A Study on the System Improvement Plan for Urban Regeneration of Historical and Cultural Environment

(1)

ISSN 1598-1142 (Print) / ISSN 2383-9066 (Online) https://doi.org/10.7738/JAH.2021.30.4.091

1. 서 론

1-1. 연구의 배경 및 목적

도시 내 부동산문화재와 유적지, 한옥마을 등과 같 은 도시공간적 성격의 역사문화환경은 그 공익적 가치 보존을 위해 불가피하게 해당지역에 대한 규제를 동반

* Corresponding Author : [email protected]

이 논문은 2016년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구(NRF-2016S1A5A2A01027277)로서, 김남희(2020)의 박 사학위논문 일부분을 수정·보완하였음.

하게 된다. 이러한 역사문화환경이 지역주민들의 생활 공간과 인접하거나 혹은 중첩될 경우, 해당지역은 관 련규제로 인해 개발행위가 제한되면서 낙후·쇠퇴지역 이 되는 경우가 많다. 특히 고도(古都)지역은 구도심 중심부에 문화유산이 밀집되어 있고, 규제의 강도 또 한 커서 지역주민들의 생활환경인 역사문화환경의 낙 후·쇠퇴 문제가 크게 발생하였다.

이에 정부는 2004년 경주·공주·부여·익산의 4개 고 도지역을 대상으로 역사문화환경의 보존 뿐 아니라 육

역사문화환경의 도시적 재생을 위한 제도개선방안 연구

- 경주 황남·인왕 한옥지구 사례를 중심으로 -

- Focusing on the case of Hwangnam and Inwang Hanok district in Gyeongju -

김 남 희*

Kim, Nam-Hee

(도시건축 도원 도시디자인계획연구소 상무이사)

이 희 정

¹⁾

Lee, Hee-Chung

(서울시립대학교 도시공학과 교수)

Abstract

This study is a case study of system improvement measures for urban regeneration of the historical and cultural environment. The example areas are Hwangnam and Inwang Hanok districts in Gyeongju City, which operate various systems to solve the urban decline problem caused by the historical and cultural environment regulations. The subjects of this study are resident support programs and district unit planning systems under the advanced promotion system established in the case area. As research methods, literature studies, field surveys, and in-depth interviews were conducted. Through this, the background and purpose of introduction of each system, major plan contents, and problems of the system application process were analyzed. This study drew the following implications through case studies. First, in order to more effectively promote the urban regeneration of the historical and cultural environment, it is necessary to improve the related systems in an integrated and systematic manner. Second, in order to resolve the policy distrust of local residents in the historical, cultural and environmental management system, a wider variety of planned alternatives to narrow the difference in interests between the public and private sectors should be presented.

주제어 : 역사문화환경, 제도개선, 도시재생, 경주 황남·인왕 한옥지구

Keywords : Historical and Cultural Environment, System Improvement, Urban Regeneration, Hwangnam·Inwang

Hanok District in Gyeongju

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성을 목적으로 한 고도 보존에 관한 특별법(이하 고도 보존법)

¹⁾

을 제정하였다. 이 제도는 기존의 문화재 중 심적 보존정책에서 나아가 역사문화환경에 대한 도시 적 차원의 관리 및 지역주민들의 생활환경개선을 통한 지역 활성화를 위해 도입되었다.

경주시는 우리나라의 대표적인 역사도시로서 1970년 대부터 지속된 문화재보호법 및 국토의 계획 및 이용 에 관한 법률(이하 국토계획법) 관련규제로, 고도지역 중에서도 역사문화환경의 낙후 및 도심쇠퇴 문제가 가 장 심각하였다. 이에 정부는 2007년부터 경주시에 고 도육성제도에 따른 계획들을 추진하였고, 2012년 ‘경주 고도보존육성 기본계획(이하 경주고도보존계획)’을 법 정계획으로 승인하였다. 2015년부터는 경주고도보존계 획의 세부사업인 ‘주민지원사업계획’에 따라, 경주시 황남·인왕동 일대의 주민생활환경개선을 위한 한옥지 원사업이 문화재청의 정책사업으로 추진되었다.

그런데 사업시행이 본격화되면서 주거지역의 상업 화, 2층 한옥 증가, 지가상승 등 또 다른 측면의 문제 점들이 태동하였다. 경주시청은 고도육성제도 만으로 는 역사문화환경의 재활성화에 따른 급격한 도시변화 를 관리하기 어렵다고 판단하고 2015 지구단위계획제 도를 도입하였다.

²⁾

그 결과 2019년 3월 경주시 황남·

인왕동 일대에 대한 지구단위계획이 지정·고시되었다.

그러나 이 계획은 한옥 및 건축규제 등에 대한 공공부 문과 지역주민들의 의견차이로 당초 공공의 계획의도 대로 수립되지 못하였고, 체계적·계획적 도시관리를 위한 제도적 장치로서 제 기능을 할 수 없었다.

이에 본 연구는 경주시 황남·인왕 한옥지구를 사례 로 역사문화환경의 도시적 관리와 재생를 위한 제도와 계획들이 어떻게 수립되었는지 분석하고, 제도적용과 정의 문제점은 무엇이었는지 파악하고자 한다. 이를 통해 역사문화환경의 도시적 재생을 위한 제도적 개선 방안을 모색하고자 한다. 역사문화환경의 특성은 각 지역별로 다르며, 처한 문제 상황도 지역별로 차이가 있다. 그렇지만 강력한 역사문화환경 규제로 심각한 도시쇠퇴를 겪고, 이를 해결하기 위해 여러 제도와 계 획을 도입하였던 경주시의 사례는 이와 유사한 문제를 해결해야 하는 다른 지역들에게 시사점을 제공할 수 있을 것이다.

1) 2011년 ‘고도 보존 및 육성에 관한 특별법’으로 개정되었다.

2) 고도육성법 제11조에 지정지구에서의 행위제한 조항이 있으나, 실제 사업시행이 되지 않으면 해당계획을 실현할 방법이 없었고, 도 시기반시설의 조성을 강제할 수도 없었다.

1-2. 연구의 범위 및 방법

연구의 공간적 범위는 국가지정 문화재인 대릉원 일 원 고분군과 담장을 경계로 접해있는 황남·인왕 한옥 지구이다.(<그림 1> 참조) 이 지역은 경주고도보존계 획에 의해 ‘한옥형 주거환경개선사업계획’이 수립되면 서 주민지원사업을 시행할 수 있는 ‘역사문화환경 보 존육성지구’로 지정되었다. 이후 계획적 도시관리를 위 해 도입된 국토계획법의 지구단위계획제도에 의해 ‘경 주 역사문화환경 보존육성지구 지구단위계획(이하 지 구단위계획)’의 계획구역으로 지정·고시되었다.

그림 1. 연구의 공간적 범위

연구의 방법은 우선 문헌연구를 중심으로 이론적 고 찰 및 선행연구 분석을 수행하여 역사문화환경의 도시 적 재생에 대한 개념을 정립하고 연구의 필요성을 살 펴보았다. 그리고 사례지역에 적용된 각 제도의 도입 배경과 목적, 주요 계획내용 등을 분석하였다. 문헌연 구의 자료로는 관련 논문. 용역보고서. 회의자료, 주민 설명회자료 및 각종 문서를 분석하였다. 이후 현장조 사 및 심층면담조사(<표 1> 참조) 를 수행하여 문헌 연구만으로는 알 수 없는 계획의도 및 제도적용 과정 에서의 주요 문제점을 파악하였다. 심층면담대상자는

구분 면담 대상자 인원 기간

공 공부 문

경주시 공무원

◦경주고도보존계획 담당자 1 2019.10.28.

