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토 발 전 의 새 로 운 패 러 다 임 과 정 책 과 제
남북정상회담이 남긴 과제
2007년은 남북관계에서 매우 분주했던 한 해로 기록될 것이다. 남북정상회담을
비롯하여 총리회담 등 다수의 후속 회담은 합의사항의 실천이라는 과제를 남겼 다. 많은 성과에도 불구하고 남북정상회담에서의 합의는 몇 가지 아쉬운 점을 남 겼다. 그중에서도 민족공조의 강조는 남북관계의 정치적 특수성으로 인해 불가피 한 측면도 있지만, 우리가 지향해야 할 세계적 규범의 수용이나 동북아 경제협력 체의 구축이라는 보다 큰 기준에서 보면 아쉬운 대목이다. 현재 협상 중인 북한의 핵폐기 과정이 순조롭게 진행될 것으로 가정한다면, 북한경제의 재건은 민족공조 보다는 국제공조를 통하여 추진하는 것이 합당할 것이기 때문이다.또 한 가지 남북정상회담과 후속 총리회담 및 남북경제장관회담에서 합의된 수많은 협력사업이 대부분 남북 간의 합의와 단기적 실천가능성에 초점을 둔 나 머지, 남북경제의 통합이나 동북아 경제협력과의 정합성에 대한 고려가 미진했다 는 점을 들 수 있다.
남북이 합의한 다수의 사업 중 중요한 것만 살펴보아도 서해평화협력특별지 대, 개성공단 2단계 사업, 경의선 철도·도로 개보수, 안변과 남포의 조선협력단 지 건설, 백두산관광 등이 있다. 이들 사업은 거의 모두 남북만의 협력사업이며, 국제협력의 여지를 남겨두고 있지 않다.
북한의 대외경제 관계에서 중국의 지위는 압도적인데 비하여, 남북정상회담에 서의 사업대상은 대부분 남북협력 위주이며 지리적으로도 백두산을 제외하면, 남
동북아·남북한 협력과 국토정책과제
김원배｜국토연구원 동북아발전연구센터 소장
측에 가까운 지역이 중심이 되고 있다. 북·중 접경지역인 신의주나, 북·중·러 접경지역인 나진·선봉은 논의되지 않았다고 한다.
그동안 다수의 전문가들이 동북아협력과 남북협력의 통합적 접근의 필요성을 지적한 바 있지만, 아직까지 동북아 협력과 남북협력의 두 가지 틀이 어떤 식으로 접합되어야 하는지에 대한 구체적인 방안이 없다(최수영, 2005; 오용석, 2000; 김 원배 외, 1998). 동북아 협력과 남북협력의 두 바퀴가 하나의 궤적을 그리기 위해 서는 남북정상회담에서 합의된 사항, 그리고 후속회담에서 추진하기로 합의한 사 업들에 대해 동북아 협력과의 상관성이라는 기준에서 적합성 여부를 가려내야 한 다. 동시에 합의된 개별 사업의 구체적 추진에 앞서 선후와, 경중을 가리기 위한 평가 작업이 있어야 할 것이다. 또한 남북경제협력이 우리에게 주는 본질적 의미 가 무엇인지를 되짚어 보아야 한다.
우선 남북경제협력은 소극적 의미와 적극적 의미의 두 가지가 있을 수 있다.
