 홍수, 기후변화 등),
③기타(환경문제, 난민발생, 전염병 확산 등)과 같은 비군사적 위협; 북한의 해상 도발(정치･군사적 목적을 달성하려는) 등과 같은 다양한 해양안보위협이 바로 그것이다.12)
10) 현 21세기는 ‘정보화의 시대’, ‘세계화의 시대’라는 말과 함께 ‘해양의 시대’로도 불리고 있다.
11) 안보의 어원은 본래 라티어의 ‘securitas’에서 나온 말인데 이는 ‘se’(free from)와 ‘curitas’
(anxiety, fear, terror, threat etc.)의 합성어로서 걱정･불안･공포･위협 등으로부터의 해방 또는 자유(liberation or freedom from anxiety, fear, terror, threat etc.)를 의미한다. 김강녕, 한반도 평화론(경주: 신지서원, 2009), p. 28.
1. 주변국 해군력 증강
최근 한반도를 둘러싼 주변국들의 군사력 증강과 현대화는 어지러울 정도이 다. 북한의 핵･미사일문제를 차치하더라도 지난 2009년 11월 10일 대청해전에 이은 2010년 3월 26일 천안함 폭침 등에서 보듯이 해양을 통한 북한의 도발은 지속되고 있고 주변국의 군비경쟁 특히 해군력의 경쟁이 두드러지게 나타나고 있다. 동북아지역은 세계 군사비 지출총액의 65% 정도를 점하면서 군사비 증가 율에 있어서도 평균 3~4%인 다른 지역에 비해 8% 이상에 달한다. 이러한 현상 의 이면에는 중국이 적극 추진하고 있는 군 현대화와 일본이 지속적으로 추구하 고 있는 보통국가화, 동북아 지역에서 특정국가의 패권추구를 억제한다는 미국 의 안보전략 기조 등 3개의 역학요인이 각각 현실적으로 역내 군사력을 증강시 키는 작용을 하는 것이다.13)
21세기 동아시아 해역에서는 중국과 일본 등 각국이 원활한 해상수송로 확보 와 함께 분쟁수역에서의 갈등에 대비한 해군전력을 강화하고 있다. 세계 제2의 경제대국으로 급성장한 중국은 경제력을 바탕으로 동아시아 해역에서 패권을 장악하기 위해 남중국해 등을 국가이익의 핵심지역으로 간주하고 대양해군 육 성에 박차를 가하고 있다. 중국과 일본 양국은 지난 10여 년 동안 해군력 확장을 위한 군비경쟁에 열을 올려 왔다.
중국은 지난 10여 년간 연평균 약 17%씩 국방비를 늘린 나라다. 중국은 아시 아 유일의 전략무기(핵, 대륙간 탄도미사일, 잠사핵탄도 등) 보유국이고 세계 제 일의 병력(250만 명) 보유국이다. 해군의 경우 중국은 대양해군을 목표로 특히 잠수함 전력 향상에 중점을 두고 있으며, 자체 개발･생산한 잠수함 전력과 러시 아로부터 수입을 통한 무기체계 신형화를 추진하고 있다. 중국은 잠수함 전력이 제해권 장악에 필수적이고 적은 수의 건조로 상대적으로 높은 효용성을 지니기
12) 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작전 들여다보기, pp. 12-13.
13) 이상현, “제주해군기지 건설의 필요성”, 세종연구소, 정세와 정책, 2007년 6월호, 통권 제133 호, pp. 2-3.
때문에 해군력의 핵심으로 보고 잠수함 전력을 전력증강의 가장 우선순위에 두 고 있다. 이와 병행하여 첨단무기체계를 갖춘 항공모함을 포함한 대형수상함 건조에도 심혈을 기울이고 있다.14)
주지하는 바와 같이, 중국은 사거리 200㎞의 장거리 초음속 대함미사일을 탑 재하는 러시아제 ‘소브레메니(Sovremenny, 현대)’급 구축함 4척 도입에 이어 이 에 필적할 정도의 대함･대공 교전능력을 갖춘 ‘루양 Ⅰ급(Luyang-I Class)’과 ‘루 양 Ⅱ급(Luyang-II Class)’ 구축함을 각각 2척씩 건조했다. 그리고 지난 2011년 8월에는 최초의 항공모함 ‘바랴크(Varyag)호’를 시험운항한 데 이어 이보다 규 모가 큰 ‘뤼순(旅順)호’ 제작계획을 세우는가 하면 관광지인 하이난 섬(海南島)에 20여 척의 핵과 디젤 잠수함을 수용할 수 있는 지하 해군시설을 건설 중이라는 것이 알려진 바도 있다.15)
중국이 이처럼 해양팽창전략을 추구하는 이유는 중국의 지속적인 경제발전을 위해 해상교통로의 안전과 자유를 확보하고, 중국이 인식하는 해양위협을 제거 하며, 남중국해 및 동중국해와 관련된 영토분쟁에서 우위를 확보하기 위한 것으 로 분석된다. 이 해양팽창전략을 도련선(島連線, island chain: 섬을 연결한 방어 선)전략이라 한다. 중국은 2020년까지 제1도련선(센카쿠섬-타이완-필리핀-스프 레틀리군도로 연결되는 선)으로 진출하는 능력을 배양하며, 2050년까지는 제2도 련선(괌-북마리아나군도-호주로 이어지는 선)으로 진출하는 전략을 정하고 있다.
이 도련선전략을 뒷받침하기 위해 중국 해군은 핵항공모함 건조계획도 가지 고 있다. 2020년까지 중국은 3만~4만 톤급 중형 항공모함 2척과 6만 톤급 핵추진 항모를 건조하는 등 4~6척의 항모를 건조할 계획인 것으로 알려지고 있다.16) 2020년에 실전 배치될 중국 핵추진 항모에는 젠(殲)-15 전투기를 탑재할 예정인 것으로 알려지고 있다.17)
14) 이상현, “제주해군기지 건설의 필요성”, p. 3.
15) 정충신, “중국의 해양팽창정책과 제주해군기지”, 국제전략연구원, 월간 자유, 2011년 10월호, p. 21.
16) 정충신, “중국의 해양팽창정책과 제주해군기지”, p. 25.
17) 최형규, “중국, 핵추진 항모 2020년 실전배치”, 중앙일보, 2012년 4월 11일자, 12면.
전통적인 군사강국의 하나인 일본 역시 냉전 종식 이후 군사력을 막강하게 증강시켰다. 군사비만 가지고 보았을 때 일본의 자위대는 세계 2~3위권에 이른 다. 그중에서 해상자위대는 자타가 공인하는, 미국 다음의 세계 2위라고 말해도 될 정도로 막강하다. 일본은 이지스(Aegis)함을 포함한 총 32척 규모의 구축함을 보유한 4개 호위대군(일명 8･8함대)을 자랑한다.18) 이는 미 해군 제7함대를 제외 하면 현재로서는 아시아에서 가장 막강한 대양해군력이라 할 수 있다.
