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정 정 정책 책 책순 순 순응 응 응 확 확 확보 보 보수 수 수단 단 단으 으 으로 로 로서 서 서 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도 도에 에 에 관 관 관한 한 한 연 연 연구 구 구

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2007年 7月 2日

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行 行 行 政 政 政 學 學 學 博 博 博 士 士 士 學 學 學 位 位 位 請 請 請 求 求 求 論 論 論 文 文 文 을 을 을 認 認 認 准 准 准 함 함 함 2007년 7월 2일

審査委員長 목 목 목 목 진 진 진 진 휴 휴 휴 휴

審査委員 홍 홍 홍 홍 성 성 성 성 걸 걸 걸 걸

審査委員 이 이 석 이 이 석 석 환 석 환 환 환

審査委員 김 김 태 김 김 태 태 영 태 영 영 영

審査委員 박 박 용 박 박 용 용 성 용 성 성 성

국 국 국민 민 민대 대 대학 학 학교 교 교 대 대 대학 학 학원 원 원

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초 초 록 록 록

정책집행의 수단으로써 신고포상금제가 제대로 작용한다면 현실적으로 적발에 많은 비용 발생 때문에 집행이 되지 않던 규제정책들이 집행될 것이다.따라서 규 제정책의 순응도가 높아지게 될 것이다.이와 같은 것이 신고포상금제도의 성공 기준이라 할 수 있다.실제로 신고포상금제도를 통한 순응을 유도한 정책도 나타나기 시작하였다.하지만 신고포상금제도에 대해 언론 및 시민단체는 시민의 공익적 참여를 확산시킨다는 면에서는 바람직하지만 공무원들이 할 일을 정책 대상자에게 금전적 대가로 떠넘기는 것이 아니냐는 문제를 제기한다.또한 정부 부처에서 충분한 검토 없이 각 부처 담당자의 실적을 올리기 위한 방편으로 도입 되고 있다는 비판도 제기되고 있다.이러한 비판은 노동부의 각종 부정수급신고포상 금제도나 산림청에서 운영하는 산불가해자 신고포상금제도와 같이 예산 집행실적 이 전혀 없는 11개의 신고포상금제도가 이를 뒤받침하고 있다.

일부 신고포상금제에서 일각에서 우려하는 사회적 불신 조장과 전문신고자(~파라 치) 양산 등의 문제점이 나타나기도 하였다.신고포상금제에서 전문신고자의 등장은 신고포상금제의 정책집행의 순응확보를 위한 수단으로 정책목적 달성에 는 많은 기여를 하였지만 다양한 부작용을 초래하는 결과를 가져왔다.이러한 부작용은 신고자의 윤리성 문제를 야기 한다.

전문신고자는 신고포상금제도의 성공적 집행에 대한 부분의 간과할 수 없는 부분이다.실제로 교통법규 위반차량신고포상금제도에서 운전자는 사진촬영이 두려워 교통질서를 지키게 되었다.그 외 1회용품 사용규제 위반사업장 신고포상 금 제도 ,부 정불량식품 신고포상금제도 등 전문신고자가 나타나는 제도에서는 위반자들이 전문신고자로 인해 언제든지 자신도 신고 될 수 있다는 심리적 압박 을 받게 되었다.따라서 전문신고자의 문제는 정책의 순응확보 측면에서는 필요한 요인이라 할 수 있다.즉,신 고 포상 금 제도 를 통 한 정 책집 행 의 순응 을 확 보하 기 위 해 서 는 전 문 신 고자의 참여를 원천적으로 차단하는 것보다는 어느 정도의 참여 를 열 어 두 는 것 이 정 책 순 응 에 필 요 한 요 인 이 라 할 수 있 다 .

- -

-목 목 목 차 차 차 - - -

제 제 제 1 1 1장 장 장 서 서 서 론 론 론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 6 6

제 제

제 1 1 1절 절 절 연 연 연구 구 구 필 필 필요 요 요성 성 성 및 및 및 목 목 목적 적 적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 6 6 제

제

제 2 2 2절 절 절 연 연 연구 구 구범 범 범위 위 위 및 및 및 방 방법 방 법 법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 9 9

제 제 제 2 2 2장 장 장 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제도 제 도 도와 와 와 정 정 정책 책 책순 순 순응 응 응 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 12 2 2

제 제

제 1 1 1절 절 절 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도 도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 12 2 2

1.신고포상금의 개념 및 특징 ···12

2.신고포상금제도의 종류 ···14

3.외국의 신고포상금제도 ···21

제 제 제 2 2 2절 절 절 정 정 정책 책 책집 집 집행 행과 행 과 과정 정 정과 과 과 정 정 정책 책 책순 순 순응 응 응 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 2 25 5 5

2.정책집행의 순응 및 불응 이론 ···27

3.규제 순응이론 ···32

4.신고포상금제도의 이론적 논의 ···38

5.선행연구 검토 ···43

제 제 제 3 3 3절 절 절 연 연 연구 구 구내 내 내용 용 용 및 및 및 분 분 분석 석 석틀 틀 틀 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 4 46 6 6 제 제 제 3 3 3장 장 장 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도의 도 의 의 운 운 운영 영 영현 현 현황 황 황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 5 53 3 3 제 제 제 1 1 1절 절 절 운 운 운영 영 영 실 실 실태 태 태 및 및 및 문 문 문제 제 제점 점 점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 5 53 3 3 1.신고포상금제도의 도입 증가 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·53

2.신고포상금제도의 관련근거 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·56

3.신고포상금제도 운영실태 및 문제점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·62

제 제 제 2 2 2절 절 절 신 신 신고 고 고포 포 포상 상금 상 금 금제 제 제도 도 도의 의 의 평 평 평가 가 가 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 8 88 8 8

2.외적 정합성 ···94

제 제 제 4 4 4장 장 장 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도 도의 의 의 사 사 사례 례 례 분 분 분석 석 석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 9 97 7 7 제 제 제 1 1 1절 절 절 분 분 분석 석 석사 사 사례 례 례의 의 의 선 선 선정 정 정이 이 이유 유 유 및 및 및 기 기 기준 준 준 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 9 97 7 7

2.선정이유 ···98

제 제 제 2 2 2절 절 절 1 1 1회 회 회용 용 용품 품 품사 사용 사 용 용규 규 규제 제 제 위 위 위반 반 반사 사 사업 업 업장 장 장 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도 · 도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 10 0 02 2 2

2.현황 ···103

3.운영방법 ···105

4.1회용품 사용규제와 신고포상금제도와의 관계 ···108

5.내적정합성 ···110

6.외적정합성 ···119

7.평가 ···121

제 제 제 3 3 3절 절 절 교 교 교통 통 통법 법규 법 규 규위 위 위반 반 반차 차 차량 량 량 신 신 신고 고 고보 보 보상 상 상금 금 금제 제 제도 도 도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 12 2 21 1 1

2.현황 ···122

3.운영방법 ···124

4.교통법규위반규제와 신고포상금제도와의 관계 ···125

5.내적정합성 ···136

6.외적정합성 ···139

7.평가 ···139

제 제

제 4 4 4절 절 절 부 부 부정 정 정․ ․ ․불 불 불량 량 량식 식 식품 품 품 등 등 신 등 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금제 금 제 제도 도 도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 14 4 40 0 0

