식품위험 규제에 대한 법경제학적 이해
Understanding Economic and Institutional Perspectives of Reducing Food Risks
엄 영 숙
전북대학교 상과대학 경제학부 1999년 3월
식품위험 규제에 대한 법경제학적 이해
Understanding Economic and Institutional Perspectives of Reducing Food Risks
I. 서 론
우리나라 소비자들의 건강에 대한 관심은 대단히 높다. 한 소비자 서베이 조사 결과 응답자들 중 40% 이상이 살아가는데 가장 중요한 관심사로 자신의 건강을 꼽 았다. 반면에 경제적인 풍족을 가장 중요한 항목으로 생각하는 사람들은 응답자의 10%에 불과 하였다 (동아일보와 중앙일보, 1996년). 전통적으로 음식은 건강을 증 진시키고 장수하는 데 필수적이라고 생각하였다. 그리하여 종래의 섭생에 관한 권 장사항은 칼로리, 단백질, 비타민, 철분 등의 음식을 충분히 섭취하는 것이었다. 그 러나 근래에는 음식물 섭취와 만성적인 질환(dietary chronic diseases)과의 연관성 에 더 중점을 두고 있다(Senauer, Asp, and Kinsey, 1991). 일례로 동물성 지방은 에너지를 생성하는 칼로리를 제공하나 한편으로 비만을 가져오기 쉽다.
다른 한편으로 1989년의 우지라면 파동이후 연이어 보도되는 유해식품논쟁에 반 응하여 식품의 안전성(food safety)에 대한 관심이 고조되고 있다. 특히 지난 1996 년 초에 발생한 화학간장파동은 우리나라의 식품안전정책에 큰 변화를 초래하는 계 기가 되었다. 화학간장의 유해시비는 한 시민단체가 시판되고 있는 산분해 간장에 서 발암물질로 확인된 DCP(Dichloro Panel)와 불임을 유발하고 발암성이 의심되는 MCPD(Monochlopropondid)가 세계보건기구(WHO)가 가능한 한 줄이도록 권고한 한계치를 훨씬 넘는 수준으로 검출되었다고 밝힌 데서 시작되었고, 거의 모든 가정 에서 화학간장을 음용하고 있는 우리의 현실에 비추어 가히 충격적이었다. 그 후에 도 이어진 고름우유 파동, 발암해초무침, 불량 식용 돈지 유통 등 일련의 식품오염 사건들은 우리나라 식품의 안전한 관리를 전면 재검토하는 계기가 되었고 미국의 FDA(Food and Drug Administration)를 모형으로 하여 불량식품과 약품의 감시기 관으로서의 기능을 하는 식품의약품 안전청의 발족을 가져왔다.
그러나 지난해인 1997년에도 병원성 대장균 0-157:H7균과 식중독을 일으킬 수 잇
는 리스테리아균이 미국에서 수입한 쇠고기에 검출되어 국민의 안전식품 공급에 다 시 한번 혼란이 가중되었다. 특히 1997년 7월 이후 쌀과 쇠고기를 제외한 모든 축 산물의 수입이 사실상 자유화된 상황에서 각종 병원균과 유해잔류물의 국내 유입을 차단하는 등의 식품의 안전성 문제는 이제 국내문제적 차원을 넘어서 국제적인 중 요 관심사로 등장하고 있다. 더욱이 1997년 10월에 우리나라도 OECD에 가입하게 됨에 따라 소비자정책의 선진화에 대한 외부적 압력이 있을 것으로 기대된다. 이 러한 시점에서 식품안전에 대한 여러 법적ㆍ제도적 장치를 검토하고, 이들의 경제 적 효율성을 비교 분석하는 것은 식품안전관리에 있어서 비용-편익분석 (cost-benefit analysis) 혹은 위험-편익분석(risk-benefit analysis)의 도입을 가능하 게 하는데 이바지 할 것으로 기대한다.
이러한 정책적 기대효과에도 불구하고 우리나라에서는 식품위험감소나 식품안전 증진을 위한 법적ㆍ제도적 수단에 대한 논의가 아직 초보적인 단계에 있다. 본고는 일상생활에서 이루어지는 식품소비로부터 발생할 수 있는 건강위험의 잠정적 시장 실패에 직면해서, 식품위험을 감소시키기 위한 수단으로서 식품안전에 대한 사전 정부규제와 식품오염에 대한 사후적 책임제도의 경제적 그리고 제도적 의미를 이론 적으로 분석하고, 어떠한 정책적 선택이 사회적으로 수용할 만한 위험(socially acceptable risk)을 유도하는데 효과적인지를 살펴보고자 한다. 이를 위해 본고는 먼 저 제II절에서 식품위험이 야기되는 원인과 그 성격을 규정하고 유해식품의 감시장 치로서 사적시장의 불완전성에 대해 기술한다. 제III절에서는 시장실패를 보완하기 위하여 채택되고 있는 제도적 장치를 유형별로 살펴보고 각각의 제도적 장치들이 식품위험의 감소수단으로 채택되었을 때의 장단점을 이론적으로 살펴본다. 그리고 제IV절에서는 우리나라의 식품위험 감소를 위한 사전규제방식의 근거가 되는 식품 관련법규를 검토하고 그 법규범적 문제점을 살펴본다. 그리고 마지막으로 제V절에 서는 현행 식품안전 정책수단의 효율성을 진작시키기 위하여 추진되고 있는 몇 가 지 제도적 개선방안을 소개한다.
II. 식품위험과 시장실패
1. 식품위험(Food Risk)
식품은 국민의 생명과 건강에 밀접한 관련이 있고, 이들의 보호는 헌법이 추구 하는 인간존엄의 근원적인 바탕이 되고 있다. 이러한 논리에 입각하여 보면 식품 역시 인간의 건강을 침해하여서는 안된다. 안전한 식품(safe food)에 대한 법적 정 의를 살펴보면 부패 또는 변질되지 않은 것, 유독 또는 유해물질이 함유되지 않은 것, 병원 미생물에 오염되어 있지 않은 것, 그리고 이물질이 존재하지 않는 것(식품 위생법 제4조) 등이라고 요약된다. 요즈음에는 식품의 제조ㆍ가공이 기계화되고 과 학화됨에 따라 식품변질의 기회는 감소되었으나 식품첨가물의 사용 빈도가 높아지 고 공해로 인한 각종 오염물질 때문에 위해성이 커지고 또한, 제조공정이나 유통과 정의 분업화로 인해 유해요인의 증가가 초래되고 있다.
일반적으로 인식된 식품오염(food contamination)에 기인한 건강상 위해요인은 세 균, 곰팡이, 병원성 미생물,1) 기생충 등의 생물적 인자, 식품에 잔류된 농약,2) 항균 ㆍ항생물질,3) 색소나 방부제 같은 식품첨가물 등의 식품생산인자, 유기수은, 납 등
1) 건강상 위해를 가져올 수 있는 세균이나 병원성 미생물로는 살모넬라균, 장염 비브리오 균, 병원대장균 등과 같이 음식물과 함께 섭취된 균이 체내에서 증식되어 식중독을 일으키 는 감염형과 포도상구균과 보틀리누스균 등과 같이 식품 중에서 균이 증식할 때 생기는 독 소에 의해 식중독을 유발하는 독소형으로 구분되기도 한다.
2) 살충제, 제초제, 살균제, 살서제 그리고 훈증제를 포괄하는 농약의 사용은 농산물의 생산 성 증가에 획기적인 공헌을 한 것이 사실이지만 대부분의 농약은 독성이 크고 인체에 유해 하다. 특히 적은 양이지만 인체에 흡수되었을 때 발암작용을 하거나 종양발생을 촉진한다.
DDT, 카바메이트계, 각종 수은제 농약은 돌연변이 유발물질로 확인되고 있다. 농약은 또한 먹이연쇄로 인간에 악영향을 줄 수도 있고 자연수계로 유입되어 수산물에 흘러 들어가거나 인간의 식수를 오염시킬 수도 있다.
농작물에 뿌려진 농약은 일정기간이 경과함에 따라 분해되는데, 그 분해매체에 따라 광분 해, 화학적 분해, 생물학적 분해로 분류될 수 있다, 농약이 분해되면 아주 맹독성으로 변화 될 수도 있고, 보다 약한 독성을 가지는 물질로 분해될 수도 있다. 잔류성 농약은 먹이연쇄 에 따라 농축이 일어난다. 예를 들면 어패류에서는 천배나 만배까지의 농축이 일어난다 (NAS, 1987).