민족공조를 주장하는 논자들은 남북경제협력을 우리가 지불해야 할 평화비용으 로 간주하고 있다. 즉 남북협력을 통해 북한경제의 회생을 도우면서 남북 간의 평 화적 공존을 이루겠다는 것이다. 이에 반해, 남북경제협력의 적극적 의미는 남북 협력을 통하여 한반도의 지경학적 가치를 복원시킴과 동시에 동북아 협력을 촉진 시키고 결과적으로 한반도의 위상과 역할을 제고할 수 있다는 것이다. 물론 소극 적 의미에서의 남북협력도 북한의 체제 개혁과 개방이 전제될 때는 적극적 의미 로 전환될 수 있다. 남북경제가 하나의 통합된 경제로서 동북아경제 및 세계경제 에서 위상을 제고하고 21세기 세계적 규범의 전파에 기여할 수 있게 된다면, 위에 서 언급한 남북협력의 본질적 의미를 살릴 수 있을 것이다. 따라서 남한의 입장에 서는 민족공조라는 틀에 갇혀 있기보다는 남북협력을 통하여 동북아 협력의 새로 운 물꼬를 열고 동북아의 동반발전을 추구하는 협력의 패러다임을 실천하는 것이 명분과 실리를 모두를 얻을 수 있는 길이다.
2008년 동북아 협력 전망과 국토정책과제
향후 동북아 협력의 구체적 내용은 지역의 원활한 경제협력, 에너지와 환경 등에 서의 실질적인 협력체 구성, 그리고 궁극적으로는 동북아의 지역안보와 공동 번 영을 달성한다는 것이다. 한국의 입장에서는 동북아 협력을 통해 발생하는 기회 요인을 활용하여 한국경제의 지속적이고 안정적인 성장을 도모하면서, 주변국과 경제지리적 통합을 구축하는 데 기여하는 것도 동북아 협력의 구체적 내용이 되
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서의 가교역할 확대를 중심에 두어야 한다.1) 이 러한 근본적 또는 전략적 의미를 살리기 위한 국 토정책 분야의 과제는 한반도에 매력적인 교류 거점을 조성하고 외부 연계기반을 확대 구축하 는 것이다.
교류거점과 연계기반의 구축은 동북아 지역 에서 북한이 더 이상 장벽으로 존재하지 않고, 시장과 정책의 힘에 의해 자유로운 교류의 공간 이 형성됨과 동시에 소위 중력모형이 적용되는 경제지리적 구도가 형성될 것이라는 전제를 깔 고 있다. 이러한 맥락에서 보면 남북협력과 동북 아 협력은 별개의 사안이 아니라 하나의 과제다.
그렇다면, 2008년 이후 국토정책과제에서 고 려되어야 할 사항은 무엇인가를 먼저 규명할 필 요가 있다.
가장 우선적인 고려 사항은 북핵문제다. 동북 아 정세나 남북관계 변화에서 일차적 변수는 북 핵문제일 수밖에 없다. 북핵문제의 해결 추이에 따라 남북협력의 폭과 속도 또한 조절을 받을 수 밖에 없다. 동북아협력도 북핵문제의 해결 여부 에 따라, 그 성격이 달라질 것이다.
다음으로 중요한 사항은 동북아 국가 간의 경 제관계다. 여기에서 주목해야 할 부분은 한·
중·일·러 간의 경제 관계의 변화 방향이다. 왜 냐 하면 한·중·일·러 간의 경제관계의 변화에 따라, 동북아 경제협력의 구도가 영향을 받기 때 문이다. 이러한 요인과 더불어 국토정책 수립에 서는 동북아 각국의 경제지리적 변동을 눈여겨
매우 껄끄러운 것이 사실이다. 지난 20여 년간의 경험에서 볼 때, 객관적인 전망의 도출은 분명히 한계가 있다. 어떻게 보면 전망 자체가 부분적으 로는 행위의 지향 목표를 암암리에 전제하는 경 우가 허다했기 때문이다. 그러나 그간의 6자회 담을 통한 북핵 신고의 과정, 북미 단독회담을 통한 신뢰구축의 노력, 그리고 남북 간의 협력을 통한 한반도 평화체제 형성을 위한 분위기 조성 등 일련의 과정은 북핵의 평화적 해결이 선언적 단계에서 실천의 단계로 접어들었음을 시사한 다. 적어도 낙관적 전망을 허용하는 단서는 주어 졌다고 보아도 무방할 것이다.
