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일반국도 및 우회도로 노선 지정·관리 체계 개선방향 연구

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(1)

일반국도 및 우회도로 노선 지정 · 관리 체계 개선방향 연구

수시 16-06

수시 16-06

Policy Suggestions for Route Designation of National Highway and Its By-Pass in City Region

이춘용 외

일반국도 및 우회도로 노선

지정·관리 체계 개선방향 연구

(2)

일반국도 및 우회도로 노선 지정·관리 체계 개선방향 연구

Policy Suggestions for Route Designation of National Highway and its By-Pass in City Region

이춘용, 고용석

(3)

▪연구진

이춘용 국토연구원 선임연구위원(연구책임) 고용석 국토연구원 연구위원

▪연구심의위원

김호정 국토연구원 선임연구위원 윤하중 국토연구원 연구위원 이백진 국토연구원 연구위원 김종학 국토연구원 연구위원

(4)

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

본 연구보고서의 주요 내용

󰋎 시급(市級) 도시에서 일반국도의 우회도로가 개통되면 시내를 통과하는(시 관내) 국 도를 폐지해야 하는 규정에 따라 도시 외곽으로 주간선 기능의 도로가 통과하게 됨

󰋏 시 관내의 국도 폐지는 무엇보다 도시 골격을 이루는 간선도로망의 단절, 중심도시로 의 접근 서비스 제한, 일관된 간선도로 유지관리에도 제약이 따름

󰋐 도시별로 일반국도와 우회도로 노선의 지정 원칙을 마련하여 도로 이용자가 알기 쉬

우면서 도로관리자에게도 업무 효율성을 높이는 지정 및 관리체계가 필요함

본 연구보고서의 정책제안

󰋎 일반국도와 우회국도 노선의 병행 지정: 도로법의 우회국도 지정을 의무화하고, 세부 절차는 시행규칙에 관련 조항을 신설

󰋏 우회국도 기능과 위계에 대한 법적 정의 강화: 단순한 물리적 우회도로가 아닌 도시 지역에서 이동과 접근에 기반이 되는 공간적 역할을 강화

󰋐 우회국도 노선 지정 시기: 기본계획 단계에서 일반국도로서 도시별로 노선을 지정

󰋑 우회국도 노선 번호 부여: 이용자가 우회국도임을 알기 쉽게, 도로 관리청의 효율적 관리가 가능한 체계를 구축

󰋒 우회국도 노선 지정 및 번호 체계에 대한 종합 연구의 조속 시행: 통행 영역 광역화 등 도시지역 중심도시의 기능을 강화하고, 지역 경제 활성화를 적극적으로 유도

(5)
(6)

차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안 ···i

제1장 연구의 개요 1 1. 연구의 배경 및 필요성 ···3

1) 연구의 배경 ···3

2) 연구의 필요성 ···5

2. 연구의 목적 ···6

3. 연구 범위 및 방법 ···6

1) 연구 범위 ···6

2) 연구 방법 ···7

3) 연구 수행체계 ···8

4. 선행연구와의 차별성 ···9

1) 선행연구 현황 ···9

2) 본 연구의 차별성 ···9

제2장 노선 지정·관리 현황 및 실태 분석 11 1. 노선 지정·관리 현황 ···13

1) 노선 지정 기준 ···13

2) 노선 지정·고시 및 관리 ···18

3) 노선 지정·관리 체계상의 문제점 ···20

(7)

2. 노선 지정·관리 실태 분석 ···24

1) 실태 분석 개요 ···24

2) 노선 지정·관리 실태 분석 ···26

제3장 노선 지정·관리 체계 개선방향 35 1. 기본방향 ···37

1) 도시 내 간선도로망 체계성 강화 ···37

2) 우회국도 노선 번호 체계를 이용자, 관리자로 이원화 ···38

3) 단기에 정책 시행 가능성 ···39

4) 노선 지정·관리 체계 대안의 설정 ···39

2. 노선 지정 원칙 ···40

1) 노선 지정 방향 ···40

2) 노선 지정·고시 ···44

3) 일반국도 및 우회국도 노선 지정에 대한 소결 ···45

3. 노선번호 부여 체계 ···48

1) 전제 ···48

2) 이용자 측면의 노선 번호 부여 체계: 한글 병행 표기 ···48

3) 공급자 측면의 노선 번호 부여 체계: 도로관리 체계에 중점 ···50

4. 노선 지정·관리 체계의 개선방향 ···52

1) 일반국도 및 우회국도 노선 지정 ···52

2) 우회국도 노선 번호 체계를 이용자와 관리자 측면으로 이원화 ···53

3) 노선 지정 고시의 행정 간소화 ···54

4) 일반국도 및 우회국도 노선 지정 관리 심층 연구의 조속 시행 ···54

제4장 결론 및 향후 과제 55 1. 결론 ···57

1) 결론 ···57

2) 정책 제언 ···58

(8)

2. 향후 과제 ···61

1) 연구의 기대효과 ···61

2) 연구의 한계 및 향후 과제 ···61

참고문헌 ···63

SUMMARY ···65

부록 ···67

(9)
(10)

CHAPTER

1

연구의 개요

01 연구의 배경 및 필요성 03

02 연구의 목적 06

03 연구 범위 및 방법 06

04 선행연구와의 차별성 09

(11)
(12)

CHAPTER

1 연구의 개요

국가가 계획 건설하고 있는 시급 도시의 우회도로가 새로이 개통되면 시 관내를 경유하는 일반국 도 노선을 폐지하고 새로운 우회도로로 노선을 지정함. 이 경우 일반국도는 도심을 경유하지 않고 외곽으로 통과함에 따라 나타나는 문제점을 문헌과 실태 분석을 통하여 파악함. 또한 우회국도에 대한 노선 지정 원칙과 노선 번호 부여 기준 등에 대한 도로정책 개선방향을 도출하고 도로법 관련 규정의 제도 개선사항을 제시함.

1. 연구의 배경 및 필요성

1) 연구의 배경

❑ 국가간선도로망을 이루고 있는 일반국도 노선은 시급(市級) 도시에서 일반국도대 체우회도로(우회국도)가 신설될 경우 기존의 시 관내를 통과하던 일반국도 구간을 폐지해야 함

❑ 기존 일반국도 노선이 통과지역이나 행정구역 명칭이 바뀔 경우 노선 지정에 대한 변경 등 빈번한 행정 절차가 나타나고 있음

❑ 특히, 여러 개의 국도 노선이 통과하는 도시에서 우회도로가 개설될 경우 국토교통 부와 지방국토관리청이 활용해야 하는 시 관내 국도 노선의 폐지 여부와 우회도로 노선 번호 부여에 대한 일관된 원칙이 마련되어 있지 않음

∙ 이로 인해 이용자에게 노선 번호 안내 등 정보 제공의 일관성이 미흡하고 도심 으로 연계를 고려하지 않아 이용자 통행에 불편이 나타나고 있고

∙ 향후 우회도로 완공에 대비하여 도로관리 부서(지방국토관리청, 해당 도시)가 적용할 우회도로 번호 부여 원칙 및 노선 지정·관리 기준이 없음

(13)

표 1-1 일반국도 노선 지정·고시 관련 규정

관련 규정은 도로법 제12조 (일반국도의 지정·고시), 제19조 (일반국도의 지정·고시 방법) 및 도로법 시행 규칙(제4조)임

[도로법]

제12조(일반국도의 지정·고시) ① 국토교통부장관은 주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하여 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로 노선을 정하여 일반국도를 지 정·고시한다.