◦지구단위계획 담당자 및

주민협의회 담당자 2 2019.11.19.

◦문화재과장 1 2016.10.13.

계획기관

◦고도보존계획 연구책임자 1 2019.11.26.

◦지구단위계획 연구책임자 1 2019.11.21.

민 간부 문

경주시 시민단체

◦주민협의회 사무국장 1 2019.11.23.

◦고도포럼 마을해설사 2 2019.11.23.

지역주민

◦지역주민 1차 4 2010.12.1.

◦지역주민 2차 4 2019.11.19.

표 1. 심층면담 대상자

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경주시청 공무원, 계획기관의 연구책임자, 경주시 시민 단체 및 지역주민들로 선정하였다. 직접면담을 우선하 였고 대면이 어려울 경우 전화면담을 수행하였다. 그 리고 본 연구자는 두 계획과정의 연구진으로 참여하여 자료를 수집·분석하며 참여관찰 하였다.

2. 이론적 검토 및 선행연구 분석

2-1. 역사문화환경의 도시적 재생 개념 및 관련 제도 분석

법제도적 측면에서 ‘역사문화환경’이란 용어는 문화 재보호법과 고도 보존 및 육성에 관한 특별법(이하 고 도육성법)에 정의되어있다. 문화재보호법에서는 역사 문화환경을 “문화재 주변의 자연경관이나 역사적·문화 적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경”으로 정의하고 있다. 고도육 성법에서는 “고도의 생성·발전 과정의 배경이 되는 자 연환경과 역사적 의의를 갖는 유형·무형의 문화유산 등 고도를 구성하고 있는 일체의 요소”로 정의하며 개 념을 확장하였다. 최근의 연구들은 역사문화환경에 대 한 보다 적극적이고 광의적 개념으로서, 역사문화환경 의 보호를 위해 행위제한이 필요하다고 인정되는 특정 지역 및 지구 등 도시적 차원으로 그 공간적 범위를 확장하고 있다.(이희정·최성은, 2015)

2000년대 이후 도시의 절적 성장을 중요시하는 도시 재생의 시대로 진입하면서 역사문화환경은 도시재생을 위한 주요 요소로 논의되기 시작하였다. 역사문화환경 이 풍부한 도시들은 그 지역 고유의 문화유산과 역사 문화경관, 역사적 장소 등을 도시재생을 위한 중요한 자산으로 활용할 수 있기 때문이다.

도시재생에 대한 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생법)상 정의는 “인구의 감소, 산업 구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후 화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제 적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것”이다.

도시재생사업단(2012)은 도시재생을 한 도시가 겪고 있는 쇠퇴의 원인을 해소하고 지속 가능성을 담보하기 위한 능동적인 처방으로 정의하면서, 도시가 직면한 쇠퇴의 원인이 다양한 만큼 도시재생의 방법도 그에 따라 다양하게 전개되어야 한다고 하였다. 여러 시대 를 걸쳐 지속된 도시는 문화재 주변지역이 곧 도시공 간이므로, 역사문화환경의 존속과 가치 발현을 위해서

는 도시적 차원의 관리와 정비의 방향성이 매우 중요 하다.(장재일·오종열, 2014)

본 논문에서는 역사문화환경을 지역주민들의 생활공 간으로서 지역 정체성을 드러낼 수 있는 특화된 도시 공간으로 개념을 한정하였다. 그리고 역사문화환경의 도시적 재생이란 지역주민들의 현대적 삶이 가능하도 록 역사문화환경을 도시적 차원에서 계획 및 관리하 고, 지역역량 강화 및 지역 활성화를 위한 도시공간으 로 활용하는 것을 의미한다고 정의하였다.

그러나 현재 우리나라의 역사문화환경은 기본적으로 문화재보호법 및 국토계획법으로 이원화되어 규제 중 심적으로 관리되고 있다는 문제점이 있다. 문화재보호 법에서는 문화재 주변지역을 ‘역사문화환경 보존지역’

으로 지정하여 행위제한을 하고 있으며, 국토계획법에 서도 특화경관지구 및 최고고지지구 지정 등을 통해 건축물의 신축 및 증·개축과 높이, 형태 등을 규제하 고 있다. 이로 인해 문화재 주변지역 및 역사적 중심 지의 역사문화환경은 신규 개발수요 감소, 건축물 노 후화, 도시기반시설 부족 등의 문제를 겪게 된다. 그리 고 문화재 및 문화유산 자체에 대한 보존과 보호를 우 선하다보니, 역사문화환경의 도시공간적 의미 및 활용 방안에 고찰은 심도 있게 이루어지지 않았다. 이에 따 라 도시 내 역사문화환경은 도시공간적으로 제대로 활 용 및 재생되지 못하고, 과거의 특정시간대에 고정된 경직된 공간으로 남겨져 대부분 낙후 및 쇠퇴지역이 되고 있다.

2-2. 선행연구 검토

역사문화환경의 제도적 개선방안에 대한 선행연구들

은 주로 선진사례 분석을 토대로 역사문화환경에 대한

통합적 관리제도 및 면단위 관리계획의 필요성을 주장

하였다. 권영상·강성원(2010)은 호주 멜버른의 헤리티

지 오버레이(Heritage Overlay) 제도를 연구하여, 국토

계획법 개정 또는 별도법 제정을 통해 지구단위 수준

의 역사문화환경 관리제도 도입의 필요성을 제안하였

다. 김남희·이희정(2019)은 스페인의 특별보호계획

(Special Protection Plan) 제도 연구를 통해, 문화유산

보존과 역사지구의 재생을 통합적으로 관리할 수 있는

제도를 도입하고, 역사문화환경에 대한 총괄적인 사업

계획을 수리해야 한다고 하였다. 본 연구는 국내에 실

제 시행된 역사문화환경 관리 제도와 계획에 대한 사

례연구를 통해 제도개선을 위한 시사점을 제안한다는

점에서 선행연구들과 차별성을 갖는다.

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3. 황남·인왕 한옥지구 역사문화환경 특성 분석

3-1. 황남·인왕 한옥지구의 역사적 고찰

황남·인왕 한옥지구는 인접한 문화유산의 역사적 중 요성에 가려져 주목받지 못하였으나, 오래된 한옥주거 지로서 가치와 역사성을 갖고 있다. 신라이후 주로 농 경지로 이용되던 황남동과 인왕동 일대의 도시화 및 주거지 확산은 근대이후 신작로의 조성과 함께 시작되 었다. 일제강점기 조선총독부의 치도사업오개년계획 (治道事業五個年計劃)에 따라 1916년 황남동에는 신작 로인 태종로와 계림로가 개설되었고, 1918년 사정동에 철도역사가 들어서면서 이 일대의 근대적 도시화가 시 작되었다. 황남동과 인왕동의 건축물대장 기준으로 전 체 1,541동 중 약 24.8%에 해당하는 382동이 그 당시 인 1920-30년대에 건립되었다. 1950-60년대를 거치며 이 일대의 취락은 점차 집단화되고 밀집되어 갔다.