만약 북핵문제의 평화적 해결이 이루어진다 면, 남북관계는 획기적인 변화를 가져올 것이고 국토정책 분야에서의 과제도 단순히 남북접경지 역에서의 특구 조성이 아니라, 남북의 동반발전 과 한반도의 가교 역할을 염두에 둔 북한 전역에 대한 개방특구의 조성과 남북 및 한반도와 동북 아를 연결하는 에너지 및 교통기반시설의 확충 과 정비를 포함하는 포괄적이고 종합적인 내용 이 되어야 할 것이다.
둘째, 동북아 국가 간의 경제관계 변화에 대응 하는 국토정책의 과제도 중요하다. 경제관계의 변화는 자유무역협정(FTA) 등 제도적 변화와 더 불어, 교통과 에너지망의 연결, 산업에서의 호혜 적 분업이나 환경문제 등 지역문제에서 협력 등 다양한 분야를 포함한다. 이런 측면에서 보면,
2007년 한미 FTA협상으로 인해 촉발된 중국과
1) 한반도의 가교역할에 대해서는 홍철·김원배(1999)에서 다수의 전문가가 논의한 바 있다.
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일본의 동북아 FTA에 대한 조기 협상 분위기를 적극 이용할 필요가 있다. 동시에, 한미 FTA를 통하여 역외국인 미국의 동북아 경제협력에 대한 참여의 기회를 열 고, 남북협력 사업에도 동참할 수 있게 하는 분위기를 조성할 필요가 있다.2)그러 기 위해서는 2008년에 한미 FTA 체결 및 협정비준을 통하여 동북아 FTA에 대한 초석을 마련하는 한편, 북한과의 교역을 국제사회로부터 내부거래로 인정받거나 아니면 북한과 FTA에 준하는 협정을 맺어 북한도 동북아의 자유무역체제에 편입 될 수 있도록 노력해야 한다.
국토정책의 측면에서 보면, 한미 FTA뿐만 아니라 한·일, 한·중, 또는 한·
중·일 FTA는 지역경제의 구조조정을 요구하는 중요한 변수다. 자유무역은 국내 지역별로 경쟁력 있는 산업에 특화를 유도하고, 타국과 경쟁이 불가피한 동종산업 에서는 가치사슬에서 기술력과 디자인, 마케팅 등 핵심가치를 확보하는 방향에서 구조조정을 추진해야 하는 과제를 안겨준다.
한편 국토의 경제지리적 경영의 측면에서 주변국의 변화 추이를 면밀하게 살 펴보고 이를 적극적으로 활용하는 지혜가 필요하다. 새로운 변수는 아니지만, 중 국경제의 발전방향 및 구조고도화의 향배와 지역발전 전략, 러시아 극동경제의 회복추이 및 발전 방향, 그리고 일본의 지역발전 정책과 대동아시아 교류 전략 등 은 한국의 입장에서 주목해야 할 중요한 사항들이다.
우선 중국의 경제발전과 지역개발 추세를 살펴보면, 가장 먼저 눈에 띄는 것은 산업구조 고도화다. 지금까지 한·중·일 분업구조가 수직적인 측면이 강했다면, 앞으로는 수평적인 구조로 전환되면서 상호 경쟁과 협력이 강화될 것으로 예상된 다. 이미 조선이나 자동차, 전기전자 같은 일부 산업에서는 한·중·일 간에 새로 운 분업체제가 가시화되기 시작하고 있다.