일본 해상자위대는 병력 45,000명, 잠수함 18척, 구축함 32척 프리깃함 16척을 보유하고 있다. 특히 바다의 전자군단 이지스함을 미국에 이어 두 번째로 다수인 6척을 보유하고 있다. 즉 ‘콩고(金剛, 7,250톤)’급 이지스 방공구축함 4척과 ‘아타 고(愛宕, 7,700톤)’급 개량형 이지스 방공구축함 2척이 바로 그것이다. 일본은 이러한 6척의 이지스함 가운데 상당수를 남중국해 지역 해상에 배치, 신속대응 태세를 갖추고 있다. 이와 같은 막강한 해양 군사력을 가진 일본은 일본 열도로 부터 1,000해리에 이르는 지역에서 해상통제의 능력을 보유한 나라라고 할 수 있다. 향후 일본은 2척의 ‘아타고(愛宕, 7,700t)’급 개량형 이지스 방공구축함을 더 확보할 예정이다. 일본은 배수량이 1만 3,500톤으로 사실상의 경항공모함으 로 평가받는 ‘휴가(ひゅうが)’급 대형 헬기구축함도 2척을 건조했다.
이에 비해 한국 해군은 2013년에 가야 3척의 이지스함을 보유할 예정이다.
제주해군기지에 배치되는 1개 기동전단(‘세종대왕’급 이지스함 2척, ‘충무공 이 순신’급 구축함 6척, ‘독도’급 상륙모함 1척 포함)과 2개 잠수함전대는 서해와 동중국해에 배치된 중국 해군의 호위함급 이상 수상전투함 47척(북해함대 소속 12척, 동해함대 소속 35척)과 일본 4개 호위대군이 보유 중인 32척의 구축함 등 의 절반수준이다. 그나마 한국 해군이 의욕적으로 추진하던 3개 기동전단 규모 의 수상전투함 확보도 예산 부족, 천안함 피격사건에 따른 전력증강 우선순위의 조정 등의 이유로 유보된 실정이다. 이 정도로는 한국이 독자적 전쟁수행은 물 론, 일본･중국의 해군력에 맞서 한반도 주변해역 이내의 대륙붕, EEZ, 독도 영유
18) 최현수, “해군기지, 전략적 가치 얼마나… 3국 접경 영토･해상로 보호에 필수”, 국민일보, 2011 년 8월 18일자.
권을 효과적으로 지켜낼 수 있을지조차 확신하기 어려운 형편이다.19)
한국 해군력의 현주소는 이웃 나라인 중국이나 일본에 비하면 여전히 열세를 면하지 못하고 있는 수준이다. 중국과 일본의 첨단 군사력 증강에 대한 경쟁은 향후 단기적으로나 장기적으로 한국안보에 대한 위협을 증대시키고 역내분쟁 가능성을 높이지 않을 수 없을 것이다. 따라서 우리의 입장에서도 주변국들의 군사력 강화에 대해 최소한의 방위충분성(defense sufficiency)전력20)을 확보하 기 위한 노력을 기울이지 않을 수 없는 상황이다. 동북아 상황이 이러한 데도 한국 국방의 준거점을 북한에만 고정시키고 대북군사력 우위에 만족해서 현실 에 안주하는 것은 매우 근시안적인 시각이 아닐 수 없다.21)
2. 해상교통로에 대한 초국가적 위협
오늘날 세계안보환경의 특징은 전통적인 군사적 위협이 상존하는 가운데 탈 냉전 이후 대량살상무기 운송, 해양테러리즘, 해적활동, 마약 밀수입 등 초국가 적･비전통적･비군사적 해양안보위협도 크게 증대되고 있다는 점이다.22) 즉 초국 가적 위협(transnational threat)이란 탈냉전 이후 새로운 위협(new threats)23)으로 서 국가 또는 비국가 행위자가 군사력 이외의 수단으로 국경을 초월하여 야기하 는 비군사적 위협의 한 형태(상대국은 군사 또는 비군사적 수단으로 대응)를 말 한다. 테러, 환경오염, 마약, 사이버 테러, 해적행위, 밀입국/난민 등의 위협이
19) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, pp. 36-37.
20) 방위충분성(defense sufficiency)전력이란 적의 침략행위와 일방적인 자국의 국익강요를 저지할 수 있으면서도 적이 위협으로 인식하지 않을 만한 정도의 방위적 군사력을 말한다. 방위충분성 전력이란 다시 말해서 한 국가가 국가안전 보장을 위해 보유해야 할 최소한의 필수전력이자 상대국이 국지･전면전 도발 기도 시 공격으로 얻는 이익보다 지불하는 대가가 클 것이라는 인식 수준의 전력을 말한다고 볼 수 있다. 국방부, 주요 국방정책 용어, 2002.8, p. 29. 참조.
21) 이상현, “제주해군기지 건설의 필요성”, p. 3.
22) 대한민국 국방부, 2010 국방백서, 2010. 12.31, p. 8.
23) 새로운 위협이란 강대국과의 전쟁에 기반을 둔 냉전기의 위협과는 달리, 탈냉전기에 새롭게 직 면하게 된 국가안보에 대한 위협으로서 국제테러, 국제범죄, 대량살상무기의 확산, 환경 및 경제 를 둘러싼 갈등 등을 포함하는 제반 위협을 총칭하는 개념으로 미 공보매체에서 사용된 말이다.
국방부, 주요 국방정책 용어, p. 17.
바로 그것이다.
해상에서의 초국가적 위협은 탈냉전 이후 증가했다고는 할지라도 단순히 오 늘만의 문제가 아니라 할 수 있다. 또한 초국가적 위협은 어느 한 국가의 문제만 도 아니다. 초국가적 위협은 국적과 장소를 불문하고 발생하기 때문에 모든 국가 의 선박이 초국가적 위협의 공격대상이 되며, 이에 따라 해상에서의 초국가적 위협에 대한 대응은 국제사회의 공동노력이 요구된다고 할 수 있다.
오늘날 대부분의 국가는 국가 혼자의 힘만으로는 살아갈 수 없으며, 다른 국가 들과의 교류(交流) 및 교역(交易)을 통해서 국가의 생존과 번영을 추구하고 있다.
특히 대부분의 국가들이 원자재(原資材) 및 재화(財貨) 등의 수출입을 통한 경제 활동으로 국가의 생존과 번영을 추구한다는 점에서 교역이 가장 핵심이라고 할 수 있다. 그리고 외국과 교역 시 육상, 항공 등 여러 운송수단이 사용되고 있지만 그중에서 해상운송수단이 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 특히 다른 운송수단 에 비해 한꺼번에 원거리까지 대량의 화물을 저렴한 수송비로 상품을 이송할 수 있다는 비교우위의 이점 때문에 해상운송량은 세계화물 운송량의 90% 이상 을 차지하고 있다.24)
한국의 무역의존도는 세계적으로도 매우 높은 수준이라 할 수 있는 82% 수준 이다. 한국의 경우 수출입의 운송과 관련해서 동해에서 미국 및 아메리카 지역, 일본으로 이어지는 북방항로(북미지역과 시베리아를 연결하는 항로)･한일항로 (한국과 일본 전역을 연결하는 항로)를 통해 대부분의 수출입 품목과 곡물, 철광 석을 비롯한 기간자원을 공급받고 있고, 한중항로(한국의 서해와 중국을 연결하 는 항로)를 통해 중국으로부터 양곡･방직섬유 등의 가공품 수입이 증가하고 있 으며, 남해에서 동남아시아, 아랍 등지를 경유하는 남방항로(한국과 동남아, 중 동, 유럽, 중남미 등을 연결하는 항로)를 통해서는 석유, 천연가스와 같은 에너지 자원 거의 대부분을 공급받고 있다.25)
24) 백병선, “한국의 해상교통로에 대한 초국가적 위협의 분석 및 향후 대응방안에 관한 연구”, 세종 연구소, 국가전략, 제16권 3호, 2010, p. 92.
25) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, pp. 34-35; 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작 전 들여다보기, p. 11.
해상교통로에 대한 위협은 크게 자연적인 위협과 인위적인 위협으로 구분할 수 있다. 자연적인 위협은 주로 선박이 통과하는 해역의 해로폭(海路幅)과 수심, 조류, 기상 등과 관련된 것으로 선박의 항해안전과 연관되어 있으며, 연안국들은 부표, 등대 등의 항로표시 설치, 수로 재측량, 해협의 준설 및 보다 정확한 기상 예보 등을 통해 해상교통로에 대한 자연적인 위협을 극복하기 위해 노력하고 있다.
인위적인 위협의 경우 해적, 해상테러리즘, 국가 간 해양분쟁으로 인한 위협 등이 있다. 해적의 경우 최근에 그 피해가 급증함에 따라 해상교통로에 대한 주 요위협으로 인식되고 있으며, 해상테러리즘의 경우 최근에 동남아시아의 말라카 해협과 소말리아해역의 아덴만-홍해를 연결하는 밥-엘-만데브(Bab-el Mandeb) 해협에 대한 테러가능성이 높아지고 있다. 그리고 국가 간 해양분쟁으로 인한 위협의 경우 한국은 주요 해상교통로상 아직까지 해결되지 않은 해양분쟁이 남 아있기 때문에 국가 간 분쟁이 발생할 경우 한국의 해상교통로는 영향을 받을 수밖에 없다.26)
물론 해상교통로의 보호문제는 한국만의 문제가 아니라 대부분의 국가들에 있어서 국가의 경제, 안보 및 번영에 있어서도 대단히 중요한 사안이라 할 수 있다. 하지만 한국의 경우는 지형적으로 반도국가(半島國家)이면서도 지정학적 으로는 남북분단으로 인해 육상진출이 거의 불가능하기 때문에 해양국가나 다 름없는 상황이다. 한국은 원유 및 원자재 등을 수입하여 이를 가공･수출하는 경 제방식을 채택하고 있어서 해상운송이 이루어지는 바닷길인 해상교통로(SLOC:
Sea Lines of Communication, 혹은 Sea Lanes of Communication으로 표기)를 통 해 한국의 수출입 물동량의 99.7%가 이동하고 있다. 따라서 만약 해상교통로가 외부위협에 의해 차단된다면, 한국은 에너지 수･공급의 차질을 시작으로 석유화 학, 제철, 제조 및 건설 등과 같은 국가산업 및 경제활동이 대부분 마비될 수밖에 없는 것이 현실이다.
26) 백병선, “한국의 해상교통로에 대한 초국가적 위협의 분석 및 향후 대응방안에 관한 연구”, p. 92.
만약 해상교통로(SLOC)가 천재지변이나 외부 적대세력의 의도적인 차단에 의해 교란되거나 마비된다면 무역은 물론 식량, 에너지자원 수급이 중단되어 국 가경제 전체가 파탄을 면하기 어렵다. 우리나라는 남북분단 현실로 인해 경제적 측면에서 사실상 섬나라에 가까울 정도로 물동량 수송을 바다에 의존하고 있어 해상교통로의 완전 차단상태가 15일을 넘길 경우 한국은 국가 존립 자체가 위태 로워질 수 있다는 연구결과가 있을 정도이다.27) 특히 제주해역은 우리나라로 수 입되는 원유의 99.7%, 곡물과 원자재 100%가 운송되는 가장 중요한 해상교통로 이기도 하다. 따라서 만약 이 해상교통로가 15일 이상 봉쇄될 경우 우리나라의 산업과 경제는 완전히 마비될 수밖에 없는 처지에 놓이게 되는 것을 의미한다.
오늘날 해상에서의 초국가적 위협은 점차 확대추세에 있다. 현재 한국도 해적 으로부터 계속해서 피해를 입고 있는 상황이며, 이와 아울러 해상테러리즘에 대 해서도 피해를 입을 가능성이 높다고 할 수 있다. 한국의 해상교통로를 위협하는 주요외부요인은 국적과 장소를 불문하고 발생하는 초국가적 위협이며 여기에는 해적과 해상테러리즘이 해당된다고 볼 수 있다. 오늘날 해상교통로에 대한 초국 가적 위협이 계속해서 증가하고 있기 때문에 해상교통로 보호를 위한 대응방안 의 전반적인 검토가 필요한 시점이다.28)
지난 2011년 1월 21일 우리의 성공적인 ‘여명작전’으로 널리 알려진 바와 같 이, 우리의 해상교통로는 해적들의 위협에 항상 노출되어 있으며 우리의 청해부 대가 소말리아 해역에 파견되어 해적들로부터 한국선박의 보호 및 해적소탕 임 무를 수행하고 있다. 2009년 3월 소말리아해역으로 파병된 청해(淸海)부대는 해 상에서 초국가적 위협으로부터 한국의 해상교통로를 가장 효율적이며, 직접적으 로 보호할 수 있는 수단으로 평가받고 있다.
하지만 한국의 경우 이러한 초국가적 위협으로부터 해상교통로 보호를 위한
27) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, pp. 34-35; 김병륜, “기지건설의 필요성: ‘국가의 전략 요충지’ 방어능력 확충 긴요”, 국방일보, 2012년 3월 2일자, 4면. 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작전 들여다보기, p. 10.
28) 백병선, “한국의 해상교통로에 대한 초국가적 위협의 분석 및 향후 대응방안에 관한 연구”, p.
93. p. 115.
대비책은 해상교통로의 중요성에 비해 전력과 대비책에 있어서 미흡한 상태다.
이러한 가운데 최근에 소말리아의 해적활동이 국제사회의 단속 노력이 미치지 못하는 홍해, 아라비아해, 오만, 인도양까지 확대되고 있으며, 말라카해협 및 밥- 엘-만데브해협에서 해상테러리즘의 발생가능성이 높아지고 있다. 특히 2010년 4월 4일 소말리아 해적으로부터 피랍된 삼호드림호의 구조를 위해 청해부대는 1,500km에 해당하는 거리를 이동하였으며, 이로 인해 청해부대가 아덴만에 복귀 시까지 아덴만을 통과하는 우리 선박의 안전은 전적으로 다른 국가에 의존할 수밖에 없었다.