1.개요 ···140

2.현황 ···141

3.운영방법 ···143

4.부정․불량식품 등 규제와 신고포상금제도와의 관계 ···146

5.내적정합성 ···148

6.외적정합성 ···154

7.평가 ···156

제 제 제 5 5 5장 장 장 분 분 분석 석 석의 의 의 종 종 종합 합 합 및 및 및 정 정 정책 책 책적 적 적 함 함 함의 의 의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 15 5 57 7 7 제 제 제 1 1 1절 절 절 분 분 분석 석 석 종 종합 종 합 합 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 15 5 57 7 7

2.외적 정합성 ···167

3.분석 종합 ···168

제 제 제 2 2 2절 절 절 정 정 정책 책 책적 적 적 함 함 함의 의 의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 17 7 72 2 2 제 제 제 6 6 6장 장 장 결 결 결 론 론 론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 17 7 76 6 6 제 제 제1 1 1절 절 절 연 연 연구 구 구결 결 결과 과 과의 의 의 요 요 요약 약 약 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 17 7 76 6 6 제 제 제 2 2 2절 절 절 연 연 연구 구 구의 의 의 한 한 한계 계 계 및 및 및 향 향 향후 후 후 과 과 과제 제 · 제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 1 17 7 77 7 7

ABSTRACT ···182

-

- -표 표 표 목 목 목 차 차 차 - - -

<표 2-1> 신고포상금 종류 ···15

<표 2-2> 자치단체 및 각종단체 신고포상금 종류 ···17

<표 2-3> 예방적 신고포상금제도 ···19

<표 2-4> 보호적 신고포상금제도 ···19

<표 2-5> 처벌적 신고포상금제도 ···20

<표 2-6> 규제집행단계에서의 불응원인 정리 ···37

<표 2-7> 연구내용 ···50

<표 3-1> 연도별 신고포상금제도 개선 현황 ···54

<표 3-2> 신고포상금제도 근거 규정 ···57

<표 3-3> 신고포상금제도 예산 집행내역 ···89

<표 4-1> 예방적 신고포상금제도의 각 지표간 비교 ···98

<표 4-2> 보호적 신고포상금제도의 각 지표간 비교 ···101

<표 4-3> 과태료 부과 및 포상금 지급 건수 ···104

<표 4-4> 연도별 1회용품 사용규제 점검 실적 ···105

<표 4-5> 연도별 위반사업장에 대한 과태료 부과건수 ···105

<표 4-6> 연도별 1회용품 신고포상금제도 운영 실적 ···108

<표 4-7> 2005년 업종별 1회용품 신고포상금제도 운영현황 ···109

<표 4-8> 2005년 시도별 위반업소 현황 ···109

<표 4-9> 연도별 폐기물 발생량 ···110

<표 4-10> 단속에 따른 과태료 ···118

<표 4-11신고접수 및 포상금 지급현황 ···124

<표 4-12> 교통법규 위반처리 결과현황 ···126

<표 4-13> 교통사고 발생현황 ···127

<표 4-14> 교통법규 준수현황 ···127

<표 4-15> 신고포상금제도 시행이후 시설개선 현황 ···132

<표 4-16> 교통법규차량위반자의 범칙금 및 과태료 ···135

<표 4-17> 명예식품위생 감시원 위촉 ···141

<표 4-18> 부정불량식품 식별기준 ···142

<표 4-19> 신고포상금 지급현황 ···143

<표 4-20> 부정불량식품시고포상금 지급대상 및 포상금 ···144

<표 4-21> 식품위생 관련 현황 ···146

<표 4-22> 명예식품위생 감시원 활동실적 ···147

<표 4-23> 식품관련업체의 적발비율,포상금 신고 관련 비교 ···147

<표 5-1> 정책의 소망성 ···158

<표 5-2> 신고포상금제도의 명확성과 일관성 ···159

<표 5-3> 전문신고자 활동 ···161

<표 5-4> 신고포상금정책 예산확보여부 ···163

<표 5-5> 경제적 유인 크기 ···165

<표 5-6> 제재의 크기 ···167

<표 5-7> 사회적 정당성 ···168

<표 5-8> 정책대상자 순응의 문제 ···171

- - -그 그 그 림 림 림 목 목 목 차 차 차 - - -

<그림 2-2> 분석틀 ···50

<그림 3-1> 연도별 신고포금제도 집행예산 및 건수 ···55

제 제 제 1 1 1장 장 장 서 서 서 론 론 론

제 제 제 1 1 1절 절 절 연 연 연구 구 구의 의 의 필 필 필요 요 요성 성 성 및 및 및 목 목 목적 적 적 1 1 1. . . 연 연 연구 구의 구 의 의 필 필 필요 요 요성 성 성

최근 우리사회에 신고포상금제도가 다양하게 활용되고 있다.교통법규 위반행위 규제,쓰레기 투기행위규제,부정불량식품제조․판매 행위규제,심지어는 고양이 퇴치에까지 도입되었다.

이렇게 다양하게 도입되는 신고포상금제도는 언제부터인지 집행자 입장에서는 모든 것을 해결할 수 있는 ‘만능열쇠’로서 인식되고 있다.하지만 대상자의 입장에 서는 결코 바람직하지 않다는 생각을 갖게 된다.

만약 개통한지 얼마 되지 않은 자동차전용도로의 규정 속도가 70㎞/h로 제한한 상태에서 당신 혼자만 이 도로를 운행한다고 가장해보자

과연 여러분은 70㎞/h의 속도를 준수하면서 차량을 운행할까?

대부분의 운전자들은 속도를 준수하기보다는 규제속도보다 높은 과속을 할 것이다.

또한,이러한 속도 위반행위를 단속하기 위해 사전 안내 없이 경찰이 몰래 속도 위반 카메라로 단속을 한다고 가정 했을 때 적발 순간 당신은 어떤 심리상태일까?

아마 대부분의 운전자들은 자신의 속도위반 행위에 대한 잘못보다 도로의 한 적한 상태나 경찰의 정당하지 않은 단속 행위 등을 이유로 화가 날 것이다.

일부 운전자는 그 순간 차량을 돌려 몰래 숨어서 단속하는 경찰관을 차량으로 밀어 버리고 싶다는 극단적인 생각도 할 것이다.

이와 같은 것은 우리사회에서 이루어지는 규제가 차량이 많을 때와 그렇지 않을 때,또는 도로 여건이 속도를 낼 수 있음에도 너무 현실에 맞지 않은 낮은 속도 규제 등과 같이 규제내용이 현실을 반영하지 못한다고 할 수 있다.결 국 은 규제 정책 자체에 대한 불응으로 이어지게 된다.

또한,집행에 있어 사전 안내와 몰래 숨어서 단속을 하는 행위 즉 집행수단에 있어 정당성 여부에 따라 대상자인 시민의 저항을 받게 된다.

신고포상금제도는 정책집행수단으로써 불응에 대한 시민들의 감시를 통해 순응 을 유도하는 것이다.하지만 위에서 제기한 것과 같이 목적달성만을 위해 몰래 숨어서 단속하는 행위는 행위자가 공무원이든 시민이든 불만이 제기될 것이 다 . 따 라 서 수 단 이 정 당하지 않으면 대 상자들의 저항을 받게 될 것이다.실제로 이러한 저항에 따라 중단된 신고포상금제도도 생겨났다.

신고포상금제도가 정부부처 및 각종 정부투자기관,심지어는 민간기업까지 다양 하게 도입되고 있는 현실에서 신고포상금제도가 과연 어떻게 정당성을 확보하고, 정책대상자들의 순응을 이끌어내는지에 대해 연구가 필요하다.

