3. 비도시지역의 관리체계와 개발행위허가제도

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요약

1. 서론

❏ 비도시지역은 전국토의 대부분을 차지하는 공간으로, 체계적 관리가 필요

￮ 비도시지역은 전국토의 83.4%(88,589㎢)에 달하는 공간으로, 우리나라 육상면 적의 대부분을 차지하는 중요한 공간임

❏ 그럼에도 우리나라의 국토·도시계획 정책은 도시지역 위주의 관리에 치중하여 비도시지역의 체계적 관리에는 크게 미흡한 실정(국토해양부, 2009:1)

￮ 도시지역은 총 15종의 용도지역으로 세분화하여 관리하는 반면, 비도시지역은 단 5종의 용도지역으로 구분하여 관리하며, 지구단위계획의 경우에도 비도시지 역은 도시지역에 비하여 개소, 면적 모두 절반수준에 불과함

￮ 따라서 현재의 비도시지역의 관리는 개발행위허가제도에 상대적으로 많이 의존 하는 양상을 보이고 있음

❏ 개발행위허가제도는 비도시지역의 관리 측면에서 적합하나, 운영 부담이 과중하고, 명확성, 형평성, 예측가능성 등의 문제가 제기

￮ 개발행위허가제도는 재량권을 허용하고 있어, 지역에 따라 특성 차이가 큰 비도시지역을 동시에 관리하는데 유리하며, 적용 구역이 별도로 지정되어 있지 않아 개발의 전이효과가 발생하지 않는 큰 장점이 있음

￮ 또한 개발행위허가제도는 개별 필지의 개발행위에 직접적으로 관여하기 때문에, 다른 제도에 비하여 세세한 관리감독이 가능함

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￮ 반면, 비도시지역의 개발행위허가건수는 2004년 31,338건에서 2012년 59,195 건으로 두 배 가까이 증가하여, 제도 운영에 부담으로 작용

￮ 개발행위제도 내부적으로도 개발행위허가의 체계가 불명확하고, 개발의 형평성 및 예측가능성이 저해된다는 문제가 꾸준히 제기

❏ 더욱이 용도지역 내 불허용도제로의 전환, 연접개발제한규정의 폐지, 허용용도의 확대와 규제완화 등 도시계획 규제방식도 전환기를 맞이하고 있음

❏ 따라서 본 연구에서는 현행 비도시지역 개발 양상에서 부각되는 이슈를 분석하고, 개발행위허가제 및 관련 제도의 문제점을 검토하며, 합리적인 비도시지역의 관리 를 위한 개발행위허가제의 개선방안을 도출하고자 함

2. 비도시지역의 토지이용현황과 문제점

1) 비도시지역의 토지이용현황

❏ 1990년대 이후 비도시지역 내 도시적 토지이용이 지속적으로 증가

￮ 비도시지역은 전, 답, 임야 등 비도시적 토지이용이 일반적이나, 1990년대 이후 시가지 인접지역을 중심으로 도시적 토지이용이 빠르게 확산

￮ 개발행위허가 건수의 경우, 2005년 31,803건에서 2007년 59,909건으로 증가하 다가, 2008년 52,423건으로 감소 후 2012년 59,198건으로 꾸준히 증가

￮ 전국에서 발생하는 개발행위허가 80,635건 중 59,198건이 비도시지역에서 발생하였으며, 이는 도시지역에 비해 2.8배 높은 수치

❏ 비도시지역 내 교통접근성이 우수하고, 시가지 인접지역을 중심으로 도시적 토지이 용이 확산

￮ 농림지역과 자연환경보전지역의 경우, 도시적 토지이용이 1% 미만이나, 상대적 으로 접근성이 좋은 계획관리지역의 경우 13.5%가 도시적 이용행태를 보임

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￮ 경기도 안성시를 대상으로한 사례지역 Hot Spot 분석결과에서도, 고속도로 IC, 국도 주변을 따라 다수의 개발행위가 분포

2) 비도시지역의 문제점과 과제

❏ 도시적 토지이용과 비도시적 토지이용이 혼재하여, 용도 간 상충 발생

￮ 안성시의 사례에서, 개발행위허가가 이루어진 필지와 인접한 필지(10m 권역 기준) 특성을 분석한 결과, 임야(23.1%), 답(23.4%), 전(16.9%)이 대부분을 차지