초국가적 위협에 의해 선박이 일단 피랍되면, 선원들에 대한 인명피해와 선박 및 선박에 적재된 화물의 손상에 대한 우려로 구출작전은 매우 어려워지며, 구출 작전에 성공하더라도 오히려 초국가적 위협의 보복성 공격으로 인해 한국 관련 선박이 더 많은 피해를 보기도 한다.29) 따라서 해상교통로상 우리 선박을 초국가 적 위협으로부터 가장 효율적으로 보호할 수 있는 방안은 바로 예방이라고 할 수 있다.
그런데 현재의 청해부대의 전력은 한국형 구축함(DDH-Ⅱ) 1척, LYNX 1대 및 고속단정(RIB) 3척으로 구성되어 있으며, 이러한 전력은 주변국이 소말리아 에 파견한 전력에 비해 매우 적은 전력이라고 할 수 있다. 이와 아울러 해군작전 의 경우 단독 함정보다는 여러 척이 기동부대를 형성해서 작전을 수행한다는 점과 소말리아와 같은 원해에서 작전 중 장비에 문제가 발생할 경우 교대할 수 있는 전력이 부족한 것이다 따라서 이러한 문제에 신속히 대비해 나가기 위해 즉시 대체가능한 전력의 증강이 요구되는 상황이다.30)
29) 2009년 4월 소말리아 해적에게 피랍된 미국 국적 컨테이너선 머스크 알라바마호의 리처드 필립 스 선장을 구출하는 과정에서 미 해군 특수부대에 의해 해적 3명이 사살되고 1명이 생포되었으 며 이에 대한 보복성 공격으로 소말리아 해적에 의한 미국의 해적사건이 증가하였다. 백병선,
“한국의 해상교통로에 대한 초국가적 위협의 분석 및 향후 대응방안에 관한 연구”, p. 112.
30) 백병선, “한국의 해상교통로에 대한 초국가적 위협의 분석 및 향후 대응방안에 관한 연구”, pp.
112-113.
3. 동북아 해양분쟁 가능성의 증대
북한의 해양(해상･해중)도발의 증대를 포함한 주변국의 해군력 증강, 해적 및 해상 테러 등에 의한 해상교통로와 관련한 해상안보위협 이외에도 최근 주변국 의 도서분쟁과 국가의 해양관할 범위의 확대로 인한 해양분쟁의 가능성이 점차 커지고 있다. 한국은 대륙붕과 배타적 경제수역(EEZ), 독도 영유권을 둘러싼 해 양주권 문제에서 중국, 일본과 잠재적인 대립 가능성을 안고 있거나, 일부는 이 미 현실로 나타난 상태다.
동북아지역은 아시아･태평양시대의 도래와 함께 그 지역의 중요성이 점차 커 지고 있고 21세기에 들어 세계에서 경제활동이 가장 활발한 지역으로 부상하고 있으며 역내국가들 간의 교류와 다자협력도 증대되고 있다. 그러나 북핵문제, 양안문제, 역사문제, 도서영토분쟁, 해양경계선 획정문제와 같은 갈등요인들과 함께 이를 둘러싼 주변국들의 경쟁적인 군사력 증강은 여전히 역내 안보불안 요인으로 작용하고 있다.31)
한반도 주변지역은 갈등과 협력관계가 반복되어온 오랜 역사를 갖고 있다. 해 양주권과 경계획정에 대한 논쟁은 오랜 역사와 기록이 있으며 각 국가들의 분쟁 의 초점은 주로 항로, 어업, 해양광물 등의 주요 연안자원과 관련되어 있다. 최근 들어 동북아 역내국가들의 자원 확보 및 전략적 거점 확보의 필요성의 증대는 연안의 작은 도서들과 확장된 경계 획정 등에 대한 경쟁을 더욱 유발시키고 있다.
동북아지역은 한반도를 둘러싼 주변 강대국(미국, 일본, 중국, 러시아)의 해양주 도권 확보를 위한 갈등과 견제가 심화되고 있다.32) 동북아지역에는 독도(한･일), 북방 4개도서(일･러), 센카쿠(중･일 등 3개 영유권 분쟁이 미해결상태로 존재하고 있다. 그동안 한국, 일본, 중국, 러시아, 대만 등은 독도, 조어도, 북방 4도 등의 도서와 관련해서 여전히 서로 상반된 영유권을 주장해 왔다. 우리의 독도문제도 도서영유권 분쟁에 포함되어 있어 동북아 해양분쟁은 결코 남의 일이 아니다.33)
31) 대한민국 국방부, 2010 국방백서, p. 12.
32) 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작전 들여다보기, p. 8.
한국은 동해에서 지난 수십 년 동안 독도의 영유권을 두고 일본과 갈등을 빚어 왔다. 그리고 한국의 북방･한일항로, 남방항로가 통과하는 해역들은 공교롭게도 북방 4도(남쿠릴열도), 조어도(센카쿠열도), 대만해협, 남사군도(스프래틀리 군 도) 등을 불가피하게 경유해야 한다. 이들 지역은 당사국 간의 역사상 갈등, 군사 적 요충지, 대규모의 해저자원 매장 등으로 인해 세계적으로도 유명한 분쟁지역 이다.
동북아 해양분쟁은 도서영유권 분쟁 이외에도 동북아시아 국가들이 직면하고 있는 해양에 관한 이해관계의 다툼은 해양경계 획정문제를 더 들 수 있다. 지난 1994년 유엔해양법 발효에 따른 한･중･일 등의 배타적 경제수역(EEZ) 설정 및 이에 따른 영해 직선기선 설정 등 해양경계 획정문제가 도서영유권 분쟁과 복잡 하게 얽혀 있다.
한･일 간의 배타적 경제수역 경계에 관한 협정은 앞으로 협의를 통해 타결한 다는 방침이지만, 특히 독도문제와 관련해서 볼 때 우리에게 불리하게 합의된 신한･일협정이 독도에 대한 일본의 입장을 이미 강화시켜 놓았기 때문에 한･일 간의 영유권 분쟁은 해결되기가 심히 어렵게 된 것도 사실이다. 그리고 지난 1996년 중국이 공표한 직선기선의 내용은 유엔해양법협약상의 기준을 위반한 독단적인 것이므로 한･중 간의 경계 확정에 있어서 심각한 마찰을 가져올 것으 로 예상된다.
이제 또다시 해양 주도권을 놓고 중(中)･일(日)이 결코 물러설 수 없는 경쟁을 벌이고 있다. 동중국해의 중･일 경계선에 가까운 톈와이톈(天外天) 가스전(田)에 서 해저가스 채굴로 시뻘건 불길이 솟아올라 양국 간의 해저자원개발 경쟁은 가스전에서 솟는 불길만큼이나 뜨거워지고 있다. 19세기에는 전쟁이 해양국의 대륙진출의 시도로 빚어졌다면 오늘날은 대륙국의 해양진출 시도로 그 경쟁의 열기가 더해가고 있다.34) 산업화･세계화시대로 접어들면서 자원문제를 비롯한 도서영유권 및 해양경계선 획정문제 등 정치･경제적 갈등요인이 주변국 간 긴장
33) 신승호, “해군기지 화순항은 왜 필요한가?”, 월간 군사저널, 2005년 7월호, p. 26.