② 국토교통부 장관은 제1항에 따라 일반국도의 노선을 지정·고시하는 경우에 특별자치시·특별자치도 또는 시(市)의 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우에는 기존의 일반 국도를 우회하는 구간을 일반국도로서 일반국도대체우회도로(이하 “우회국도”라 한다)로 지정·고시할 수 있다.

제19조(도로 노선의 지정·고시 방법 등) ① 제11조부터 제13조까지 및 제15조 제2항에 따른 고속국도, 일반국도, 지선 및 국가지원지방도의 노선 지정·고시는 관보에 하고...(이하 생략)

② 제1항에 따른 도로 노선의 지정·고시에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.

1. 노선번호 2. 노선명 3. 기점, 종점 4. 주요 통과지 5. 그밖에 필요한 사항

[도로법 시행규칙]

제4조(도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지 고시) 법 제19조제1항 및 제20조제4항에 따른 도로 노선의 지정 또는 법 제21조제3항에 따른 도로 노선의 변경ㆍ폐지의 고시는 별지 제1호 서식에 따른다.

자료: 법제처 국가법령정보센터. 도로법 (법률 제13478호, 공포 2015. 8. 11, 시행 2015. 11. 12)

❑ 일반국도 노선 지정 고시 과정에서 시급 도시 내 일반국도 통과지의 행정구역 표기 와 총연장의 경미한 변경이 발생할 때 이를 수시로 변경 고시해야 함에 따라 행정 력 소모가 발생하고 있음

∙ 시 관내 통과지는 동(洞)의 명칭을 표기하도록 정하고 있으나 도시계획도로를 확장한 후 인접한 동으로의 명칭 변경이 발생할 경우와

∙ 일반국도의 확장 사업 후 총연장의 크지 않은 일부 변화에 대해서도 변경 고시 절차를 거쳐야 함

(14)

<참고> 일반국도(一般國道) 관련 용어 - 법적 용어 (약칭): 정의

∙ 일반국도 (국도): 주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하여 고속국도 와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로

∙ 일반국도대체우회도로 (우회국도, 국대도): 시 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위 하여 우회하는 구간

∙ 일반국도지정도로 (지정국도): 시 지역(읍·면지역을 제외) 일반국도 중 일부 구간을 정하여 지정.

교통 혼잡으로 간선 기능 수행에 어려움이 있는 구간 등

∙ 일반국도의 지선 (지선국도); 일반국도와 인근의 도시·항만·공항·산업단지·물류시설 등을 연결하는 도로

∙ 고속국도 (고속도로): 도로교통망의 중요한 축을 이루며 주요 도시를 연결하는 도로로서 자동차 전용 의 고속교통에 사용하는 도로

∙ 국가간선도로망: 전국적인 도로망의 근간이 되는 노선으로서 고속국도와 일반국도를 말함

∙ 국가도로망: 고속국도와 일반국도, 지방도 등이 상호 유기적인 기능을 발휘할 수 있도록 체계적으로 구성한 도로망

자료: 도로법 (법률 제13478호).

2) 연구의 필요성

❑ 일반국도의 우회도로인 국도대체우회도로 건설 시 도시 내 동지역(시 관내)을 통과 하는 일반국도 구간의 지정 기준의 원칙과 국도대체우회도로 건설이 지속적으로 추 진되고 있고 완공에 대비한 우회도로1) 지정 관리 원칙의 설정이 필요함

❑ 이러한 기준과 원칙을 통하여 일반국도가 갖고 있는 주요 도시로의 연결성 기능을 제고할 수 있는 정책방향 설정과 우회도로 완성에 대비한 노선 지정·관리 체계의 개선 방향을 사전적으로 모색하는 것이 필요함

∙ 특히 우회도로 건설에 따른 노선 지정의 원칙과 일반국도 노선번호 부여 체계에 대한 기준안의 작성이 필요하고

∙ 이로써 이용자에게 통행 편의성을 증진시키고 도로관리청의 체계적이고 효율적 인 노선 지정·관리 운영 업무를 도모할 필요가 있음

❑ 또한, 일반국도 노선 지정·관리 체계의 개선을 위한 기초자료의 구축과 보다 효율

1) 우회도로는 일반적으로 도심을 경유하지 않고 도시 외곽으로 우회하는 도로를 의미하고, 본 연구에서 표기는 일반국도를 ‘국도’라는 약칭 용어와 함께 사용하고, 일반국도대체우회도로는 원칙적으로 법정 약칭에 따라 ‘우회국 도’로 표현하되 현재 건설 중에 있는 국도대체우회도로 사업을 지칭할 경우 국대도 등의 약칭을 병행함

(15)

적인 행정 제도의 개선과 적용을 위한 정책 방향을 검토하기 위한 사전적 연구의 수행이 필요함

2. 연구의 목적

❑ 이 연구는 국가간선도로망에 해당하는 일반국도와 우회도로 정비에 따른 노선 지 정·관리에 대한 체계적이고 합리적인 개선방향을 도출하는데 그 목적이 있음

❑ 일반국도와 우회도로 노선 지정·관리체계의 개선 방향은 구체적으로

∙ 첫째, 일반국도와 우회도로 구축에 따른 기존 도심으로 접근성 제고를 위한 노 선 지정 원칙을 설정하고

∙ 둘째, 우회도로 건설에 따른 도시 유형별 우회도로의 노선 지정 및 번호체계 부여 원칙과 이의 관리를 위한 정책 방향을 제시하며

∙ 셋째, 도로 관리청이 노선 지정과 및 경과지 변경 등 원활한 행정협의 절차를 이행할 수 있는 제도 개선사항을 도출하려는 것임

3. 연구 범위 및 방법

1) 연구 범위

❑ 시간적 범위

∙ 각종 통계 자료, 일반국도 등 사업계획 및 법제도적 사항은 2015년 말을 기준 으로 작성

❑ 공간적 범위

∙ 시급 도시를 대상으로 공간적 범위를 설정

∙ 사례도시는 일반국도와 우회도로 건설이 완료된 도시를 대상으로 함

(16)

∙ 노선 지정 및 경과지 변경 등의 제도 개선사항은 국토교통부 업무 처리 내용 가운데 시급도시를 중심으로 검토

❑ 내용적 범위

∙ 도로법 노선 지정·관리 체계의 운영 현황

∙ 일반국도와 우회도로 건설에 따른 노선 지정관리의 문제점 도출

∙ 사례도시 노선 지정관리 실태 분석

∙ 일반국도 노선 지정관리 체계의 개선방향 도출

∙ 제도 개선사항 등 정책 제언

2) 연구 방법

❑ 문헌조사

∙ 기존 문헌·법령을 통하여 노선 지정 및 관리에 관한 현황을 조사

❑ 사례도시 현지 확인 및 전문가 면담 조사 분석

∙ 노선 경유 지역 특성(행정구역 상 시급 도시) 및 우회도로 형태(반원형, 환상형 등)를 고려한 사례도시의 선정

∙ 노선 지정·관리의 현지 조사와 실태를 지방국토관리청 및 국토관리사무소 담당 관, 지역전문가 등의 심층 면접조사 후 실태를 구체적으로 분석

❑ 외부 전문가 의견수렴

∙ 관련 공무원, 학계, 연구기관 전문가 등의 의견을 수렴하여 노선 지정 및 관리 체계 개선을 위한 객관적인 정책방향 설정을 도모

∙ 도로법(시행규칙)에서 지정·관리 사항으로 포함할 내용과 경미한 사항의 변경 시 법제화 기준 등에 대하여 외부전문가의 자문의견을 수렴

(17)

3) 연구 수행체계

❑ 일반국도 및 우회국도 현황 및 실태분석은 현행 법 체계에서 규정하고 있는 사항을 검토하고, 사례도시별 우회국도 운영 및 관리 실태를 현지 담당관과 심층 면담을 통하여 문제점과 개선 방향을 도출함

❑ 노선 지정·관리 체계의 개선방향을 도출하기 위하여 현황별로 학계, 관계, 연구기 관 전문가 그룹의 연구 자문과 정책 관련 자료를 검토하고, 개선방향의 객관적인 정책 실현성 측면에서 국토교통부, 지방국토관리청 담당관의 협의회를 개최함

그림 1-1 연구 수행체계

자료: 저자 작성.