￮ 도시적 토지이용이 집중되어 있지 못하고, 전, 답, 임야와 혼재되어 있어, 용도간 상충과 그로 인한 소음, 진동, 환경오염 등의 부정적 외부효과 노출 우려

❏ 개발행위가 산재되어, 기반시설 공급 효율이 낮아지고 기반시설을 구축하기 위한 노력 또한 증가

￮ 안성시의 사례에서, 개발행위 필지의 최인접 도로까지의 평균거리는 407.6m에 달하여, 많은 기반시설의 설치가 요구됨

❏ 지가가 낮은 전, 답, 임야에 개발수요가 집중

￮ 현행 법률에서는 개발행위허가제도를 통하여 비도시지역에서도 지목간 변경이 가능하도록 허용

￮ 기성 대지를 개발할 경우에는 건축물이나 공작물의 철거, 기존 세입자와의 문제 등 비용적·시간적으로 손실이 발생하는 반면, 전·답·임야 등을 개발하는 경우에는, 개발시기나 공간적으로도 대안의 폭이 넓다는 장점이 있음

￮ 안성시의 사례에서도 2003년부터 2010년까지 개발행위허가를 받은 필지의 71.0%가 임야이며, 그 다음으로는 답(11.0%), 전(7.2%) 순으로 기존의 지목이 대지이거나, 공장용지, 창고용지, 잡종지인 경우는 전체의 4.2%에 불과함

￮ 결과적으로, 자연경관이 훼손되고, 자연생태계가 파괴될 우려가 높음

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3. 비도시지역의 관리체계와 개발행위허가제도

1) 개발행위허가제도의 개요

❏ 개발행위허가의 주요 특징

￮ 일정한 요건을 갖추어 개발행위를 신청하는 자에게 상대적 금지를 해제하여 개발행위를 허가하는 제도(류해웅, 2003)

￮ 경직적으로 운영되어 왔던 토지이용규제에 입지적 조건을 추가로 고려하여 개행위허가여부를 검토하는 것으로, 입지조건의 적합성 판단을 지자체 재량에 맡김

￮ 그러나, 허가기준이 추상적이고 모호한 항목들이 다수 존재하여 재량권에 대해 지방정부의 고도의 전문성이 요구되며, 제도로 확보된 재량권은 그 행정행위의 합목적성이 행정소송의 대상이 될 수도 있음(김제국, 2004)

￮ 따라서 개발행위허가제 운용에서 절차적 합리성과 개발행위허가기준의 공공성 내지 합목적성이 매우 중요(김태경, 2007)

2) 비도시지역의 관리체계의 문제점과 개발행위허가제도의 과제

❏ 현행 토지이용규제체계는 규정체계, 계획체계, 심의허가체계로 구성

￮ 미국의 용도지역제나 독일의 용도지역제, 영국의 계획허가제 모두 규정체계, 계획체계, 심의허가체계를 일정 부분 갖추고 있으며, 우리나라의 토지이용규제 체계 또한 3개 수단이 상호보완적 관계를 형성하고 있음(김상조, 2011)

￮ (규정체계) 계획의 수립근거와 계획내용의 구속력이 발휘되도록 법적인 토대를 제공하고, 계획수립에 필요한 각종 지침을 제시

￮ (계획체계) 미래 도시관리의 기본방향을 설정하는 정책과 용도지역의 결정 및 적정 밀도·용도 등 개발방향을 제시

￮ (심의·허가체계) 계획체계에서 제시한 계획내용이나 정책방향과 규정체계에서 제시한 허가기준을 바탕으로 토지이용 인허가 여부를 판단

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<그림 1> 우리나라 토지이용규제체계 요소 간의 관계

(출처 : 김상조, 2011:6)

❏ 도시지역에 비하여 비도시지역의 토지이용 규정체계가 상대적으로 느슨

￮ 도시지역은 주거지역 6종, 상업지역 4종, 공업지역 3종, 녹지지역 3종 등 총 16종으로 세분화되어 있으나, 비도시지역은 관리지역 3종, 농림지역, 자연환경 보전지역 등 총 5종으로 구분되어 있음

