제478호 2021 August
도시 커먼즈와 사회적 부동산
박인권 서울대학교 환경대학원 교수 ([email protected])
도시에서 공유지를 되찾고, 그것을 유지하려는 움직임이 나타나고 있다. 이른바 ‘도시 커 먼즈(urban commons)’1)의 이름으로 전개되는 많은 활동들이 바로 그것이다. 서울에서는 2013년부터 7년여간 경의선 숲길의 남쪽 끝에 있는 공터에서 ‘경의선공유지’ 운동이 시민 사회 운동으로 전개되기도 했다. 이러한 움직임은 도시에서 배제된 존재들의 피난처를 확 보하고 사회적 배제를 극복하기 위한 운동으로서, 포용도시와도 연결된다.
이들 도시 커먼즈의 가장 큰 문제는 커먼즈의 안정적 기반인 공동자원, 특히 공유공간 이 매우 불안정하다는 것이다. 전통적 공유지가 공동목장 또는 공동어장과 같이 공동체가 공동으로 소유하고 관리하는 공동자원으로서 오랜 시간 동안 안정적으로 형성 · 유지되어 온 것과 달리, 도시 커먼즈는 그러한 공동자원이 안정적으로 확보되지 않은 경우가 많다.
경의선공유지 운동도 그 점 때문에 중단되었다고 볼 수 있다(박배균, 이승원, 김상철 외 2021). 이런 점에서 사회적 가치실현을 위해 지역공동체에서 관리하도록 확보된 사회적 부동산은 도시 커먼즈의 성공에 중요한 역할을 할 수 있다.
이 글에서는 우선 도시 커먼즈의 개념과 등장 배경, 대표적 사례와 특성을 살펴보고, 현 대 자본주의 도시에서 그것이 갖는 존재론적 한계를 소개한다. 그리고 이러한 한계를 극복 하는 데 있어서 사회적 부동산이 어떤 역할을 수행할 수 있는지, 사회적 부동산의 확보를 위해서는 공공과 시민사회가 어떤 노력을 해야 하는지 등에 대해 살펴보도록 한다.
커먼즈 또는 공유지(commons) 하면 떠오르는 것은 목초지, 숲, 공동어장 등과 같이 전통 적이고, 비도시적 배경 속에 등장하는 공동의 자원이다. 어떤 특정인이 독점적으로 소유하 여 사용하지 않고 누구든지 사용할 수 있기 때문에 지나친 남용으로 고갈되어버릴 위험이 있는 자원을 가리킨다. 1968년에 생태학자 개릿 하딘(Garret Hardin)의 논문인 “공유지의
머리말
왜 도시 커먼즈인가?
1) Commons는 단순히 공동자원(common-pool resources)만을 가리키는 것이 아니라 이의 형성과 유지관리에 관련된 주 체인 공동체와 각종 규범 및 제도까지 포함하는 생활양식으로서 존재함. 이런 점에서 ‘공유지’라는 번역은 그 의미를 협
비극(The tragedy of the commons)”으로 유명해진 이 개념은, 그 이후 생태학뿐만 아니 라 경제학, 사회학 등 사회과학 분야에서도 널리 쓰이는 개념이 되었다.
물론 공유지가 남용 때문에 고갈되어버리는 비극적 결말이 항상 예견된 것은 아니다.
2009년 노벨 경제학상을 수상한 엘리너 오스트롬(Elinor Ostrom)이 1990년 그의 저서 「공 유의 비극을 넘어(Governing the Commons)」에서 추적하고 있는 바와 같이, 공동체의 자 율적인 규제를 통해 공유지의 비극을 극복한 사례도 많다. 그럼에도 여전히 그녀가 다루고 있는 많은 사례들은 전통적인 공동체가 농촌에서 공동으로 소유하고 관리하는 공동자원 (common-pool resources)을 대상으로 한다는 공통점이 있다.
최근 우리는 농촌이 아닌 도시에서 공유지를 추구하는 활동을 목격하고 있다. 이는 흔히
‘도시 커먼즈’라는 이름으로 불린다. 예를 들어 예술가와 청년들이 도시의 빈 건물을 점유 하여 자유로운 공동체를 형성하고 창작과 오락의 공간으로 공유하기도 하고, 지적 재산권 을 포기하고 디지털 커먼즈를 바탕으로 P2P(peer-to-peer) 생산활동을 하기도 하며, 저 렴주택을 확보하기 위해 토지를 공동으로 확보하여 과도한 투자 이윤을 남기지 않는 신탁 방식으로 주택을 공유하는 공동체 토지신탁(Community Land Trust)을 도입하기도 한다.