이후 사례지역의 주거지 확충을 본격적으로 이끈 것 은 1971년에 수립된 ‘경주관광종합개발계획’이었다. 이 계획은 고도의 운치를 보존한다는 취지로 사례지역을 포함한 태종로 남측의 약 3.5㎢에 달하는 지역을 한식 건물지구로 지정하고 한옥주거지를 양산하고자 하였 다.(<그림 2> 참조) 그리고 경주의 유적지를 총 13개 지구로 구분하고, 약 10

년 동안 국가적 차원의 토지매입과 문화재 발굴 조사를 집중적으로 추진 하였다. 이 과정에서 사 례지역 주변으로는 월성, 대릉원, 황룡사지 일대의 민가가 철거되었다. 당시 사적지 내에서 철거된 민

가들은 대부분 인근의 황남동 일대로 재정착하였을 것 으로 추정되므로, 이들을 위한 새로운 도시한옥이 등 장했을 것으로 판단된다.(최무현, 2012) 이 당시인 1970-80년대에 황남동과 인왕동에 건립된 건축물은 총 622동으로 전체의 약 40.4%에 해당한다.

이 일대의 도시화 및 주거지 확산은 1990년대까지 지속되었고, 그 과정에서 황남·인왕 한옥지구는 완전 히 주거지역으로 변모하였다. <그림 3>은 20세기 초 반과 후반의 경주 지형도를 비교한 것으로서 경주 도 심의 시가지가 크게 확장되었음을 알 수 있다.

2000년대 초반 경주도심의 급격한 주거지 확산으로 고분군의 영역까지 민가가 들어서면서, 쪽샘지구를 비

롯해 노동·노서 고분군의 문화재 훼손이 심각한 사회 적 문제로 대두되었다. 이에 정부는 2003년 도심 고분 군의 통합적 역사문화환경 보존을 위해 ‘도심 고분공 원’ 조성사업을 결정하고, 쪽샘지구 일대 약 30만㎡를 십여 년에 걸쳐 철거하였다. 이 정책으로 경주도심 인 구는 급격히 공동화되었고, 사례지역을 비롯한 이 일 대 한옥지구들의 동반쇠퇴가 진행되었다. 그 결과 낙 후한 한옥지구의 생활환경개선 및 지역재생계획의 필 요성이 대두되었다.

1916년 지형도 (1/10000) 1990년 지형도(1/5000) 그림 3. 20세기 초반과 후반의 경주 지형도 비교 출처 : 국가기록원, www.archives.go.kr

3-2. 황남·인왕 한옥지구 역사문화환경 관리 특성 황남·인왕 한옥지구는 고도육성제도가 도입되기 전 인 2000년대 초반까지는 문화재보호법과 국토계획법의 지역·지구 지정을 통해 규제 중심적으로 관리되었다.

신라시대의 유적지가 밀집된 경주 구도심은 대부분 문 화재보호법 제13조에 따른 ‘역사문화환경 보존지역’으 로 지정되어 현상변경허용기준에 따른 개발행위제한을 받고 있다. 특히 사례지역은 문화재에 둘러싸여있어, 총 7단계로 구분된 허용기준 중 가장 높은 단계인 제1 구역과 제3구역으로 지정되었다. 제1구역에는 현상보 존 원칙이 적용되어 일체의 개발행위가 불가하며, 제3 구역은 경사지붕으로 12미터 이하의 건축물만 가능하 다.(<그림 4> 좌측 참조)

국토계획법에서는 경주도심 대부분에 최고고도지구 를 지정하여 건축물 높이를 제한하고 있다. 그에 따라 인왕동 일부지역은 7m로, 그 외 지역은 10m로 건축물 높이가 제한되고 있다. 그리고 문화재구역과 그 주변 지역에는 역사문화환경보호지구 및 특화경관지구가 지 정되어 건축물 형태 및 층수 규제가 적용되고 있다.

사례지역은 문화재주변지역으로서, 기존의 ‘역사문화 미관지구’를 계승한 특화경관지구가 지정되었다.(<그림

그림 2. 경주 관광종합 개발계

획(1971)의 한식건물지구 지정

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4> 우측 참조) 사례지역은 1970년대부터 역사문화미관 지구(현 특화경관지구)로 지정되면서 한국 고유의 한 옥 건축물 형태 제한, 대문 및 담장, 색채 및 2층 이하 의 층수제한 등의 규제를 받았다. 그 결과 고분군을 배경으로 한 독특한 한옥주거지 경관이 형성되었다.

역사문화환경 보존지역 특화경관지구 및 역사문화환경 보호지구 그림 4. 경주도심의 역사문화환경 관련 지역지구 지정 현황 출처 : 문화재 공간정보서비스, http://gis-heritage.go.kr/

그러나 이러한 개발행위제한 및 한옥건축물 형태규 제 만으로는 문화유산과 조화로운 도시경관을 형성하 도록 유도할 수 없었다. 문화재보호법 및 국토계획법 에 따른 행위규제로 사례지역은 오히려 현대적 생활양 식과는 거리가 먼 낙후된 주거지역이 되었다. 전통한 옥건축의 높은 건설비용이 경제적 부담이 된 지역주민 들은 대부분 최소한의 규정만 지켜 건물을 지었다. 그 리고 제도의 맹점을 이용하여 부속건축물을 증축하거 나 처마와 담장을 연결하여 부족한 실내공간을 확장하 였다.

³⁾

그 결과 사례지역에는 지붕만 기와형태인 노 후·불량 한옥들이 즐비하게 되었다.(<그림 5> 참조)

그림 5. 지붕만 기와 형태인 황남·인왕 한옥지구 전경

이러한 조잡한 한옥형태로 인해 역사문화환경으로서 황남·인왕 한옥지구의 보존가치는 낮게 평가되었고, 인접한 문화유산들의 역사성에 압도되어 근대부터 형 성된 오래된 주거지로서의 역사적 가치도 주목받지 못 하였다.

3) 경주시 도시계획조례 제53조 제1항은 건축물의 형태 및 외관은 한국 고유의 한옥 건축물 모양을 따르도록 규정하고 있으나, 연면적 30㎡ 이하의 부속건축물로서 본 건축물의 기능상 불가피하다고 시 장이 인정하는 경우에는 예외라는 규정을 두고 있다.

4. 황남·인왕 한옥지구의 주민지원사업계획

4-1. 제도 도입배경 및 목적

황남·인왕 한옥지구에 적용된 고도육성제도는 2004 년 고도보존법이 제정되면서 도입되었다. 이 법안은 문화재보호법으로 도심 전체가 강한 규제를 받고 있는 경주시의 요구로 1980년대부터 논의되기 시작하였으나 타 지역과의 형평성 및 재원조달 문제로 추진되기 못 하였다. 그러다 2000년에 경주역사유적지구가 세계문 화유산으로 등재되고 문화재 주변의 낙후한 한옥밀집 지역의 정비 필요성에 대한 사회적 공감대가 형성되면 서 제정될 수 있었다.(문화재청, 2009)

이와 같이 고도육성제도는 법 제정 초기단계부터 문 화재보호법으로 인해 사유재산권에 침해를 받아 온 지 역주민들을 위한 법안으로 논의되기 시작하였고, 나아 가 고도를 활력 있는 역사도시로 조성하는 것을 목적 으로 하였다. 이를 위해 역사문화환경 규제에 따른 지 역주민들의 손실보상차원에서 주거환경개선과 지역 활 성화를 위한 주민지원사업계획과, 역사문화환경에 대 한 도시적·광역적 차원의 관리를 위한 계획들을 수립 하도록 하였다. 한편 문화재청은 문화재보호법에 따른 규제 강도가 가장 컸던 경주시를 대상으로 고도육성제 도를 검증해 본 후, 이를 점차 다른 지역까지 확대하 여 역사문화환경의 도시적 재생과 관리를 위한 새로운 정책적 대안을 마련하고자 하였다.