3) 동물을 원료로 하여 제조, 가공 또는 조리되는 식품의 경우에 그 동물이 이미 항생물질 이나 성장호르몬제와 같은 약물이나 사료에 의하여 이미 유해물질을 함유하고 있으면, 이들 역시 아주 적은 양이 식품 속에 잔존하여 인체에 흡수되어도 식품소비자의 건강을 해칠 가
의 환경오염에서 유래하는 인자 및 가공과오 등의 우발사고에서 발생하는 인자로 구별할 수 있다.4) 이러한 식품오염물질이 건강에 미치는 효과는 원래는 일시적인 설사나 고열, 구토, 혈변, 복통 등을 주증상으로 하는 급성식중독이 주를 이루었으 나 최근 들어 아토피성 피부염, 암, 기형아 출산과 신경세포의 손상 등 만성적인 건 강위해가 증가하고 있는 추세이다 (Roberts and Ravenswaay (1989), 한국식품공업 협회 (1996)).
식품오염에 따른 건강위해효과를 논할 때 구분해야 할 개념이 위해(hazard)와 위 험(risk)의 차이이다. 위험(risk)은 식품오염ㆍ유해물질에 노출되어 인체에 부정적 효과(adverse effects)를 미칠 확률(probability)을 의미하고, 위해(hazard)는 그 부정 적 효과의 심각성(severity)을 의미한다 (Henson and Traill, 1993). 살모넬라와 같 은 식중독은 인체에 미치는 효과가 복통, 설사 등에 그쳐 건강위해(hazard)가 낮은 것으로 분류되나 전체 인구 중 살모넬라 식중독에 걸릴 확률이 높아 건강위험(risk) 이 높다고 할 수 있다. 반면에 농약잔류물에 노출되어 암에 걸릴 위험은 매우 낮으 나 그 결과 사망에 이를 수가 있으므로 높은 위해를 나타낸다. 본 연구는 식품관련 질병의 심각성을 고려하지 않고, 식품오염ㆍ유해물질에 노출되어 건강을 해칠 확률 을 나타내는 식품위험을 감소시킬 수 있는 규제방식을 중심으로 살펴보고자 한다.
또한 본 연구에서는 식품안전성(food safety)을 식품위험(food risk)에 대한 동전의 다른 한면과 같은 의미로 사용한다. 즉 건강위험이 높은 식품은 안전성이 낮은 식 품이라고 말할 수 있다.
현재 세계보건기구(WHO)의 규정에 의하면 유해물질에 의한 건강위험을 각 물질 에 대한 평생노출량(exposure)에 그 물질의 독성(potency)을 곱해서 계산한다 (risk
= exposure x potency). 여기서 유해물질의 노출량은 관련식품 단위당 각 물질의 잔류량에 몸무게에 따른 일일섭취량(mg/kg/day)의 단위로 표시된다. 유해물질의 독
능성이 있다. 특히 항생물질에 의하여 알레르기와 항생제 내구성을 형성하고, 호르몬제는 불 임을 유발할 수 있다.
4) 식품관련 건강위해 원인을 생성요인에 따라 분류하면 내인성, 외인성 및 유인성으로 분 류하기도 한다. 내인성은 식품의 원재료에 함유되어 있는 고유성분인 유독ㆍ유해물질이 위 해의 발생요인이 되는 것이고 외인성은 식품자체의 본래 함유성분이 아니고 그 식품의 생 산, 제조, 가공, 저장, 유통 또는 소비 등의 과정에서 외부로부터 혼입되거나 오염되는 것이 다. 또한 유인성은 식품의 제조, 가공, 저장, 유통 등의 과정에서 식품 중에 또는 식품의 섭 취에 의해 생체 내에서 유독ㆍ유해물질이 생김으로써 일어나는 위해를 말한다 (한국공업식 품협회, 1996).
성력은 동물실험 (특히 쥐를 사용하여)을 결과를 인체에 외연(extrapolate)시켜 위해 효과발생 가능성을 측정하고 있는데, 현재수준의 과학으로는 상당한 범위의 오차와 불확실성을 내포하고 있다(NAS, 1987).
2. 식품시장의 불완전성
식품과 관련한 건강위험은 식품이라는 재화의 구매와 소비행위의 결과 발생하기 때문에 시장에 기초한 위험(market-based risks)의 일종이다. 이러한 경우 소비자들 이 식품과 관련한 건강위험(health risks)에 대한 정확한 정보(complete information) 를 가지고 있다면, 위험수준에 대한 파레토적인 의미에서의 경제적 효율(Pareto efficient level of the risk)을 경쟁적 시장에서의 식품의 거래를 통하여 달성할 수 있을 것이다. 즉 식품소비에 따른 건강위험을 식품이 가지는 하나의 속성(attributes or characteristics)이라고 보아 소비자들은 그들의 기대효용을 극대화시키는 건강위 험과 가격의 결합을 선택함으로써 효율적인 선택을 할 것이다. 예를 들면 다른 속 성이 다 같다면, 건강상 위해가 적은 식품에 대해서는 높은 가격을 지불하고자 할 것이며 위해식품에 대해서는 낮은 가격을 지불하거나 구매를 회피할 것이다. 즉 소 비자들은 식품구매 행위시 이루어지는 식품위험과 그 가격과의 상호교환 (trade-offs)을 통하여 건강위험에 대한 선호를 현시하게 될 것이다 (Eom (1994), 엄 영 숙 (1996a)). 그리고 이렇게 시장에서 현시된 가격인상과 위험감소에 대한 균 형조건은 각 소비자들로 하여금 각자에게 맞는 수용할 만한(acceptable) 위험수 준을 결정하게 해 줄 것이다.
그러나 소비자들의 건강과 직결된 안전식품 공급을 확보하기 위한 방안을 강구하 기 위하여 이와 같은 시장수요접근법(market demand approach)을 사용하고자 할 때 다음 몇 가지 문제에 직면하게 된다. 첫째로 식품위험에 관한 정확하고 객관적 인 정보를 시장을 통하여 공급받기가 매우 어렵다. 꾸준한 과학의 발전에도 불구하 고 식품오염ㆍ유해물질에 대한 노출 가능성과 그로 인한 건강효과에 대한 정확한 과학적 근거의 산출은 식품에 잔류하는 유해물질의 함유량을 포착하는 절차의 선진 성에 비해 매우 뒤떨어져 있다. 사실 과학자들도 유해물질의 복용과 인체의 반응의 관계, 그리고 유해물질이나 미생물 병원체가 몸안에서 일으키는 복잡한 생물학적, 생화학적, 그리고 독성학적 메카니즘을 완전히 이해하고 있지 못하다. 나아가서 많
은 경우에 식품오염ㆍ유해물질에 노출되었더라도 당장에 효과가 나타나는 것이 아 니라 누적되어 몇 년 혹은 몇 십년 뒤에야 그 위해효과가 나타나는 지연효과 (latency effects)가 있어 인과관계의 규명이 어려워 위해식품에 의한 건강위험에 대 한 불확실성이 증폭되고 있다. 그리하여 식품안전 전문가들이 측정하는 식품위험의 기술적 추정치(technical estimates of food risks)조차도 엄밀한 의미에서는 객관적 자료라기 보다는 주관적인 추정치 일 뿐이다 (Talcot, 1992).
둘째로 식품위험 관련정보는 공공재의 성격을 띠며 비대칭성의 특성을 가지고 있 다. 공공재적 성격을 지닌 식품위험정보는 그 이용대가를 지불하는 사람들에게 돌 아가는 사적편익 이외에도 사회전체의 정보수준을 높이는 외부경제를 가지고 있다.
이러한 외부경제효과가 시장에서 적절하게 반영되지 않아 식품위험에 관한 정보시 장은 공급부족을 초래하기 쉽다. 또 한편으로 식품 제조업자나 도ㆍ소매업자들이 자사제품의 특질에 대해 개별 소비자들보다 더 나은 정보를 가지게 되는 것은 피할 수 없는 일이다. 더군다나 이윤극대화를 추구하는 식품제조업자들은 식품위험 가능 성에 대한 정보의 명시(disclosure)에 소극적이기 때문에 공급자와 수요자사이의 정 보량에 차이가 있을 수 있고, 공급자들이 어느 정도의 시장 지배력을 가지고 있는 경우에는 이러한 정보 비대칭성은 그대로 존속하게 될 것이다. 이럴 경우 공급자 들은 어느 제품이 더 안전한가를 알 수 있지만 소비자들은 그렇지 못하다. 그 결과 안전식품은 생산비용이 더 들지만, 시장에서 위해식품과 똑같은 가격에 팔아야만 한다. 결과적으로 식품제조업자들은 위해식품만을 시장에 공급하게 되고 안전식품 은 시장으로부터 퇴출되는 상황이 야기 될 수 있다 (Akerlof, 1970). 이와는 반대로 식품의 안전성을 마케팅 전략의 주요 쟁점으로 부각시켜 식품위험정보가 시장에서 과대 공급되는 경향이 나타날 수 있다. 어느 쪽이든 식품위험정보의 비대칭성은 최 적이하의 시장성과를 초래할 것이다.
