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공사수행능력 평가체계 개선에 관한 연구
Improvement of Evaluation Systems on Executing a Construction Project 2000. 4／205면／수탁연구／건설교통부
김명수․김민철
1. 개요
비효율적인 입찰․계약 방식과 평가체계는 과당경쟁과 부실공사를 초래하고 기업의 경영․재무 상태를 악화시키는 등 사회적 손실을 유발한다. 우리나라의 입찰계약제도는 덤 핑과 담합을 방지하고 적격한 업체를 선정하기 위해 수 차례의 변화를 경험하였으나 여전 히 문제점을 안고 있다. 현재 건설업체의 공사수행능력을 평가하는 제도로는 시공능력공시 제도, 사전자격심사제도(PQ), 적격심사제도 그리고 공제조합의 신용평가 등이 있으나 다양 한 공종에 비해 평가항목이 너무 획일적이고 항목간의 배점이 고르지 못하고, 세부항목의 산출기준이 합리적이지 못하며 입찰가격 이외의 평가항목들에 대한 정보가 여러 차례의 입 찰과정을 거치면서 대부분 공개되어 과거와 같은 단순 가격경쟁으로 회귀하고 있어, PQ와 적격심사제도는 그 명분과 실효성을 상당부분 상실하였다.
본 연구의 목적은 정부발주 공사에 있어 적격업체 선정을 위한 공사수행능력 평가와 관련된 제도들의 평가체계를 개선시키는데 있다. 궁극적으로는 평가체계의 개선을 통하여 부실공사를 사전적으로 예방하고 입찰담합과 부패에 대한 유인도 사전적으로 제거할 수 있 도록 공사수행능력 평가체계를 합리적으로 개선하고 이를 통해 공공공사의 품질을 제고하 고 건설산업 전반에 걸친 생산성의 향상에 기여하는 것이 목적이다.
공종별로 기술력 및 경영능력 상의 차이를 요한다고 보여지는 100억 원 이상 공사를 주대상으로 한다. 제도적인 범위로는 예정가격을 결정하는 예가제도와 시공능력공시제도, 입찰참가자격 사전심사제도 그리고 적격심사제도를 다룬다.
2. 관련 주요제도
공사수행능력 평가체계의 정의
정보비대칭과 불완전경쟁 하에서 적정 업체선정을 통한 차선의 조달을 달성하기 위하 여, (잠재적) 입찰참여자의 생산성을 노출시키고 적정한 경쟁을 조성하기 위하여 행하는 일 련의 평가를 의미한다.
시공능력 공시제도
특정 프로젝트를 전제로 시공능력을 심사하는 사전심사(PQ)제도와 적격심사제도에 비 해 기업의 전반적인 사업수행능력을 총체적으로 심사하는 등급제 심사방법으로서 특정 기 업이 보유하고 있는 면허별로 시공능력을 평가한다. 발주자에게 적정한 업체의 선정을 위 한 사전 정보의 제공은 물론 시공능력에 따른 도급하한이나 등급별 유자격자 명부에 따른 제한군 운영을 가능케 하여 중소 건설업체를 지원하는 역할도 수행한다.
입찰참가자격 사전심사 제도(PQ)
입찰에 참가할 업체들의 자격을 사전적으로 제한함으로써 입찰의 효율성을 기하고 지 나친 가격경쟁을 배제함으로써 저가수주를 방지한다. 기본적인 수행능력을 갖춘 업체들만 이 입찰에 참가하게 함으로써 시설물의 현격한 결함을 사전적으로 차단하고 공사품질을 확 보하여 부실시공을 막는다.
적격심사제도
기본적으로는 낙찰제도로서 시공경험, 경영상태, 기술능력, 입찰가격, 그리고 시공계획 의 적정성을 종합적으로 고려하여 시공자를 선정함으로써 가격이 지나치게 떨어지는 것을 막고 또한 시설물의 품질도 보장하는 역할을 한다.
3. 공사수행능력 평가체계의 문제점
데이터 베이스(DB)의 미비
평가에 반드시 필요하지만 데이터베이스(DB)로 구축되어 있지 않아 활용이 불가능한 자료들이 많다. 처음부터 생성되지 않고 있는 경우와 생성은 되지만 생성 주체간의 기준이 불일치한다거나, 자료는 존재하지만 통합적으로 관리되지 않아서 DB로 구축되지 못하고
자료(data)나 정보(information) 형태로만 남아 있는 경우가 많다.
경직적 제도 운용
공공발주기관들은 회계예규상에 가격 이외의 점수의 20% 이내 배점 조정과 세부항목 의 추가삭제 등이 허용되어 있음에도 불구하고 세부항목의 추가삭제는 거의 없이 배점을 달리하여 운영하고 있을 뿐이다. 다양한 입찰․계약 방식이 적용되지 못하고 있다. 그리고 대안입찰, 일괄입찰, 기본설계입찰, 실시설계․시공입찰 등이 있으나, 선진 방식이라고 할 수 있는 대안입찰과 일괄(턴키)입찰 등은 거의 이루어지지 않고 있다.