사실 도시는 사적인 소유의 질서가 가장 잘 확립된 공간이고, 공동체 구성원들의 자치보 다는 국가 및 지방 권력의 힘이 가장 잘 미치는 영역이다. 이런 공간에서 사적 소유가 아닌 공유를 바탕으로 공유지를 만들어서 운용한다는 것은 매우 모순적이며 실험적 시도라 할 수 있다.
그럼에도 불구하고 최근 도시 커먼즈가 나타나는 이유는 도시가 우리의 현재와 미래를 위협하는 커다란 문제인 사회적 배제를 안고 있고, 도시 커먼즈가 이 문제를 해결하기 위 한 새로운 접근이 될 수도 있기 때문이다. 현대 도시는 노동시장, 민주적 정치과정, 복지국 가체제, 가족 및 지역사회에 의한 사회적 약자의 통합이 실패함에 따라 그들의 삶이 매우 위태해지는 공간이 되고 있다(Berghman 1995). 뿐만 아니라, 도시에서는 자본주의 시장 원리와 국가권력의 통치방식에서 벗어나는 행위들이 비규범적인 것으로 배제되기 일쑤다.
특히 1980년대 이후 30년 가까이 지속되어 온 신자유주의 질서는 도시를 더욱 배제적 공 간으로 만들었다.
이런 상황에서 도시 커먼즈는 배제된 존재들(사회적으로 배제된 사람들과 삶의 양식)의 피난처로서 그 역할을 수행하고 있다(Park et al. 2020). 도시의 (재)개발과정에서 쫓겨난 세입자와 영세한 임차상인들, 대안적 창작활동의 공간을 잃은 예술가들, 실업과 주거 불안 정으로 인해 살 곳이 없어 떠도는 청년들과 노숙자들이 냉혹한 시장원리와 엄격한 국가권 력의 규범으로부터 탈출할 수 있는 영역인 것이다. 그들은 이곳에서 자기들의 공동체를 만 들고 새로운 규칙을 만들어 스스로를 통치하며, 밖에서는 허용되지 않는 다양한 행위들을 실험한다.
제478호 2021 August
최근 한국에서도 이러한 사회적 실험이 벌어졌다. 서울시 마포구의 ‘경의선공유지’2)라는 이름의 도시 커먼즈 운동이 바로 그것이다. 이 공유지는 경의선숲길 남쪽 끝자락, 공덕역 근처에 있었다. 2014년 12월, 경의선 철도 지하화 사업 완공 후 유휴부지로 남게 된 기존 철로부지는 한국철도시설공단(현 국가철도공단)과 서울시의 협약을 통해 개발되었다. 약 60%의 부지에는 경의선숲길이 조성되었고, 공덕역, 서강대역, 홍대입구역 주변 부지는 상 업적 용도로 개발되었거나 개발될 예정이다. 공덕역에서도 역사부지는 바로 개발되었으 나, 역사에서 200m 정도 떨어져 있었던 부지는 사업성 부족과 계획 변경에 따른 인허가 문제로 인해 바로 개발되지 않고 공터로 남아 있었다. 경의선공유지는 바로 이 부지를 커 먼즈 운동을 벌이는 여러 시민주체들이 무단점유(squatting)하면서 만들어졌다.