셋째로 소비자들은 식품의 안전성에 대해 불완전하고 부정확한 정보에 기초해서 구매의사결정을 하고 있다. 설령 소비자들이 식품관련 건강위험에 대한 객관적 정 보를 접할 수 있다 하더라도 소비자들은 매우 적은 건강위험의 확률(일례로 인구 10만명 중 몇 명의 발생확률)을 정확히 인지하는데 어려움을 겪고 있어서 소비자들 이 인지하는 위험수준과 식품안전 전문가들의 기술적 위험 추정치가 일치하지 않을 수 있다는 실증분석이 늘어 가고 있다 (Slovic et al., (1985), Viscusi and Magat (1987), Roberts and van Ravenswaay (1989), Liechtenstein et al., (1990), Talcott
(1992)). 식품안전 전문가들(미국 FDA 검사관들이나 혹은 독물학자들)은 공중보건 측면에서 가장 중요한 식품관련 건강위험을 1) 박테리아나 미생물에 의한 식중독이 나 질병, 2) 아플라톡신(aflatoxin)과 같은 자연발생적 독소 3) 납이나 수은과 같은 환경오염물질, 4) 농약잔여물 5) 식품첨가물이나 방부제 등의 순서로 보고 있다 (Roberts and van Ravenswaay (1989), Kramer (1990), 전북일보 (1996년 12월)).
이와 같이 전문가들이 알려진(known) 식중독에 의한 건강위험이 중요하다고 보는 반면, 일반 소비자들은 미미한 그리고 아직 확실히 알려지지 않은(negligible and unknown) 농약잔여물과 같은 잔류화학물질에 의한 건강위험을 가장 염려하고 있다 (Senauer, Asp and Kinsey (1991), Food Marketing Institute (1989-1992), Hammonds (1985)). 우리나라에서 행해진 소비자 서베이 결과도 이와 같은 경향과 사뭇 일치한다. 엄영숙(1996b)이 전주시에 거주하는 675명의 소비자들을 대상으로 식품오염 사례 5가지를 나열하고 응답자 자신과 가족의 건강에 가장 큰 해를 끼칠 것으로 우려되는 것부터 순서대로 나열하도록 하였다. 그 결과 응답자들의 반절 이 상이 식품 속의 농약잔여물에 의한 건강위험 가능성을 가장 염려하였다. 그 다음으 로는 가공식품에 사용된 방부제나 식품첨가물에 의한 위험을 우려하였으며, 그리고 박테리아나 미생물에 의한 식품오염은 마지막으로 열거하여 이들에 의한 건강위험 은 심각하게 생각하지 않는 듯 하였다. 즉 소비자들의 주관적 위험인지는 위해효과 가 상대적으로 알려져 있고 발생빈도가 높은 식품오염은 과소평가를 하는 한편, 발 생빈도도 낮고 익숙하지 않은 식품위해는 과대평가 하는 양방향의 편의(bias)가 있 는 듯 하다.
넷째로 식품관련 건강위험은 식품제조업자들의 정상적인 생산활동과 시장거래활 동의 부산물로 발생하는 환경적 외부효과(environmental externalities)의 일종이라 고 볼 수 있다. 즉 식품오염은 식품이나 첨가물의 채취, 제조, 가공, 조리, 저장, 운 반 등의 일상적인 생산활동의 결과가 잠재적으로 소비자들의 건강을 위해할 가능성 을 포함하므로 외부적 위험(externalized risks)의 일종이다. 일례로 최근에 물의를 일으킨 병원성 대장균인 0-157균은 햄버거의 재료가 되는 소의 성장촉진을 위한 항 생제 남용에 따라 대장균의 변이로 유발된 신종의 대장균이다. 그리고 햄버거 제품 의 소비자는 비자발적(involuntarily)으로 0-157균에 의한 건강위험에 직면하게 된 다. 이러한 건상상실(ill-health)은 유형 혹은 무형의 사회적 비용을 유발한다. 유형 비용으로는 아파서 결근하게 됨으로 발생하는 소득상실, 의료비 지출, 다른 사람에
의 전염가능성, 그리고 감시 및 감독 비용 등을 들 수 있다. 무형비용은 인간 생명 의 가치, 여가 상실, 그리고 고통과 괴로움 등을 포함한다.
다섯째로 소비자들은 식품위험을 정확히 인지하는 데 한계를 보이고 있지만, 식 품위험이라는 잠재적 외부효과에 직면하여 그 위험을 줄이기 위하여 나름대로 자기 보호행동(self-protection)을 취하는 것으로 나타났다. 소비자들은 뉴스미디어를 통한 식품위험 가능성에 대한 정보에 반응하여 관련된 식품의 구매를 회피하는 경향이 있다 (Swartz and Strand (1981), Johnson (1988), Forster and Just (1989), van Ravenswaay and Hoehn (1996)). 또 다른 한편으로 소비자들은 식품위험의 가능성 이 있는 제품 대신에 높은 가격을 지불하고서라도 무공해 식품과 같은 안전한 식품 으로 전환할 의사를 표명하기도 한다 (van Ravenswaay and Hoehn (1991), Eom (1994), 엄영숙 (1996a)). 일례로 엄영숙(1996a)은 지난 1996년 화학간장의 유해성 여부에 대한 논란이 있은 뒤, 건강위험과 가격에 있어서 차별화된 두 종류의 상품 을 제시한 가상시장을 설정한 설문조사에서 소비자들의 구매의도를 조사하였다. 대 부분의 응답자들이 평소에 익숙한 요소인 두 제품간의 가격차이 뿐만 아니라 암발 생률의 형태로 제시된 건강위험의 차이도 동시에 고려하는 듯 하였고, 결과적으로 건강위험에 대한 새로운 정보를 받은 후에 과반수 이상의 응답자들이 좀더 안전한 간장제품으로 교체할 의사를 표시하였다. 이와 같이 소비자에 의한 위험회피 가능 성은 식품오염에 의한 건강위험을 쌍방적 외부효과(bilateral externalities)로 분류할 수 있게 한다. 이런 경우 소비자들은 위험회피 의사결정과정에서 회피행위에 따른 비용과 편익을 비교할 수 있기 때문에 외부적 건강위험의 일부가 내부화 (internalized) 될 수도 있다.
III. 식품위험 규제방식과 경제적 효율성의 달성
앞 절에서 살펴본 바와 같은 식품안전성이 갖는 수요와 공급측면에서의 불완전성 으로 말미암아 사회적으로 최적수준의 식품위험이 시장을 통하여 공급되지 않는 시 장실패(market failure)를 초래할 수 있다. 그러므로 이러한 시장실패를 교정하거나 완화하기 위한 정부의 시장개입이 정당화될 수 있다. 그러면 다음 문제는 식품의 안전성을 조달하는데 정부가 취할 수 있는 적절한 역할은 무엇이냐 일 것이다. 즉
어떤 제도적 도구를 이용했을 때 자원배분의 효율성을 높이고 사회적 후생을 극대 화 시킬 수 있는 사회적으로 바람직한 최적규제방식에 도달할 것이냐를 생각해 볼 수 있을 것이다.
여기서 사회후생의 극대화는 식품의 소비로부터 소비자가 얻는 효용을 합한 사회 적 편익에서 식품위험에 의한 건강위험에 따른 사회적 비용과 규제를 집행하는 데 소요되는 규제비용을 차감한 순편익(net benefits)을 극대화하는 것이다. 따라서 일 반적으로 식품위험에 따른 사회적 비용이 식품소비에 따른 사회적 편익을 초과하는 시장실패가 존재하는 경우가 정부규제의 대상이 된다. 사회적 후생이 극대화되는 식품의 소비량에서는 한 사람의 효용을 증가시키기 위해서는 최소한 다른 어떤 한 사람의 효용을 감소시켜야 하는 파레토 최적상태(Pareto efficiency)가 이루어지며 경제적 효율성(economic efficiency)이 달성된다.
식품위험을 포함한 환경위험(environmental risks)을 관리하기 위하여 사용될 수 있는 정책수단의 유형은 특정한 식품위험에 따른 위해효과가 발생하기 이전에 원천 적인 예방을 목적으로 하는 식품안전을 위한 사전규제와 건강위해효과가 발생한 후 피해구제 차원의 피해발생에 대한 사후규제(ex post regulation for harm)방식으로 크게 나눌 수 있다. 사전규제방식도 사전에 경제적 유인을 사용하여 위험유발자 (risk generator)의 행위에 간접적으로 영향을 주는 방식과 안전기준이나 허용기준 치 등을 정하여 위험유발행위가 직접적으로 통제되는 방식으로 구분된다.