2 2 2. . . 연 연 연구 구 구의 의 의 목 목 목적 적 적

본 연구는 신고포상금제도가 정책집행을 용이하게 하는가? 즉 정책집행의 수 단 으로 신고포상금제도가 정책대상자의 순응을 이끌어내는 요인을 밝히는 것이 목적이다.

신고포상금제도는 정책집행의 순응확보를 위한 수단 중 각종 법규 위반행위에 대하여 이를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 집행 수단이다.

이러한 신고포상금제도는 1962년 문화재청의 매장문화재 발견 신 고 를 장 려 하기 위한 문화재 발견매장문화재 신고포상금을 시작으로 탈세 정 보포 상금,부정 축산물 신고포상금,국가보안유공자 상금,범죄 신고보상금 등 몇 개 정부부처 의 특수한 경우에만 운영되어 왔다.

1990년 이후 우리사회에 법 경시풍조가 만연하면서 정부의 규제활동이 제대로 작용하지 못하자 시민의 참여를 통한 시민들의 준법의식을 심어주기 위해 2000년 이후 각 부처에서 도입되고 있다.

또한 2001년 경찰청의 교통법규 위반차량 신고보상금제도로 인해 전문신고자의 등 장과 전문신고자들의 부도덕한 적발행위의 윤리성문제,대량 위반자에 대한 처벌

등 사회적으로 많은 파장을 가져오면서 비난이 제기되었지만 당초 목표한 교통법규 준수나 교통사고 감소라는 정책적 목적은 달성하였다.

이러한 사회적 비난에도 불구하고 정책적 목적이 달성되는 것을 지켜 본 정부 각 부처 담당자들은 적발이 어렵고,지속돼야 할 정책에 대한 집행수단으로서 신고포상금제도에 주목하게 되었다.이러한 것이 신고포상금제도가 경쟁적으로 도입 되는 원인이라 할 수 있다.

그러면 신고포상금제도가 제대로 운영될 수 있는 요인은 무엇인지 또는 신고포 상금제도에서 어떤 요인들이 작용할 때 사회적으로 용인될 수 있는지를 밝혀, 과연 신고포상금제도에서 정책대상자의 순응을 이끌어낼 수 있는 요인이 무엇인지 를 알아보는 것을 목적으로 한다.

3

3 3. . .문 문 문제 제 제 제 제 제기 기 기

신고포상금제도가 도입되면서 기존 감시체제로 한계가 있던 정책에서 많은 인원 이 소요되거나 은밀하게 이루어져 적발이 어렵던 위반 행위들이 신고포상금제도 를 통해 집행되기 시작하였다.또한 신고포상금제도는 정책 집행 현장에서 집행 공무원의 증원 없이 시민의 감시체제와 위반자가 부담한 과태료 등을 활용한 예산부담으로 시민의 법의식 제고효과 등 정책의 목적도 달성되기 시작하였 다 .

하지만 시간이 지나면서 포상금을 노리는 직업적 ‘∼파라치’라는 전문적인 신고 자가 등장하면서 이들에 의한 적발건수가 증가하게 되었고,적발된 위반자들이 대규모로 처벌 받게 되었다.반면에 전문신고자들은 상당한 포상금을 받게 되었다.

이러한 신고포상금이 전문신고자에게 집중되면서 위반자들은 자신들의 위반 행위에 대한 사실보다는 전문신고자 때문에 문제가 발생했다는 이유로 불만을 갖게 되었다.결국은 신고포상금제가 주민간 감시와 불신풍조와 인권침해를 조장한다는 비판을 받게 되었다.실제로 일부 제도는 사진촬영으로 인한 초상권 침해가 문제되었다.

반면,신고포상금제의 많은 비판 속에도 실제로 2001년부터 2002년까지 시행

됐던 교통법규 위반차량 신고포상제도는 교통사고를 줄이는 긍정적 효과가 나타 났다.즉 신고포상금제도 자체의 목적,집행이 어려운 정책이 실제로 집행되는 효과가 나타났다.

그렇다면 비판을 받는 것은 정책집행 수단으로의 신고포상금제도 자체의 문제가 아니라 신고포상금제도의 운영상의 문제가 아닌가 하는 의문이 제기 된다.

이와 같은 운영상의 문제 제기에 따라 신고포상금제도가 정책집행의 순응확보 수단으로서 제 기능을 하기 위해 어떠한 것이 있는가를 다음과 같이 검토해 볼 필요가 있다.

첫째,신고포상금제도가 제대로 운영될 수 있는 조건은 무엇인가?

둘째,신고포상금제도가 용인 될 수 있는 사회적 분위기는 어떠한 경우인가?

셋째,현재 운영중인 신고포상금제도에서 나타나는 문제점은 무엇인가?

넷째,규제정책에서 신고포상금제도가 과연 정책적 순응을 이끌어내는가?

이러한 문제 제시에 답을 하는 방법으로 본 연구를 구성하고자 한다.

제 제 제 2 2 2절 절 절 연 연 연구 구 구대 대 대상 상 상 및 및 및 범 범 범위 위 위

1 1 1. . .연 연 연구 구 구의 의 의 대 대 대상 상 상

본 연구의 분석대상은 정책의 집행수단으로서 활용되고 있는 신고포상금제도 를 연구의 대상으로 삼는다.

신고포상금제도는 법규위반자에 대한 지속적인 감시가 쉽지 않아 처벌이 어렵 고 , 감 시 활 동 에 많 은 비 용 이 발 생 하 여 감 시 체 제 로 서 의 모 니 터 링 이 쉽 지 않 은 정책에서 활용되고 있다.따라서 본 연구에서는 신고포상금제도가 정책집행에 어떻게 작용하는 지를 알아보기 위해 기존에 시행되었다가 중단된 신고포상금 제도나 2006년 말 현재 시행중인 신고포상금제도를 중심으로 연구하고자 한다.

2

2 2. . .연 연 연구 구 구의 의 의 범 범 범위 위 위

본 연구의 연구범위는 다음과 같다.

첫 째 ,현 행 시 행 중 이 거 나 중 단 된 중 앙 부 처 의 신 고 포 상 금 제 도 를 중 심 으 로 한 다.이를 위해 현재 시행중인 신고포상금제도는 2006년 말 기준으로 중앙 부처의 신고포상금제도 25개 부처 57개 신고포상금제도와 2004년 환경부에서 주도하여 전국 모든 자치단체의 조례제정을 통해 전국적으로 시행중인 1회용품 사 용 규 제 위 반 사 업 장 신 고 포 상 금 제 도 를 중 심 으 로 한 다¹⁾.또 한 중 단 된 신 고 포상금제도로는 2003년 국회에서 예산이 배정되지 못해 중단된 교통법규 위반 차량 신고포상금제 도 로 한다 .

둘 째 ,신 고 포상금제도의 운영실태 분석은 각 부처의 예산 과목 중 301-02목 (포상금 등)에 계상된 항목을 중심으로 예 산 집 행내역을 분석하고,집행상의 제반 문제점을 파악한다.예산 항목 중 201-02목에는 신고포상금 뿐만 아니라 각 부처의 특성에 따라 해당부처 직원에게 포상하는 포상금도 있어 이를 제외 하고 분석한다.

셋째 ,신 고 포 상 금 제 도 의 사 례 분 석 을 위 해 현 행 시 행 중 이 거 나 중 단 된 신 고 포 상 금 제 도 중 전 문 신 고 자 의 활 동 이 많 은 제 도 로 현재 시 행 중 인 부정불량 식품 신고포상금제도와 1회용품 사용규제위반사업장 신고포 상 금 제도 ,중 단된 교 통법 규 위반 차 량 신고 포 상금 제 도를 선 정 하 여 살펴보는 것으로 한다.