두 번째로는 중국의 지역발전 전략인데, 주지하는 바와 같이 중국은 11차 5개 년 계획에서 4대 경제구를 중점적으로 발전시키겠다는 의지를 표명한 바 있다. 중 국은 1970년대 말 개혁·개방 이후, 경제특구의 조성을 통한 외자유치의 성공으 로 지역발전을 이룬 바 있다. 이러한 개혁개방의 흐름은 1980년대 주강삼각주(珠 江三角洲)와 1990년대 상하이를 중심으로 한 장강삼각주(長江三角洲)에서 본격적 으로 전개되었고, 2000년대 들어와서는 베이징·톈진( 京·天津)을 중심으로 한 북방 연해지역과 서부개발로 대변되는 내륙지역으로 이동하고 있다. 11차 계획에 포함된 4대 지구는 상하이 중심의 장강삼각주, 베이징·톈진 중심의 경진기(京津
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2) 이동휘(2007)도 유사한 논지를 펴고 있다
러나 현재 시점에서는 장강삼각주, 주강삼각주, 그리고 경진기지구가 중국경제의 3대 핵심으로 간주할 수 있다.
여기에서 우리가 주목해야 할 것은 이들 경제 특구의 인구나 경제규모다. 인구규모에서 한국 을 능가하는 것은 차치하고서라도, 구매력지수 로 계산한 경제규모에서 이미 장강삼각주는 한 국경제의 규모를 능가하는 수준에 와 있다(Kim,
2007). 주강삼각주의 경제규모도 한국의 수도권
보다 크다. 더욱이 경진기지구에서 추진하고 있 는 빈하이(濱海)신구의 개발면적은 서울시 면적 의 3배를 초과하는 규모이며, 첨단제조업뿐 아 니라 물류와 금융 등 복합적인 개발을 추진하고 있다. 이와 같이 중국 지역경제의 급속한 발전은 우리에게 신속한 대응을 요구하고 있다. 한반도 의 서해안 지역은 중국의 직접적인 영향권에 속 한 만큼, 적기 대응이 관건이다. 중국의 동부 연 해지역과 본격적으로 추진되기 시작한 중국 동 북지역 개발은 남북한 모두에게 위협도 되지만 중요한 기회이기도 하다. 이들 지역에서의 제조 업이 급속한 팽창을 위해 필요한 중간재나 핵심 부품 수요의 공급은 물론, 경제성장에 따른 국제 물류, 금융, 의료나 관광 등에서의 수요 중 일부 를 한국이 중국인의 구미에 맞게 양질의 서비스 로 제공하여 흡수한다면 중국이라는 코끼리의 등 위에 올라탈 수 있게 될 기회가 될 것이다. 북 한의 경우에도 중국 동북지역의 구조 전환과 개 발에 필요한 자원이나 중간재를 북·중 접경지 역에 거점을 조성하여 수출한다면, 북한경제 회 생의 한 전기가 될 수 있을 것이다.속도로 증가하고 있다. 특히 동북아에 인접한 시 베리아나 극동지역은 자체 소비재 생산의 기반이 약한 탓으로, 대부분의 소비재를 유럽쪽 러시아나 외국으로부터 수입하는 구조다. 비록 인구 과소지 역으로 시장이 크지는 않지만, 유라시아 수송망과 동북아 에너지망의 수송결절지라는 측면과 에너 지와 목재 등 자원의 기지라는 측면에서 한국으로 서는 전략적인 협력 대상지역이다. 특히 북한의 함경도는 극동러시아 부레야 수력발전소의 전력 을 수입, 이용할 수 있는 근거리에 위치한 지역이 고, 동시에 러시아 원유를 정제할 수 있는 기반시 설을 갖추고 있는 만큼 러시아 극동지역과의 연계 가 매우 중요하다(김원배 외, 2006).
장기적으로는 한반도종단철도와 시베리아횡단 철도(TKR-TSR) 연결, 천연가스 파이프라인의 연 결 등은 한반도 전체의 국토발전 구도에 커다란 영 향을미칠수있다.