(18)

4. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

❑ 일반국도와 우회도로 노선 지정 및 관리체계에 대하여 직접적으로 관련되는 선행연 구는 없음

❑ 국토교통부 국가도로종합계획 수립, 국도 등 중장기계획 수립에서는 주로 국가간 선도로망의 체계적 구축을 위한 장기 비전 및 전략의 설정과 함께 국토교통부가 법정계획으로 추진하기 위한 대상사업의 선별과 이의 계획적 추진을 위한 예산 대 책 등의 시행 방안을 모색하고 있음

2) 본 연구의 차별성

❑ 국토교통부가 관리하는 국가간선도로망의 정비 목표와 추진 전략, 간선도로망의 체계적 구축을 위한 실행계획 등에서 도로 확장 및 건설 후 노선 지정과 관리에 관한 사항은 포함되어 있지 않음

❑ 본 연구는 일반국도와 우회도로 건설 후 국가간선도로망의 일부인 일반국도 및 우 회도로의 노선 지정 관리를 체계적으로 시행할 관련 규정의 개선 방향을 도출하고 이를 실현하기 위한 제도적 개선사항을 검토하는 연구 목적과 내용에서 선행 연구 와 차별화됨

❑ 일반국도와 우회도로에 대한 국토교통부 도로법 관련 규정의 문제점 등 실태를 파 악하여 개선 방향을 도출함으로써 국토교통부, 지방국토관리청, 해당 도시 도로담 당부서의 행정력을 최소화하여 선진 국토교통행정을 구현하는 정책 자료로 활용

❑ 시급도시의 간선도로 접근성과 체계적인 관리를 위한 기본 방향을 제시함으로써 향 후 우회도로 전 구간 완성 시 지역주민과 이용자 편의성을 제고하며 국가간선도로 망의 일부인 일반국도 노선의 합리적이고 체계적인 지정 관리 방안 마련을 위한 사전적 조사 자료로 활용

(19)
(20)

노선 지정·관리 현황 및 실태 분석

01 노선 지정·관리 현황 13 02 노선 지정·관리 실태 분석 24

CHAPTER

2

(21)
(22)

CHAPTER

2 노선 지정·관리 현황 및 실태 분석

일반국도 및 우회국도 노선 지정·관리에 대한 도로법 관련 규정의 변천 과정과 현행 법 체계의 현황을 파악하고 이의 문제점을 도출함. 시급도시 노선 지정·관리 실태를 분석하기 위하여 사례도 시를 선정함. 사례도시는 도시 유형(연담도시, 주변지역의 생활 중심도시, 단일 도시)과 일반국도 통과 노선 수를 고려하여 설정하고, 사례도시의 일반국도와 우회국도를 건설, 유지관리하고 있는 지방국토관리청 관계관과 직접 면담조사를 수행함.

1. 노선 지정·관리 현황

1) 노선 지정 기준

(1) 일반국도

❑ 일반국도는 “주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연 결하여 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로” 노선을 정하여 일반국도 를 지정·고시함(도로법 법률 제13478호.<부록 1> 일반국도 노선 지정 절차 참조)

❑ 일반국도 노선 지정은 당초 대통령령(시행령. 일반국도 등의 노선지정령)으로 지 정되었으나 2014년 도로법 전부 개정을 통하여 국토교통부령(시행규칙. 노선지정 규칙)에 의한 관보 고시로 변경됨

❑ 이의 개정은 고속국도와 일반국도의 개설·증설 및 개량 등에 따라 적기에 도로 노 선을 지정·변경하기 위하여 관보에 고시하는 방법으로 전환함으로써 도로 확충 사 업에 따른 신속한 정보 제공과 도로 행정의 추진을 목적으로 함(법제처 국가법령정 보센터. 도로법 제정·개정 이유 참조)

(23)

도로의 종류

노선

번호 노선명 기점 종점 주요 통과지 총연장

(km)

다른 도로노선과 중복되는 구간

구간 연장

(km) 일반

국도

제1호 목포~

신의주선 전라남도

목포시 (달동 1351)

평안북도

신의주시 ∙ 전라남도 목포시(달동·죽교동·

연산동·대양동) 무안군 삼향읍·

청계면·무안읍, 함평군 엄다면·

학교면, 나주시(문평면·다시 면·금남동·성북동·삼도동·금 천면·산포면·남평읍)

∙ 광주광역시 남구(대촌동·송암 동·효덕동·주월동·백운동·월 산동), 서구(농성동·화정동·농 성동·광천동), 북구(임동·운암 동·동림동), 광산구(신창동·수 완동·도천동·월계동·비아동)

∙ 전라남도 장성군 남면·진원면·

장성읍·북하면·북이면

∙ 전라북도 정읍시(입암면·삼산 동·과교동·시기동·상동·금붕 동·상동·구룡동·북면·정우면·

태인면·옹동면·감곡면), 김제 시(금산면·금구면), 전주시(용 복동), 완주군 이서면, 전주시 (중동), 완주군 이서면, 전주시 (원동·성덕동·용정동·화전동), 완주군 삼례읍, 익산시(왕궁면·

춘포면·덕기동·금마면·왕궁 면·여산면)

∙ 충청남도 논산시(연무읍·은진 면·내동·강산동·내동·취암동·

관촉동·지산동·부적면·연산 면), 계룡시(엄사면·금암동·엄 사면)

∙ 대전광역시 유성구(송정동·방 동·송정동·세동)

∙ 충청남도 공주시(반포면)

∙ 세종특별자치시(금남면·대평 동·연기면·가람동·새롬동·다 정동·종촌동·아름동·연기면·

조치원읍)

∙ 충청북도 청주시 흥덕구(오송 읍)

국토교통부고시 제2015-181호

도로 노선의 지정

도로법 제19조제1항 또는 제20조제4항 및 같은 법 시행규칙 제4조에 따라 도로 노선을 다음과 같이 지정하였음을 고시합니다.

2015년 3월 27일 국토교통부장관 표 2-1 도로 노선의 지정 고시: 일반국도 1호선 예시

(24)

도로의 종류

노선

번호 노선명 기점 종점 주요 통과지 총연장

(km)

다른 도로노선과 중복되는 구간

구간 연장

(km)

∙ 세종특별자치시(전동면·전의 면·전동면·전의면)

∙ 충청남도 천안시 동남구(광덕 면)

∙ 세종특별자치시(소정면)

∙ 충청남도 천안시 동남구(목천 읍·삼룡동·구성동·원성동·신 부동) 천안시 서북구(두정동·부 대동·신당동·성거읍·직산읍·

성환읍)

∙ 경기도 평택시(유천동·합정동·

비전동·통복동·세교동·지제 동·모곡동·장당동·이충동·서 정동·지산동·독곡동·신장동·

진위면), 오산시(갈곶동·원동·

오산동·은계동·수청동·내삼미 동·세교동), 화성시(병점동·진 안동·반정동), 수원시(대황교 동·권선동·인계동·지동·우만 동·연무동·영화동·조원동·송 죽동·파장동), 의왕시(왕곡동·

고천동·오전동), 군포시(군포1 동), 안양시(호계동·비산동·안 양동·석수동)

∙ 서울특별시 금천구(시흥동)

∙ 경기도 광명시(소하동)

∙ 서울특별시 금천구(독산동·가 산동)

∙ 경기도 광명시(철산동)

∙ 서울특별시 구로구(구로동), 양 천구(신정동), 구로구(신도림 동), 영등포구(문래동·양평동·

양화동), 성산대교, 마포구(망원 동·성산동·상암동), 은평구(증 산동·신사동·역촌동·대조동·

불광동·진관동)

∙ 경기도 고양시(동산동·삼송동·

지축동·삼송동·오금동·신원 동·대자동·관산동·내유동), 파 주시(조리읍·아동동·월롱면·

파주읍·문산읍·파주읍·문산 읍·군내면·장단면)

∙ 황해도 평산군 남천읍, 서흥군 서흥면, 봉산군 사리원읍

∙ 평안남도 평양시, 안주군 신안 주면

∙ 평안북도 정주군 정주읍, 선천 군 선천읍

자료: 국토교통부. 2015.