1. 식품안전을 위한 사전규제 (Ex Ante Regulation of Food Safety)
1) 사전 경제적 유인의 제공
위험유발자로 하여금 특정 위험발생의 가능성을 스스로 줄이도록 하여 시장기구 를 보완할 수 있는 경제적 유인을 제공하는 정책도구로는, 다른 환경외부효과를 통 제하기 위한 경우와 마찬가지로, 조세나 부담금, 환불 가능한 예치금, 거래 가능한 배출 허가권 등을 들 수 있다. 다 아는 바와 같이 명령과 통제(command and control)식의 규제방식에 비하여 경제적 유인을 사용하게 되면 위험발생자로 하여금 위험을 감소시킬 수단의 선택에 있어서 신축성을 주어 비용 면에서 효과적일 수 있 다. 그러나 위험관리 수단으로서 경제적 유인의 사용에 대한 잠재력은 관련된 위험 의 유형에 달려있다 (Stewart, 1988). 예를 들어 자동차 배터리와 같은 환경유해물
질에 대한 예치금 부과는 적절한 폐기를 고무시킬 것이다. 그리고 폐기물처리 부담 금도 재활용을 고양시키거나 폐기물의 감소를 가져올 것이다. 마찬가지로 대기나 수질오염물질의 배출지점에 대한 세금부과는 오염물질 배출량을 감소시켜 그에 따 른 건강위험도 감소시킬 것이다. 최근 논의되고 있는 화석연료의 연소나 불염화수 소(CFC)의 사용에 대한 세금부과 역시 지구온난화나 성층권 오존감소에 따른 위험 을 감소시킬 수 있다. 이러한 예에서 보듯이 경제적 유인이 효과적인 통제수단이 될 위험의 특성은 오염물질의 배출이나 사용이 계속적이거나 예상 가능한 경우이 다.
반면에 농약 잔류물이나 0-157균 등에 의한 식품위험 사례를 포함하여 화학물질 이나 기름의 유출, 혹은 유전자 가공물질의 방출 등과 같은 사건들이 초래하는 건 강위험에 대해서는 세금부과와 같은 경제적 유인을 적용시키기가 어렵다. 이러한 사건들은 산발적으로 발생하고 예측불허인 경향이 있으며 위반에 대한 감시 (monitor)가 어려운 특성을 가지고 있다.
2) 위험관련 활동에 대한 사전규제
정부가 건강위험 유발행위를 직접적으로 규제하는 방법에는 위해효과의 발생확률 을 줄이는 예방적 처치와 위험행위가 어쩔 수 없이 일어났을 때라도 피해의 크기를 줄이는 대응적 처치로 나뉘어 진다. 이러한 목적을 달성하기 위해 위험행위를 처음 부터 완전히 금지시키거나, 사전에 제품성과기준 (product performance standards, 일례로 잔류물질 허용기준)을 세우거나, 사전에 생산 및 공정기준(production and processing standards, 일례로 특정한 농약의 사용에 대한 규제)을 세울 수 있다.
이러한 정부의 위험발생에 대한 직접적인 규제방식은 공공정책수단으로 여러 분 야에서 채택되어 집행되고 있지만, 특히 환경관련 건강위험의 통제를 위해 사용될 때 큰 어려움에 직면하는 데 이는 바로 달성해야 할 안전기준(safety standard) 즉 목표하는 확률을 정하는 것이다. 다른 말로 하면 관련된 위해효과가 발생할 확률을 얼마만큼 감소시키는 것이 바람직한가에 대한 답이 내려져야 비로소 이를 달성할 직접규제나 간접적인 유인을 선택할 수 있다는 것이다. 이때 가스가 폭발할 확률을 감소시키는 규제처럼 한 단계에 목표가 달성 될 수도 있지만 여러 단계를 거칠 수 도 있다. 즉 피해의 형태가 농약잔류물의 노출에 의한 위해효과와 같은 경우일 때 는, 특정한 질병 발생의 목표 확률(target probability)--종종 암발생율로 정의됨--
이 허용 가능한 잔류물의 집중농도(allowable ambient concentration)로 전환되고, 그리고 나서 이 ‘최고 허용기준치’가 초과하지 않도록 정책이 입안된다.
그러므로 이 안전기준을 정하는 적절한 기준을 찾는 것이 연구자들이나 정책입안 자들에게 관심의 초점이 되어 왔다 (Lave (1990), Senauer et al. (1991)). 몇 가지 대안이 제시되고 있는 데 주로 안전기준 설정시 위험유발행위가 끼치는 편익을 얼 마만큼 고려하느냐와 관련 건강위험을 알려진 것으로 취급하느냐 미지의 것으로 취 급하느냐에 따라 달라진다. 제로 위험원칙은 (zero-risk principle)5) 관련된 위험발생 행위가 가져오는 편익은 전혀 고려하지 않은 채 달성할 수 있는 가장 낮은 위험수 준을 목표로 정한다. 그러므로 이 원칙 하에서는 아무리 미미한 수준이라도 인체에 위해를 끼치는 물질은 사용이 금지되어야 한다.
이에 대한 대안으로 유해물질의 사용과 관련된 일련의 경제행위가 가져오는 편익 과 그런 행위가 초래하는 위험의 균형을 맞추려는 위험-편익(risk-benefit principle 혹은 비용-편익(cost-benefit principle))접근법을 사용할 수 있다. 쉬운 예로 농약은 적정한 식량공급을 위해 필수적이므로 약간의 농약잔류물은 피할 수가 없다는 점에 서 위험-편익접근법의 적용근거를 갖는다. 이때 위험은 물리적(위험-편익분석의 경 우)으로 측정되기도 하고 화폐적(비용-편익분석의 경우)으로 측정되기도 한다. 그리 고 위험과 편익의 균형 또한 명시적(explicit)으로 구할 수도 있고 암묵적(implicit)으 로 구해질 수도 있으나, 어느 경우든지 인체의 건강, 고통의 감소, 생명 등에 화폐 적 가치를 부여하는 어려운 과정을 거쳐야 한다. 이러한 위험(혹은 비용)과 편익의 균형을 찾는 작업을 통하여 허용 가능한 위험(acceptable risk)의 목표치를 정할 수 있다.
현실적으로 식품관련 건강위험은 알려져 있기보다는 그 자체가 불확실할 수 있 다. Lichtenberg와 Zilberman(1988)은 이러한 불확실성을 정책입안에 명시적으로 통
5) 제로 위험원칙이 적용되는 한 예가 미국의 식품, 의약품 그리고 화장법(Food, Drug and Cosmetic Act)의 1958년 식품첨가물에 대한 개정시 취해진 Delaney 약관이다. 부인을 암으 로 잃은 미국의 하원의원이었던 Delaney에 의해 제창된 이 약관은 동물이나 인간이 섭취 해서 암을 유발할 수 있다고 판명되면 어떠한 식품첨가물이든지 안전하다고 말할 수 없다.
또한 식품첨가물의 안전성을 평가하기 위하여 적절하다고 판단되는 검사가 이루어진 이후에 라도, 인체나 동물에 암을 유발한다고 의심되어지면 안전하다고 말할 수 없다 규정하고 있 다. 이 Delaney 원칙은 일반 국민으로부터 감정적인 호응을 얻을 수 있는 개념이긴 하지만 극소미량의 물질이라도 포착할 수 있는 검사기법이 정치화되면서 그 설명력을 잃어가고 있 다.
합하는 접근법을 고안하였다. 그들에 의하면 관련된 건강위험이 주어진 안전의 여 유분(margin of safety) 안에 있어야 한다는 제약 하에서 비용을 최소화하는 정책도 구를 선택해야 한다는 것이다. 이 접근법에 의하면 건강위험(예를 들어 암에 걸릴 확률)이 100만명 중의 1명과 같이 주어진 안전기준을 초과할 확률이 어떤 정해진 한계치(threshold, 예를 들어 5%) 이내라고 말할 수 있다. 이 접근법은 비용-편익원 칙에서 한 걸음 나아가서 정책입안자들로 하여금 규제대안을 선정할 때 비용과 안 전기준 뿐만 아니라 안전의 여유분과의 상호교환(trade-offs)을 허용하므로 좀더 신 축적이라고 볼 수 있다.