⁴⁾

4-2. 계획 목표 및 주요 계획내용

황남·인왕 한옥지구는 세계문화유산인 경주역사유적 지구와 접해있고, 도심상업지역과도 인접하여 성격이 다른 두 공간을 연결하는 매개공간으로의 입지적 장점 을 갖고 있는 지역이다. 그러나 2010년 당시 사례지역 은 지속된 문화재보호법 관련 규제로 정주환경이 낙후 되고, 인접한 쪽샘지구의 철거로 경주도심이 쇠퇴하면 서 동반 침체되고 있었다.

이에 공공은 황남·인왕 한옥지구의 계획목표로 첫

째, 문화재보호법 규제에 따른 손실보상차원에서 한옥

형 주거환경개선사업을 지원하여 지역주민들의 정주환

경을 개선하고자 하였다. 둘째, 문화유산과 조화로운

한옥경관 조성과 한옥숙박 및 한옥상가 유치로 관광객

들을 유인하고 체류시간을 연장하여 지역을 활성화하

고자 하였다. 셋째, 사례지역을 매개로 관광객들의 유

적지 관람동선을 도심상권까지 연결하여 도심재생에

4) 경주 고도보존계획 연구책임자 심층면담(2019.11.26)

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기여하고자 하였다. 이를 위해 한옥 및 한옥형 건축물 의 신축 및 증개축 시 지원금을 지급하도록 하였으며, 숙박 및 상업시설용도 건축물에도 차등적인 지원을 하 였다. 그리고 사업의 활성화를 위해 해당지역 뿐 아니 라 타 지역주민들에게도 지원의 제한을 두지 않았다.

⁵⁾

이 사업계획은 이후 ‘고도 이미지 찾기 사업’이라는 별도의 정책사업으로 추진되었다.

⁶⁾

지원금은 각 공사 비의 2/3 범위 내에서 최대 1억 원까지 지원된다. 단, 한옥과 한옥건축양식, 가로경관 개선사업 등의 사업형 태와 단독주택 및 근린생활시설 용도에 따라 차등적으 로 지급하고 있다. 자세한 지원대상과 지원 기준은 경 주시 고도보존 및 육성에 관한 조례에 명시되어 있 다.(<표 2> 참조) 2019년 말까지 사례지역에는 총 111 건의 한옥지원사업이 진행되었고, 이 중 103건이 황남 한옥지구에서 시행되었다. 황남 한옥지구의 총 건축물 이 491동인 것을 감안하면 5년 동안 지구 내 약 21%

의 건축물이 새롭게 바뀐 것이다.(<표3> 참조)

연도 2014 2015 2016 2017 2018 2019 합계 황남지구 21 18 23 8 19 14 103

인왕지구 - - 3 2 3 - 8

합계 21 18 26 10 23 14 111 출처 : 경주시청 내부자료

표 3. 연도별 한옥지원사업 신청 건수

4-3. 제도적용 과정의 문제점

고도육성제도는 특별법으로 만들어진 제도로 고도지 역 주민들의 생활환경개선을 위한 주거환경개선사업,

5) 문화재청·경주시·국토연구원. 경주고도보존계획, 2011.

6) 경주고도보존계획에 대한 일괄예산 신청이 관계부처와의 이견으 로 어려움을 겪게 되자 문화재청은 본 사업계획을 ‘고도 이미지 찾 기 사업’이라는 별도의 정책사업으로 추진하였다. 현재 이 사업을 통해 사례지역을 비롯한 공주, 부여, 익산의 한옥형 주거환경개선사 업에 대한 보조금이 지원되고 있다.

도로·주차장·상하수도 등의 기반시설 개선사업, 역사문 화체험학습장·전시관 등의 설치사업 등과 같은 주민지 원사업을 추진할 수 있는 제도이다. 그러나 경주지역 사회는 지난 수십 년간의 규제에 따른 정부정책에 대 한 불신이 커서 제도의 적용이 어려웠다. 제도적용 과 정에서 나타난 주요문제점은 다음과 같다.

첫째, 고도육성제도에 대한 경주지역사회의 불신 및 반대로 제도 도입 자체가 어려웠다. 문헌조사 및 주요 이해관계자들과의 심층면담을 토대로 제도 도입을 반 대한 측과 찬성한 측의 의견 차이를 정리해보면 <표 4>와 같다.

구분 제도 도입 반대 제도 도입 찬성 이해

관계자 경주시청(지방정부),

경주 시민단체, 지역주민 문화재청(중앙정부), 문화재·도시 전문가집단

이유 ▫도시정비 및 재원조달방안 미비

▫누적된 정책 불신

▫광역적·체계적 역사문화환경 관리,

▫지역주민 불편 해소

대안 ▫선보상 후계획

▫피해당사자인 주민들이 직접 계획

▫주민지원사업 조항을 추가한 제도 개선

▫추가규제 없는 계획 표 4. 고도육성제도 도입에 대한 주요 이해관계자들의 의견

차이 분석

경주지역사회가 반대한 가장 큰 이유는 당시 고도보 존법에 재정적 지원을 담보할 수 있는 법적 근거가 없 었기 때문이다.

⁷⁾

당초 경주시 국회의원이 발의했던 법 안에는 고도지역 정비 및 재원조달에 관한사항 등이 포함되어 있었다. 그러나 법안 심의과정에서 타 지역 과의 형평성 및 지역주민들의 보상심리를 자극할 수 있다는 이유로 관련규정이 삭제되면서 실제 지원사업 의 실행을 담보할 수 있는 제도적 근거가 없어졌다.

지역주민들의 손실보상을 위해 발의되었던 법안이 다 시 보존만을 강조한 법안으로 되돌아오자 경주지역사

7) 경주시 문화재과장 심층면담(2016.10.13)

지원 대상 지원 기준

단독주택 근린생활시설

한옥

1. 비한옥 및 불량 한옥을 한옥으로 신축, 개축, 재축하는 경우 최대 1억 최대 8천만 원 2. 한옥으로 신축, 증축하는 경우 최대 8천만 원 최대 6천만 원

3. 한옥을 수선·대수선하는 경우 최대 5천만 원 최대 3천만 원

한옥 건축양식 1. 한옥건축양식으로 신축, 개축, 재축, 증축하는 경우 최대 5천만 원 최대 3천만 원 2. 한옥건축양식으로 수선·대수선하는 경우 최대 3천만 원 최대 2천만 원

담장, 대문 최대 2천만 원

가로변 건축물 외관정비 최대 3천만 원(간판시설 포함)

간판시설 최대 2백만 원

출처: 자치법규정보시스템, http://www.elis.go.kr/ 자료를 토대로 저자 재구성 표 2. 주민지원사업의 보조금 지원대상 및 지원 기준

(7)

회는 크게 반발하였다. 또한 지난 50여 년간에 걸친 정부주도의 문화재정책이 규제만 남기고 정작 지역주 민들을 위한 계획은 시행되지 않은 것에 대한 누적된 정책불신도 반대의 원인이 되었다.