(25)

(2) 일반국도대체우회도로(우회국도)

❑ 국도대체우회도로는 도시 내 국도를 대체하는 우회도로로써 도시지역 혼잡 완화와 지역 간 통행 이동성을 강화하기 위하여 국토교통부가 1997년 기본계획 수립 이후 중점 추진하고 있음 (<부록 2> 국도대체우회도로 관련계획 주요 내용 참조)

❑ 최근 단일 노선의 우회구간(by-pass)이 개통되어 있고, 충북 제천시(국도 38호 선), 전북 전주시(국도 17호선), 전남 목포시(국도 1호선), 경북 영주시(국도 5호 선), 포항시(국도 31호선) 구간이 완료되어 이동성 위주의 통행을 처리하고 있음

❑ 국도대체우회도로 건설 효과는 장거리 지역간 통행량이 도심부 정체지역을 우회 통 과함으로써 물류비를 절감하고 시관할 국도의 통과교통과 시내교통을 분리하여 교 통 혼잡 해소 및 도시 내 교통안전성을 제고1)하는 것임

❑ 또한 도시 주변의 부도심을 서로 오가는 통행이 도심으로 통과하지 않고 우회도로 를 통하여 직접적인 이동이 가능함

❑ 특히 재해나 교통사고 등으로 특정 구간의 통행이 단절될 경우 우회도로를 통하여 신속한 이동이 가능함(<그림 2-1> 참조)

그림 2-1 우회도로의 기능

통과교통 도심부 유입을 억제 교외에서 도심부로 교통을 분산 유도

주변지역 간 직접 이동 재해와 사고 등으로 일부구간 불통에도 빠르게 이동

자료: 일본 국토교통성 도로국. 2016. (http://www.mlit.go.jp/road/ringroads/scheme/ 2016. 5. 15.)

1) 국토교통부·국토연구원. 1997. 국도대체우회도로 기본계획 조사. pp322-324.

국토교통부. 1999. 도로업무현황. pp107-109.

(26)

표 2-2 일반국도와 우회국도 노선 지정 기준

구 분 노선 지정 기준 비 고

일반국도

∙ 주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광 지 등을 연결

∙ 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로 노선

2014년 노선지정령에서 노선 지정 고시로 변경

국도대체 우회도로

2004년

∙ 국도대체우회도로 사용 개시 후 기존 국도구간의 폐지

∙ 단일 노선 또는 우회구간(by-pass)에 대한 지정 원칙을 설정

충북 제천, 전북 전주, 전남 목포, 경북 영주 등

2014년

∙ 시 관내 일반국도를 대체하는 일반국도의 우회 구간을 일반국도로서 지정 근거 마련

∙ 필요한 경우에 대한 세부 기준이 없고, 임의 규정(지정할 수 있다)으로 지정 및 관리 기준이 마련되지 않음

2004년

국도대체우회도로 노선 지정 규정의 폐지

자료: 저자 작성

❑ 국도대체우회도로가 환상형 노선 가운데 일부 구간이 개통됨에 따라 이에 대한 노 선 지정 기준이 마련됨(도로법. 법률 제7103호. 2004. 1.). 당시에는 사업 구간 이 주로 단구간(1/4 원형) 또는 단일 노선의 우회구간으로 건설됨에 따라 국도대체 우회도로의 사용 개시 후 기존 국도구간의 폐지에 관한 내용이 신설됨2)

❑ 2014년 도로법 전부 개정(법률 제12248호)을 통하여 현행 우회국도에 대한 지정 기준이 마련되었고 “시의 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하 여 필요한 경우에는 기존의 일반국도를 우회하는 구간을 일반국도로서 우회국도로 지정 고시”할 수 있다로 되어 있음(도로법 제12조 제2항 참조)

❑ 이러한 국도대체우회도로 노선 지정 규정에 따라 지금까지 시 관내 구간의 일반국 도는 노선 지정에서 제외하고 국도대체우회도로 신설 구간을 일반국도 노선으로 지 정해 오고 있음

2) 국도대체우회도로 노선 지정의 최초 근거인 2004년 도로법(법률 제7103호. 2004. 1.) 관련 규정 제28조 (도로의 사용과 그 폐지) 관리청은 도로의 사용을 개시하거나 그 사용을 폐지하고자 할 때에는 건설교통부

령으로 정하는 바에 의하여 이를 공고하고 그 도면을 일반에게 열람하게 하여야 한다. 다만, 기존도로와 중복되 게 노선이 지정 또는 인정되었거나 변경되었을 때에 그 중복되는 부분의 도로에 대하여는 그러하지 아니하다.

제28조의2 (국도대체우회도로의 사용개시후 기존 국도구간의 폐지 등) ①도로의 관리청은 제28조의 규정에 의하 여 국도대체우회도로의 사용을 개시하는 경우 기존 국도구간에 대하여는 동조의 규정에 의하여 일반국도로서의 사용을 폐지하여야 한다. (2004년 1월 신설)

②제1항의 규정에 의하여 폐지되는 국도구간의 관리청은 그 구간이 속하는 지역을 관할하는 도지사에게 그 폐지사실을 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 도지사는 폐지되는 국도구간에 대하여 새로이 도로의 노선을 인정하고 새로운 도로의 관리청으로서 이를 관리하여야 한다.

(27)

❑ 그러나 도시를 통과하는 일반국도가 여러 개의 노선이거나 국도대체우회도로가 환 상형 또는 3/4 원형의 노선일 경우 이에 대한 노선 지정 기준과 지정 절차, 그리고 여러 개의 노선 번호 가운데 어떤 번호를 부여할 것인지 등의 노선 번호 부여 체계 에 대한 일률적인 기준과 원칙은 마련되어 있지 않음

(3) 일반국도의 지정국도

❑ 시 관내 일반국도에 대한 우회국도 이외에 도로정책 추진 사항은 국가간선도로망의 기능을 유지하기 위해 ‘지정국도’ 구간을 지정하고 국가가 중점 관리하는 제도를 도입함(2010년 도로법 개정). 이는 시장이 계획, 건설, 유지 관리하는 시 관내 국 도 구간에 대한 간선도로의 중요성을 감안하여 국토교통부장관이 교통 혼잡 완화 등의 필요한 조치를 취할 수 있음

∙ 지정국도에 관한 지정 기준·절차 및 관리 기준은 대통령령으로 규정하여, 일반 국도의 노선 지정과 고시를 국토교통부령으로 규정하는 것과 다름

∙ 현재 예산당국과 지정국도 구간 지정에 관한 협의가 진행 중이며 2015년 말 현 재 대통령령으로 지정된 구간은 없음

2) 노선 지정·고시 및 관리

❑ 일반국도 노선의 지정·고시 방법 등(도로법 제19조, 도로법 시행규칙 제4조 참조) 은 도로의 종류, 노선 번호, 노선명, 기점 및 종점, 주요 통과지, 총연장, 다른 도로노선과 중복되는 구간(구간명, 연장)을 관보에 고시하고 있음