경의선공유지의 역사는 2013년 3월로 거슬러 올라간다. 이때부터 약 3300㎡의 공터 (<그림 1> 참조)에서는 한국철도시설공단과 마포구청의 계약에 따라 시민협동조합 ‘늘장’
이라는 시민시장이 열렸다. 많은 청년과 예술가, 시민들이 몰려들어 소규모 축제와 시장을 운영하면서 큰 인기를 끌었다. 그러다 2015년 말에 계약 기간이 종료되자 늘장은 이 공간 을 시민들이 자주적으로 계속 이용해야 한다고 주장하며 ‘경의선공유지 시민행동(이하 시 민행동)’이라는 단체를 만들고 도시 커먼즈 운동을 전개했다. 이후 도시 재개발과정에서 쫓 겨난 청계천과 아현동 상인, 행당동 세입자, 청년, 예술가 등이 모여들어 영업활동뿐만 아 니라 벼룩시장, 영화 상영, 공연, 전시회, 공유텃밭, 대안에너지 실험, 공유공간 운영, 시민
미완의 실험,
‘경의선공유지’
2) 경의선공유지의 탄생부터 폐쇄까지의 전 과정, 다양한 커먼즈 운동의 전개 등에 대해서는 박배균, 이승원, 김상철, 정기
<그림 1> 경의선공유지 광장과 점유공간 모습
강연 등 다양한 활동을 전개했다. 기존의 시장에서 자신의 활동공간을 찾지 못하여 ‘배제 된’ 사람들이 이곳에서는 자신들의 삶을 영위하고, 다양한 실험적 활동을 전개하였다.
이들은 철도 폐선부지라는 공동자원을 매개로 공동체를 형성하고, 이 자원을 관리하기 위한 자주적 규범과 규칙을 마련하였다. 또한, 주류사회의 지배적 질서에 맞서는 대안적 질서를 만들어가는 활동을 전개했다는 점에서 도시 커먼즈 운동의 전형을 보여주었다.
이 운동은 도시개발과정에서 쫓겨난 사람들, 비싼 임대료 때문에 활동공간을 찾지 못한 청년과 예술가, 문화인들에게 ‘피난처’를 제공하였고, 그곳에서 외부 주류세계에서는 허 용되지 않는 다양한 실험들을 전개하였다. 이러한 활동은 경의선공유지라는 공간 이용 으로 구체화되었다. 재개발과정에서 쫓겨난 상인이 운영하는 음식점 및 잡화점 5곳, 철 거민 거처 2곳, 청년 예술가가 운영하는 공유 스튜디오 및 공방 5곳, 장애인 인식개선 홍 보관 1곳, 전시 · 공연 · 세미나 공간 2곳, 공유 마켓과 텃밭, 사무국 등이 바로 그것이다 (<그림 2> 참조).
물론 공유지의 이용과 운영과정에서 갈등과 도전이 없었던 것은 아니다. 공유지를 이용 하려는 사람들은 지속적으로 증가하였으나 공간은 한정되어 있기 때문에, 먼저 공간을 점 유하여 사용하는 ‘공간지기’들과 나중에 들어오려는 또 다른 ‘배제된 사람들’ 사이에 사용 권리를 둘러싼 갈등이 있었다. 공간지기들 간의 공간 이용과 관리에 관한 세부적 다툼도 있었다. 이 과정에서 이들은 ‘공유지의 비극’을 막기 위해 스스로 ‘공유 · 공존 · 공생’이라는 대원칙을 정하고 이 공간을 관리하였다. 전체 공간의 관리 및 공동체 운영을 맡았던 ‘활동 가’들은 이 대원칙 아래 갈등을 조정하고, 청소와 전기 및 수도요금 부담 등 세부적 운영에
<그림 2> 경의선공유지 지도
자료: https://www.facebook.com/publicspaceforcitizen/photos/910697329279670 (2021년 7월 9일 검색).
경의선 숲길 공덕역 1번 출구
미어캣 팰리스
가온마루
뜨거운 청춘
공유도서관
집잃은 두꺼비
강타이모네
기린캐슬
공유텃밭
그라운드폴
꽃들의 놀이터 경의선공유지 지지마켓
사슴살롱
화장실 거인이모네
닭장
봉기×MORA
노란공방 도깨비집
레드네 다락방
제478호 2021 August
대해서는 자발성을 기초로 묵시적 규칙을 적용하였다. 갈등이 심화되자 좀 더 명시적 형태 의 자치규약인 ‘향약’의 제정을 시도하기도 하였다. 그들은 자신들의 공동체를 서울의 ‘26 번째 자치구’라고 명명하여 자치적 질서를 정립하고, 자치구민을 모집하는 등 자주적 실체 를 대내외적으로 인정받고자 하는 노력을 경주하였다.