이외에도 러시아 시베리아와 극동 지역의 에너 지 자원개발 및 이용은 한·중·일 3국의 이해관 계가 첨예하게 걸린 분야다. 한·중·일·러 그리 고 미국이 참여하는 다자 간 에너지 협력체의 구 성과 에너지망의 구축은 동북아 경제협력의 신 구 도를 창출하게 될 사업이다. 따라서 한국의 입장 에서는 일차적으로 러시아 극동지역과 북한 및 남 한의 동해안 지역 간에 연계 고리를 구축할 수 있 는 소수의 거점지역을 조성하고, 에너지와 자원개 발, 물류와 관광 등 다방면의 협력을 전개할 필요 가 있다. 장기적으로는 이러한 거점지역 간의 연 계 고리를 하나의 띠로 묶어내는 전략이 필요할 것이다.
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한편 일본은 최근 동아시아 및 동북아시아에 대한 협력을 강화시켜가는 일련의 움직임을 보이고 있다. 후쿠다 총리의 취임 이후 일·중관계의 개선 움직임에서 알 수 있듯이, 중국과의 협력이 일본의 최대 관심사다. 그러나 부분적으로는 한국 이나 러시아와의 협력강화, 그리고 북핵 폐기 이후 북한을 포함하는 동북아지역에 서의 경제협력 강화와 일본의 역할 증대를 모색하고 있는 것이 사실이다. 특히 에 너지와 환경이라는 두 가지 전략적 분야에서 일본은 선도적 역할을 자처하고 나설 공산이 매우 크다. 한·중·일 3국의 분업구도에서 일본은 기술적 우위성을 계속 유지하기 위해, 자국의 핵심지역인 간토, 간사이, 주부지역에서 첨단제조업과 신 산업을 적극적으로 육성, 창출하여 가치사슬에서의 핵심적 지위를 확보하고자 하 고 있다(김원배 외, 2007). 일본 정부는‘아시아 속의 일본’이라는 관점에서, 아시 아 지역과의 교류 심화, 유학생 유치, 이를 통한 인력의 확보, 항공자유화, 물류 효 율화 및 통관제도 개선, 아시아 이용자를 위한 금융·자본시장 구축 등을 중점 전 략으로 고려하고 있다고 한다(Asia Gateway 전략회의, 2007).
요약하면 일본을 아시아의 관문으로 그리고 아시아 지역 내의 교류 중심으로 만들겠다고 하는 의도를 표방하고 있다. 이러한 일본의 전략은 우리와 경쟁하는 부분도 많지만, 협력의 여지도 없지 않다.
예를 들면, 일본 서남권 화주의 경우 부산항을 이용하는 것이 비용을 절감할 수 있기 때문에, 부산항 이용의 편의와 양질의 서비스를 제공한다면 부산항의 배후지 를 국내뿐만 아니라 일본 서남권까지로 확대하는 계기가 될 수 있다.
이와 같은 물류서비스의 제공과 더불어 한·일 해협권에서 자동차나 환경산업 에서의 통합적 지역생산체제 구축 동인을 활용한다면 한·일 간 경제협력의 격을 한 차원 높일 수 있을 것이다(김원배 외, 2005).