∙ 일반국도의 노선 지정은 실시설계 이후 노선을 지정하는 고속국도와 달리 1:50,000 지형도를 이용하여 고시하고 있음

∙ 새로운 일반국도 구간이 지정될 경우 미개통 구간 등은 구체적인 통과지역을 파악할 수 있는 정보가 구축되지 않은 경우 디지털 정보(앱)를 이용하기도 하지 만 지방국토관리청의 일관성 있는 유지관리 업무에 혼선이 나타나고 있음

❑ 일반국도의 노선 지정은 노선의 검토, 노선 지정 단계로 이루어지고 기점과 종점,

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주요 경과지는 1:50,000 지형도를 활용하여 노선을 지정하고 있음(<부록 1> 참조)

∙ 일반국도 신규 지정은 일반국도 지정 기준의 부합성, 간선도로망(고속국도와 일반국도) 간격, 주요 국책사업 지원 등을 고려하여 노선 지정 여부를 검토함

∙ 일반국도 기존 노선 지정은 주로 확장 또는 신설 구간의 기점과 종점, 경과지 변경에 따른 노선 지정 고시를 변경하는 과정임

❑ 우회국도의 노선 지정에 대한 세부 기준이 마련되어 있지 않고 시 관내 일반국도의 지정구간 또는 지선국도의 경우 세부 기준이 마련되어 있음

∙ 우회국도의 경우 도시 우회도로라는 개념을 활용함으로써 세부기준은 마련되어 있지 않고 기본계획을 통하여 계획 노선을 결정하고 있음

∙ 지정국도와 지선국도는 도로법에서 지정 요건을 구체적으로 규정하고 있지만 현재 예산당국과 협의가 진행중에 있어 지정국도 노선 지정 사례는 없음

❑ 도로구역 결정 및 공용 개시는 도로공사가 완료된 이후 시행하고 있고, 우회국도는 시 관할 구역 일반국도를 대체함으로써 도심으로 연결되는 간선도로이지만 관리주 체가 동구역은 해당 시장이 읍·면구역은 국토교통부 장관으로 이원화 되어 있음

그림 2-2 일반국도 노선 지정·고시 및 관리

자료: 저자 작성.

(29)

3) 노선 지정·관리 체계상의 문제점

(1) 우회국도 지정 기준 부재

❑ 현행 도로법의 일반국도대체우회도로(우회국도) 지정 고시에 대한 원칙과 세부 기 준이 없으며 관련 규정(도로법 제12조 제2항)은 아래와 같음

∙ “특별자치시·특별자치도 또는 시(市)의 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우에는 기존의 일반국도를 우회하는 구간을 일반국도 로서 일반국도대체우회도로(이하 “우회국도”로 한다)로 지정·고시할 수 있다.”

❑ 위의 규정 가운데 ‘필요한 경우’와 지정·고시‘할 수 있다’에 대한 인식의 전환과 적극적인 대처가 미흡한 실정임

∙ 필요한 경우라 함은 통상적으로 법률 제정 당시의 여건변화가 발생하였거나 국 민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바 지하는 도로법의 목적을 이룰 수 있도록 국민의 편의를 고려해야 함

∙ 또한, 지정·고시할 수 있다라는 임의 규정에 대하여 일반국도 지정과 별도로 도시별 우회국도에 대한 지정 필요성과 그 정책 방향에 대한 의견 수렴이 필요 한 시점임

❑ 특히, 시 관내에서 일반국도로서 우회국도를 지정할 경우(이는 도심으로 국도 노선 이 연속되지 않고 우회국도로 지역 간 통행을 주로 처리하는 기능을 우선하게 됨) 도심으로 연결성, 통행의 연속성 등 주요 도시를 상호 연결하는 일반국도의 또 다 른 기능3)을 저하시킬 수 있음

∙ 단일 노선이 통과하거나 우회구간인 경우, 지역 거점도시(예, 도청 소재지, 주 변 시·군과의 중심도시 역할 수행 등)인 경우 일상생활에 필요한 서비스를 받기 위해 주변 지역에서 도심으로 접근성(통행 목적지로서) 등에 대한 고려가 미흡 하고, 주로 지역 간 통행을 위주로 지정함에 따라 지역 내 간선도로로써의 일반 국도 기능을 수행하기 곤란함

3) 일반국도가 갖는 도로의 위계와 기능은 고속국도와 함께 국가도로망을 이루는 간선도로로써 지역 간 통행의 신속 한 이동성을 확보하는 동시에 도시지역에서 도시의 골격을 이루며 역내(域內) 통행량을 주로 처리하는 간선도로의 기능을 지님. (도로의 구조․시설 기준에 관한 규칙 참조)

(30)

❑ 더군다나, 일반국도의 시관내 구간을 폐지하면 도시를 통과하는 일반국도에 지정 구간을 설정할 수4) 없음(도로법 제12조 제3항. 도로법 시행령 제17조)

∙ 국가간선도로망 기능을 수행하는 일반국도에 대하여 교통량 증가 등에 따른 혼 잡을 개선하려는 도로정책의 주요 관심사업 추진이 원천적으로 차단됨

(2) 우회국도 단계적 건설에 따른 노선번호 체계 미설정

❑ 우회국도가 단일 노선의 우회구간으로 건설될 경우 현행 지정 기준이 부합하지만 2개 이상의 국도 노선이 통과하면 완전한 환상형(ring-road)이 아님

❑ 3개 노선이 경유하는 경우 노선번호 체계의 객관성과 이용자 시인성이 낮으며, 이 때 적용할 노선 지정 관리에 대한 실무적 지침도 없음

❑ 현행 규정대로라면 하나의 노선번호로 일반국도 2~4개 노선번호를 모두 대체할 수 없고, 노선 번호의 일관성이 낮아짐

∙ 경기도 수원시는 경기도청이 소재하고 수원시 부도심과 주변 도시들의 중심 도 시 기능을 수행하고 있어 지역 간 통행뿐만 아니라 도심으로 국도가 접근과 이 동성을 제공해야 하지만 외곽의 우회국도로 접근성을 제공하는 데 한계가 있음

그림 2-3 경기도 수원시 일반국도 및 우회국도 위치

자료: 저자 작성.

4) 도로법(법률 제13478호) 제12조 제3항. 국토교통부장관은 일반국도의 국가간선도로망으로서의 기능을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시지역(읍·면 지역을 제외한다)의 일반국도 중 일부 구간을 정하여 일반국도 지정도로(이하 “지정국도”라 한다)로 지정·고시할 수 있다. 이 경우 지정국도의 지정 기준·절차 및 관리 기준 등은 대통령령으로 정한다.