위에서 살펴본 바와 같은 정부의 직접규제방식이 위험관리의 적절한 수단으로 사용되기 위해서는 규제대상인 위험이 다음의 몇 가지 특성을 가지고 있어야 한다 (Shavell, 1984a). 먼저 위험 의 수준을 결정하는 작업이 적당한 비용으로 관찰 가능해야 한다. 그렇지 않으면 모니터링 하는 일이 불가능하게 되어 규제의 위반을 감지해 낼 수 없다. 두 번째로는 위험을 유발하는 행위가 어느 정도는 표준화되어 있어야 한다는 것이다. 국민 개개인이나 개개의 기업을 위하여 각기 다른 규정을 두는 것은 실질적이지 못하기 때문에 정부규제는 개인집단이나 기업들에게 그룹으 로 적용되어야 한다. 그룹이 동질적일수록 전 그룹에 단지 하나의 안전기준치만을 적용할 수 있어서 더욱 바람직하다. 세 번째로는 규제기구인 정부가 위험을 발생시 키는 주체보다도 그 위험에 대해서 더 나은 정보를 가지고 있어서 가장 비용절감적 인 위험감소수단을 선택하는데 더 나은 입장에 있어야 할 것이다.
위에서 언급한 특성들은 직접규제 방식이 비용효과적(cost-effective)일 수 있는 가능성을 제시하지만, 직접규제방식이 선호되는 가장 중요한 이유는 지켜지기만 하 면 간접적 경제유인을 사용한 것보다 그 효과가 더 확실하다는 것이다. 특히 목표 허용기준치가 지켜지지 않았을 때 감수해야 하는 비용이 매우 높다면, 주어진 경제 적 유인에 대한 위험유발자의 반응 여하에 따른 불확실성으로 말미암아 결국 수용 불가능한 위험수준을 초래할 수도 있을 것이다. 그런 맥락에서 비용 효과적인 규제 수단이 아니라 할 지라도, 사후에 크게 후회하기보다는 사전에 안전을 지키는 것이 낫다고 판단되는 식품위험과 같은 환경위험에 대해서는 정부의 직접규제가 간접적 인 경제유인을 제공하는 것보다 나을 수 있다.
2. 피해구제를 위한 사후 법적 책임
위험감소를 위한 정부의 사전규제방식 이외에도 위험에 노출된 사후에 피해를 구 제하기 위하여 책임원리(liability rule)를 적용할 수 있다. 예를 들면 시장에 기초한 위험을 다루는 제조물 책임법(product liability)이나 공해배출과 같은 외부적 위험과 관련된 불법행위법(tort law) 등이 그 예이다. 위험유발행위로부터 결과되는 피해에 대해 책임원리를 적용하는 것은 일반적으로 두 가지 목적을 수행한다고 말해진다.
첫째로 책임원리는 위험유발자로 하여금 위험감소를 위한 조처를 취하도록 하는 유 인을 제공해서 장래에 위해효과가 발생할 확률을 줄이거나 피해의 규모를 감소시키 는 역할을 한다. 둘째로는 위해효과에 의한 피해로 고통 당하는 피해자들을 보상해 주어 타인의 행위에 의한 부정적 효과로부터 보호해 주는 기능을 한다. 그러나 건 강위험을 줄이고 보상을 해주는 책임원리의 효력은 적용되어지는 법적 원리와 위험 의 성격에 달려 있다. 특히 누가 건강위해에 따른 비용을 부담할 것인가 하는 책임 (liability)의 문제는 대부분의 국가에서 크게 과실책임원리와 엄격책임원리의 두 가 지 법적 원리에 기초하고 있다 (강경창 외 (1994), 신광식 외 (1996)).
과실책임원리(negligence rule)하에서는 가해자인 제조업체에게 과실이 있는 경우 에만 책임이 있는 바, 소비자에게 피해를 가하지 않을 구체적 의무를 불이행하거나 일정 행위에 있어 상당한 주의(due care) 를 취할 일반적 의무를 이행하지 않았 으면 과실이 있다 고 본다. 따라서 식품오염ㆍ유해물질에 대한 노출로 인해 건 강위해가 발생하였다는 것 이외에 제조자에게 과실이 있다는 것이 입증되어야만 제 조자에게 책임이 부과될 수 있다. 그리고 일반적으로 이러한 제조자의 과실을 입증 해야 할 책임이 피해자인 소비자에게 있다.
엄격책임원리(strict liability rule)하에서는 제품에 결함이 있고 그 결함이 소비자 의 건강위해의 원인이 되었음이 입증되기만 하면 제조자의 책임이 인정되며, 가해 자인 제조업자가 과실이 있음을 입증할 필요가 없게 되어 제조업자에게 더 많은 책 임이 부과되는 한편 소비자의 보호측면은 강화된다. 엄격책임원리하에서 어떠한 항 변도 허용되지 않는다면 제조업자는 절대책임을 지게 되는데, 많은 국가들은 기존 기술(state of the art) 또는 개발위험(development risk)의 항변을 인정하고 있으며, 사용자의 제품오용, 위험감수(assumption of risk) 등을 부분적으로 혹은 완전한 항 변으로 허용하고 있다.
제조업자와 소비자들이 위험 중립적이고 소비자들이 제품에 대해 완전한 정보를 가지고 있다면, 과실책임원리가 적용되든지 엄격책임원리가 적용되든지 간에 제조 업자가 기울이는 주의의 수준이나 생산량에서 경제적 효율성을 달성할 수 있다. 그 리고 제품의 시장가격은 생산비에 예상피해액6)을 포함하여 결정될 것이다. 그러나 식품위험의 경우와 같이 소비자가 불완전한 정보를 가지고 구매결정을 하는 경우는 그렇지 않다. 특히 위험수준에 대한 소비자의 주관적인 인지에 있어서 편의(bias)가 존재할 때는 과실책임윈리보다는 엄격책임원리를 적용하는 것이 제조업자가 기울여 할 주의수준과 소비자의 구매량에 있어서 경제적 효율성을 달성할 수 있다.
먼저 식중독의 예처럼 소비자가 식품오염에 의한 건강위험을 과소평가 하는 경우 에 대해서 살펴보면, 엄격책임원리하에서 제조업자는 식품오염과 관련된 소비자의 건강위해에 대해 책임을 져야 하므로 생산이나 유통의 과정에서 적절한 주의를 기 울이고 가격도 예상되는 피해액을 고려하여 설정하므로 소비자의 정보수준에 관계 없이 효율적인 자원배분을 가져올 수 있다. 반면에 과실책임원리하에서는 제조업자 는 과실의 경우에만 책임을 지므로 적절한 주의를 기울인 후 예상피해액을 고려하 지 않고 제품의 가격을 설정할 수 있다. 그러나 소비자들은 제품소비에 따른 건강 위험의 가능성을 과소평가하고 있으므로 예상피해액을 고려하지 않은 가격을 적정 하다고 보고 구매결정을 하게 되어 사회적으로 효율적인 양보다 더 많은 양을 구매 하게 된다. 비슷한 논리로 농약잔류물의 예처럼 소비자가 건강위험을 과대평가 하 는 경우에 과실책임의 원리를 적용하게 되면 위해효과에 대한 불안함으로 인하여 사회적으로 효율적인 양보다 더 적은 양을 구매하게 될 것이다.
또한 경우에 따라서는 책임원리의 유인제공목적과 보상목적간에 상충될 가능성도 있다. 특히 식품위험의 경우처럼 가해자인 제조업자와 피해자인 소비자 모두 위험 을 줄이기 위한 예방조처를 취할 수 있는 쌍방적 주의(bilateral care)가 가능한 경 우에, 엄격책임원리는 제조업자 하여금 건강위해 피해에 대한 보상을 하도록 하여 가해자에 올바른 유인을 주는 반면 소비자도 위험을 줄이기 위한 행동을 하도록 할 유인을 제공하지 않는다. 다른 한편 과실책임원리는 제조업자와 소비자 모두에게 올바른 유인을 제공하기는 하지만, 제조업자의 과실이 증명되지 않을 경우 보상이 이루어지지 않을 수 있다.
6) 예상피해액은 식품오염ㆍ유해물질에 노출되어 건강위해가 발생할 확률에다 건강위해효과 와 관련한 피해를 화폐로 환산한 가치를 곱하여 결정된다.