⁸⁾

시민단체들은 정책반대운동을 주도하며 반대시위를 통해 1차 주민설명회(2010.10.7.)를 무산시키고, 경주도 심상가주민들과 함께 자체적인 설명회를 개최하였 다.(2010.10.25.) 이를 통해 문화재보호법 규제로 인한 도심공동화 및 상권쇠퇴에 대한 선보상 후 계획을 수 립할 것과, 피해당사자인 시민의견이 직접 반영될 수 있도록 시민들에게도 용역 발주권을 줄 것을 요구하였 다.

⁹⁾

시민단체들

¹⁰⁾

은 이후 2차 시민설명회(2010.11.19.) 와 3차 공청회(2010. 12.16.)에서도 반대성명 발표로 의 사진행을 방해하며 공공부문과 갈등을 형성하였다.

(<그림 6> 참조)

그림 6. 경주 시민단체의 주민공청회 반대 시위(2010.12.16.)

한편 중앙정부인 문화재청과 관련 분야의 전문가 집 단은 광역적·체계적 역사문화환경 관리 및 낙후된 지 역주민들의 생활환경개선을 위해서는 제도 도입이 필 요하다고 생각하였다.

¹¹⁾

특히 문화재청은 제도의 성공 적 안착을 위해서는 최고(最古) 고도인 경주시의 참여 가 중요하였기에 지역사회의 반대에도 불구하고 제도 의 추진을 강행하였다. 문화재청은 추후 고도육성법 개정을 통해 주민지원사업에 관한 규정을 제도화할 것 과 고도보존계획으로 인한 추가규제는 없을 것이라고 약속하며 경주시청과 지역주민들을 설득하였다.

둘째, 경주지역사회가 계획수립에 따른 추가규제를 우려하면서 지구지정 대상 및 규모가 문제가 되었다.

지구지정은 기본적으로 주민생활환경개선이 필요한 낙 후한 한옥지구를 대상으로 논의되었다. 문헌조사 및 주요 이해관계자들과의 심층면담을 토대로 지구지정과 관련한 주요 이해관계자들의 목표 차이를 정리해보면

8) 경주 주민협의회 사무국장 심층면담(2019.11.23.)

9) 김성웅, “갈길 바쁜 경주고도보존계획 ‘뜨거운 감자’-도심권 시민 연대 ‘시민들에게도 용역 발주권 달라’”, 경주신문, 2010.10.25.

10) 경주국책사업추진협력범시민연합, 경주희망시민연대, 도심상가 번영회 등이 주축이 되어 약 20여 개의 시민단체가 참여하였다.

<표 5>와 같다.

이해 관계자 지구지정 대상지 지구지정 규모 경주시청,

시민단체 ▫추가규제가 발생할

여지가 없는 지역 ▫지구지정 규모 문화재청 ▫조속한 사업성과 확인 최소화

▫재원조달 규모 최소화 전문가집단계획기관 ▫사업의 상징성 및

파급효과가 큰 지역 ▫지구지정 규모 최대화 선정결과 ▫황남·인왕 한옥지구

표 5. 지구지정 대상지 및 지정 규모에 대한 주요 이해관계 자들의 목표 차이 분석

경주시청은 문화재청의 정책적 의지로 계획수립에 참여하긴 하였으나, 중앙정부의 정책을 따르다 도심쇠 퇴라는 직격탄을 맞게 되면서 제도를 불신하였다. 특 히 당시는 주민지원사업이 법제화되기 전이었으므로 실제 지원사업은 시행되지 않고 지구지정에 따른 규제 만 추가되어 민원만 가중될 것을 우려하였다. 따라서 경주시청은 추가규제가 발생할 여지가 없는 지역만을 대상으로 한 최소한의 지구지정을 원하였다.

¹²⁾

경주 시민단체들도 정부정책에 대한 불신으로 최소한의 지 구지정을 원하였다. 대부분 토지소유자로서 지역 유지 였던 시민단체의 운영진들은 새로운 제도에 따른 추가 규제로 재산상의 손실이 발생할 것을 우려하였다.

¹³⁾

문화재청은 당시 역사문화환경 규제에 따른 민원이 산 적하여 본 제도의 검증을 통한 해결방안 모색이 시급 하였다. 따라서 조속한 사업성과 확인 및 재원마련의 어려움으로 지구지정 범위를 최소화 하고자 하였다.

계획기관과 문화재 및 도시 분야의 전문가 집단은 사업의 상징성 및 파급효과가 큰 지역을 선정하고자 하였다. 그리고 역사문화환경에 대한 광역적 관리를 위해 태종로와 서천 및 남천을 경계로 구도심 한옥지 구에 최대한 넓게 지구를 지정하고자 하였다.

한편, 황남·인왕 한옥지구의 주민들은 계획수립에 큰 반대나 기대는 없었으나, 사례지역에 계속 거주하 기를 희망하였기에 지구지정에 찬성하였다. 사례지역 은 문화재구역에 둘러싸여 있어 기존에도 이미 2층 이 하 한옥으로 형태규제를 받고 있었고, 인왕동 일부지 역은 문화재 발굴조사 예정지로 일체의 개발행위가 제 한되어 있었다. 따라서 지역주민들은 어떤 계획이 수 립되어도 사례지역에 대한 규제가 더 강화되거나 혹은 규제가 완화될 수 없다고 생각하였기에 계획수립을 반

12) 경주시청 고도보존계획 담당자 심층면담(2019.10.28.)

(8)

대하지는 않았다.

¹⁴⁾

2010년 당시 주민지원사업에 대한 지역주민 심층면담에서 도출된 의견은 다음과 같다.

“옛날에는 땅 값이 비쌌는데, 요즘은 땅 값이 떨어 져서 다른데 가서 살지도 못한다. 한옥 수리비가 일반 주택보다 두배 이상 비싸서 비가 새도 고칠 엄두가 안 난다. 한옥지원사업이 되면 집을 고칠 의사가 있다.(황 남동 거주 60대 주민)”

“주변 집들이 철거되서 사는데 적막하고 불편하다.

지금 주는 보상금으로는 다른데 가서 집을 구하기도 어렵다. 지원이 제대로 된다면 현 주거지에서 살고 싶 다.(인왕동 거주 80대 주민)”

5. 황남·인왕 한옥지구의 지구단위계획 분석

5-1. 제도 도입배경 및 목적

황남·인왕 한옥지구는 2015년부터 본격화된 한옥지 원사업으로 2층 규모의 한옥숙박 및 한옥상가들이 신 축되면서, 물리적 환경개선과 함께 주거지역의 상업화 도 시작되었다.(<그림 7> 참조) 또한 단층주택과 인접 한 2층 한옥숙박시설로 인한 사생활 침해 민원 및 관 광객 증가에 따른 도시기반시설 부족 문제 등이 발생 하였다. 그러나 고도육성법은 사업법 형태로 되어있어, 주거지역의 상업화 방지 및 부족한 도시기반시설을 확 충할 수 있는 제도적 장치가 없었다.