그러나 경의선공유지의 존재기반을 흔드는 가장 큰 문제는 철도부지라는 공동자원의 무 단점유 자체로부터 발생했다. 이 부지를 소유하고 있는 국가는 이를 개발함으로써 수익을 창출하고자 하였기 때문에, 시민행동 측의 소수 시민들이 점유하고 있는 상황을 인정할 수 없었다. 한국철도시설공단은 경의선공유지 운동이 본격적으로 전개되는 동안 마포구청을 통해 해당 부지를 비워줄 것을 계고했다. 공단과 이 부지의 사용계약을 맺었던 마포구청은 부지의 명도를 위해 수차례 철거를 시도하였고 2019년 말부터는 법적 소송도 시작되었다.
이 과정에서 마포구청은 경의선공유지 활동가, 공간지기, 이를 지지하는 시민사회단체와 크고 작은 물리적 충돌을 빚었다. 이러한 충돌들은 경의선공유지의 존재를 위태롭게 하였 지만, 동시에 공동체 내부의 결속과 주인의식을 키우고, 시민사회에 커먼즈 운동의 중요성 과 필요성을 알리는 계기가 되기도 했다.
하지만 강제철거와 법적 소송의 위협이 지속되자 시민행동 측은 더 이상 커먼즈 운동을 계속하는 것이 불가능하다고 판단하였다. 2020년 2월 말 자치구민 총회를 열고 자진철거 를 결정한 후 약 두 달에 걸친 자진철거과정을 거쳐, 4월 27일 경의선공유지를 스스로 폐 쇄하였다. 이처럼 짧게는 4년, 길게는 7년여 시간 동안 전개된 경의선공유지 운동은 비록 그 자체는 성공하지 못했으나, 커먼즈 운동 역사에 중요한 성과를 남기고 우리 사회에 중 요한 화두를 던졌다.
경의선공유지 사례에서 살펴본 바와 같이, 대안적 질서의 공간인 도시 커먼즈는 종종 존재 의 어려움에 봉착한다. 도시 커먼즈는 ‘도시’라는 요소와 ‘커먼즈’라는 요소가 긴장관계 속 에서 다소 모순적으로 결합되어 형성된 것이기 때문에 늘 많은 도전에 직면하게 된다(박인 권, 김진언, 심지연 2019). 도시는 자본주의적 시장질서가 가장 촘촘하게 드리워진 공간이 며 국가의 지배력도 강력하게 작동하는 곳이다(Huron 2015). 따라서 배제를 경험하고 피 난처를 찾는 사람들도 많지만, 그 피난처를 확보하기가 가장 어려운 곳이기도 하다. 자본 은 끊임없이 이윤을 확대 · 재생산하기 위해 도시공간을 개발하려고 하며, 국가 역시 공공 질서라는 이름으로 주류적 가치와 규칙을 강제하는 경향이 있다. 이런 공간에서 커먼즈를 추구하는 것은 여간 어려운 일이 아니다.
커먼즈가 유지되기 위해서는 공유지와 같은 공동자원, 이것을 유지하고 관리하는 주체 로서 공동체, 그리고 공동자원을 관리하고 운영할 자치적 규범과 제도 등 세 가지 요소가 균형을 이루어야 한다(<그림 3> 참조). 특히 도시 커먼즈는 자기의 존재를 유지하기 위한
도시 커먼즈와
사회적 부동산
와 같이, 대부분의 물리적 공간이 ‘부동산’의 형태로 존재하고 개발압력이 거센 도시에서는 사유지도 아니고 국 · 공유지도 아닌 공유의 공간을 찾기란 쉬운 일이 아니다. 많은 도시 커먼즈는 기존 질서에 대항하여 투쟁하거나 무단으로 점유함으로써 공동의 공간을 확보하 지만, 대부분의 경우 그렇게 획득된 공동자원은 일시적이거나 예외적으로만 사용이 허락 되는 경우가 많다.
여기에서 ‘사회적 부동산’의 역할을 찾을 수 있다. 사회적 부동산은 ‘지역공동체의 역량 강화와 지역성 회복’ 등 사회적 가치를 창출하기 위해 ‛지역공동체가 주도하여 확보하고 관 리’하는 부동산이다(최명식, 박윤미 2019). 기왕 도시공간의 상당 부분이 부동산의 형태로 존재한다면, 여기에 사회적 가치를 결합해보자는 것이 기본 아이디어다. 사회적 가치란 이 윤 추구와 같은 시장적 가치 이외에, 형평성, 이익 공유, 포용, 환경보호와 같은 보편적 가 치를 가리킨다. 공유와 포용의 가치를 추구한다는 점에서 사회적 부동산과 도시 커먼즈는 공통집합을 찾을 수 있으므로, 사회적 부동산은 도시 커먼즈의 공동자원으로서 역할을 수 행할 수 있다.