3 3 3. . .연 연 연구 구 구방 방 방법 법 법

본 연구의 주된 방법은 사례연구다.사례연구는 현장조사 후 이론을 구축하 는 연구방법으로서 동태적이고 복잡한 현상을 다루는 분야에서 효과적 접근방법 인 것이다(Reynolds,1975:102)

따라서 본 연 구 에 서 는 사 례 연 구 가 다 른 연 구 방법보다 바 람 직 하 다 .그 이유 1)1회용품 사용규제 위반사업장 신고포상금제도는 중앙부처인 환경부에서 주도하여 정책이 도입되었지만

집행은 전국의 지방자치단체에서 이루어진다는 점에서 연구가치가 있다고 할 수 있다.

로는 신고포상금제도 운영에서 전문신고자 문제나 담당 공무원이 할 일을 정 책 대 상 자 인 시 민 에 게 전 가 시 킨 다 는 비 난 이 제 기 등 신 고 포 상 금 제 도 가 용 인 되 지 않는 사 회 적 분위 기 에 대한 가 치 문제 인 윤 리성 문 제 는 계 량 적 인 연 구 방 법 으 로 는 심층 분석이 어려워 기존 문헌조사나 최신 신문기사 등의 자료를 통한 사례연구가 필요하기 때문이다.

다음으로 정책집행에서 대상자의 순 응 을 이끌 어 내는 지 를 알 아 보 기 위 해 , 첫 째 현 재 시 행 중 인 25개 정 부 부 처 57개 의 신 고포상금제도에 대해 예산집행 을 중심으로 운영실태 및 문제점을 각 사례별로 분석한다.

둘째,신고포상금제도의 전문신고자의 활동이 많은 신고포상금제도 중 대표 사례를 선정하여 각 사 례 별 요 인 들 이 어 떻 게 작 용하는지 심층 분석한다.

이 와 같 은 사 례 에 대 한 연 구 는 참 여 관 찰 ,정 책 결 정 자 에 대 한 인 터 뷰 ,정 책 결정과정에 대하여 출간된 문헌조사 등 다양한 방법이 동원될 수 있지만 이 곳 에 서 는 주 로 기존 연구 및 신 문기 사 등 문 헌 조사 에 의 한 연 구 방법 으 로 사 용 하 기로 한다.

그 주요 이 유로 서 는 먼 저 교 통 위반 차 량 신 고 보 상 금 제 가 시 행 된 지 오 랜 시 간 이 지났기 때 문에 그 당 시 의 정 책 결 정 자 를 찾 기 에 어 려 움 이 있어 인터 뷰를 하는데 많은 어려움이 있다.다음으로 일반 적 으로 정책 담 당자 들 은 일 정 기간이 지나면 부서를 옮기거나 시 간 이 지 나면 서 기 억이 희 미하 다 .또한 교 통 위 반 차 량 신 고 보 상 금 제 도 ,1회 용 품 사 용 규 제 위 반 사 업 장 신고 포 상금제도는 전문신고자 문제로 많은 파장을 가져온 관계로 비록 체계적으로 연구된 내용 이 아닐지라도 각 항목별 연구 자료를 바탕으로 다양한 의견 등을 정리함으로써 문헌조사에 의한 연구가 의미가 있다고 보기 때 문이 다 .

또 한 ,문 헌조 사 에서 부족 한 부 분 은 관 련기 관 의 현 재 담 당자 를 면 담 을 통 해 방 법을 병용하였다.면접은 주로 전화면접을 통한 궁금한 사항에 대한 질의를 실시하였다.면접대상기관은 경찰청,환경부,식품의약품안전청 등 현재 신고포 상금제도가 시행되고 있는 25개 정부부처에서 대해 이루어졌다 .

제 제

제 2 2 2장 장 장 신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금제 금 제 제도 도 도와 와 와 정 정 정책 책 책순 순 순응 응 응

정 책 집 행 에 있 어 서 신 고 포 상 금 제 는 정 책 이 제 대 로 집 행 되 지 않 을 때 도입 하 여 경 제 적 보 상 을 매 개 로 시 민 에 의 한 상 호 감 시 활 동 과 정 책 순 응 을 유도 하는 것이다.

신고포상금제도는 해당기관 입장에서는 집행을 용이하게 한다는 점에서 긍정적인 측면이 있 지 만 시민 의 입 장 에서 는 해 당 공 무원 들 이 해야 할 일을 정책 대 상 자 인 시민에게 돈으로 전가시키는 것이 아니냐는 부정적 시각도 만만치 않 다 .

이와 같은 논란에 따라 본 연구에서는 신고포상금제도가 정책집행의 순응을 이 끌 어 내 는 지 를 알 아 보 는 것 으 로 한 다 .이 를 위 해 정책 집 행의 규 제순 응에 관한 이론이나 정책의 모니터링에 대한 이론적 배경이 필요하다.

따라서 신 고 포 상 금 제 도 의 간 략 한 설 명 및 신 고 포 상 금 제 도 와 관 련된 유인 (보상)책,모니터링에 대해 살펴본다.모니터링에 대해서는 감시체제의 대표적 인 시 스 템 인 무 인 단속 시 스템 을 살 펴 보고 ,신 고 포상 금 제도 의 필 요 성 부 분 을 무 인 단속 시 스템 에 서 찾 아 보 고 자 한 다 .

제 제 제 1 1 1절 절 절 신 신 신고 고포 고 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도 도 1

1 1. . .신 신 신고 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제도 제 도 도의 의 의 개 개 개념 념 념 및 및 및 특 특 특성 성 성

1)신고포상금제도의 개념

포상금은 칭찬하고 권장하기 위하여 주는 금전적 포상이다.금전적 포상을 통한 위반행위를 용이하게 인지하거나 제보를 장려하기 위한 제도가 신고포상금 제도이다.이계경 의원(2005-2:1)은 신고포상금제도를 각종 법규 위반행위에 대하여 이를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 제도라고 정의하고 있으며,윤응로(2004:

38)는 신고포상금은 사업자들의 위법행위를 신고하는 자에게 정부나 지방자치

단체에서 지급하는 상 금이 라 고 설명 하 고 있다 .

하지만 신고포상금제도는 최근 우리 국민들의 법 경시풍조에 경 종 을 울 리고 국민들의 적극적인 행정참여 및 고발정신을 높인다는 취지에서 알 수 있듯이 신고포상금제는 단순히 위반자에 대한 금전적 포상만 이루어지는 것이기 보다 는 정부의 각종 규제정책에 대한 대상자들의 참여와 감시를 이끌어내는 수단이라 할 수 있다.따라서 대상자들의 위반에 대한 모니터링이 어렵고,비용이 많이 들며 지속해야 할 정책의 순응확보 수단으로 도입된 것이 신고포상금제도이다.

일반적으로 정부 각 부처의 신고포상금제도는 신고포상금이나 신고보상금이란 용어를 선택하여 사용하고 있다.