34) 김재철, “동북아 바다에서 일고 있는 패권(覇權) 경쟁”, 조선일보, 2005년 10월 7일자, 31면.
관계를 더욱 증폭시키고 있는 것이다.
한국의 해양영토는 크게 ①영해, ②배타적 경제수역(EEZ), ③한국이 소유한 공해상의 심해광구로 분류된다. 먼저 영해는 육지 또는 섬으로부터 12해리 (22km)로 영토와 동일한 권리를 가진다. 한국은 한반도 면적(22만 1천㎢)보다 넓은 25만km2의 영해를 가지고 있다. 다음으로 EEZ는 육지 또는 섬으로부터 200해리(370km)의 수역을 말한다. EEZ를 갖게 되면 환경보존, 수산자원, 해전자 원, 해양에너지 소유권을 갖게 되는데 한국에는 남한 면적의 약 4배인 44만 7천
㎢의 배타적 경제수역이 존재한다. 끝으로 한국이 소유한 공해상의 심해광구로 는 하와이 부근 클라리온 클리퍼톤(Clarion-clipperton) 해역 약 15만㎢를 들 수 있는데, 이 광구에서 한국은 해저자원 탐사권 및 개발권을 갖고 있다.35)
현재 한국은 한반도 주변 해역 내의 대륙붕에 7개 광구(동해 1개, 서해와 남해 각 3개)를 설정하고 있으며, 2006년 동해 울릉분지가 8번째 광구로 지정되었다.
1970년대부터 이들 대륙붕을 대상으로 40여 개 공에 걸친 해저자원의 시추･탐사 작업이 이루어져 왔으며, 동해에서는 2004년부터 천연가스 생산이 시작되었다.
현재 서해와 제주 남쪽 해역의 분지에 석유 매장 가능성이 높은 각 2곳을 비롯해 5곳에 해저 유전구조가 분포 중인 것으로 알려지며, 동해에는 미래 청정연료로 각광받는 가스수화물(natural gas hyderate)이 대규모 매장되어 있는 것으로 전망 되고 있다.36)
제주도 남방해역은 어느 다른 해역보다도 전략적 요충지라 할 수 있다. 전술한 해상교통로와 관련해서 뿐만 아니라 풍부한 해양자원으로 인해 중국･일본과의 해양영토 분쟁 소지가 많기 때문이다. 우선 제주도 남쪽과 일본 규슈지방 사이에 자리 잡은 8만㎢ 면적의 ‘7개 광구’ 개발권을 둘러싸고 한･일･중 3국은 첨예한 대립관계를 형성하고 있다. 천연가스 72억 톤, 원유 매장량이 100억∼1000억 배 럴에 이를 것으로 추정되는 이곳은 원래 우리 정부와 일본이 1974년 협정을 맺 어 공동 개발키로 한 해안대륙붕 지역이다. 하지만 일본의 반대로 개발이 중단되
35) 대한민국 해군, 누구나 알 수 있는 해군작전 들여다보기, p. 10.
36) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, p. 34.
어 38년째 방치되고 있다. 최근 중국까지 이곳을 호시탐탐 노리며 개발권 확보에 혈안이 되어 있다.37)
배타적 경제수역(EEZ) 문제와 관련해서도 한국의 해양안보 환경은 결코 우호 적이지 못하다. 우선 동해와 서해의 최장거리가 각각 350해리, 450해리에 불과 할 정도로 좁다. 유엔해양법이 규정하는 EEZ 범위가 200해리라는 점을 생각할 때, EEZ를 비롯해 한국 정부가 규정하는 해양 관할범위는 상당부분 중국, 일본 에서 주장하는 범위와 중첩될 수밖에 없다. 따라서 이를 둘러싼 잠재적인 해양분 쟁 가능성을 배제할 수 없는 것이다. 2006년 9월부터 중국이 남해에서 한국의 이어도(마라도 남단 149㎞ 지점에 위치) 관할권 행사를 문제 삼는 것도 이를 배 경으로 한다.
최근 이어도에 대한 주변국 특히 중국의 관심이 고조되고 있다. 이어도는 우 리 대륙붕의 일부다. 국토 남단 마라도(馬羅島)에서 149㎞, 일본 도리시마(鳥島) 에서 276㎞, 중국 퉁다오(童島)에서 247㎞ 떨어진 해상암초다.38) ‘무인도나 암초 는 가장 가까운 유인도에 귀속한다’는 국제해양법에 따라 이어도는 당연히 대한 민국 영토다. 이어도는 한국의 마라도(馬羅島)와 중국의 서산다오(余山島)를 기 점으로 출발한 중간선을 기준으로 할 때, 이어도가 중국보다 한국 쪽에 75해리 (약 139km)나 더 가깝게 위치하고 있으므로 해양경계선이 확정이 안 된 상태라 하더라도, 한국에 명백한 권원이 있다. 2003년 이곳에 해양과학기지를 건설해 실효적으로 지배하는 이유가 여기에 있다
그럼에도 불구하고 이어도(離於島) 해양과학기지 건설과 운영에 관하여 이의 를 제기해온 중국은 최근 이어도에 대한 탐욕을 노골적으로 드러내고 있다. 2006 년부터 이어도를 ‘쑤옌자오(蘇巖礁)’라는 명칭으로 부르면서 자국관할 수역이라 고 시비를 걸고 있다. “이어도는 중국 영해에 있고 200해리 배타적 경제수역 (EEZ) 안에 있어 중국 영토”라는 것이다. 속셈은 뻔하다. 우리나라와 벌일 배타
37) 최현수, “해군기지, 전략적 가치 얼마나… 3국 접경 영토･해상로 보호에 필수”
38) 서상문, “중국의 해양작전권 안에 들어간 이어도, 우리의 대응 무엇이 문제인가”, 군사세계, 2012년 4월호, p. 39.