￮ 계획관리지역의 경우, 112종의 건축물군을 허용하고 있는데, 이는 일반상업이나 준주거지역 보다도 많은 가짓수의 건축물을 허용하고 있음 (예를 들어, 계획관리 지역에서는 주거관련 시설(단독, 공동주택)과 산업관련시설(공장, 창고, 각종 오폐수처리시설 등)이 모두 허용)

￮ 따라서 동일 용도지역 내에서 용도간 상충이 발생할 경우, 이를 관리 감독할 수 있는 시스템이 필요

❏ 도시기본계획 및 도시관리계획 내 비도시지역에 관한 내용이 미흡

￮ 현행 도시기본계획과 도시관리계획은 도시지역을 도시계획적 수법에 의해 관리 하기 위하여 도입된 것으로서, 계획기준과 내용이 도시지역을 중심으로 이루어지 다 보니, 비도시지역의 경우 상대적으로 덜 비중있게 다룸

￮ 도시기본계획에서는 목표인구와 도시성장가능성을 검토하여, 장래의 도시적 토지수요를 예측하고, 시가화예정용지 물량을 산출할 뿐, 비도시지역 내에서의 산발적인 개발행위에 대한 예측과 관리에 대한 내용은 없음

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￮ 도시공간구조도 도심-부도심-지역생활권 및 주요기능축에 대한 계획 내용이 중심을 이루며, 비도시지역의 공간계획에 대해서는 미흡

❏ 도시지역에 비하여 비도시지역은 면적이 넓은 반면, 세부적인 계획수립은 미비

￮ 비도시지역은 도시지역에 비해 5배에 달하지만, 지구단위계획 수립면적은 도시 지역에 비하여 절반수준

￮ 또한, 개발진흥지구, 준공업지구, 기반시설부담구역, 성장관리방안 등의 개념이 도입되어 있으나, 일부 공간에 한하여 수립하도록 되어 있어, 나머지 지역에 대해서는 계획 수립이 미비

❏ 현행 제도의 여건 상, 비도시지역은 심의허가제도 중심으로 운영

￮ 도시지역의 경우, 계획체계를 근간으로 규정체계와 심의허가체계가 보완적인 관계를 형성하고 있는 반면, 비도시지역은 심의허가 중심으로 운영

￮ 심의허가체계는 허가권자에게 재량권을 부여하여, 규정체계와 계획체계가 미흡 하더라도 합리적인 판단에 의거하여 지역을 관리할 수 있는 근거를 마련해 주고 있음

￮ 따라서 적절하고 보다 합리적인 심의체계가 구축되면, 농업, 공장, 창고, 임업 등 도시에 비해 다양한 형태의 개발행위에 대해 유연하게 대응할 여지가 있음

4. 도시계획 규제방식의 변화와 비도시지역의 새로운 변화 가능성

❏ 2000년 후반 규제완화 추세와 맞물려 도시계획의 규제방식도 전환이 이루어지고 있으며, 이에 따라 비도시지역의 도시계획 체계가 새롭게 구축될 것으로 예상

❏ 개발행위허가 시 연접개발제한 규정의 폐지로 인하여, 심의허가체계가 강화되었음

￮ 연접개발제한 규정은 난개발을 방지하기 위하여 2003년 도입되었으나, 연접제한 을 회피하기 위하여 개발가능지를 선점하거나 관련 기준을 악용하고, 결과적으로 는 개발행위가 분산되는 양상이 대두

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￮ 이에 연접개발제한 관련 기준을 폐지하고 연접개발제한이 되는 지역에서는 도시계획위원회를 거치도록 함으로서, 심의허가기능을 강화

￮ 연접개발제한 규정은 일반적이고 일률적인 기준을 명시하였다는 점에서 규정체 계의 성격을 갖고 있으므로, 연접개발제한규정의 폐지는, 비도시지역의 일반적 관리와 관련된 규정이 약화되고, 도시계획위원회로 대변되는 심의허가체계가 강화됨을 의미