주관적 평가체계의 결여
과거 저가심사제가 실시된 바 있으나 객관화된 심의기준 없이 주관적으로 심의토록 되 어 있어 계약담당공무원이 심의 자체를 기피함에 따라 정착되지 못하고 폐지되어 버린 전 례가 있다. 적격심사 평가 항목 중 사전자격 심사항목과 가장 차별되는 평가 항목인 시공계 획의 적정성 평가가 확약서로 대체되고 있다.
평가제도들 간의 일관성 결여와 기능의 왜곡
적격심사 시의 수행능력 평가항목은 사전자격심사(PQ)상의 평가항목과 대부분 중복되 며, 사전자격심사(PQ) 배점을 그대로 활용하고 있어서 적격심사가 갖는 의미가 상당부분 퇴색되고 적격심사는 단지 제한적최저가와 같은 역할을 수행하고 있다. 이에 더하여 시공 계획의 적정성 평가마저 확약서로 대체한 후 만점 처리하고 있어 현행의 적격심사제도는 실질적인 의미에서 제한적 최저가제도에 불과 하다. PQ 통과율이 97%에 육박하고 있고 PQ 공사의 입찰참가자 수가 100억 원 이상 PQ 이외의 공사 입찰참가자에 비하여 오히려 더 많 다. 부실방지를 위한 최소한의 요건을 심사하는 정도의 기능만 수행하고 있을 뿐 입찰참가 자의 제한을 통한 업체의 입찰비용과 행정비용 절감 효과는 별로 거두지 못하고 있다.
4. 개선방안
향후에는 건설산업의 구조를 형성하는 근간이 정부규제에서 시장 기능으로 바뀔 전망 이다. 규제보다 입찰․신용평가․보증 등 시장기능에 따라 진입․퇴출을 자동 조절하는 장 치가 산업정책의 핵심으로 등장할 것으로 전망된다. 또한 조립 위주의 기술력(technique)보 다는 네트워크에 바탕을 둔 지식(knowledge)의 구비가 경쟁력의 관건으로 등장할 것으로 전
망된다.
품질경쟁으로 유도
우선 기본적으로 품질경쟁으로 건설업체들의 입찰 경쟁방식을 유도하는 것이 바람직 하다. 정보공개를 통하여 데이터베이스를 공유하고 가격 이외의 평가항목들의 변별력을 높 이며 특히 시공계획에 대한 평가를 강화하여 당해 공사에 대한 수행능력 평가의 변별력을 꾸준히 강화해 나가야 한다.
DB 구축을 통한 정보화
건설산업 발전을 위한 기반 조성을 위해서는 무엇보다 건설관련 정보의 효율적 관리와 활용이 필요하다. 건설관련 정보의 공유와 관리 등이 선행되어야 한다. 그리고 실적신고 체 제를 정비하여 발주기관간 계약관련 사항이나 준공사항 등의 정보를 통합 데이터베이스로 구축하여 공종별 동일․유사 공사실적을 일괄적으로 관리함으로써, 적격업체 선정을 위한 평가자료로 활용해야한다.
발주자의 평가능력 강화 및 주관적 평가의 확대
발주자의 평가능력 강화는 데이터베이스 구축과 더불어 다양한 선진 입찰․계약방식 도입과 활용의 토대가 된다. 무엇보다 주관적 평가의 범위를 확대할 수 있으므로 실질적인 평가 능력의 제고가 가능하게 된다.
발주방식의 다양화
미국과 독일 등에서 공사비용절감에 유용하게 사용하고 있는 자유제안형입찰, 공기단 축형입찰, 성능발주형입찰, 기술제안형입찰 등 다양한 발주방식을 도입할 필요가 있다.
평가체계간의 일관성 확보
평가체계간의 일관성과 효율성을 증대시킬 수 있도록 중복과 비효율 그리고 불일치 요 인을 재조정하여 역할분담을 명확히 해야 한다. 이를 위해서는 PQ 대상공종의 조정이나 통 과율 조정이 필요하다.
보증제도의 활용
현행 시공연대보증 위주로 운영되고 있는 건설보증 대신 이행보증을 확대 실시한다.
이행보증증권을 발급하는 보증기관으로서는 자체적인 신용평가를 강화할 것이므로 정보의 투명화와 평가방식의 정교화가 가능하다.
실적공사비 적산제로 전환
예정가격의 결정과정을 보다 투명화시키기 위해 실적공사비 적산제로의 전환이 필요 하다.