3. 사전규제와 사후책임원리의 혼용
경제학자들은 건강위험을 줄이기 위한 규제수단으로서 사전규제방식과 사후책임 원리는 서로 대체재(substitutes)적인 성격을 가지고 있다고 보고, 어떤 정책이든지 실시하는데 비용(행정 및 집행비용)이 적게 드는 것을 선택해야지 두가지 방식을 다 채택하는 것은 낭비적인 중복이라고 권고해 왔다. 사전규제에 의한 안전기준을 집행하거나 사후규제의 책임원리를 집행하는데 불확실성이 없을 때는 이러한 주장 이 옳다. 그러나 현실에 있어서는 둘 중 하나 혹은 두 가지 방식 모두다 집행하는 데 불확실성이 개입되고, 그럴 경우에는 사전규제방식과 사후규제방식이 서로 보완 재(complementary)적인 특성을 가지므로 이들을 혼용(joint use)할 때 잠재적 위험 발생자들에게 효율적인 유인을 제공할 수 있다 (Shavall (1984a, 1984b), Kolstad et al. (1990), Johnson et al. (1989)).7)
사후적인 책임원리와 직접적인 사전규제 사이의 주된 차이는 책임원리가 가해자 인 위험발생자로 하여금 그러한 위험을 줄이기 위하여 가장 적절한 방법이 무엇인 가를 스스로 결정하게 한다는 것이다. 또한 책임원리는 위험감소를 위하여 취할 수 있는 예방조처들의 관찰이 용이하지 않아서 규제이행에 대한 모니터와 입증이 쉽지 않은 상황에 비교우위가 있다. 그러나 책임원리의 유인효과는 위험발생자가 야기하 는 피해의 전액에 대한 책임을 실제로 지게 될 확률과 직접적으로 관련이 있다. 문 제는 식품위험을 포함한 환경위험의 경우 실제로 책임을 지게 될 확률이 낮게 될 특성을 가지고 있다. 일례로 식품오염ㆍ유해물질에 노출되었더라도 당장에 효과가 나타나는 것이 아니라 누적되어 몇 년 혹은 몇 십년 뒤에야 그 위해효과가 나타나
7) 이러한 사전ㆍ사후규제의 혼용의 한 예를 미국의 유해폐기물(hazardous wastes))에 의한 환경위험의 관리에서 찾을 수 있다. 독성 유해폐기물에 의한 잠재적 위험을 줄이기 위해 연 방정부 수준에서 자원보존 및 회복법(Resource Conservation and Recovery Act)을 1976년 에 통과시켰는데 이 법은 유해폐기물을 발생시점에서부터 폐기시점까지 추적하여 위험발생 을 사전에 규제하도록 하고 있다. 그러나 이 법은 1976년 이전에 이루어진 유해물질의 부적 절한 폐기는 다루지 않고 있다. 그래서 1980년에 종합적인 환경반응, 보상 및 책임법 (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA)을 통과시켰다. 일명 Superfund 라고도 불리는 이 법은 EPA를 통하여 1976년 이전에 만들 어진 유해물질 폐기장을 청소하도록 하고, 폐기된 유해물질에 의해 일반인들이 입은 피해에 대해 사후적으로 책임원리를 부과하도록 설정하였다.
소송이 제기되었을지라도 가해자의 공소시효가 소멸되었을 수도 있다. 나아가서 발 생한 질병과 사망의 원인이 그 유해물질의 노출에 기인한 것이므로 관련자가 보상 책임이 있다는 연관을 짓기가 어렵다. 마지막으로 많은 사람들이 영향을 받았다면 총피해액이 가해자의 총재산을 넘을 수도 있어서 소송에 이기더라도 피해전액을 회 복하기가 불가능할 수도 있다. 이러한 요소들이 책임당사자가 피해전액에 대해 소 송될 확률을 낮추고 그래서 책임원리의 유인효과를 감소시킨다.
다시 말하면 식품관련 건강위험은 오염ㆍ유해물질에 대한 노출과 건강위해 효과 간의 인과관계를 밝히는 과학적 증거수준이 아직 초기단계에 있고, 노출과 위해효 과의 현시 사이에 긴 시차가 존재하는 등의 특성들을 가지고 있다. 그러므로 식품 위험에 대해 책임원리에만 의존하는 것은 유인과 보상의 목적 둘 다에 비추어 매우 비효율적일 수도 있다 (Menell, 1991). 이러한 상황에서는 사후 책임원리를 사전규 제수단과 혼용하는 것이 경제적 효율성을 높일 것이다. 그렇지만 현실적으로 혼용 의 정도에 있어서 농약잔류물이나 항생물질 잔류물에의 노출처럼 소비자들에게 새 로우면서도 비자발적으로 부과될 뿐만 아니라 그 위해효과가 암이라든가 신경조직 손상 등과 같이 심각한 위해효과를 초래할 수 있는 건강위험에 대해서는 최소허용 기준의 설정과 같은 사전적 직접규제에 많이 치중할 수 있다. 반면에 살모넬라에 의한 식중독과 같이 소비자들이 상당히 잘 알고 있고 익숙하며 그 위해효과가 치명 적이지 않은 건강위험은 가해자인 제조업자에게 사후 법적 책임을 묻는 방법에 비 중을 둘 수 있다.
IV. 우리나라의 식품위험관리와 개선방향
1. 식품위험에 대한 법적 규제와 행정적 제재
현재 우리나라의 식품안전을 위한 제도적 장치는 주로 정부가 직접 개입하여 식 품위험의 가능성을 사전에 예방하려는 사전 규제제도(ex ante regulation)에 의존하 고 있다. 즉 오염ㆍ유해물질에의 노출 가능성을 줄이거나 혹은 노출이 되었더라도 그로 인한 피해를 줄이기 위한 예방차원의 규제가 주로 이루어지고 있다. 이와 같 이 직접규제에 의존하는 근거로는, 앞절에서 살펴본 바와 같이, 규제기구인 정부는
식품관련 위험의 불확실성을 이해하기 위한 과학적 연구에 공공자원을 배분할 수 있는 입장이기 때문에 민간부문(식품제조업자와 소비자를 다 포함하여)에 비해 식 품위험에 대해 더 나은 정보와 지식을 가지고 있을 가능성이 높아서 효율적인 위험 수준을 결정할 수 있다는 데 있다.
식품으로 인한 건강위해로부터 소비자를 보호하고 식품영향의 질적 향상을 도모 하기 위하여 식품위생법8)이 1962년에 제정되었다. 이러한 취지를 가진 식품위생법 은 소비자보호법의 일부라고 볼 수 있다 (권오승, 1994). 사실 소비자보호법의 제3 조에서는 소비자는 스스로의 안전과 권익을 위하여 모든 물품 및 용역으로 인한 생명, 신체 및 재산상의 위해로부터 보호받을 권리를 가진다 고 규정하여 안전의 권리를 소비자의 가장 기본적인 권리로 규정하고 있다.
유해식품으로부터 소비자의 안전을 보호하기 위하여 식품위생법은 우선 식품 그 자체에 대한 규제를 강화하는 방법과, 간접적으로 식품의 안전성을 보장 할 수 있 는 조건을 정비하는 방법을 규정하고 있다. 먼저 식품 그 자체에 대한 안전성을 확 보하기 위하여 식품위생법은 판매를 목적으로 하는 식품 또는 첨가물의 채취ㆍ제조 ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장ㆍ운반 및 진열은 깨끗이 위생적으로 행하여야 하며(식품 위생법 제3조 1항), 썩었거나 상하였거나 설익은 것, 유독ㆍ유해물질이 들어 있거나 병원 미생물에 의하여 오염된 것 또는 불결한 것, 병육 등 기타 보건사회부장관의 허가나 인가를 받지 않은 것은 이를 제조하거나 판매해서는 안된다(동법 제4조, 제5 조)고 규정하고 있다.
한편 보건복지부 장관은 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 대해서는 그 제조ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리 및 보존의 방법에 관한 기준과 성분에 관한 규격을 정 하여 고시하거나, 그 제조 가공업자로 하여금 자가기준 및 규격을 정하여 이를 검 사ㆍ승인 할 수 있다. 따라서 그 규격이나 기준에 맞지 않는 식품이나 첨가물은 이 를 제조ㆍ판매하거나 판매를 목적으로 사용해서는 안된다 (동법 제7조). 특히 보건 사회부장관이 기준이나 규격을 고시하지 아니한 화학적 합성품에 대해서는 그 사용 자체를 금지하고 있다 (동법 제 6조).
이와 같이 명시된 식품위험에 대한 규제의 실효성을 확보하기 위하여, 식품위생
8) 식품위생법은 식품의 일반에 관한 위생문제를 포괄적으로 다루고 있는 일반법에 해당되 고, 그밖에 우유와 식육에 대해서는 축산물위생처리법, 수산물에 대해서는 수산물검사법 등 이 제정되어 시행되고 있다.
법은 이를 위반한 사업자에 대하여 일정한 행정적 제재수단을 마련해 놓고 있다.