❏ 성장관리방안의 도입은 비도시지역에서도 도시지역과 유사한 계획체계가 도입될 것으로 예상

￮ 성장관리방안은 개발압력이 높은 비도시지역을 대상으로 선계획을 통하여 체계 적으로 관리하고자 하는 정책수단

￮ 다만 법적으로는 개발행위허가의 기준으로 도입되었으나, 내용적으로는 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도 및 밀도, 배치, 형태, 높이, 환경관리계획 및 경관계획을 다룸으로써, 지구단위계획과 유사한 계획체계의 성격이 강함

❏ 계획관리지역의 규제방식이 변화(불허용도 나열식의 도입)하였으며, 이는 용도지 역제를 근간으로 하는 규정체계의 약화를 의미

￮ 불허용도 나열식은 기본적으로 모든 시설에 대해서는 허용되나, 특정시설에 대해서는 예외적으로 불허한다는 개념이기 때문에 건축자유주의적 성격이 강함

￮ 또한 불허용도 나열식은 유연하고 용도의 복합이용이 가능하다는 장점이 있는 반면, 새로운 용도나 시설이 출현할 경우 즉각적인 판단이 어렵고, 용도순화에는 한계가 있음

￮ 이러한 점에서, 불허용도 나열식의 도입은 용도지역 내에서 허용용도를 다루는 규정체계가 약화될 것으로 판단함

❏ 결과적으로, 비도시지역의 관리체계는 점차 규정체계가 약화되고 있으며, 계획체 계와 심의허가체계 중심으로 비도시지역의 관리체계가 재구축되는 양상

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<현재의 토지이용규제체계>

<장래의 토지이용규제체계>

<그림 2> 비도시지역의 관리체계의 변화양상

(자료 : 공무원 및 전문가 설문조사 결과 (2014.9.26.-9.30)

❏ 현재의 정책의 변화가 비도시지역의 난개발을 해소하기는 어려우므로, 향후 관련 정책의 변화와 조율이 필요

￮ 정책변화에 따른 비도시지역의 개발 양상에 대해서 전문가 조사결과에 따르면, 연접개발제한 규정의 폐지는 비도시지역의 개발양상에 큰 영향을 미치는 반면, 성장관리방안의 도입은 영향력이 미미하고, 불허용도 나열식으로의 전환은 중간 적인 영향력을 가지는 것으로 분석

도시계획체계

제도 변화 개발행위의 증감 개발행위의 분산 농지임야 전용 증감

연접개발제한규정의 폐지 (+)(+) (+)(+) (+)

성장관리방안의 도입 0 0 0

불허용도 나열식으로의 전환 (+) 0 (+)

<표 1> 비도시지역의 제도 변화와 비도시지역의 개발 양상 (설문분석 결과)

(자료 : 공무원 및 전문가 설문조사 결과 (2014.9.26.-9.30)

￮ 특히 이 세가지의 비도시지역 관련 제도의 변화가 비도시지역의 난개발 현상을 완화하거나 해소하기 보다는 영향력이 미미하거나 오히려 조장할 수 있다는 우려를 보이고 있어, 향후 관련 정책의 변화와 조율이 필요할 것임

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5. 비도시지역의 합리적인 관리를 위한 개발행위허가제도의 역할과 개선방향

❏ 개발행위허가제도의 개선을 위한 세가지 고려사항

￮ 비도시지역의 관련 문제는 크게 3가지 구분되어 있으며, 장래의 비도시지역 관리제도와 개발행위허가제도의 역할도 이러한 문제를 동시에 고려하여야 함

￮ (비도시지역의 현황 대응 과제) 현재의 비도시지역에서 일어나는 개발 양상과 문제점의 해소

￮ (비도시지역의 관리 제도 개선 과제) 현행 비도시지역의 관리제도에서 발생한 모순과 개발행위허가 상의 문제점의 해소

￮ (장래 변화 양상을 고려한 제도 개선 과제) 장래의 비도시지역 개발양상을 예측하고 관련 제도의 변화에 따른 과제의 고려

1) 비도시지역의 관련 제도의 체계적 연계

❏ 비도시지역의 문제는 세가지 분야의 과제가 복합되어 있으므로, 단순히 한 차원의 문제의 개선만으로는 해결이 되지 않음

❏ ‘계획에 의한 개발행위허가제도’로의 탈바꿈 필요

￮ 현행 비도시지역의 관리체계를 개발행위허가제도 의존적인 체계에서 벗어나,

‘계획에 의한 개발행위허가제도’로의 탈바꿈 필요

￮ 개발행위허가의 재량행위에 따른 부담감을 줄이고, 심의허가의 객관성과 예측가 능성을 높이기 위해서는 개발행위허가를 뒷받침하고 근거자료와 허용기준으로 활용할 수 있는 각종 계획과 제도가 마련되어야 함