(31)

∙ 현재 건설 완료 단계인 수원시 우회국도의 노선번호 체계는 일반국도 1호선(남 북 방향의 서울과 오산), 42호선(동서 방향의 인천과 용인 시내), 43호선(남북 대각선 방향의 화성과 용인 수지) 가운데 어떤 번호체계로든 단일의 우회국도 노선 부여가 곤란하고, 남북 동서방향의 일관된 번호체계가 없는 실정임

❑ 이상의 일반국도대체우회도로 노선 지정과 관련한 문제점을 종합하면 다음 <표 4>

와 같음

표 2-3 우회국도 유형별 노선 지정 체계의 문제점 구 분 노선 지정 원칙

(우회국도가 일반국도를 대체)

노선 번호 체계

(단일 노선 번호 부여) 비 고

단일 도시의 우회구간 (by-pass)

∙ 필요한 경우와 지정할 수 있 다는 임의 조항에 대한 여건 변화 고려 미흡

∙ 도시지역 통행 광역화 현상 등 도심 접근 서비스를 간선 도로가 제공 곤란

∙ 단일 노선 또는 노선의 기종 점일 경우 가능

∙ 2개 이상의 노선 번호 가운데 어느 번호를 선택할 지의 원 칙과 기준이 없음

강원 춘천(5, 46호) 충북 제천(38호선)

전남 목포(1호선) 경북 영주(5호선) 세종특별자치시(1호선)

중심 도시 또는 2이상의 국도

통과 도시 (환상형 또는 4분의3 원형)

∙ 생활권 중심도시의 경우 주변 지역에서 도심으로 접근을 위한 연계성 미흡

∙ 일반국도의 주요 도시 연결성 저하로 국가간선도로망 기능 저하

∙ 주요 도로정책 추진을 위한 대상구간(지정국도 구간)의 부재로 교통혼잡 해소 등 국 가 역할 수행 근거가 없음

∙ 2개 이상의 노선 번호 가운데 어느 번호든 일관된 번호 체 계 유지가 곤란

∙ 동서, 남북의 일반국도 노선 통과 방향의 상징성 저하

∙ 현재 건설 중인 우회국도 전 구간 완공 시 일관된 번호체 계 기준의 부재

∙ 지역간 통행에 대한 번호 부 여로 지역 내 통행에 대한 이 용자 편의성과 형평성을 고 려하지 못함

경기도 수원 (1, 42, 43호선)

충북 청주시 (17, 25, 38호선)

전북 전주시 (1, 17, 21, 27호선)

경북 구미시 (33, 68호선)

경남 진주시 (2, 3, 33호선)

자료: 저자 작성.

(3) 일반국도 주요 경과지 변경 등 경미한 사항의 행정 처리

❑ 노선 지정 및 경과지 변경 등 행정기관 간 협의 절차에 불필요한 행정력이 소모됨

∙ 연간 국도와 국도대체우회도로 완공 사업5)은 55건 내외(2015년 기준)로 완공 시점마다 노선의 지정 변경사항을 관보에 고시해야 함

5) 국토교통부. 2015. 도로업무편람. pp238-242.

(32)

∙ 일반국도 확장 또는 우회도로 신설 사업이 완료된 후에 주요 통과지역과 도로 연장(km)의 변경 사항을 수시로 개정해야 하는 실정임

❑ 일반국도의 시설현황 자료는 도로현황조서를 통하여 매년 갱신하고 있으나 국토교 통부가 관리하는 노선 지정 고시의 도로 연장은 지정 당시 지형도를 통하여 파악함 에 따라 확장 등 사업 후 실제 도로 연장의 차이가 나타남

표 2-4 일반국도 노선 지정·관리 체계상의 문제점 종합

노선 지정·고시(현행 도로법 규정) 현황 및 문제점

[노선 지정·고시 기준]

도로법 제12조(일반국도의 지정·고시)

② 국토교통부 장관은 제1항에 따라 일반국도의 노선을 지정·고시하는 경우에 특별자치시·

특별자치도 또는 시(市)의 관할구역을 통과 하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우에는 기존의 일반국도를 우회하 는 구간을 일반국도로서 일반국도대체우회 도로(이하 “우회국도”라 한다)로 지정·고시 할 수 있다.

[필요한 경우]

∙ 국도대체우회도로 사용 개시 후 시관내 기존 국도 폐지 규정(2004년 신설)은 현행 법률에도 적용하고 있으나 단 일 도시 또는 우회노선(by-pass)에 적합 가능 → 2개 이상 또는 환상형 노선의 지정 및 번호 부여 원칙

부재

우회국도 완공 시기를 감안한 지정 원칙을 사전 정립 [시관내 기존 국도 구간 폐지]

∙ 일반국도의 지역간 이동성만을 고려함에 따라 지역내 골 격을 이루는 간선도로망 체계성과 접근성 고려 미흡

∙ 지정국도를 적용할 대상구간은 시관내 동(洞) 지역에 해당 하지만 대상구간이 존재하지 않음

→ 주요 도시 연결 및 도시권 중심도시의 일상생활 서비스 와 활동을 감안할 때 시관내 국도 존치

[지정할 수 있다]

∙ 임의조항을 의무조항으로 정책 전환이 필요

→ 우회국도 추진시기와 규모, 도시별 여건을 고려 의무조 항화 개정사항에 포함할 노선 지정 원칙(도시별, 노선 별)과 번호체계에 대한 기준 정립

[노선의 지정·고시 방법]

제19조(도로 노선의 지정·고시 방법 등)

① 제11조부터 제13조까지 및 제15조 제2항에 따른 고속국도, 일반국도, 지선 및 국가지원 지방도의 노선 지정·고시는 관보에 하고...

(하략)

② 제1항에 따른 도로 노선의 지정·고시에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.

1. 노선번호 2. 노선명 3. 기점, 종점 4. 주요 통과지 5. 그밖에 필요한 사항

[시행규칙 별표]

∙ 총연장을 노선 인정 시(1:50,000 지형도) 세부노선 확정 이 곤란하여 신규 도로사업 완공 시 수정 사항 빈번한 발생

→ 총연장을 표기한 별표 양식의 수정 도로현황조서와 일관성을 유지

중복구간의 연장 표기는 총연장과 같이 제외

자료: 저자 작성.

(33)

2. 노선 지정·관리 실태 분석

1) 실태 분석 개요

(1) 사례도시 선정

❑ 사례도시는 최근 국토교통부(도로정책과)에 요청된 지방국토관리청의 노선 지정 변경 요청 사안 가운데 2개 이상의 일반국도 노선이 통과하고 현행 지정 관리 체계 의 문제점이 내포된 도시를 대상으로 설정함

❑ 도시유형은 도시가 인접하여 일상생활의 빈번한 일반국도 통행량이 많은 연담도시 권, 주변 도시들과 함께 생활권을 형성하며 생활권 내의 중심기능을 수행하는 도시 권(지역발전위원회 지역행복생활권 중추도시생활권 가운데 대도시권이 아닌 도시 생활권. 이하 ‘지방 중추도시권’이라 함), 그리고 단일도시 유형으로 구분함

❑ 연담도시권은 수도권의 경기도 성남시~광주시~이천시 일반국도 3호선 구간과 부 산광역시, 울산광역시(시·군 지역) 일반국도 7호선 구간을 대상으로 함

∙ 경기도 성남시, 광주시, 이천시(장호원읍)를 연결하는 일반국도 3호선 대체도 로이지만 일반국도 사업으로 추진하고 있음

∙ 대도시권 혼잡도로 울산광역시 구간은 국도 7호선을 대체하는 구간으로 부산광 역시, 경북 경주시 국도대체우회도로 등과 연결됨

∙ 일반국도 대체도로와 대도시권 혼잡도로 건설 후 시 관내 국도의 존치 여부와 신규 도로의 노선 지정 원칙을 위한 사례도시로 선정

❑ 지방 중추도시권은 대도시권(수도권 및 지방 5대도시권)이 아닌 지방의 중심 도시 기능을 수행하고 있는 도시권으로 주변 도시와 사회 경제 활동 등 일상적인 통행이 이루어지고 행정 및 의료 복지 등의 도시 서비스를 공동으로 이용하는 생활권임

∙ 주변 지역을 포함한 생활권의 중심도시로서 국도 노선이 2개 이상 통과하고 있 는 경기도 수원시, 전라북도 전주시, 경상남도 진주시를 대상으로 함

❑ 단일도시는 주변 지역과 일상적인 도시 활동이 일어나는 도시이지만 우회국도가 일 부 건설된 경우와 완성된 도시를 비교함

(34)