사전적 해석에서 보상금은 남의 손해를 보상하여 주는 돈으로,칭찬하고 권장 하기 위하여 주는 포상금과는 다른 의미로 해석되고 있다.이와 같은 사전적 용어 측면에서는 ‘포상금’으로 사용하는 것이 타당하다 할 것이다.실제로 당초 탈세정보제공신고포상금이 2001년 1월 제도를 규율하는 관계법의 개념이 정보의 수집에 투여된 비용을 보전해주는 보상금(報償金)에서,칭 찬 하 고 장 려 하 는 포 상 금 (褒 賞 金 )으 로 개 념 상 의 패 러 다 임 의 전 환 이 있 었 다 .(고 광복 외,2002:101)

반면,보상금도 법령 또는 조례에 의하여 반대급부 또는 채권채무에 대한 원인 행위 없이 일방적으로 국가나 지방자치단체가 제공한다(윤응로,2004:39)는 것과 같이 법령과 조례를 통해 용어가 제정된 신고포상금제도의 명칭은 관련 근거에 따라 사용하는 것이 타당하다.

2)신고포상금제의 특징

신고포상금제에 대해 윤응로(2004.:38)는 다른 일반적인 정책과 특별히 구별 되는 요소는 보조정책성,소멸목적성 및 유인정책성 세 가지로 구분하였다.하 지만 신고포상금제도의 가장 중요한 특징은 위반자에 대한 시민의 상호감시 체제 유지라는 모니터링이라 할 수 있다.윤응로(2004.:38)를 바탕으로 신고포상 금제도의 특징을 인용,재구성하면 다음과 같다.

첫 째 ,정 책 대상 자 에 대 한 모 니 터링 이 다.신고 포 상제 도 의 도 입 을 통 해 정책

대 상자인 시민들의 상호감시를 통해 준법의식을 함양하는 역할을 하는 모니터링 으로서의 역할을 한다고 할 수 있다.

둘째,보조정책성이란 그 자체가 목적이 아니고 다른 정책을 지원하거나 강화 하기 위한 수단이라는 것이다.내용상으로도 신고인의 신고행위는 공무원의 지도․

단속행위를 보조하고 있 다.비록 신고인의 신고행위가 위법행위를 적발하는데 결정적인 역할을 하였다고 하여도 위반행위에 대한 최종적인 판단이나 처분은 공무원이 하기 때문이다.

셋째,소멸목적성이다.신고포상금제도는 그 목적이 달성되면 스스로 종결되는 속성을 가지고 있다.물론 다른 정책도 정책의 목적이 달성되면 소멸하거나 변경 되는 경우가 있다.하지만 신고포상금제는 소멸자체를 목적으로 한다는 점에서 차이가 있다.

넷째,유인정책성이다.신고포상금제는 규제정책에서 위반자의 정책준수를 유도할 목적으로,신고인에게 포상금을 통한 위반자에 대한 적발,신고로 경제 적 인센티브(보상)를 제공한다.

2 2 2. . .신 신 신고 고 고포 포 포상 상금 상 금 금제 제 제도 도 도의 의 의 종 종 종류 류 류

1)신고포상금제도의 종류

신고포상금은 문화재청의 매장문화재 발견 신고를 장려하여 문화재의 훼손, 유실 또는 불법 거래 등을 사전에 예방하기 위해 1962년 도입한 ‘발견매장문 화재 신고보상금’,‘문화재사범 신고포상금’이후 1968년 국세청의 ‘탈세정보신고 포상금’,1974년 농림부 ‘부정축산물 신고포상금’,1981년 법무부 ‘국가보안유공자 상금’,1994년 경찰청의 ‘범죄신고보상금’등이 시행되어오다 2000년 이후 정부 의 각 부처가 경쟁적으로 도입하여 2006년 기준 25개 부처 57개 신고포상금제

<표2-1>가 시행중에 있다.

<표2-1> 신고포상금제도 종류

(2006년 말 기준) 연

연

연번번번 신신신고고고포포포상상상금금금명명명 해해해당당당부부부처처처

1 부정부패 신고포상금 감 사 원

2 범죄신고보상금

경 찰 청 3 교통사고야기도주 신고보상금

4 탈세제보민간인포상금

관 세 청

5 밀수신고포상금

6 인권침해행위 신고포상금 국 가 인 권 위 원 회 7 부정부패 신고포상금 국 가 청 렴 위 원 회

8 탈세정보포상금

국 세 청

9 부조리포상금

10 은닉재산 신고포상금

11 예산합계 신고포상금

공 정 거 래 위 원 회 12 부당공동행위 신고포상금

13 신문판매고시위반 신고포상금 14 대규모소매점 불공정거래행위 신고포상금

15 부당지원 신고포상금

16 사업자단체금지 신고포상금

17 유사수신행위 신고포상금 금 융 감 독 원 18 예산낭비대응 신고포상금 기 획 예 산 처 19 산재보험부정수급포상금

노 동 부 20 보험급여부정수급포상금

21 직업훈련부정행위 신고포상금 22 고용안정부정수급 신고포상금 23 능력개발사업부정수급 신고포상금 24 실업급여사업부정 신고포상금 25 체당금부정수급 신고포상금 26 장애인고용장려금부정수급 신고포상금 27 원산지표시부정유통포상금

농 림 부

28 부정축산물신고포상금

29 농지불법전용신고포상금 30 정부양곡부정유통고발포상금

31 부정농약․비료신고포상금 농업진흥청

자료:각부처,국회 예산정책처

특히,2001년 시행된 ‘교통위반신고보상금제’로 인해 전문신고자의 등장,신고보상금 이 전문신고자에 집중,포상금을 노린 신고로 시민간 불신풍토 조성 등 사회적으로 신고포상금에 대한 많은 파장을 가져왔지만 교통법규 준수 및 교통사고 감소 등 당초 정책목표는 달성한 것으로 나타났다.이러한 것은 신고포상금제도를 정부 부처 공무원들이 주목하는 계기가 되었다.

32 발견매장문화재 신고보상금 33 문화재사범 신고포상금 문화재청 34 성매매관련 신고포상금 35 마약류신고보상금 법무부

36 국가보안유공자상금

37 법무․검찰공무원부조리상금

38 병역비리 신고포상금 병 무 청

39 의료급여부정청구 신고포상금

보 건 복 지 부 40 의약분업 신고포상금

41 부정의료업자 신고포상금

42 산불가해자제보포상금

산 림 청

43 산림피해포상금

44 은닉․망실재산 신고보상금 45 소나무재선충병 신고포상금

46 부정불량식품 신고포상금 식 품의 약 품안 전 청 47 건강기능식품 신고포상금

48 내부부패 신고포상금 조달 청

49 선거법위반 신고포상금(대선)

중앙 선 거관 리 위원 회 50 선거법위반 신고포상금(총선)

51 선거법위반 신고포상금(지방선거) 52 야생 동․식물불법포상금 53 환경오염행위 신고포상금 환경 부

54 원산지표시 신고포상금 해 양수 산 부

55 해양오염 신고포상금

해 양경 찰 청

56 범죄신고

57 위조상품 신고포상금 특허 청

신고포상금제도에 대한 공무원들의 정책집행 측면에서 인식이 변화되면서 집 행 이 어렵고,지속해야 할 정책에 2003년 이후 점진적으로 신고포상금제도의 도입이 시작되어 2006년에는 25개 정부부처 57개의 신고포상금제도가 운영중 이다.

그 외에 쓰레기 불법투기 신고포상금제도 등 자치단체 및 협회 등에서 각종 신고포상금제도가 다 양 하게 운영 중 이며 현 재 에도 계 속 도 입되 고 있 다 .자치 단 체 및 협회에서 운영중인 신고포상금제도는 <표 2-2>와 같다.