적 경제수역(EEZ) 해양경계 획정 협상에서 유리한 고지를 차지하겠다는 계산이 다.39)
중국은 더 나아가 지난 2010년부터는 해양감시선을 보내 순찰활동을 벌이고 이를 관영언론을 통해 적극 알리고 있다. 2011년 7월 중순 제주 마라도 남쪽 이어도 인근에서 침몰선 인양작업을 벌이던 우리 선박에 중국은 해군함정을 보 내 자신들의 배타적 경제수역(EEZ)이라고 주장하며, 조업 중단을 요구하기까지 했다. 2011년 12월에는 헬기 탑재가 가능한 중국 최대 해양감시선(3,000톤급)을 투입해 이어도(離於島)와 가거초(可居礁) 해역까지 순찰하겠다고 밝혔다. 이어도 주변수역이 한중 양국 간에 해양분쟁 지역화될 불씨를 내포하고 있다.40)
이제는 제주도 앞바다까지 넘보며 한국도 분쟁대상으로 끌어들이려 하고 있 다. 제주해군기지가 완성되지 않은 현 상태에서 볼 때는 이어도 해상에서 분쟁이 벌어질 경우 우리 군은 중국이나 일본보다 시간이 더 걸리는 해군기지에서 출동 하지 않을 수 없기 때문에 속수무책인 셈이다.41)
최근 주변국의 해양도서영유권 주장은 물론, 이들의 원유, 천연가스 등 해양자 원의 확보를 위한 각축전이 치열해짐에 따라 우리의 해양주권 수호의 중요성이 더욱 커질 전망이다.42) 중국의 이어도 관할권 시비는 제주해군기지가 단순히 좁 은 의미의 안보와 맹목적 이념 논란을 넘어선 국가적 생존경쟁이 걸린 문제임을 일깨워 주고 있다.43)
39) “‘중(中) 관할해역 이어도’를 주장한 중국관리(사설)”, 세계일보, 2012년 3월 12일자.
40) 강효백, “한중해양 경계획정문제: 이어도를 중심으로”, 한국동북아학회, 한국동북아논총, 제50 집, 2009, pp. 85-86.
41) 최현수, “해군기지, 전략적 가치 얼마나… 3국 접경 영토･해상로 보호에 필수”
42) 대한민국 해군, 강정비전 2015: 함께 그린 강정마을, 2012.1.
43) “중국의 ‘이어도 순찰’과 해군기지(사설)”, 한국일보, 2012년 3월 13일자.
Ⅲ. 제주해군기지 건설의 추진경과와 찬반 논의
1. 제주해군기지 건설 추진경과
제주해군기지 건설사업은 과거 국민의 정부와 참여정부로부터 현 이명박 정 부까지 필요성을 인정하고 추진한 국책사업이다. 국방부의 신규소요로 제주해군 기지 건설의 필요성이 처음 제기된 것은 김영삼 정부 시절인 1993년 12월 제156 차 합동참모회의에서였다. 그 후 국방부와 해군이 제주해군기지 건설을 본격적 으로 착수하려 한 것은 2002년 7월 김대중 정부 시절이었다.
그러나 2002년 제주 지역주민의 반대로 해수부 항만기본계획 반영이 유보되 었다가, 노무현 정부 시기인 2005년에 이르러서야 국회 예결위에서 관련 예산안 이 통과됨으로써 본격적인 논의가 재개되었다. 이후 해군기지 건설문제를 둘러 싸고 팽팽한 찬반 논란이 계속되는 가운데 제주해군기지 후보지역은 일제시대 일본이 중국 공격의 전진기지로 삼았던 ‘알뜨르’ 비행장 인근 화순지역이 될 것 으로 전망되기도 했으나, 지난 2007년 5월 14일 도민여론조사결과에 따라 최종 적으로 제주 서귀포시 대천동 강정마을이 해군기지 후보지로 결정되었다.44)
지난 2005년 1월 27일 제주도를 ‘세계평화의 섬(Island of World Peace)’으로 선언하고, 국가원수로서는 처음 4･3 유혈사태에 대해 제주도민들에게 공식 사과 했던 노무현 대통령은 지난 2007년 6월 22일 제4차 제주평화포럼에서 “무장 없 이는 평화와 국가가 유지되지 않으며, 제주 해상에서 무력분쟁 사태가 발생할 경우 제주도를 지키기 위해서는 해군력이 필요하다”고 밝혔다 “평화는 지킬 힘 이 있어야 뒷받침이 가능하고, 안보 없는 평화는 있을 수 없으며, 제주해군기지 는 국가안보를 위해 필요하다”고 언급했다.
같은 해인 2007년 2월 12일 국회 본회의에서 열린우리당 김재윤 의원(서귀포
44) 해군기지 후보지 결정은 지역주민을 대상으로 처음으로 여론조사를 통해 이루어졌다. 최근 상황 의 불가피성도 있겠지만 국가안보의 중요문제를 여론조사로 결정한다는 것 자체가 답답한 일이 다. 이상현, “제주해군기지 왜 필요한가?”, 세종논평, No.85(2007.5.28), p. 3.
시) 질의 시 “대양해군의 육성과 남방 해상교통로의 안전한 확보가 목표”라고 제주해군기지에 대한 입장을 밝혔다.45) 그 후 2007년 7월 23일 이해찬 총리는 제주방문 중 기자회견 시에 “제주해군기지가 미군기지 또는 미국의 MD(Missile Defense, 미사일방어)체제와 연관되었다는 식의 왜곡된 시각이 있다. 제주가 평 화의 섬이라는 이유로 군사기지 건설이 안 된다는 것은 말이 안 된다.”며 유치의 필요성을 언급했다.
그 후 제주해군기지 건설은 화순･위미 지역을 후보지로 추진 중에 2007년 5월 강정마을회의 건의와 제주도의 공식 요청에 의해 강정마을도 후보지에 포함되 어 도민 대토론회 등 의견수렴과정을 거친 후 여론조사를 통해 2007년 6월 국방 부에 의해 강정지역이 최종 입지로 선정되었다.46) 이어서 민･군복합형 관광미항 건설사업 추진과 관련해서 그간 10여 회의 주민설명회를 개최하였으며, 2007년 8~12월 사이 강정주민 등으로 구성된 시찰단 158명이 국내 해군기지와 함상공 원뿐만 아니라 해외 민･군복합항을 대상으로 현지답사를 통해 제주도에 해군기 지가 건설될 경우 환경적 문제가 없으며, 오히려 관광산업과 지역경제 활성화에 도움을 줄 수 있는 사례 등을 직접 확인한 바 있었다.47)
그 후 2008년 9월 11일 국가정책조정회의에서 국책사업으로 민･군복합형 해 군기지를 건설하기로 최종 결정했다. 즉 강정지역 해군기지를 차질 없이 건설한 다는 정부의 입장을 재확인하고 제주해군기지를 크루즈(cruise)선박이 기항하는 민･군복합형 형태로 건설하며 지역발전대책에 대해 정부 차원에서 적극 검토한 다는 결정이 바로 그것이다.48) 그 후 2010년 1월 항만공사 계약이 체결된 이후
45) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, p. 38.
46) 대상 후보지 찬･반여론 조사결과는 강정의 경우 찬성 54.3%, 반대 38.2%이었고, 화순은 찬성 42.2%, 반대 49%였으며, 위미(1리)는 찬성 36.1%, 반대 53.9%로 강정마을이 54.3%로 해군기지 후보지로 결정되었다. 당시 2006~2007년 5월까지 제주도 전체 여론조사결과의 평균은 찬성 52.2%, 반대 32.3%, 잘 모름 15.5%였다. 제주해군기지사업단, ｢제주해군기지 여론조사 결과｣, 2010.5.27.
47) 제주해군기지 환경영향평가 추진경위 및 결과와 관련해서는, 제주해군기지사업단, ｢제주해군기 지 환경영향평가 추진경위 및 결과｣, 2010.8.4 참조.