사회적 부동산은 원칙적으로 지역공동체 조직이 소유권을 가져야 한다(최명식, 박윤미 2019). 개인이나 법인이 소유한 사유재산은 주로 경제적 가치를 축적하거나 이윤을 창출 하는 수단으로 기능하는 일반 부동산으로서, 이 형태의 부동산으로부터는 이익 공유, 지 불 가능한 수준의 임대료 유지와 같은 사회적 가치의 실현을 기대하기 어렵다. 한편 공원, 학교, 도서관과 같이 공공(pubic)의 이해를 증진시키기 위한 수단으로서 국가나 지방정부, 혹은 공공기관이 소유하는 공공재산은 적어도 공식적으로는 국가 또는 도시 구성원 전체 의 이익 증진을 목적으로 한다. 따라서 공공재산 역시, 그 자체로서는 특정 지역공동체의 이익을 증가시키는 자산으로서 기능을 수행하는 사회적 부동산 또는 커먼즈의 공동자원으 로서 적합하지 않다. 공공재산의 지역 자산화는 자칫 특정 지역 또는 집단에 대한 특혜로
<그림 3> 커먼즈의 세 가지 요소
제도
•공통의 가치
•규칙
공동자원
•공간
•유무형 자원 공동체
•관리자 / 이용자
•공동체 의식
커먼즈
제478호 2021 August
비춰질 수 있기 때문이다. 결국 최선의 방법은 지역공동체가 스스로 역량을 결집하여 부동 산을 획득하고, 공동으로 이를 소유 및 이용하는 것이 될 것이다.
문제는 지역공동체가 스스로 사회적 부동산을 확보하기가 쉽지 않다는 것이다. 특히 도 시에서는 부동산의 높은 가격 때문에 지역공동체가 자력으로 공동체 소유의 부동산을 확 보하는 것은 사실상 불가능하다. 많은 경우 사회적 부동산의 형성에는 국가나 지방정부, 혹은 공공기관이 중요한 역할을 수행할 수밖에 없다. 하지만 공공이 사회적 부동산 형성에 기여하고 이를 바탕으로 도시 커먼즈를 형성하려면, 국민의 다수가 동의하는 민주적 정당 성의 확보가 필요하다.
도시 커먼즈의 토대가 되는 사회적 부동산 형성에 대한 공공의 지원은 어떻게 정당화될 수 있는가? 이에 대한 답은 결국 도시 커먼즈와 사회적 부동산의 존재 이유, 특히 사회적 가 치의 보편성에서 찾을 수 있다. 전통적 커먼즈와 달리 도시 커먼즈는 공동자원 관리를 통 한 공동체 내부의 이익 추구만으로는 그 존재를 정당화할 수 없다. 도시에서는 공동자원 자체가 자연적으로 주어지지 않기 때문이다. 도시 커먼즈가 공동자원인 사회적 부동산을 공공으로부터 지원 받기 위해서는 사회의 다수가 인정하는 사회적 가치를 창출하지 않으 면 안 된다. 이런 점에서 도시 커먼즈의 본원적 기능인 기존 질서로부터 ‘배제된 존재들’의 피난처 역할을 수행하는 것이 중요하다. 즉, ‘포용’의 가치를 실현하는 것이 도시 커먼즈 존재의 근거가 된다.