∙ 우회국도가 국도와 국도를 연결하는 4분의 1원형 형태로 일부 구축되어 있는 전라북도 익산시(일반국도 23호)를 대상으로 함

∙ 우회국도가 완공된 도시로는 경상북도 포항시(일반국도 31호)를 대상으로 하여 노선 지정 현황과 유지관리 단계에서의 문제점을 파악함

(2) 실태 분석 방법

❑ 지방국토관리청에서 시행하고 있는 우회국도 건설에 따른 노선 지정 및 경과지 변 경 과정에서 실태 및 현황을 파악하고 담당관과의 심층 면담 조사를 수행함

❑ 우회국도 노선 지정(변경)에 따른 도심으로 연계성, 노선번호 부여 원칙과 체계성, 현행 기준의 적용에 따른 문제점을 파악하고 그 개선 대안을 모색함

❑ 노선 지정 및 번호 체계 부여 과정에서 고려할 현지 여건과 유지관리 단계에서 고 려할 간선도로망의 일괄 관리 등의 대안을 검토함

❑ 심층 면담 조사는 서울지방국토관리청, 부산지방국토관리청(포항국토관리사무소 포함), 익산지방국토관리청이고 담당관은 도로계획과, 도로공사과 담당 과장 및 팀장을 대상으로 자문의견을 수렴하였음 (<부록 3> 전문가 자문회의록 참조)

표 2-5 노선 지정관리 실태 분석을 위한 사례도시의 선정

사례도시 유형 및 선정 사유 실태 분석 방법 및 내용 [연담 도시권]

∙ 대도시권 시급도시를 연속해서 통과하는 일반국도 노선

∙ 경기 성남, 광주, 이천시(일반국도 3호선)

∙ 울산광역시 (일반국도 7호선 대도시권 혼잡도로 개선사업)

∙ 현지 조사

- 국도대체우회도로 노선 지정 관리 실태 - 우회도로 번호 부여 및 도로 표지 체계

∙ 관계기관 심층 면담 조사

- 각 지방청별 관리 실태의 특성 및 현안 도출

- 지방국토관리청, 국토유지사무소 등 국 도대체우회도로 담당관

- 국토교통부 도로국 담당관

∙ 지정관리 체계의 개선방향

- 국도대체우회도로 지정 기준 및 번호 체 계 부여 대안의 모색

[지방 중추도시권]

∙ 주변 지역과 일상적 도시 활동이 빈번하고 중심도시의 기능 이 높은 도시

∙ 경기 수원시(일반국도 1,42,43호선), 전북 전주시(일반국도 1,17,21,26호선), 경남 진주시(일반국도 2,3,33호선 [단일 도시]

∙ 우회도로가 완성된 도시

∙ 전북 익산시(일반국도 23호선, 1/4원형), 경북 포항시(일반국도 31호선, 바이패스형) 자료: 저자 작성.

(35)

2) 노선 지정·관리 실태 분석

(1) 연담도시권

❑ 경기 성남~광주~이천 일반국도 3호선 대체도로 신설

∙ (현황) 일반국도 3호선의 각 도시별 우회국도를 건설하는 대신 별도의 간선도 로축을 형성하여 수도권 동남부지역의 고속통행 기능을 확보하는 사업

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 현재 성남~광주시 구간이 부분 개통되어 있고 광주~이천 구간을 포함한 전 구간 완공 시 기존 국도구간은 폐지하고 신설 구 간을 국도로 지정하는 방침이 결정됨. 시 관내 구간의 관리협의 과정에서 갈등 과 분쟁 발생 시 도로정책심의위원회의 재결 기능이 필요함.

∙ (현지 의견) 현행 법령에서 시 관내 구간의 폐지를 규정하고 있으므로 두 개의 노선을 병행 지정하는 것은 제약이 따름. 특히, 일부 시 관내 구간의 경우 신설 도로의 유지관리는 지방국토관리청의 일괄 관리가 바람직함

그림 2-4 경기도 성남~장호원 국도 3호선 신설 구간 위치도

자료: 저자 작성.

(36)

❑ 울산광역시 대도시권 교통혼잡도로 개선: 국도 7호선 신설

∙ (현황) 현재 사업 시행중에 있는 구간으로 동남권 산업벨트의 간선교통축에 해 당하며 부산~울산~경주(국대도)를 연결하고 있음

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 현재 공사중이고 개통 후 시 관내 국도 7호선의 폐지 여부와 지방국토관리청의 유지관리에 대한 원칙의 설정이 필요함

∙ (현지 의견) 7호선은 업무통행을 비롯한 일상 활동의 중심축에 해당하고 산업 물동량의 비중이 높아 지방청에서 일괄 관리가 바람직함

그림 2-5 울산광역시 대도시권 혼잡도로 위치도

자료: 저자 작성.

(37)

(2) 지방 중추도시권

❑ 경기도 수원시

∙ (현황) 경기도 수원시는 경기도청이 소재하고 있고 주변 시급도시 및 서울지역 으로 유출입 통행량이 빈번하게 발생하고 있음. 수원시 국도 노선은 3개 노선 (1, 42, 43호선)이 통과하고 있음. 우회국도 노선은 남측 국도 43호선(발안) 에서 수원 영통지구 시가지 도로(지하차도)를 경유하여 국도 42호선으로 연결 되는 단일 우회노선(by-pass) 형태임

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 수원시 국도대체우회도로는 현행 규정에 따라 시 관내는 수원시가, 발안읍 등 읍면지역은 서울지방국토관리청에서 관리하게 되는 2원화된 관리체계임

∙ (현지 의견) 현행 규정에 따라 시 관내 국도는 노선의 폐지를 전제하고 있고, 43호선의 대체구간으로 우회국도 구간 지정을 고려하고 있음

그림 2-6 경기도 수원시 우회국도 위치도

자료: 저자 작성.

(38)

❑ 전라북도 전주시

∙ (현황) 전주시 서측을 경유하는 국도 17호선 우회국도는 완공되어 있고 북측과 동측을 연결하는 환상형의 구간이 설계 중에 있음. 기 개통 구간의 경우 국도 1, 21, 27호선 노선번호가 중복 부여되어 있고 구간마다 노선 번호 표기가 달 라 전 구간 완공 시 노선번호 부여 원칙의 설정이 필요함

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 현행 규정에 따라 지방청과 전주시의 2원화된 관리체계임(자동차전용도로 21호선 전주시 관내는 시가 관리)

∙ (현지 의견) 행정구역과 상관없이 21호선의 자동차전용도로 기능을 수행하기 위한 유지관리주체의 일원화가 필요함. 2차로로 설계하고 있는 용진~우아 구 간은 도로용량의 급감으로 간선도로 개설 효과를 저감시키게 됨

그림 2-7 전라북도 전주시 우회국도 위치도

자료: 저자 작성.

(39)

❑ 경상남도 진주시

∙ (현황) 경상남도 진주시의 경우 경남 서남부권의 중심도시로 최근 혁신도시 건 설 등 지역 간 및 지역 내 통행이 빈번한 도시로 국도 노선은 3개 노선임. 동서 방향의 국도 2호선, 남북 방향의 3호선 및 33호선이 통과하고 있음

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 현행 규정에 따른 지방청과 해당 도시로 이원화 되어 있음

∙ (현지 의견) 구간별로 국도 노선번호를 달리 적용해야 하고(현행 규정의 시 관 내 국도 폐지, 노선번호 부여 체계에 기준 부재), 시 관내 국도의 폐지보다는 2호선과 3호선의 간선 기능을 감안하여 존치가 필요함

∙ 도심으로 국도 노선이 단절되어 간선도로 연계성이 낮고, 우회국도 노선 번호 는 구간별로 중복(집현~내동 3, 33호, 내동~정촌 2,3,33호선) 불가피함

∙ 혁신도시 등 주변 도시에서 일반국도를 이용한 주요 도시 연결 기능이 낮고 지 역 내 골격을 이루는 간선도로망 위계를 정립하기 어려움

그림 2-8 경상남도 진주시 우회국도 위치도

자료: 저자 작성.