48) “제주해군기지 이해: 제주해군기지 발자취”, http://www.navy.mil.kr/bbs/articleView.action?
boardId=1555&articleId=116326&page=1&index=3&mode=guest(검색일: 2012년 4월 7일).
일부 반대주민이 제기한 입지 재선정 절차 요구도 수용하였고, 2010년 8월 사업 부지의 토지소유권 이전등기를 완료하고 12월에는 보상까지 마쳤으며,49) 2011 년 4월에는 지역발전사업 추진 근거인 제주특별법 개정안도 임시국회에서 통과 되었다. 또한 토지보상･절대보전지역 변경･공유수면매립 승인 등 사업추진 과정 에서도 관련 법적･행정적 절차를 준수하였으며, 관련 소송에서도 적법하다는 판 결이 있었다.50)
이어서 2012년 3월 7일 대양해군시대, 태평양시대의 관문이 될 민･군복합형 관광미항 제주해군기지 건설을 위한 해안가 발파작업이 시작되었다. 지난 2012 년 2월 22일 이명박 대통령의 취임 4주년 기자회견(2012.2.22) 시 제주해군기지 건설과 관련해서 “국가 미래와 경제발전･안보를 위해 올바른 결정이었다.”는 언 명이 있은 후 같은 달 29일 김황식 국무총리가 주재한 국가정책조정회의를 통해 제주해군기지를 오는 2015년까지 완공하겠다는 입장을 분명히 함에 따라 기지 건설이 본궤도에 오를 수 있게 된 것이다.
최종적으로 확정된 민･군복합형 관광미항 제주해군기지는 건설대상지가 제주 도 서귀포시 대천동 강정마을이고, 기지규모는 49만㎡이며 해군부두(1,950m, 이 지스함을 포함한 해군함정 20여 척 정박)와 크루즈부두(1,110m, 최대 15만 톤급 크루즈선 2척), 민군공동시설, 함상공원 등으로 구성되며 2015년까지 건설･조성 될 예정이다.51)
국방당국이 제주해군기지의 건설계획을 처음 공식 선언했던 2005년 이후 현 재까지의 전･현직 국방장관 5명 가운데 해군 출신은 1명뿐이었다. 이는 제주해 군기지가 특정 정파(政派), 혹은 특정 군의 이해관계를 넘어 그 필요성을 인정받 는 국가안보의 핵심과업으로서 당위성을 갖고 있음을 증명해 주고 있다.52)
49) 김홍렬, “제주해군기지 방해세력의 실체”, 문화일보, 2011년 8월 23일자.
50) 국방부 대변인실, “민･군복합형 관광미항 제주해군기지 건설’ 추진 관련”, 국방부, 보도자료, 2011.8.4, pp. 1-2.
51) “제주해군기지 건설의 필요성: ‘국가의 전략요충지’ 방어능력 확충 긴요”, http://citrain64.bl og.me/100152 649909(검색일: 2012년 4월 7일); 홍정표, “해군기지 건설예산 대폭 삭감”, 연합 뉴스, 2012년 1월 9일자.
52) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, p. 38.
2. 제주해군기지 건설과정에서의 찬반 논의
가. 지지논리
2007년 5월 14일 제주해군기지 건설장소가 제주 서귀포시 대천동 강정마을로 결정･발표된 이후에도 제주해군기지 건설과 관련해서 찬반 논란이 이어져 왔다.
제주해군기지 건설의 지지논리는 크게 세 가지로 요약해 볼 수 있다.
첫째, 안보 없이는 평화가 있을 수 없다는 논리이다.53) “평화를 원하거든 전쟁 에 대비하라”는 로마시대의 전략가 베제티우스(Flavius Renatus Vegetius)의 말 처럼, 평화와 안보는 동전의 양면처럼 분리할 수 없다는 것이다. 다시 말해서 평화의 섬(제주도)을 포함한 국가 전체의 평화는 지킬 수 있는 힘이 있을 때 가능 하다는 것이며, 안보가 보장되지 않는 평화는 허구이고 평화를 가져오지 못하는 안보는 낭비라는 것이다. 제주가 평화의 섬으로 남는 것은 분명 좋은 일이지만 그보다 더욱 중요한 것은 제주만 평화롭다고 해서 한국의 안보가 지켜지지는 않는바 국가를 위해서는 어느 지역이라도 성역 없이 필요시에는 해군기지는 마 땅히 건설되어야 한다는 논리가 바로 그것이다.54)
둘째, 제주해군기지가 최적의 대양진출의 교두보이자 해양주권의 전초기지라 는 점이다. 삼면이 바다로 둘러싸인 우리나라에서 대양진출의 교두보 확보와 동 시에 유사시 한반도 주변해역의 해양주권 수호를 위한 전초기지로서 제주해군 기지가 선택이 아닌 필수이자55) 최적지(현대판 청해진)56)라는 것이다. 뿐만 아 니라 육상이나 하늘에 비해 항로가 자유롭고 운임이 적게 드는 것이 해상교통로 인 것이며 특히 제주도 남방해역 및 항로는 한국의 수출입 물동량의 90% 이상이 통과하고 매일 40만 톤 이상의 석유가 공급되는 한국경제의 생명줄과도 같은 것인바 이를 안정적으로 관리하기 위한 제주해군기지 건설은 선택이 아닌 필수
53) 길병옥, “‘평화의 섬’ 제주도를 지키려면…”, 세계일보, 2011년 8월 22일자.
54) 이상현, “제주해군기지 건설의 필요성”, p. 2, p. 4.
55) 이상현, “제주해군기지 왜 필요한가?”, p. 1; 정성엽, “제주해군기지 건설은 미래 한국의 주권보 호”, 국방홍보원, 국방저널, 2007년 3월호, pp. 70-71.
56) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, p. 34.
라는 것이다.