국토정책의 공간적 틀
이상 동북아의 경제지리적 변화 추이를 국토차원에서 담아 내는 일은 시간을 요 하는 일이며, 체계적이고 일관성 있는 접근을 필요로 한다. 즉 동북아와 남북협력 의 추동력을 확대 재생산하면서 한국과 한반도의 가교역할을 강화시키는 것이 국 토정책의 기본 방향이라고 할 수 있는데 그 실천적 전략의 요지는 대외 연계 확대 와 내부 흡인력 강화에 있다고 하겠다. 공간경제학에서 논의되는 거리의 마찰, 그 리고 제도와 언어, 관습의 마찰을 최소화하는 공간적 외연의 확대와 외부의 확대 된 공간에서의 교류수요를 흡인하는 자석(磁石)과 자대(磁帶)의 형성이 공간적 틀
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고려해 볼 수 있는 지리적 권역으로서, 환황해권 과 환동해권을 생각해 볼 수 있다. 환황해권은 이미 가시화된 한·중·일 3국의 경제 상호작용 의 중력에서 중심적 권역으로 설정할 수 있고, 환동해권은 아직 가시화되지는 않았지만 장래 예상되는 한·중·일·러 4국의 상호 작용에서 발생할 수 있는 다양한 활동을 담아내는 공간적 틀로서 상정할 수 있다.3)
그동안 한반도의 분단과 북한의 폐쇄정책으 로 인해, 한반도의 대륙연계는 많은 제약을 받아 왔고, 그로 인해 환황해권이나 환동해권 양 권역 의 형성에서 한국은 선도적인 역할을 할 수 없었 다. 북한의 핵 포기, 이에 뒤따를 경제제재의 해 제, 그리고 남북 간의 경제지리적 통합은 한반도 의 전략적 가치를 재창조할 수 있는 새로운 기회 를 제공하게 될 것이다. 동시에 환황해권이나 환 동해권의 형성에 있어서도 보다 선도적인 역할 을 할 수 있게 될 것이다. 중국이나 일본에 비해, 한국을 포함한 한반도의 경제규모나 영토는 작 다. 이러한 제약요인은 오히려 외부연계 확대와 내부 흡인지대의 형성에 유리한 면으로 작용할 수 있다.
우선 한국 전체에 편리하고 품격 있는 서비스 를 제공하는 기반시설을 갖추어, 중국, 일본, 러 시아, 그리고 역외국의 인재들과 기업이 용이하 게 접근하고 창의적 활동을 할 수 있는 활동무대 (platform)로 만들 수가 있다. 남북협력도 이러 한 방향에서 북한지역에 남한 수준의 외부로 개
점차 교류대(帶)로 확충해 나가는 것이 순서일 것이며, 이는 기존의 교통간선축을 중심으로 구 성되는 것이 타당할 것이다.
동북아·남북협력 정책 수립에서의 유의점
2008년에 출범하게 될 새 정부의 대북정책이 관
용적 포용정책으로 갈 것인지, 또는 보다 엄격한 상호주의를 적용하게 될 것인지에 따라, 남북협 력 사업의 추진에 있어 완급조절이 따를 것으로 보인다. 어떤 정책 노선을 택하든 중요한 원칙은 남북협력 사업이 북한의 개혁·개방을 촉진하고 동시에 동북아 경제의 일원으로서의 편입을 촉 진하는 방향에서 추진되어야 한다는 것이다. 이 는 세계화와 지역화의 과정에서 한국과 한반도 의 전략적 가치가 민족공조라는 틀에 갇혀서는 발휘될 수 없기 때문이다. 그리고 동북아 평화에 대한 구호보다는 동북아의 협력을 실질적으로 확대할 수 있는 정책이 요구된다. 또한 우리 주 변의 양대 경제, 즉 중국과 일본에 대한 그간의 우리의 시각이나 자세도 교정되어야 한다.역사문제나 영토문제는 일관성 있게 이성적 으로 처리해야 할 문제이며, 경제협력은 국익 차 원에서 냉정하게 판단되고 추진되어야 할 것이 다. 국토정책에서만 보더라도 중국 내 핵심지역 경제의 대두와 일본의 대아시아 교류기능 강화 는 한국경제의 공간적 차원에서 재편이 불가피 함을 시사하고 있다. 우리의 전략은 중국이나 일
3) 이러한 구상은 제4차 국토종합계획에 반영되어 있으나, 구체적인 행동계획의 준비가 필요하다
본에 맞서는 것이 아니라, 이들의 힘을 이용하는 것이 되어야 한다. 상대방의 힘 을 이용하기 위해서는 상대방으로부터의 신뢰가 가장 우선이며, 그 다음으로 우 리가 가진 실력과 격에 기초한 매력을 십분 발휘하는 지혜가 요구된다.
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