배제된 존재를 보호하는 것은 공공의 관점에서도 중요한 과제이다. 우선 시장질서로부 터 배제되기 쉬운 사람들은 빈민, 장애인, 저학력자, 청년, 노인 등 사회적 약자들인 경우 가 많은데, 사회적 약자의 보호는 사회의 통합을 위해서 공공이 수행해야 하는 필수적 기 능이다. 따라서 도시 커먼즈가 그러한 기능을 대신 수행할 수 있다면, 사회적 형평성을 위 해 재분배 기능을 수행해야 할 국가와 지방정부가 이를 지원하는 것은 충분히 정당화될 수 있다. 다음으로 시장질서와 공공질서에서 수용되지 못하는 대안적 생활양식을 포용하 는 것은 장기적으로 사회의 발전을 위해 중요하다. 사회 문제에 대한 시장과 국가의 접근 은 근시안적인 경우가 많다. 먼 미래의 가치는 높은 할인율에 의해 할인되어 하찮은 현재 가치로 환산되기 십상이고, 미래 세대의 요구를 반영한 가치는 현재 세대의 민주적 의사결 정과정에서 배제되기 마련이다. 그러나 이러한 일련의 근시안적 의사결정으로는 장기적으 로 최적의 상황에 결코 도달할 수 없다. 이를 극복하기 위해서는 결국 현 체제에서는 ‘미친 짓’처럼 보이는 실험들을 과감히 실행해 보아야 한다. 따라서 도시 커먼즈가 이러한 대안 적 실험의 공간이 된다면, 이에 대한 공공의 지원도 정당화될 수 있다.
이러한 포용적 가치 추구 이외에도 도시 커먼즈는 효율성의 관점에서도 그 정당성을 인 정받을 수 있다. 공공이 자금을 지원하여 사회적 부동산을 획득하고, 그것의 운영과 관리
포용도시를 향한
도시 커먼즈
실현을 위해
이익을 볼 수 있다. 공공은 직접적인 자산 관리와 서비스 운영에서 발생하는 경직성과 비 효율성을 극복하기 위해 시민사회의 창의성과 활력을 이용할 수 있고, 시민공동체는 공동 자원을 지원 받고 이를 바탕으로 자주적인 규칙과 제도를 적용하여 사회적 가치를 실현할 수 있기 때문이다. 실제로 세계의 많은 사례들은 공공의 자산을 민간과 시민사회가 관리함 으로써 효율성이 증진될 수 있음을 보여주고 있다. 시민들은 자신들이 필요로 하는 물질적 필요와 서비스를 스스로의 노력을 통해 충족시킬 수 있으므로 자기효능감(self-efficacy) 도 커지고 역량의 강화도 경험하게 될 것이다.
이처럼 도시 커먼즈가 사회적 부동산을 바탕으로 포용의 가치를 추구하는 것은 도시의 포용성을 증진시켜 포용도시의 실현을 앞당기는 데 도움이 된다. 포용도시의 실현은 도시 커먼즈의 목표이기도 할 뿐만 아니라 공공이 추구해야 하는 방향이기도 하기 때문에, 공공 은 사회적 부동산에 과감히 투자할 수 있고 그렇게 해야 한다. 이렇게 형성된 사회적 부동 산은 다시 도시 커먼즈의 중요한 토대가 되어 지역의 시민공동체는 이를 바탕으로 포용의 가치 추구를 위한 혁신적 활동을 전개할 수 있다. 도시 커먼즈의 포용적 가치실현을 위한 노력은 사회적 부동산의 형성을 매개로 공공의 투자와 맞물려 포용도시라는 사회 전체의 공동목표를 향한 사회적 선순환을 일으킬 것이다.
경의선공유지 지도. https://www.facebook.com/publicspaceforcitizen/photos/910697329279670 (2021년 7월 9일 검색).
박배균, 이승원, 김상철, 정기황 편. 2021. 커먼즈의 도전. 빨간소금.
박인권, 김진언, 신지연. 2019. 도시 커먼즈 관리의 내재적 모순과 도전들: ‘경의선공유지’ 사례를 중심으로. 공간과사회 제29권 제3호: 62-113.
최명식, 박윤미. 2019. 사회적 부동산의 개념과 성공요인: 영국 사례를 중심으로. 도시행정학보 제32권 제1호: 1–30.
Berghman, J. 1995. Social exclusion in Europe: Policy context and analytical framework. In Beyond the Threshold, ed. Room, G. Bristol: Policy Press.
Huron, A. 2015. Working with Strangers in Saturated Space: Reclaiming and Maintaining the Urban Commons.
Antipode 47, no.4: 963–979.
Park, In Kwon., Shin, Jiyon., and Jin Eon Kim. 2020. Urban Commons as a Haven for the Excluded: An Experience of Creating a Commons in Seoul, South Korea. International Journal of the Commons 14, no.1:
508-524.
참고문헌