그림 7. 신축된 2층 한옥숙박 및 한옥상가

이에 경주시청은 고도육성제도만으로는 사례지역의 급격한 도시변화를 관리하기 어렵다고 판단하고 지구 단위계획제도를 도입하였다. 지구단위계획제도는 국토 계획법에 규정된 도시·군관리계획 중 하나로 토지 이 용의 합리화와 기능증진, 미관개선 및 해당지역의 체 계적·계획적 도시관리를 목적으로 한다. 이를 위해 대 지 및 건축물에 관한 계획, 도시기반시설계획, 교통처 리계획 등 토지 및 건축물에 대한 전반적인 관리계획 을 수립하게 된다. 경주시청은 지구단위계획제도를 통 해 사례지역을 도시계획적으로 관리할 수 있는 일단의

14) 지역주민 1차 심층면담(2010.12.1.)

지구단위계획구역으로 지정하고, 문화재와 조화로운 경관을 형성하는 한옥지구로 육성하고자 하였다.

¹⁵⁾

5-2. 계획 목표 및 주요 계획내용

지구단위계획제도가 도입될 당시인 2015년 기준, 사 례지역은 단독주택 약 72%, 1층 건물이 약 97%로, 단 층의 한옥주택이 대부분으로 상업화로 인한 문제들이 크게 부각되지는 않았었다. 한옥지원사업과 함께 사례 지역의 상업화를 주도한 황리단 길의 초기상가 5곳도 2016년 하반기에 등장하였고, 본격적인 상업화는 2018 년 이후에 시작되었다. 그러나 한옥마을의 상업화로 인한 문제들은 서울의 북촌한옥마을 및 전주한옥마을 등을 통해 이미 경험되었기에, 경주시청은 선제적인 대응을 위해 지구단위계획을 수립하고자 하였다.

이에 공공부문은 지구단위계획의 계획목표로 첫째, 주거지역의 과도한 상업화를 방지하고자 하였다. 내부 지역은 전통적인 한옥주거지로 관리하고, 주요 가로변 에만 역사·전통 경관과 어울리는 전통상업 및 여가문 화공간을 허용하고자 하였다. 둘째, 부족한 도시기반시 설을 확충하여 지역주민들의 현대적 생활편의 및 관광 객들의 관람편의를 도모하고자 하였다. 셋째, 문화재와 조화로운 한옥지구로 조성하기 위한 한옥 및 한옥건축 양식에 대한 가이드라인을 도출하고자 하였다.

¹⁶⁾

황남·인왕 한옥지구에 수립된 지구단위계획은 사례 지역만을 대상을 수립된 최초의 도시관리계획이다. 이 계획으로 공공부문에서는 주차장, 공원, 도로 등의 도 시기반시설 확충에 관한 사항들이 도시관리계획으로 결정되었다. 민간부문에서는 한옥 및 한옥건축양식에 대한 인정기준과 지붕, 구조, 형태, 마당, 담장, 대문 등에 대한 관리기준이 지구단위계획의 시행지침으로 도출되었다. 이로써 사례지역의 한옥경관을 체계적·계 획적으로 관리할 수 있는 가이드라인이 마련되었다.

한편 최종 결정된 계획안은 기존의 문화재보호법 및 국토계획법의 규제 수준에서 건축물 용도·층수·형태 및 외관계획을 결정하였다. 당초 의도하였던 허용용도 대신 권장용도 지정으로만 사례지역에 적합한 용도를 제안하였다.(<표 6> 참조) 따라서 공공부문이 제도 도 입 시 목표하였던 주거지역의 상업화 방지 및 기존 도 시조직 보존을 위한 규제계획은 수립되지 못하였다.

사례지역에는 2016년 기준 숙박시설 56개소, 음식점 46개소, 카페 17개소가 있었으나, 2019년 현장조사 결

15) 경주시청 지구단위계획 담당자 심층면담(2019.11.29.)

16) 경주시, 경주 역사문화환경 보존육성지구 지구단위계획, 2019.

(9)

과 숙박시설 44개소, 음식점 77개소, 카페 69개소로 상 업용도의 사용이 증가하였다. 특히 대릉원 담장길 주 변 내부지역에 새로운 상가들이 형성되었고, 2층 한옥 도 16동에서 28동으로 늘어났다.

5-3. 제도적용 과정의 문제점

지구단위계획제도는 계획적 도시관리를 위한 도시·

군관리계획 중 하나로서 토지이용계획, 건축물 용도·

형태·밀도계획, 도시기반시설계획, 교통처리계획 등을 수립할 수 있다. 그러나 사례지역에 수립된 지구단위 계획은 지역주민들의 반대로 당초 공공부문이 의도했 던 도시관리제도로서의 제 기능은 충분히 수행하지 못 하였다. 제도적용 과정에서 도출된 문제점은 다음과 같다.

첫째, 건축물 용도·높이·형태 및 외관 규제에 대한 공공부문과 지역주민들의 의견차이로 계획적 합의형성 어려웠다. 주요 이해관계자들과의 심층면담을 토대로 지구단위계획 규제에 대한 공공부문과 민간부문 간의 의견 차이를 정리해 보면 <표 7>과 같다. 공공부문은 대상지 내부지역이라도 정온한 한옥주거지로 보존하고 자 내부지역과 주요 가로변의 건축물 용도·높이·형태 및 외관 규제를 차등화한 1차 계획안을 제안하였다.

¹⁷⁾

(<표 8> 참조) 건축물 용도 측면에서는 내부지역의 허용용도를 한옥주택과 한옥게스트하우스로 제한하고, 주요 가로변에만 기존과 같이 상업용도를 허용하였다.

17) 경주 지구단위계획 연구책임자 심층면담(2019.11.21)

구분 지구단위계획 규제 찬성 지구단위계획 규제 반대 관계자이해 경주시청, 계획기관 지역주민

이유 ▫주거지역의 과도한 상업화 제어

▫기존 도시조직 보존

▫건축물 추가규제는 지역 활성화 저해

▫내부지역 추가 규제는 형평성에 어긋남

대안 ▫내부지역의 건축물 용도·높이·형태 및 외관 관리 계획 차등화

▫추가규제 시, 보조금과 같은 실질적 인센티브 필요

표 7. 지구단위계획의 건축물 규제에 대한 주요 이해관계자 들의 의견 차이 분석

층수계획에서는 기존의 상업가로였던 포석로, 첨성로 등 주요 가로변은 종전과 같이 2층을 허용하되, 단층 주택이 대다수였던 내부는 1층(7m 이하)으로 규제를 강화하여 기존 도시조직을 보존하고자 하였다. 그리고 건축물 형태 및 외관계획 규제를 강화하여 문화재와 인접한 사례지역의 한옥경관을 특화하고자 하였다. 이 에 따라 내부는 한옥건축지정구역을 지정하여 비한옥 의 신축을 불허하고, 주요 도로변은 한옥건축 유도구 역으로 지정해 한옥 및 한옥양식의 신축을 모두 허용 해하여 차등적으로 관리하고자 하였다.

그러나 이 계획안은 기존에 받고 있던 문화재보호법 및 국토계획법 규제보다 강화된 규제였기에 지역주민 들의 큰 반대에 부딪혔다. 지역주민들은 한옥주거지의 보존 필요성에는 기본적으로 공감하였으나, 내부와 주 요 가로변을 차등화한 관리계획은 형평성에 어긋나는

용도계획에 관한 결정도 높이계획에 관한 결정도 건축물 형태 및 외관에 관한 결정도

구분 세부 권장용도 구분 계획내용 구분 건축물 형태

권장1▫주거용 주택, 한옥체험업 주택

▫주차장, 공공도서관 등

1층 (7M 이하)

▫인왕동 일부

▫적용 예외(기존 건축물 및

특별계획구역) 한옥

지정 구역

한옥 한옥 건축

양식 비한옥 권장2▫권장1의 용도 포함, 휴게음식점,

제과점, 차 등의 조리·판매시설 2층 (10M이하)

▫지역의 역사문화환경을 고려 하여 1층(7M 이하) 권장

▫적용 예외(기존 건축물 및 특별계획구역)

신축 권장 지양 불허

권장3▫권장2의 용도 포함, 관광상품판매

시설, 일반음식점, 업무시설 등 개보수

리모델링 유도 유도 지양 출처: 경주시, 경주 역사문화환경 보존육성지구 지구단위계획, 2019 내용을 토대로 저자 재구성.