식품의약품안전청장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 동법 제 3조에 의한 식 품 등의 위생적 취급에 관한 기준과 기타 동법의 규정을 거치지 않는 자에 대하여 그 시정을 명할 수 있고 (동법 제55조), 사업자가 동법을 위반하여 비위생적인 식품 을 제조ㆍ판매하거나, 필요한 신고를 하지 않거나 허가를 받지 않고 제조, 가공 또 는 조리한 경우에는 관계공무원으로 하여금 당해 식품, 첨가물, 기구 또는 용기포장 을 압류 또는 폐기하게 할 수 있으며, 식품위생상의 위해가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 때에는 그 사업자에 대하여 필요한 지도를 하거나 그 식품, 첨가물, 기 구 또는 용기 포장의 원료, 제조방법, 성분 또는 그 배합비율을 변경하도록 명할 수 있다. 그리고 식품위생상 위해가 발생하였다고 인정되는 때에는 제조업자에게 그 사실을 일반에게 공표 하도록 명하고 있다. (동법 제56조).
2. 우리나라 식품위험 관리법규의 문제점
위에서 살펴본 우리나라 식품위생법의 골자는 식품의 안전기준을 확정하고, 사전 식품검사제를 명시하여 안전기준을 준수하는 식품만 시장에 유통되도록 하는 것이 었다. 그러나 이러한 식품의 안전성 확보라는 일차적인 목적을 달성하기 위하여 시 행되는 식품행정과 식품정책의 법률상의 근거로서 현행 식품관련 법규에 대한 논의 가 충분히 이루어졌다고 볼 수 없다. 그 원인중의 하나로 앞에서도 살펴본 바와 같 이 식품위험의 성격에서 유래한 식품법의 복합적인 특성에 있다고 할 수 있다. 즉 식품관련법은 유해한 성분이 포함된 식품으로부터 국민건강의 방어라는 면에서 경 찰법적인 성질을 가지고, 또 한편으로 식품을 소비하는 소비자의 측면에서 보면 소 비자 보호법 분야에 속하고, 식품에 사용이 금지되는 첨가물이나 잔류물 등을 고려 하면 이는 과학기술법 분야에 속한다고 할 수 있다. 그러나 미국 등의 선진국에서 과학기술의 발전과 함께 과학기술법 분야도 이론적으로 정치화 되어감에 따라 식품 관련법 분야에 대한 논의와 연구도 활발해져 가고 있다. 이러한 추세에 비추어 우 리나라의 현행 식품관련법이 내포하는 문제점을 몇 가지 지적하면 다음과 같다.9)
1) 획일적 규제를 피하고 다양한 소비자 그룹의 선호를 반영해야 할 것이다.
9) 이 부분의 논의는 이종영(1996)을 참조하였음.
위에서 살펴본 사전규제 방식은 소비자 그룹의 이질성이나 소비자들의 위험선호 에 대한 다양성을 충분히 반영했다고 보기 어려워 자칫 획일적인 규제가 이루어지 기 쉽다. 일례로 현행 식품위생법 제4조의 유해식품의 판매금지에 관한 규정은 건 강한 성인을 보호대상으로 하고 있다. 그리하여 아이들이 섭취하는 단순한 음식의 종류에 제한하지 않고 성인에 기준을 둠으로써 국민의 건강이 보다 폭넓게 보장되 도록 하는 법취지가 있다고 하겠다. 그러나 유아나 소아는 외관상 식품으로 보이 는 물건에 대하여 건강상의 위해에 놓일 수 있다. 이러한 예는 사탕으로 보이거나 사탕냄새를 함유하고 있는 장난감이나 지우개를 유아나 소아는 입에 넣을 수 있다.
또는 삼퓨나 자동차 오일 등을 음료수와 혼동하여 마실 수 있다. 이와 같이 외관상 (형태, 맛, 냄새, 색깔, 포장, 크기 등) 식품과 혼동될 수 있어서 유아나 소아가 입에 넣는 사례가 흔히 있는 제품에 대한 규제의 보충이 있어야 할 것이다.
또한 식품위생법, 동법시행령, 그리고 시행규칙에서도 오염ㆍ유해물질이나 농약잔 류물 등의 허용기준치를 결정하는데 기준이 되는 사람의 집단에 대하여 아무런 언 급이 없다. 최근의 과학적 증거에 기초하여 볼 때, 유아나 노인, 임산부, 모유를 먹 이는 산모 등은 이러한 유해물질에 노출되었을 때 건강위해효과가 나타날 가능성이 높으므로 건강한 평균성인만을 기준으로 하기보다는 이들 취약집단에 대한 고려도 명시적으로 하여 잔류물질의 허용기준치를 확정하여야 할 것이다.
2) 식품위생법상 잔류물 규제를 위한 법적인 근거규정이 필요하다.
농약이나 화학물질의 안전기준(safety standards)을 정하거나 식품첨가물이나 항 생물질 등의 잔류허용기준치를 정하는 명백한 규정들이 식품위생법에 포함되어 있 어야 할 것이다. 현행 식품위생법 제4조 제2항에서 유독ㆍ유해물질이 들어 있을 가 능성이 있는 식품의 제조 및 판매를 금지하고 있다. 그러나 이 조항에 근거하여 유 해하거나 유독성이 있는 식품에 대한 법규명령을 제정할 수 있는 근거가 되지는 못 한다. 그 결과 식품위생법 시행령과 시행규칙에도 이에 관한 규정이 없다. 단지 식 품공전 속에서 항생물질의 잔류허용기준, 농산물과 식육의 농약잔류 허용기준 등을 기재하고 있다. 식품공전에 최대한의 법적 효력을 부여하여 법규명령으로서의 성질 을 인정하더라도, 이는 반드시 식품위생법의 관련된 규정에 근거를 두어야 하나, 그 렇지 않기 때문에 식품공전상의 잔류물에 관한 모든 규정은 법률상의 근거를 가지 지 않은 법률유보의 원칙에 위반되어 사실상의 대외적인 구속력이 없다고 할 수 있
다. 그러므로 잔류물의 허용과 규제에 관한 법률적 근거조항이 식품위생법 내에 규 정될 필요가 있다.
나아가서 대부분의 식품은 자연상태에서 존재하는 식품과 동물을 원료로 하여 제 조, 가공, 조리 등의 과정을 거쳐서 유통된다. 식품의 안전을 위하여 완성된 식품에 대한 규제와 제조나 가공에 대한 규제만으로 식품위생법은 건강을 완전하게 보장할 수 없다. 왜냐하면 유통되는 식품의 원료인 식물, 곡물 또는 과일이 농약이나 중금 속과 같은 환경오염의 영향에 의하여 유해물질을 함유하고 있으면, 식품의 제조나 가공과정에서 이를 제거하기 위한 특수한 과정을 거치지 않으면 유해물질은 사라지 지 않고 완성된 식품 속에 남아 있게 된다.
3) 환경오염으로 인한 식품의 중금속 오염의 방지를 위한 규정이 필요하다.
또한 우리나라의 환경오염이 가속화 되어감에 따라 환경오염으로 표시되는 중금 속 등의 성분의 종류가 증가하고 있다. 환경오염에 의한 식품의 오염성분은 식품원 료인 농작물이나 식육동물의 사육을 목적으로 의도적으로 투여되는 성분이 아니라, 공기, 물 그리고 토양에서 먹이연쇄에 도달하거나 직접 식품 속에 도달되는 성분이 다. 물론 환경오염에 의한 수많은 성분의 식품도달경로를 조사하여 이에 적절한 규 제를 하는 쉬운 일이 아니다. 그러나 환경오염이 가속화되고 있는 우리의 현실에서 이에 대한 법적 대응이 요망되고 있으나 현행 식품위생법이나 동시행령 또는 동시 행규칙에도 나아가서 식품공전에서도 환경오염에 의한 식품오염의 규제를 원칙적으 로 고려하고 있지 않다. 그 결과 현행 식품위생법에서는 환경이 오염된 지역에서 재배되거나 자생하는 농작물이나 수산물의 유통을 금지시킬 수 있는 명백한 규정을 찾아볼 수 없다.
V. 우리나라의 식품위험관리의 개선을 위한 노력
시장에 기초한 외부화된 위험의 일종인 식품위험은 인과관계 설정을 증명하는 데 있어서의 과학적 불확실성과 주관적 위험인지의 편의 가능성, 그리고 다수의 잠재 적 이해관계자들이 존재할 가능성을 가지고 있음을 살펴보았다. 이러한 특성 때문 에 식품위험을 효과적으로 감소하고 관리하기 위하여 어느 특정한 하나의 제도적
장치나 정책적 도구를 고안하기는 어렵고 앞에서 살펴본 여러 제도적 접근법의 적 절한 혼합이 있어야 할 것이다. 우리나라도 이러한 필요성을 인식하고 특히 1990 년대 이후에 들어서서 정부의 직접규제방식에 의존하는 관행에서 벗어나 식품의 안 전성을 확보하고 소비자를 보호하기 위하여 다각적인 노력을 기울이고 있다. 본 고는 이러한 맥락에서 도입되어 실시되고 있거나 도입을 위하여 추진 중인 몇 가지 제도적 노력을 소개하고자 한다.