❏ 개발행위허가제도와 비도시지역의 관련 제도의 체계적 연계 필요

￮ 비도시지역의 관련 계획(도시기본계획, 도시관리계획, 성장관리방안 등)을 개발 행위허가제도와 연동하여 수립하고, 또한 개발행위 심의허가 시에도 적극적으로 판단근거로 활용할 수 있도록 비도시지역 관련 계획을 보완하는 등, 개발행위허

xiii 가제도와 비도시지역의 관련 제도의 체계적 연계 필요

2) 비도시지역의 관리방향 및 공간계획의 선 제시

❏ 도시기본계획 및 도시관리계획 내 비도시지역 관련 내용을 확대 필요

￮ 토지이용계획에서 시가화예정용지 물량으로만 제시하고 있는 비도시지역 관련 내용을 개선하여, 도시기본계획에서 비도시지역의 권역별 종합관리방안을 마련 하고 하위계획(도시관리계획, 성장관리방안 등)의 지침 성격 부여 필요

￮ 공간구조 설정을 중심지역, 결절지점, 주요 발전축 이외에 지역별·권역별 발전방 안까지 아울러 제시하는 마스터플랜(masterplan)의 성격으로 변경해야 함

￮ 도시관리계획에서는 현행 용도지역제에서 허용하고 있는 건축물 용도를 조례 등을 통하여 지역 특성에 맞게 개선하고, 토지이용계획의 주기적 정비를 통하여, 용도지역을 현황과 장래 수요에 맞게 선행적으로 운용 필요

❏ 성장관리방안의 도입과 기능의 확대

￮ 성장관리방안은, 도시군기본계획에서 제시하는 공간구조와 마스터플랜을 바탕 으로, 성장관리방안에서는 비도시지역의 권역별 목표와 성격, 발전전략 및 개발 한계선 등을 제시하여야함

￮ 특히, 현재 대부분의 지자체에서 미수립 중인 성장관리방안의 범위와 내용을 개선하여, 비도시지역 전체에 대하여 성장관리방안 기본계획을 수립하고, 집중 관리지역(주요 간선도로 변 또는 시가지 주변지역)에 대하여, 부분별 계획을 수립하도록 함

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비도시지역 (종전) 비도시지역 (개선)

- 도시기본계획 : 토지이용계획에서 시가화예정용 지 물량으로만 제시

- 도시관리계획 : 느슨한 용도지역 제시 (관리/농림/자연 등 총 5종류)

- 국토법 : 용도지역 별 허용용도 밀도기준 제시 - 지구단위계획 : 시가화용지 공급 목적으로 운영 - 성장관리방안 : 대부분의 지자체에서 미수립 - 개발행위허가 : 모든 개발행위는 개발행위허가

절차가 필수적이며, 비도시지역 특성 상 토지형질 변경이 항상 수반됨

- 도시기본계획 : 비도시지역에 대한 도시공간구조 및 관리방향 제시

- 도시관리계획 : 건축물 용도를 조례 등을 통해 지역 특성에 맞게 개선하고, 토지적성평가를 확대 하고 토지이용계획의 주기적 정비를 통하여, 용도 지역을 현황과 장래 수요에 맞게 선행적으로 운용 - 지구단위계획 : 취락지구, 공장밀집지역 등에 대하