표 6. 건축물 용도·높이·형태 및 외관계획에 관한 지구단위계획 결정

(10)

추가규제일 뿐이라며 1차 계획안을 거부하였다.

¹⁸⁾

3차 례에 걸친 주민설명회에서도 지역주민들이 계획안을 거부하자, 경주시청은 지역주민들의 의견을 존중하여 계획안을 수정하였다. 따라서 건축물 형태 규제를 강 화하여 내부라도 주거지역으로 보존하고자 했던 당초 의 계획목표는 달성할 수 없었다.

둘째, 한옥규제 자체에 대한 지역주민들의 반감이 문제가 되었다. 한옥규제에 대한 지역주민과 공공부문 의 의견차이를 비교해 보면<표 9>과 같다.

지역주민 공공부문

▫전통한옥의 유지관리비 과다로 인한 경제적 부담

▫현대적 생활편의를 위해 현대적 건축물 선호

▫문화재와 조화로운 한옥경관 조성 필요

▫전통한옥지구로서의 역사적 가치 보존

표 9. 한옥 규제에 대한 지역주민과 공공부문의 의견 차이

지역주민들은 전통한옥의 신축 및 유지관리비용 과 다에 따른 경제적 부담 및 현대적 생활편의를 위해 현 대적 건축물을 선호하여 더 이상 한옥 규제를 받고 싶 어 하지 않았다. 주민설명회(2016.11.25.)에서 도출된 한옥에 대한 주민의견은 다음과 같다.

“경주에 한옥마을이 필요하면 교동마을처럼 별도의 관광단지로 조성하는 것이 바람직하다. 사유지를 규제 해서 피해를 주는 것은 곤란하다.(황남동 거주민)”

“황남동, 인왕동도 현대 기술의 혜택이 필요하지 않

18) 지역주민 2차 심층면담(2019.11.19.)

을지, 왜 꼭 목조의 한옥만을 강요하는 것인지 의문이 다.(황남동 거주민)”

한편 공공부문은 문화재와 인접한 사례지역의 역사 문화환경 특성 강화를 위해 전통한옥지구로 보존하고 자 하였다. 계획 초반기에는 한옥 신축 증가로 물리적 환경개선 및 지역 활성화가 시작되면서 잠시 공공의 한옥지원사업에 대한 정책호응도가 높았다.

¹⁹⁾

그러나 이후 발생한 경주대지진(2016.9.)으로 노후한 한옥들의 피해가 크게 발생하면서 한옥 규제에 대한 반감이 다 시 크게 형성되었다.

²⁰⁾

특히, 공공의 지진피해 지원금 이 기대치보다 매우 낮게 책정되면서 수천만 원에 달 하는 기와지붕 수리비용이 지역주민들의 경제적 부담 으로 부과되자 한옥규제에 대한 반감이 극대화 되었 다. 공공부문 및 전문가집단이 경주의 지진피해가 컸 던 이유는 제대로 건설되지 않은 노후불량 한옥이 많 았기 때문이라 설득하였으나 역부족이었다.

6. 분석결과와 소결

지금까지 황남·인왕 한옥지구를 사례로 역사문화환 경의 도시적 재생을 위해 도입되었던 고도육성제도와 지구단위계획제도의 도입배경, 목적, 주요내용 및 제도 적용과정의 문제점들을 분석해보았다. 분석결과를 종

19) 경주시는 지역주민들의 요구로 지구단위계획 수립과 동시에 한 옥지원사업 대상지의 확대지정을 위한 고도보존육성기본계획(변경) 용역(2015.8.4.-2016.7.31.)을 수행하고 있었다.

20) 경주 고도포럼 마을해설사 심층면담(2019.11.23.)

건축물 용도계획 건축물 높이계획 건축물 형태 및 외관계획

구분 허용용도 구분 허용높이 구분 허용형태

허용1 한옥주택, 한옥게스트하우스 1층

(7M 이하) 대상지 내부 1층으로 제한,

정온한 거주공간으로 조성 한옥건축

지정구역 한옥 신축만 허용

(한옥양식, 비한옥 신축 불가) 허용2 한옥주택, 한옥게스트하우스,

카페, 찻집 2층

(10M 이하) 포석로, 첨성로, 원화로, 양정

로변 2층 허용. 상업가로 조성 한옥건축

유도구역 한옥, 한옥양식 신축만 허용 (비한옥 신축 불가)

허용3 기존 용도 대부분 허용

출처: 국토연구원, 주민설문조사자료(2017.3.28.) 내용을 토대로 저자 재구성 표 8. 건축물 용도·높이·형태 및 외관계획에 관한 공공부문의 1차 계획안

(11)

합해보면 다음과 같다.

우리나라의 역사문화환경 관리제도는 2000년대 초 반까지 문화재보호법과 국토계획법에 의해 규제 중심 적으로 관리되었다. 특히 황남·인왕 한옥지구는 세계 문화유산인 문화재에 둘러싸여 있어 민간부문의 사유 지에도 강도 높은 규제를 하였고, 그로 인해 신규 개 발행위 감소, 노후·불량 한옥 증가, 지역 낙후 등의 문 제들이 발생하였다.(<표 10> 참조) 이러한 문제들을 해결하기 위해 정부는 사례지역을 대상으로 고도육성 제도와 지구단위계획제도를 순차적으로 도입하였다.

두 제도는 모두 역사문화환경에 대한 도시적 차원의 관리 및 재생을 목적으로 하였으나, 각 제도의 성격 및 계획적 권한이 달라 계획내용에는 차이가 있었 다.(<표 11> 참조)

고도육성제도는 사업계획을 수립할 수 있는 제도로 서 역사문화환경 규제로 인한 지역주민들의 손실보상 및 지역 활성화를 위한 주민지원사업계획을 수립할 수 있는 제도이다. 이에 따라 사례지역에는 주민생활환경 개선 및 지역 재생을 위해 공공의 보조금이 지급되는 한옥지원사업이 계획되었다.