(40)

(3) 단일 도시

❑ 전라북도 익산시

∙ (현황) 국도 노선은 1호선, 21호선, 26호선, 27호선이 통과하고 있고, 우회국 도 23호선 황등~오산 구간 완료

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 현행 규정에 따른 우회국도 건설 후 23호선 시 관내 구간 폐지가 예상됨

∙ (현지 의견) 국도 23호선 남측 구간으로 연결이 바람직하지만 현재 계획에서 국도 26호선을 경유하여 23호선으로 연결됨에 따라 자동차전용도로의 통행 연 속성에 제약이 발생

∙ 기본계획 수립 이후 도시권 여건 변화, 자동차전용도로의 연결성 등에 대한 재 정비가 필요하고 우회국도의 간선기능을 고려한 개념 및 역할에 대한 재정립이 요구됨

그림 2-9 전라북도 익산시 우회국도 위치도

자료: 저자 작성.

(41)

❑ 경상북도 포항시

∙ (현황) 국도 7호선, 20호선, 28호선, 31호선이 통과하고 있고 포항시 국도대 체우회도로는 전구간 공사 완료됨

∙ (노선 지정 및 유지관리 실태) 현행 규정에 따른 시 관내 국도는 폐지되지 않 음. 지방청이 관리하는 구간은 31호선 포항공항~구룡포 구간임

∙ (현지 의견) 시 관내 구간에서 국도로 지정이 이루어져야 국가 또는 지자체에서 간선도로로써 적정한 유지관리가 가능할 것임. 산업단지진입도로 등을 건설 후 시에 이관하였지만 간선도로로써 유지관리가 제대로 이루어지지 않고 있음

∙ 시 관내 구간의 이관을 받지 않은 사유가 노후 터널, 교량 등이 있어 유지관리 에 부담을 갖기 때문임

∙ 우회국도 교차로의 회전통행 처리 등 기존 국도와 우회국도의 이용자 편의성을 고려해야 함. 유강교차로는 국도 7호선 이용 시 포항시 북측 방향으로 진입할 수 없음(형산강과 주변 지장물로 완전입체 교차시설이 설치되지 않음)

그림 2-10 경상북도 포항시 우회국도 위치도

자료: 저자 작성.

(42)

(4) 실태 분석의 종합

❑ 우회국도의 개념 및 지정 기준 미정립

∙ 도로법 제12조제2항 ‘우회국도’에 대하여 중심도시와 주변 지역과의 통행에서 간선도로 기능을 제고하기 위한 보다 광의의 우회도로 개념을 정립해야 함

∙ 우회국도는 지역 간 통행을 우선적으로 처리하지만 도시권 내 간선 도로망으로 써의 접근과 이동을 고려한 위계 강화가 요구됨. 울산광역시 대도시권 혼잡도 로 신설과 기존 7호선, 성남~장호원 3호선 신설 국도 등이 여기에 해당함

∙ 일반국도 노선 지정과 동일한 우회국도의 지정 기준 작성이 필요함

❑ 시 관내 국도 폐지로 일반국도 본래의 기능 상실 우려

∙ 중심도시와 주변 지역의 상호 연계를 강화하고, 중심도시의 도시 서비스 시설 로의 접근을 강화할 시 관내 국도 체계의 역할을 간과하고 있음

∙ 시관내 국도를 대상으로 지정국도를 지정하는(도로법 제12조제3항)해야 하는 데 이를 지정할 대상 구간이 존재하지 않게 됨

∙ 주요 도시를 연결하고 도시와 도시권 골격을 이루는 간선도로 네트워크 기능을 상실하게 됨. 경기 수원시, 경남 진주시, 전북 전주시 등의 일반국도는 국토의 남북, 동서로 연결되어 전국적인 통행을 담당하고 있어 일반국도의 주요 도시 연결 기능을 저하시키게 됨

❑ 노선 지정 및 번호 부여 원칙 부재

∙ 일반국도로서 대체하는 우회국도의 법적 지정 관리가 이루어지지 않고 있음

∙ 단일 노선 또는 구간의 우회도로에서 환상형 노선 구축 시 이에 대한 노선 지정 과 번호 부여 원칙이 마련되지 못함

∙ 2004년 도로법 개정 시 적용했던 우회도로 개통 후 시 관내 구간에서 일반국도 폐지 원칙은 2~3개 노선이 통과할 경우 적용이 어려움

❑ 기본계획 수립(1997년) 이후 여건 변화 반영 미흡

∙ 기본계획 수립 후 도시권의 성장 및 확산, 통행거리 광역화 현상이 발생함

∙ 이동성이 중시되는 자동차전용도로인 국도대체우회도로가 익산시의 경우 단구

(43)

간으로 우회도로 사업 효과가 낮게 나타남

∙ 포항시의 일반국도와 접속 처리가 불리하여 회전교통의 처리가 곤란함

❑ 시 관내 구간의 간선도로 기능 제고를 위한 국가 관리 방안의 검토 필요

∙ 시 관내 국도를 비롯하여 산업단지 진입도로 등을 건설 후 지자체에 이관하고 있으나 적정 수준으로 유지관리가 안 되고 있음

∙ 지역 내 주민의 일상생활의 기반이 되는 종전 일반국도의 교량, 터널 등의 구조 물 안전 기준 유지와 최소한의 통행 서비스 제공이 필요함

∙ 수도권 등에서 자동차전용도로와 연결되는 도시 내 도로가 적정 수준으로 관리 되지 않아 자동차전용도로의 사업 효과를 저감시키는 경우와 당해 도시에서 적 정 수준으로 관리가 곤란한 경우에는 국가가 우회도로에 접속하는 일부 구간까 지 일괄 관리하는 방식을 검토해야 함

∙ 제도적으로 도로정책심의위원회 등 전문가 그룹으로부터의 간선도로 유지관리 일관성을 강화하기 위한 원칙과 정책 추진 방향의 검토가 필요함

❑ 일반국도 노선 지정·고시와 관련한 탄력적 행정 절차 방안 마련 필요

∙ 부산지방국토관리청이 시행하고 있는 일반국도 사업의 62개 구간이 2016년 완 료 예정이고 이 가운데 약 30퍼센트인 18개 구간은 주요 통과지 변경으로 노선 지정의 변경 고시가 필요함. 동일한 지역의 행정구역 명칭(읍 면 동)이 변경되 는 사안이지만 도로정책심의위원회의 심의를 거쳐야 함

∙ 이러한 경우 새로운 노선에 대한 기점과 종점의 변경, 노선 신설 또는 폐지에 대해서는 심의를 거치고 노선 연장, 기종점 인접 행정구역 명칭 변경 등 경미한 사항의 경우 국토교통부 승인 사안으로 처리하는 탄력적 운영이 필요함

∙ 간선도로 기능 발휘를 위한 최소한의 유지관리 체계에 대해서는 도로정책심의 위원회의 역할 가운데 재결(裁決) 권한을 부여하여 도로관리청 간의 상충된 이 해와 갈등을 조정해주는 역할도 필요함

(44)

CHAPTER

3

노선 지정·관리 체계 개선방향

01 기본방향 37 02 노선 지정 원칙 40 03 노선번호 부여 체계 48 04 노선 지정·관리 체계의 개선방향 52

(45)

참조

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