1. 식품위해요소 중점관리 기준제도(HACCP)의 실시
안전하고 건전하며 양질의 식품을 생산하기 위하여 고안된 식품위해요소 중점관 리 기준 (Hazard Analysis and Critical Control Point: HACCP)제도는 식품의 원재 료의 생산단계에서 제조ㆍ가공ㆍ보존ㆍ유통단계를 거쳐 최종소비자의 손에 들어갈 때까지 각 단계에서 발생할 우려가 있는 미생물에 의한 식품위험에 대하여 조사하 고, 그 위해를 차단하거나 최소화하기 위하여 각 과정을 중점적으로 관리하는 자율 적 사전 예방수단의 하나이다. 즉 특정 위해요소를 알아내어 평가하고, 위험요소를 분석하여 구체적인 위해ㆍ위험요소를 방지하고 관리하는 방법을 마련하기 위한 제 도로서 위해분석과 중점관리기준(CCP)의 결정, 모니터링과 기록보관으로 나눌 수 있다. 그러므로 식품의 안전성을 확보하기 위하여 최종생산품의 검사에만 의존하는 종래의 방법과는 달리 식품안전성을 식품공정상의 모든 부분에 적용시킨 사전예방 에 중점을 둔 보다 효과적인 제도라 할 수 있다.
이미 미국 등에서는 오래 전부터 개발되고 발전되어 왔으나 최근 1993년 이후 국 제적으로 인증이 되어 세계적으로 빠르게 확대되어 가고 있다. 우리나라에서도 국 제식품규격(Codex Alimentarius)의 권고로 1996년 12월 식품위생법 제32조의 2 제1 항에 근거하여 보건복지부 고시로 제정되었다. HACCP제도는 현재 식품제조업 분 야에 점차 적용이 확대되고 있는데, 이 제도의 적용을 받는 식품제조업자의 기본활 동은 다음의 7가지 원칙에 잘 나타나 있다 (Busby and Roberts (1996), 이종영 (1997), HACCP 제10조4호에서 1-호). 첫째, HACCP의 범위와 목표를 설정하여야 한다. 즉 생산의 각 단계에서 발생할 수 있는 잠재적인 위해의 개연성을 분석ㆍ해 석하고 이를 예방할 수 있는 관리방법을 확립하여야 한다. 둘째, 각 위해 및 위험요 소를 제거하거나 발생의 개연성을 최소화하기 위하여 관리하여야 할 장소ㆍ공정ㆍ
작업단계를 결정하여야 한다, 즉 중요관리점(critical control point, CCP)을 확정하여 야 한다. 셋째, 각 중요관리점이 적정하게 관리되고 있는지를 확인하기 위하여 준수 되어야 할 관리기준(critical limits)을 설정한다. 즉 조절조건을 확정하고 한계치를 결정한다. CCP의 관리기준의 예로는 생산품의 ph범위, 항생잔여물의 최고허용기준, 살균시간 및 온도범위, 수분활성도 및 외관이나 조직감 등이다. 넷째, 각 중요관리 점에서 설정된 관리기준이 지켜지고 있나를 모니터링하기 위한 계획적인 측정 및 관찰제도를 확립하여야 한다. 다섯째, 모니터링 결과 특정 중요관리점이 관리기준에 서 벗어나는 경향을 보일 때는 위해를 유발하기 전에 공정을 바꾸고 관리가 유지될 수 있도록 개선조치를 취해야 한다. 여섯째, HACCP이 효과적으로 기능하고 있는지 의 여부를 확인하기 위하여 원료, 공정, 제품관리에 대해 정확하게 기록하고 보관하 는 검증방법을 확립하여야 한다. 일곱째, 위에서 언급한 모든 단계 및 그 적용에 대 하여 확인절차를 실시하여야 한다. 확인절차는 제조업자나 감독관리 기관에 의해 독립적으로 될 수 있게 하여 HACCP제도가 올바르게 행하여지고 있는지가 확인될 수 있도록 설정하여야 한다.
HACCP제도가 철저히 시행된다면 어떤 상황이 발생하였을 때, 누가, 어디서, 무 엇을, 어느 정도의 빈도로, 어떻게 시행하고 있으며 시행한 내용이 업체 내에 자세 히 기록되어 보관되어 있으므로, 우선은 식품의 안전성 향상에 기여하고, 소비자와 유통판매업자에 대하여 제품에 대한 신뢰성을 높여 주어 시장에서의 경쟁력을 향상 시킬 수 있으며 나아가서 국제간 교역을 증진시킬 수 있다. 식품의 안전성을 감독 하는 행정관청의 입장에서도 종래의 식품위생감시만으로는 시설에 대한 감시를 할 그 당시에만 작업과 위생관리상태만 감시할 수 있었으나, HACCP의 도입 이후에는 HACCP에 근거한 모니터링과 개선조치의 기록만을 확인함으로써 감시를 하지 않을 때에도 어떠한 위생관리가 시행되고 있는 지를 쉽게 파악할 수 있어 당국의 감시활 동에 도움이 될 수 있다.
2. 리콜(Recall)제도의 도입실시
식품의 안전성을 위하여 최근에 도입된 제도 중의 하나가 리콜제도10)이다. 사전
10) 최근에 도입되기 시작한 리콜제도는 소비자보호법에 근거를 두고 있으며, 식품위생법 이외에도 자동차관리법, 대기환경보전법 등에도 관련 규정이 있다. 그 중 소비자보호법이 정
적 피해구제의 성격을 띤 리콜제도는 제품의 결함이 아직 발생하지 않았을 지라도, 위해발생의 가능성이 있는 제품을 사전에 회수ㆍ수리ㆍ교환하는 제도로서 피해발생 후 사후에 보상해주는 사후적 구제의 성격을 띤 제조물책임법과 동전의 양면과 같 은 제도이다. 리콜제도는 무엇보다도 사고를 미리 예방할 수 있도록 함으로써 소비 생활에 안정을 기할 수 있을 뿐 아니라 기업으로서는 손해배상 부담을 경감할 수 있는 장점이 있다. 특히 식품회수제도는 위해가능성이 있는 식품을 제조업체나 유 통업체가 시장에서 가장 빠르고 효과적으로 제거할 수 있는 방법으로 미국, 호주, 캐나다 등 선진국에서는 이미 오래 전부터 시행하고 있는 제도이다. 우리나라에서 도 지난 1992년부터 자동차제품을 중심으로 리콜제도가 실시되기 시작하여 식품분 야로 확대되었다. 1995년 12월에 개정된 식품위생법에서는 위해가 발생하였거나 발 생할 가능성이 있는 식품을 자진회수(동법 제31조의 2) 또는 강제회수(동법 제56조 3항)할 수 있도록 명문화하고 있다. 이와 같은 식품위생법 제31조의 2 및 제56조 3 항 및 5항, 그리고 식품위생법 시행령 제34조의 규정에 근거하여, 1996년 12월에 식 품, 식품첨가물, 기구 또는 용기ㆍ포장 등을 회수하고 공표 함에 있어 필요한 절차 를 「식품 등 회수 및 공표에 관한 규칙」으로 제정하였다.
현재 실시되고 있는 위해식품 회수제도는 식품제조업자 스스로 회수하는 자발적 회수제도 뿐 아니라 정부가 공권력으로 리콜을 실시하도록 제조업자에게 명하는 강 제적인 회수제도를 모두 택하고 있다. 자발적 리콜제도는 식품제조업자가 자사 식 품이 법규가 규정한 안전기준을 만족시킨다 할지라도 건강상 위험이 발생할 가능성 이 있다는 사실만으로도 회수를 실시할 수 있다. 정부가 정한 허용기준치 등은 단 지 최소한의 안전기준만을 의미하기 때문이다. 강제적 리콜제도는 제조업자가 위해 가능성이 있는 식품을 스스로 회수하지 않거나 자발적 회수결과가 소비자의 안전을 보장하기에는 미흡하다고 판단될 때 관련 행정당국(보건복지부장관, 시ㆍ도지사, 시 장, 군수, 구청장)이 제조업체에게 회수할 것을 명령한다. 하지만 통상 강제적 리콜 을 시행할 때는 행정당국은 식품의약품안전청 산하 식품회수평가위원회의 심의를 거쳐야 하고 해당 제조업체나 이해관계자에 대해 반론을 제기할 기회를 준다. 그러 나 식품 등에 병원미생물, 유독ㆍ유해물질이 들어 있거나, 묻어 있어 인체에 현저한 건강상의 장애를 준 경우나 사망자가 발생한 경우에는 이러한 절차를 거칠 필요가 없다.
한 리콜제도는 가장 포괄적인 것으로 리콜대상을 물품뿐만 아니라 용역까지 포함하고 있다.