<표 2-2> 자치단체 및 각종 단체 신고포상금 종류

(2006년 말 기준) 연

연

연번번번 신신신고고고포포포상상상금금금명명명 기기기관관관 1 쓰레기불법투기신고포상금

전국 자치단체

2 지방세 탈루신고포상금

3 가짜 경기미 신고포상금 경기도

4 쓰레기 불법투기신고포상금 부천시

5 물새는 상수도 신고포상금 창원시

6 부실공사 신고포상금 광주광역시

7 수도물 도둑 신고포상금 목포시

8 공무원 내부비리 고발 신고포상금 인천광역시

9 위장가맹점 신고포상금 여신금융협회

10 전선도난 신고포상금 한국전력

11 부조리 신고포상금 주택공사

12 소프트웨어불법복제 신고포상금 한국소프트웨어저작권협회

13 위험제품신고 한국소비자보호원

14 유사석유제품제조․판매 신고포상금 한국석유품질검사소 자료:각 자치단체 및 협회

2)신고포상금제도의 유형별 분류

정부규제는 무수하고 다종다양하다.우리나라의 현행 법령에서 파악되고 있는 규제만 해도 11,000건에 달한다.이와 같이 무수한 규제를 몇 가지로 유형화

하는 것이 결코 쉬운 일일 수 없다(최병선,2004:120)이러한 다양한 규제정책의 분류기준에 따른 발생시점으로 분류할 때 사전적,사후적 규제로 분류하고,대상의 보호를 위한 것이냐,제도의 예방을 위한 것이냐에 따라 보호적,예방적 규제로 분류한다.또한 처벌이냐 계도에 따라 처벌적,지도적 규제로 구분할 수 있다.

이와 같은 기준에 따라 신고포상금제도를 분류하면 현행 중앙부처에서 시행 되거나 중앙부처 주관으로 전국적으로 시행되는 신고포상금제도,또는 중단된 신고포상금제도를 분류한다.

신고포상금제도에 있어서 사실상 발생시점을 기준으로 볼 때 사후에 이루어 진다는 측면에서 사전적,사후적으로 분류하기에는 의미가 없다.

반면,감사원의 부정부패방지신고포상금과 같이 문제가 발생하지 않도록 예방 하 거나 농림부의 원산지표시 부정유통포상금의 경우는 국산 농산물 보호라는 보호적 규제 성격이 강하다.즉 보호대상이 있느냐 여부에 따라 보호적 규제와 예방적 규제로 구분하고,범죄 행위자에 대한 처벌을 목적으로 신고를 유도 하 는 처벌 적 규 제와 그 렇 지 않고 계 도 목적 의 지 도적 규 제 로 분류 하 여 신고 포 상금제도를 유형별로 구분하면 다음과 같다.

(1)예방적 신고포상금제도와 보호적 신고포상금제도

예방적 신고 포 상금 제 도와 보호 적 신고 포 상금 제 도는 감사원의 부정부패 방지 신고포상금,국가인권위원회의 인권침해행위 신고포상금과 같이 사전에 문제가 발 생 하 지 않 도 록 예 방 하 는 것 을 의 미 한 다 .반 면 보 호 적 신 고 포 상 금 제 도 는 특 정 대상에 대한 보호를 위해 반대급부에 대한 규제행위가 이루어지는 것을 의미한다.

이와 같은 측면에서 볼 때 정당한 금융거래를 보호하기 위한 유사수신행위 에 대한 규제가 이루어지는 것이나 농림부의 원산지표시 부정유통포상금은 국 산 농 산 물 보호를 위해 원산지가 중국 등 저렴하게 수입하여 국내산으로 부정 유통하는 행위 등에 대한 규제를 의미한다.이를 구분하면 <표 2-3>,

<표2-4>와 같이 구분할 수 있다.

<표 2-3> 예방적 신고포상금제도

<표 2-4> 보호적 신고포상금제도 연

연

연번번번 신신신고고고포포포상상상금금금명명명 해해해당당당부부부처처처

1 부정부패 신고포상금 감 사 원

2 인권침해행위 신고보상금 국 가 인 권 위 원 회 3 부정부패 신고포상금 국 가 청 렴 위 원 회

4 부조리포상금 국 세 청

5 교통법규위반차량 신고보상금 경 찰 청

6 예산낭비대응 신고포상금 기 획 예 산 처

7 불법전매 신고포상금 건 설 교 통 부

8 산재보험부정수급포상금

노 동 부

9 보험급여부정수급포상금

10 직업훈련부정행위 신고포상금 11 고용안정부정수급 신고포상금 12 능력개발사업부정수급 신고포상금 13 실업급여사업부정 신고포상금 14 체당금부정수급 신고포상금 15 장애인고용장려금부정수급 신고포상금 16 농지불법전용 신고포상금

농 림 부 17 정부양곡부정유통고발포상금

18 부정농약․비료신고포상금 농업진흥청

19 의료급여부정청구 신고포상금 보 건 복 지 부 20 의약분업 신고포상금

21 부정불량식품 신고포상금 식 품의 약 품안 전 청 22 건강기능식품 신고포상금

23 내부부패 신고포상금 조달 청

연 연

연번번번 신신신고고고포포포상상상금금금명명명 해해해당당당부부부처처처

1 부당공동행위 신고포상금

공 정 거 래 위 원 회 2 신문판매고시위반 신고포상금

3 대규모소매점 불공정거래행위 신고포상금

4 부당지원 신고포상금

5 사업자단체금지 신고포상금

6 유사수신행위 신고포상금 금 융 감 독 원

(2)처벌적 규제와 지도적 규제

처벌적 규제는 현재 중앙부처에서 시행되고 있는 57개의 신고포상금제도 중 처벌적 신고포상금제도는 직․간접 경험자에 의해 신고가 가능한 범죄형 신고 포상금제도를 의미한다<표 2-5>.이는 경험자에 의해 사후에 이루어진다는 면에서 지도적 신고포상금제와 다르다고 할 수 있다.하지만 현재 시행되고 있는 신고 포상금제도에서 계도를 위한 지도적 신고포상금제도는 나타나지 않고 있다.

<표 2-5> 처벌적 신고포상금제도 7 원산지표시부정유통포상금

농 림 부

8 부정축산물 신고포상금

9 병역비리 신고포상금 병 무 청

10 부정의료업자 신고포상금 보 건 복 지 부

11 산불가해자제보포상금

산 림 청

12 산림피해포상금

13 은닉․망실재산 신고포상금 14 소나무재선충병신고포상금 15 야생 동․식물불법포상금 16 환경오염행위 신고포상금 환경 부 17 1회용품 사용규제위반사업장 신고포상금

18 원산지표시 신고포상금 해 양수 산 부

19 해양오염 신고포상금 해 양경 찰 청

20 위조상품 신고포상금 특허 청

연 연

연번번번 신신신고고고포포포상상상금금금명명명 해해해당당당부부부처처처

1 범죄신고보상금

경 찰 청 2 교통사고야기도주 신고보상금

3 탈세제보민간인포상금

관 세 청

4 밀수신고포상금

5 탈세정보포상금

국 세 청

6 은닉재산 신고포상금

3 3 3. . .외 외 외국 국 국의 의 의 신 신고 신 고 고포 포 포상 상 상금 금 금제 제 제도 도 도

외국 에 서는 오 래 전부 터 우리 나 라의 신 고 포상 금 제와 비 슷한 제 도 를 운 영 해 오 고 있 지 만 포 상 금 지 급 방 식 에 서 는 상 당 한 차 이 를 보 이 고 있 다 .