셋째, 동북아 해군력 증강과 도서영유권 분쟁과 같은 해양안보위협에 신속하 게 대응할 수 있는 기동전단 모항으로서 제주해군기지가 최적지라는 것이다.57) 제주도에 1개 기동전단이 배치된다면, 동･서･남해에 배치된 기존의 3개 해역함 대를 지원하고 적 해군력의 증원을 차단하는 역할을 할 수 있기 때문이다. 그 결과 한국이 한반도 주변 해역에서 벌어질 수 있는 북한은 물론 주변 강대국과의 해양관할권 분쟁, 해상교통로 방어에 더욱 신속하고 효과적으로 대응하는 데 필 요한 능력이 증대될 수 있다는 것이다.58)
무엇보다도 먼저, 제주해군기지가 북한의 도발위협을 방어하는 데도 탁월한 곳이라는 점이다. 북한의 도발이 바다에 집중되고 있는 최근의 안보상황에서 제 주해군기지는 서해에서는 물론 동해에서 북한의 위협에 대비해서 작전하는 우 리해군을 지원할 수 있는 최적의 기지가 아닐 수 없기 때문이다. 북한은 동･서해 수상전투력의 열세를 극복하기 위해 다수를 보유한 잠수정을 이용하여 원해 우 회증원을 시도하고 있다. 따라서 현 3함대(동해･평택･부산)기지-작전구역 간 원 거리로는 군수지원 및 작전수행이 제한을 받기 때문에 원･근해 대잠수함 기동작 전전력(기동전단, 잠수함 등) 지원기지가 필요하다는 것이다.59) 다시 말해서 제 주해군기지는 우리의 생명선인 국제해로를 지키기 위해서는 물론 우리의 영토 와 마찬가지인 서해, 남해, 그리고 동해 바다를 북한의 공격으로부터 방어하기 위해서 건설이 필요하다는 것이다.60)
대한민국 해군이 북한에 비해 지리적으로 유리한 점은 북한 해군이 동서로 분리되어 있는 데 비해, 우리는 동서남해가 융통성 있게 연결되어 있다는 점이 다. 제주해군기지에 위치할 제7기동전단 함정들은 전방 북방한계선(NLL)은 물 론 필요시 독도, 이어도, 소말리아까지 단숨에 기동해 대북억제는 물론 원해작전
57) 대한민국 해군, Navy, 2012, p. 20; 김병륜, “기지건설의 필요성: ‘국가의 전략요충지’ 방어능력 확충 긴요”, p. 4.
58) 윤연, “‘제주해군기지 건설’ 더 이상 미룰 수 없다”, 국방일보, 2011년 7월 12일자, 14면.
59) 해군본부, 국가안보상 제주해군기지 왜 필요한가(내부자료), 2011, p. 1.
60) 이춘근, “제주도 해군기지 건설과 국가안보”, 한국해양전략연구소 아침포럼 발제논문, 2011.
9.22, http://www.allinkorea.net/sub_read.html?uid=23003(검색일: 2012년 4월 7일).
을 위해 사용될 수 있다. 그동안 우리 해군은 제주도에 대형함정을 위한 부두시 설이 없어 제주 근해에서 해난구조나 작전상황이 발생하면 진해에서 달려가야 했다. 그러나 거리가 멀다 보니 구조함정이 현장에 도착해도 별 도움이 되지 못 했다.61)
지리적으로 제주도는 남해에 위치하면서도 다른 한편으로는 동해와 서해를 연결하는 길목이다. 이는 제주도를 통해 한반도 주변 어느 해역으로도 나아갈 수 있음을 뜻한다. 오늘날 한국으로 향하는 선박 50%가 제주도를 경유하는 것도 이러한 지리적 특징과 결코 무관하지 않다. 독도와 서해 5도의 거점 기능이 각각 동해, 서해 이내를 벗어날 수 없다는 한계를 갖지만, 제주도는 이러한 문제를 단번에 해결해 준다. 일본, 중국의 해군력이 한반도 주변 해역으로 접근하려 들 경우에도 제주도를 통해 동서 양쪽 방향에서 동시에 견제할 수 있다. 그리고 제 주도는 석유를 비롯한 에너지 자원 수송의 대부분이 걸려 있는, 한국의 가장 중 요한 해상교통로인 남방항로의 출발점에 해당하는 곳이기도 하다.
이처럼 유리한 입지조건을 갖춘 제주도에 1개 기동전단이 배치된다면, 동･서･
남해에 배치된 기존의 3개 해역함대를 지원하고 적 해군력의 증원을 차단하는 역할을 할 수 있다. 그 결과 한국이 한반도 주변 해역에서 벌어질 수 있는 주변 강대국과의 해양관할권 분쟁, 해상교통로 방어에 더욱 신속하고 효과적으로 대 응하는 데 필요한 능력이 증대될 것으로 기대된다. 구체적인 예를 들자면 중국과 의 배타적 경제수역(EEZ) 획정을 둘러싸고 갈등을 빚고 있는 이어도로 군함을 긴급 투입해야 할 경우에 진해, 부산을 비롯한 남해안의 기존 해군기지에서 출발 하면 약 25시간(시속 10노트 기준)이 소요되는데, 역시 해군기지가 위치한 중국 상하이(上海)와 일본 사세보(佐世保)에서는 각각 18시간, 21시간 만에 투입될 수 있어서 한국 해군에게는 불리하다.
하지만 제주도 남쪽에 해군기지가 존재한다면 불과 8시간 30분 이내에 도착할 수 있다. 진해, 부산에서 제주도까지의 거리가 300㎞(경제 항해속도인 시속 15노
61) 윤연, “‘제주해군기지 건설’ 더 이상 미룰 수 없다”, p. 14.
트 기준으로 12시간, 최고 항해속도인 시속 30노트 기준으로는 6시간 소요)나 된다는 점에서 시간을 훨씬 단축할 수 있다. 따라서 제주해군기지 지지론자 입장 에서 본다면 동서남해로 신속한 기동이 가능한 제주도의 천혜의 군사･안보적 가치는 자명한바, 원거리 항해능력을 갖춘 한국 해군의 최신예 군함들로 구성된 기동전단･함대를 제주도에 건설하는 것은 지극히 타당한 결정인 것이다. 제주도 가 발휘할 수 있는 천혜의 군사･안보적 가치를 살리지 못한다면, 그것은 이 나라 의 해양주권 수호에 대한 직무유기나 다름없다는 것이다.62)
나. 반대논리
전술한 바와 같이, 제주도가 한국 해양안보에 기여할 수 있는 근거가 명백한데 도 그동안 제주해군기지 건설을 반대하는 주장이 계속되어 왔다. 여기에는 과거 제주도의 역사상 경험도 일부는 작용했을 것으로 보인다. 고려를 침략한 몽골제 국은 삼별초의 저항을 완전 진압하고, 그 최후거점이던 제주도를 직할령으로 삼 아 일본 침공을 위한 전초기지로 운영했다. 고려 말부터 조선 명종시대에 이르는 240년 동안은 제주도에 30여 차례가 넘는 일본해적(왜구)들의 침범이 있었다.
일제 강점기인 1934년에는 제주도 모슬포에 알뜨르 비행장이 세워져 중국을 공 격하기 위한 폭격기가 배치되었고, 제2차 세계대전 막바지에는 미군의 상륙 가 능성에 대비해 제주도 전역에 80여 개의 동굴 기지가 설치되기도 했다.
그리고 1948년의 4･3 유혈사태에서는 5･10 총선거를 방해하려는 공산 게릴라 들의 폭동과 이에 대한 군경(軍警) 및 반공단체들의 과잉진압으로 제주도 전체가 초토화되고, 제주도 인구의 10%에 달하는 3만 명이 목숨을 잃었으며, 9만 명 이상의 이재민이 발생했다.63) 이런 점에서 제주 도민들이 군사시설의 존재에 대 해 나타내는 거부감을 이해할 수 있다. 제주도가 ‘제주국제자유도시 특별법’에 따라 2005년 ‘세계평화의 섬’으로 지정된 것도 우연은 아니라 할 수 있다.
62) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, p. 35.
63) 김재엽, “제주해군기지는 청해진의 재건”, pp. 35-36.