구분 문화재보호법 국토계획법

지역·지구 역사문화환경

보존지역 특화경관지구 최고고도지구 규제 현상변경허용기준

(개발행위제한) 건축물 형태

및 층수규제 높이 제한 문제점 신규 개발행위 감소 지붕만 기와 형태인 조잡한한옥 양산 표 10. 문화재보호법과 국토계획법의 규제적 관리의 문제점

구분 주민지원사업계획(2012) 지구단위계획(2019)

근거법 고도육성법 국토계획법

계획의 성격 사업계획 관리계획

계 획의

권한 지구

지정 역사문화환경

보존육성지구 지구단위계획구역 민간부문

규제

▫행위제한 규제 (문화재보호법과 국토 계획법의 기존규제 한도 내에서 규제)

▫토지이용 및 시설에 관한 결정

▫대지 및 건축물 등에 관한 결정

인센 티브

▫한옥·한옥건축양식의 신축 및 증개축 시 지원금 지금

▫건폐율, 용적률 등 계획적 인센티브 제도 적용시

문제점 ▫관련제도 불신에 따른

정책 반발 ▫지구단위계획을 추가규제로만 인식 제도의 한계▫도시관리계획 수준의

제도적 장치 미비 ▫규제 중심적 계획 표 11. 주민지원사업계획과 지구단위계획 비교·분석

그러나 경주지역사회는 제도 도입 당시 주민지원사 업의 시행을 담보할 수 있는 관련규정 미비 및 누적된 정책불신으로 계획 수립을 반대하였다. 이에 정부는 추가규제가 없는 계획을 약속하면서, 가장 강도 높은 규제를 받고 있었던 사례지역만을 대상으로 한 최소한 의 계획을 수립하였다. 따라서 주민생활환경개선과 지 역 활성화를 위한 순수 지원사업으로서 한옥지원사업 이 주민지원사업계획으로 수립되었고, 추가적인 규제 계획은 수립되지 않았다. 한편 주민지원사업계획으로 주차장, 공원 등에 관한 조성계획도 수립되긴 하였으 나, 고도육성제도는 도시관리계획 결정할 수 있는 권 한이 없이 이에 대한 계획은 실행되지 못하였다.

이후 약 7년의 시간 차이를 두고 수립된 지구단위계 획은 국토계획법에 따른 도시관리계획으로서, 체계적·

계획적 도시관리를 위해 세분화된 관리계획을 수립할 수 있는 제도였다. 공공부문은 사례지역의 상업화, 도 시기반시설 부족. 도시조직 변화 등의 문제를 해결하 기 위해 지구단위계획을 수립하고자 하였다. 지역주민 들은 기반시설 조성과 같은 공공부문의 계획의 찬성하 였으나, 내부지역의 상업화를 제어하기 위한 건축물 용도, 높이, 형태 및 외관계획에 대한 차등화 된 관리 계획은 거부하였다. 지역주민들은 한옥지원사업이 선 행되면서 규제에는 보상이 따라야 한다는 입장이었으 므로, 지구단위계획을 추가규제로만 인식하였다. 결국 과도한 상업화 방지 및 한옥지구의 체계적·계획적 도 시관리를 위해 도입된 지구단위계획은 당초의 계획 목 적을 온전히 달성할 수 없었다.

7. 결 론

황남·인왕 한옥지구에는 최근 10년 동안 낙후한 역 사문화환경개선을 위한 주민지원사업계획과 주거지역 의 급격한 상업화를 관리하기 위한 지구단위계획이 수 립되었다. 이 계획들은 각각 고도육성제도와 지구단위 계획제도에 따른 법정계획으로 수립되었다. 그러나 두 계획 모두 공공과 민간부문의 이해관계 차이 및 관련 제도에 대한 불만족으로 계획수립과정이 어려웠다. 이 에 본 연구는 사례지역에 적용된 각 제도의 계획과정 분석을 통해 다음과 같은 시사점을 제안하고자 한다.

첫째, 역사문화환경의 도시적 재생을 보다 효과적으

로 추진하기 위해서는 관련제도의 통합적이고 체계적

인 정비가 필요하다. 사례지역에 수립된 두 가지 계획

들은 서로 보완할 수 있는 제도적·계획적 장치들을 갖

고 있었으나, 각 계획들이 별도의 법에 따라 개별적으

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로 추진됨에 따라 제도적 한계로 각각 절반의 성과 밖 에 얻지 못하였다. 사업계획 성격의 주민지원사업계획 과 관리계획 성격의 지구단위계획이 함께 추진되었다 면 지역주민들과 효과적인 상호작용을 통해 사업의 효 과를 증진할 수 있었을 것이다.

따라서 역사문화환경의 도시적 재생을 위해서는 계 획수립 초반부터 지역 활성화를 위한 사업계획과 도시 환경을 체계적·계획적으로 관리하기 위한 도시관리계 획을 동시에 수립할 수 있도록 관련 제도를 정비할 필 요성이 있다. 새로운 법규를 신설하기보다는 현행 제 도 안에서 고도육성법과 국토계획법이 연계될 수 있도 록 관련법 조항을 신설 또는 변경함으로써 제도 변경 에 따른 혼란을 최소화하고 시행시기를 단축할 수 있 을 것이다.

예를 들어 고도육성법과 국토계획법을 일부 개정하 여 역사문화환경에 대한 규제와 지원이 동시에 필요한 지역을 대상으로 한 ‘역사문화환경 통합 관리계획제도’

를 도입할 수 있다. 고도육성법에 역사문화환경 통합 관리제도 규정을 신설하고, 주민지원사업 뿐 아니라 도시·군 관리계획 수준의 계획을 수립할 수 있는 권한 을 부여한다. 이후 국토계획법의 도시·군관리계획의 종류에 역사문화환경 통합 관리계획을 추가함으로써, 해당 계획이 국토계획의 관리체계 안에서 실질적인 권 한이 있는 관리계획으로 작동할 수 있도록 한다. 이를 통해 각 역사문화환경의 특성에 부합하는 지원사업 및 관리계획을 동시에 추진할 수 있을 것이다.

둘째, 역사문화환경 관리제도 및 계획에 대한 공공 과 민간부문 간의 이해관계 차이를 좁힐 수 있는 보다 다양한 계획적·건축적 대안들이 제시되어야 한다. 주 민지원사업에서는 문화재보호법 규제에 따른 지역주민 들의 손실보상을 위해 한옥지원사업을 통한 보조금이 지급되었다. 이는 공공부문이 문화재주변의 한옥경관 을 유지 및 개선하고자 지역주민들을 설득하기 위한 방안으로 사용되었다. 이 사업은 소기의 성과를 거두 어 사례지역의 물리적 환경이 개선되었고, 지역주민들 의 정책호응도 높았다.

그러나 이러한 성과에도 실거주자인 지역주민들은 현대적 삶의 편의와 유지비용의 과다 등의 문제로 한 옥규제에 대한 불합리성을 지속적으로 제기하였다. 후 속계획 성격으로 추진된 지구단위계획에서는 대다수의 지역주민들이 한옥규제에 대한 근본적인 회의와 함께 현대적 건축물을 짓고 살고 싶다는 의견을 피력하였 다. 공공부문이 사례지역의 역사적 가치 보존을 위해 서는 한옥규제가 유지되어야 한다고 설득하였으나 큰 공감을 얻지는 못 하였다.

역사문화환경을 전통한옥으로만 규제 및 지원하는

것에 대해 지역주민들은 점차 구체적이고 다양한 불만 과 요구조건을 제시하고 있다. 반면 이에 대한 대응책 은 다양하지 못하여 지역주민들과의 협상이 다각도로 이루어지지 못하고 있다. 해당지역의 역사문화환경을 가꾸는 사람들은 결국 지역주민들이므로 이들의 요구 사항을 더 이상 법적 규제로만 강제할 수는 없다. 따 라서 문화재주변의 한옥경관을 유지하고자 하는 공공 의 목적과 현대적 삶의 편의 및 자산가치 상승을 원하 는 지역주민들의 목적이 함께 달성될 수 있도록 다양 한 계획적·건축적 대안이 마련될 필요성이 있다.