우리나라와 같 이 금전적 포상을 대가로 신고를 유도하는 형태의 신고포상금 제도는 외 국에 서 거의 시 행 되 지 않 고 있 다.하지만 일부 국가에서는 탈세범 에 대해서는 포상금 제도를 지급하는 방식으로 신고 제도를 운영하고 있다.

이 와 같 이 외 국 의 신 고 포 상 금 제 도 의 운 영 이 많 지 않 고 그 나 마 시 행 되 는 신 고 포 상 금 제 도 가 탈세신고 위주로 운영되고 있어 각국의 탈세신고 제도를 바탕으로 외국의 신고포상금제도에 대해 살펴보고자 한다²⁾.

1)미국

미국은 서부개척 시대부터 현상금 사냥꾼이 수배 범죄자들을 찾아 보상금 을 받아왔다.이는 오늘날 시민소송과 보상의 형태로 발전했다.현재 미 연방 정부의 ‘부정주장법’은 금융,환경,보건,의료 등 다양한 분야 규제 위반에 2)고광복․김찬섭(2002:105-107)에 의하면 외국의 탈세 신고포상금제도는 미국 및 중국,대만

7 발견매장문화재 신고보상금

문화재청

8 문화재사범 신고포상금

9 마약류신고보상금

10 국가보안유공자상금 법무부 11 성매매관련 신고포상금제 12 법무․검찰공무원부조리상금

13 병역비리 신고포상금 병 무 청

14 선거법위반 신고포상금(대선)

중앙 선 거관 리 위원 회 15 선거법위반 신고포상금(총선)

16 선거법위반 신고포상금(지방선거)

17 범죄신고 해 양경 찰 청

대한 신고보상을 보장한다.개인의 신고로 정부가 소송을 해 돈을 환수했을 때 신고자가 정부환수금의 15%를 받도록 한다.

그 외에 미국의 탈세정보포상금은 미연방법 제 7623조,시행규칙 301.7623-1 그리고 업무편람 104.4 제보와 제보자 포상금(Information and Informants'Rew- ards 1999.4.27)에 근 거 하 여 연 방 세 법 의 위 반 행 위 에 대 한 정 보 를 전 화 나 서 면 으 로 제공 한 경 우에 지 급 된다 .

보상금 청구권자는 정보제공 당시 재무부에 고용되어 있던 자나 누구나 공무 수행 중에 정보를 제공받았던 전․현직 연방공무원을 제외하고 정보를 제공한 자는 누구나 포상금을 청구할 수 있다.만약 정보제공자가 사망한 경우에는 유언 집행인,재산관리인 및 법정대리인이 청구 할 수 있다.

정보를 제공한 자는 정보를 제공했던 부서에 서면(서식 211)으로 작성하여 청구하며,위증죄(perjury)의 규정에 적용되는 실명으로 서명하여 포상금청구를 해야 한다.만약 정보 제공시에 가명을 사용한 경우에는 동일성을 확인 할 수 있는 증빙을 첨부하여야 한다. 그리고 공개와 사생활에관한연방법률(Federal disclosure and privacy law)에 의 해 서 피 제보 자 의 세 금 신고 내 용 및 보 상 금 결 정에 관 한 납 세자 관 련정보를 제보자 등에게 제공하는 것을 금지하고 있다.

또한,정보의 평가와 포상금의 지급에 있어 탈세정보가 제보되면 먼저 특별 조사담당자,세입징수실무자,세입징수관,일반 세무조사자는 정보제공자와 피 제보자와의 관계,정보의 기여도,피제보자의 탈세와 추징금액,조세범조사에 의한 벌금․추징세액․가산세액,불복청구여부와 그 처리전말 등이 기재된 각각 별도의 평가보고서를 작성하여 서비스센터의 정보제공자보상금청구심사관 (Informants'ClaimsExaminer)에게 송부한다.만약 정보제공자가 보상금청구 평 가 보 고 서 를 공 동 으 로 작 성 했 으 면 처 리 의 견 란 에 일 치 또 는 불 일 치 의 의 견 을 달 아 서 명 하 여 서 비스센터 정보 제 공자 보 상금 청 구심 사 관(Informants' Claims Examiner)에 게 송부한다.평가보고서를 송부 받은 서비스센터 정보제 공자보상금청구심사관(Informants'Claims Examiner)은 그 내용에 의문이 있는 경우에는 관련자에게 질문 또는 자문을 받거나 추가의 정보 또는 의견을 제시

받아 권장 보상금액을 결정한다.

미국의 경우에는 특이하게 부분지급,조기지급 그리고 보상금의 회수제도를 시행 하고 있다.우선 부분지급제도는 제보된 정보가 여러 과세연도에 해당하고 일부 과 세연도만 징수된 경우,모든 과세연도 징수된 이후 지급하는 것이 원칙이나 신청에 의해 징수된 과세연도에 해당하는 보상금만 부분적으로 지급가능하다.

조기지급제도는 제보자가 현시점에 징수된 세금,벌과금 등에만 보상금을 원하 고 추후 징수될 부분에 대해서는 보상금수령을 포기하는 신청서를 제출할 경우, 포기신청서를 낸 날까지 징수된 부분에 대한 보상금을 지급한 후에 보상금의 계산기준이 되는 추징세액이 환급기타 사유로 인해 그 금액이 감소할 경우에는 추징세약의 감소분에 해당하는 보상금을 반환해야 한다.

2)영국

영 국 도 1999년 ‘공 익 제보 보 호법 ’을 만 들었 다 .이 법은 신 고 자가 적 법한 제 보 행위를 불이익을 당했을 때 보상을 받도록 규정하고 있다.영국의 공익제보 보호법은 금전적 보상조건에 있어 불이익 조치에 대한 보상 소송 제기나 부당 해고에 대한 보상,임시구제조치에 대한 보상을 규제하고 있다는 측면에서 경제적 인센티브 측면에서 보상이 이루어지고 있지만 금전적 포상을 조건으로 한 우리나라와 다른 신고포상금 제도를 운영하고 있다.

3)중국

중국은 「中華人民共和國國稅徵收管理法」에 근거한 「稅務違法案件擧報獎勳 方法」(國稅潑 제211호 1998.12.9)에서 탈세제보포상금의 지급대상,지급기준 지급절차,예산 등을 규정하고 있다.

제보자는 원칙적으로 실명제보자에 한 하나,익명의 고발사건이 실제사실로 판명 날 경우 제보자의 실제 신분을 확인할 수 있으면 참작하여 포상한다.중국 은 특출한 공헌을 한 제보자의 경우 물질적 포상 외에 그에 상당하는 정신적 포 상을 할 수 있는데,공개포상을 할 경우 사전에 당사자의 동의를 얻어야 한

다.그리고 세무,제정,회계감사,세관,공안,검찰 등 국가기관 공직자는 물질 적 포상에서 제외된다.동일한 세무 위법행위에 대해 제보자가 여러 명일 경우 고발수리 기재시간을 기준으로 하여 가장 먼저 제공한 자를 포상한다.단 기타 제보자의 기여가 확실하고 직접적인 경우 참작하여 포상할 있다.

제보자의 공헌도에 따라 추징세약 5%이내,추징세액이 없는 경우에는 벌금의 10%이내에 지급하되 최고 인민폐 10만위엔(한화 1,500만원 상당)한도 내에서 지급한다.지급포상금은 전액 비과세되며,공헌도가 매우 큰 경우에는 성급(省 級)세무기관의 비준을 받아 한도액을 초과하여 지급할 수 있다.포상금은 조사 완료 후 1개월 내 제 보자에게 통지하고 제보자는 접수 후 3개월 내 수령해야 하는데,기한 내 수령하지 않으면 수령을 포기한 것으로 간주한다.