여 지구단위계획의 수립 및 기반시설 공급 - 성장관리방안 : 비도시지역 전체에 대하여 기본계

획을 수립하고, 집중관리지역(주요 간선도로 변 또는 시가지 주변지역)에 대하여, 부분별 계획 수립

- 개발행위허가 : 성장관리방안 대상지역 및 지구단 위계획구역 이외 지역에 한하여 개발행위허가제 도를 운영하고 관련 기준 검토과정 심화

<표 2> 비도시지역 토지이용규제시스템 개선 대안

3) 개발행위허가 기준의 차등화와 명확화 방안 마련

❏ 성장관리방안 수립에 따른 허가기준의 차등화 방안 마련

￮ 개발행위허가제도는 비도시지역의 관리 기본방향을 고려하고, 성장관리방안 등에서 제시하는 계획적 개발구상 등을 검토하여, 합리적인 근거 하에 운용하여 야 함

￮ 또한 도시·군 기본계획의 토지이용전략에서 제시하는 비도시지역 관리기본원칙

xv 과 성장관리방안에서 제시한 부문별 계획을 바탕으로, 지역별 개발행위허가 기준을 차등적으로 적용하도록 관련 규정을 정비할 필요가 있음

￮ 지구단위계획구역, 성장관리방안 집중관리지역 등 계획수립지역에 대해서는 개발행위허가 절차를 최소화함으로서, 업무의 부담을 줄이고, 계획수립지역 이외의 지역에 한하여 도시계획심의제를 운영하고 관련 기준 검토과정 심화하는 방안 필요

❏ 항목별 중요도를 감안한 체크리스트의 도입

￮ 현재의 개발행위허가제도의 대표적 문제점으로 허가/심의기준의 불확실성과 재량행위에 대한 부담감을 들 수 있음

￮ 현행 개발행위허가운영지침에서는 다양한 기준을 기술하고 있는데, 다만 이러한 기준이 모호하게 기술되어 있으며, 별도의 항목으로 분리되어 있지 않다보니, 심의/허가의 기준과 항목, 근거를 자의적으로 판단해야 하는 어려움이 존재

￮ 따라서 평가기준을 객관화하고, 항목별 활용도와 중요도를 감안하여, 종합적인 판단 결과를 도출 할 수 있는 체크리스트의 도입이 필요

❏ 유사용도의 연접개발의 유도방안의 도입 (소규모 집단화)

￮ 유사용도시설을 연접개발하여 집단화를 할 경우, 기반시설의 공급에 따른 부담이 줄고, 부정적 외부효과를 최소화할 수 있음

￮ 현행 ‘건축물의 집단화 유도지역’의 대상 여부를 판단하기가 매우 까다로워서 어렵다는 문제도 대두

￮ 따라서 집단화 유도지역의 판단 기준을, 해당 시설과 유사 시설간의 거리로 볼 것이 아니라, 신규개발시설의 일정반경의 주변지역의 토지이용행태를 분석하 고, 그 토지이용행태와 개발하고자 하는 시설간의 용도의 유사성 또는 상충가능 성을 검토하는 방향으로 이루어져야 함

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<소규모 집단화 검토의 예시>

① 필지경계선에서 반경 40m이내

② 주변토지이용현황 - 공장 40%

- 주택 25%

- 녹지 15%

- 도로 50%

- 상업 5%

③ 인접필지 1/4이상 유 사용도 이용시 허용

④ 인접필지 1/4이상 상 충용도 이용시 불허

<그림 3> 소규모 집단화 검토의 예시

❏ 농지 및 산지전용 보다 기개발지를 활용한 개발 유도

￮ 비도시지역에서 전 ‧ 답 ‧ 임야 등 비도시적 토지를 토지형질변경하여 개발하는 행위에 대해서는 심의허가조건을 강화할 필요가 있음

￮ 전 ‧ 답 ‧ 임야 등을 개발할 경우, 기반시설의 공급이 어려워 장기적으로는 사회적 비용이 증가하며, 자연환경이 훼손될 우려가 있을 뿐만 아니라, 장래의 유보지를 잠식하는 결과임

￮ 해외 각국의 사례에서도, 원칙적으로 비도시지역의 개발행위를 사전에 차단해두 어, 개인이 소규모로 농지나 임야가 도시적 토지로의 전환하지 못하도록 하고 있음

￮ 기성대지 개발행위의 간소화와 더불어, 전 ‧ 답 ‧ 임야 등의 개발조건을 현재보다 강화하여 개발의 수요가 기존의 대지로 집중되도록 유도하여야 함