세무기관 직원이 고발포상금을 지급할 때 엄격한 신분을 확인하여 포상금을 사취를 방지하고 있으며,직무소홀 및 부정행위로 포상금을 사취한 경우에는 사취한 포상금을 추징하고 법에 따라 처벌하고 있다.한편 제보자의 신분에 대한 비밀은 보장하되 제보자의 요구에 따라 고발행위의 행정처리결정을 간단 히 알려 줄 수 있다.단,세무행정처리결정서와 관련 자료는 제공하지 않는다.

4)대만

대 만 은 소 득 세 법 제 103조 에 시 행 내 용 을 규 정 하 고 있 다 .제 3자 가 납 세 의 무자 혹은 원천징수의무자의 무신고․과소신고 혹은 사기 기타 부정행위로 탈세를 한 사실을 고발,혹은 검거하여 조사결과 그 사실이 밝혀진 경우에 포 상금을 지급한다.그러나 고발․검거한 자가 탈세행위에 참가한 경우와 공무원이 고발 또는 검거한 경우에는 포상금을 지급하지 않는다. 지급금액은 벌금의 20%이며,벌금의 확정․징수 후 3일 내에 지급한다.대만은 우리와 유사하게 주무장관의 실사 또는 탈세의 고발 에 의 해 서 범 칙 사 실 이 확 인 될 경 우 에 는 법 원 에 제 소 하 도록 규정하고 있다.그리고 관련 공무원은 납세의무자의 소득액, 납세액 및 증거서류 기타 진술과 문건에 대해서 직접적인 업무관련자와 세무 관서 이외에는 절대 비밀을 유지해야 한다.

5)일본

일본에서는 신고자에게 포상금을 지급하는 신고포상금제도로 2차대선 후 탈 세자 를 신고한 이에게 포상을 제도를 시행해 왔지만 전 제 국 가 의 잔 재 라 하 여 1970년 대 이 전 에 폐 지 하 였 다(강 흉 희 ,1998:91)현 재 는 일본은 신고포상 금제도를 국내에 거주하는 불법외국인체류자를 신고하는 자에게 5만엔 이 하 의 보 상금 을 주 는 제 도 가 ‘入 管 法 ‘제 66조 에 있 을 뿐 이 다 (최 우 용 ,2003:344)

6)기타

홍콩,싱가포르,말레이시아 등 아시아 국가는 부정부패 등에 대한 공익 신고 자의 비밀은 지켜주지만 영·미권 국가들처럼 금전적 보상은 하지 않는다.사회 일 각에서는 우리나라가 외국과는 달리 사회 거의 모든 영역에서 신고만 하면 포상금을 지급토록 하는 제도가 무분별하게 도입되고 있다고 문제를 제기하고 있다.

제 제 제 2 2 2절 절 절 정 정 정책 책 책집 집 집행 행과 행 과 과정 정 정과 과 과 정 정 정책 책 책순 순 순응 응 응

본 연구 는 신 고 포상 금 제도 가 정 책 집행 을 용 이 하게 하는 가 를 연 구하 는 것으 로 신 고 포 상 금 제 도 가 도 입 되 는 정 책 자 체 순 응 의 문 제 라 할 수 있 다 .

최 병 선 (2004:51)은 규 제 정 책 이 실 효 성 을 거 두 려 면 국 가 가 설 정 한 규 칙 에 피 규 제 자 가 이 에 순 응 하 여 야 한다.만약 피규제자가 규제에 순응하지 않는 경우에는 당초 국가가 설정한 목표를 달성하기가 어렵다.

규 제 정 책 은 국 가 가 개 인 에 대 해 의 무 를 부 과 하거나 제재를 가하는 규칙을 제 정 하 고 이 것 에 기 초 하 여 개 인 의 행 동 을 직 접 적 으 로 통 제 하 는 방 법 이 다 . 이 는 피 규 제 자 가 순 응 하 지 않 는 다 면 순 응 확 보 를 위 해 많 은 예산,인력,집행 비용이 발생한다. 순응확보에 실패할 경우 대상자들의 정책의 신뢰 도 가 떨 어 지 고 ,이 에 따 라 정 책 의 순 응 도 가 낮 아 지 게 되 는 악 순 환 으 로 규 제 기 관 에

대 한 신 뢰 도 하락 으 로 이어 지 게 된다 .

이와 같은 신뢰도 문제 해결을 위해 앞에서 제기한 것과 같이 모니터링이 어 렵고,비용이 많이 들고,지속해야 할 정책의 순응확보 수단으로 도입된 것이 신고포상금제도이다.

이러한 신고포상금제도를 연구하기 위해 정책집행 의의,정책순응 이론,신고 포 상 금 제 도 의 순 응 확 보 수 단 ,신 고 포 상 금 제 도 의 모 니 터 링 으 로 서 무 인 단 속 시 스 템의 필요성을 살펴보고자 한다.

1 1 1. . .정 정 정책 책 책집 집 집행 행 행의 의 의 의 의 의의 의 의

정 책 집행 (policy implemention)은 정 책의 내 용을 실 현시 키 는 과 정 (process) 을 의미한다.³⁾또한 정책이 의도하고 있는 결과를 산출하기 위해 다양한 행위 자 들이 상호작용을 하는 과정이다.(김길수 외,1996:2)정 책 집 행 에 대 한 학 자 들 의 정 의 는 다 양 하 다 .이 러 한 다 양 한 정 의는 몇 가지로 유형화 하면 크게 세 가지로 구분된다.⁴⁾

첫째 는 정 책집 행 이 단순 한 기술 적 과 정이 아 니 라 정치 적 상호 작 용과 정 이라 는 것 을 보여 주 고 그와 같 은 과 정의 역 학 관계 를 분 석하 는 연 구이 다⁵⁾

둘째는 정책집행의 계속적 연구를 위해 집행과정에 대한 개념적 틀과 일반화 의 방법론에 치중한 연구이다.이는 가시 접근방법 모색,모형개발 그리고 집행 과정에서의 상호의존적 행위로 유형화 될 수 있다⁶⁾

3)정정길 외(2003:565)에 의하면 정책집행론의 핵심주제는 “왜 어떤 정책은 적절히 집행 되지 않아 실패하여 또 어떤 정책은 성공적 집행이 가능한가?”에 대한 의문이다.

4)Geooin등의 학자는 집행연구를 결정된 특정 정책이 어떻게 집행되었는가에 대한 서술에 초점을 두 는 1세대,정책집행의 복잡한 현상분석을 위한 분석틀의 개발에 중점을 두고 집행에 영향을 미치는 주요 변수를 파악한 2세대,그리고 집행연구에 대한 과학적 개념화와 측정에 초점을 두는 3세대로 구 분하고 있다.국내의 경우 김병준은 집행연구에 대한 연구문헌에 대해 비판적 고찰을 통해 세 가지 유형으로 구분하고 있다.(Geoggin, Browman,LesterandO'Toole,1990;김병준,1984에서 재인용) 5)Derthick(1972),Murphy(1971),등과 같이 1960년대 말부터 1970년대 중반까지 연구들로서 집행

연구의 1세대라고 할 수 있다.

6)구체적으로 Elmore(1979),Berman(1978),VanMeterandVanHorn(1975)등의 연구를 들 수 있다.