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농지제도 개선방안 연구
A Study on Improvements of the Agricultural Land System 최혁재․지대식․최 수
2003. 11／2책(최종보고서 200면, 요약보고서 35면)／수탁연구／농업기반공사
최근 우리 농업환경은 커다란 변화를 겪고 있다. 국내적으로는 농가인구 감소 및 고령 화현상이 심화되고, 도시․농촌간의 소득격차가 커지고 있다. 이로 인해 유휴농지가 증가하 면서 농촌지역이 활력을 잃고 있다. 또 국외적으로는 WTO 농업협상 등에 따라 향후 농산 물시장의 개방확대가 불가피할 것으로 전망되고 있다. 이는 농가소득 하락을 가져올 것으 로 예상된다. 제1장 서론에서는 이와 같은 연구배경과 함께 연구의 목적, 범위 및 방법을 논의하였다. 본 연구는 이 같은 국내외 농업환경 변화에 대응하여 농업경쟁력을 강화하고 농촌활력을 증진하기 위해 농지제도의 전반적인 틀을 재검토하여 앞으로의 발전방향을 모 색하는 데 목적을 둔다.
제2장에서는 급변하는 국내외 농업환경 변화를 감안하여 향후 필요한 농지면적을 추 정하였다. 그 결과, 농산물시장을 선진국 수준으로 개방하되 현재 수준의 열량자급률(약 50%) 유지한다고 가정할 때, 2020년 약 146만ha의 농지가 필요한 것으로 나타났다. 그런데 최근 5년간의 농지감소 추세(연 1.2만ha)가 계속된다고 보면, 2020년 농지면적은 약 165만ha 가 될 것으로 예상된다. 따라서 앞으로 최소한 19만ha의 농지가 남게 된다. 또 경쟁력을 잃 은 농가의 경작포기로 농지활용면적이 농지필요량에 미치지 못해 유휴농지가 발생할 가능 성도 크다. 이들 여유농지와 유휴농지 문제를 해결하기 위해서는 농지제도를 개선할 필요 가 있다.
제3장에서는 현행 농지제도의 체계와 주요내용을 정리하였다. 현재 농지의 소유․이 용․보전에 대해서는 헌법․국토계획법․농지법․기타 개별법에서 규정하고 있다. 국토계 획법에서는 농촌지역에 대해 도시(군)계획을 수립하며, 농림지역․생산관리지역․생산녹지 지역 등을 지정하여 행위제한을 가하고 있다. 또 개발행위허가제와 제2종 지구단위계획을 적용한다. 농지법에서는 원칙적으로 비농업인의 농지소유를 제한한다. 그리고 농지임대차 를 금지하는 한편, 농지의 효율적 이용을 위해 농지이용계획을 수립하도록 하고 있다. 또
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농업진흥지역을 지정하여 행위제한을 가하며, 허가․신고 등을 통해 농지전용을 규제한다.
그밖에 농어촌정비법 등 개별법에서는 각종 농촌정비계획을 수립하여 정비사업을 실시토록 하고 있다.
제4장에서는 농지제도의 실태와 문제점을 농지의 소유․이용․보전 측면에서 나누어 분석하였다. 먼저 농지소유제도의 문제점으로는 비농업인의 농지소유금지에 대한 폐지론과 존치론이 대립되고 있는 점을 들 수 있다. 또 농지처분강제제도의 필요성에 대한 논란도 문 제점으로 지적되었다. 농지이용제도의 문제점으로는 농지임대차 제한으로 인해 농업경영규 모 확대가 미흡한 점과 농촌공간에 대한 계획적․종합적 관리기능이 미흡한 점이 지적되었 다. 농지보전제도의 문제점으로는 농업진흥지역의 조정 필요성 대두, 농지이용구분의 불합 리, 농업진흥지역 내 행위제한의 불합리, 소규모 분산전용에 의한 난개발 우려 등이 지적되 었다.
제5장에서는 농업환경 변화에 대응한 외국의 농지제도를 검토하였다. 그 결과, 우리나 라 농지제도의 발전방향을 모색하기 위한 다음과 같은 정책적 시사점을 얻었다. 첫째, 앞으 로 우리나라도 국토계획체계에서 농촌공간의 형성․정비에 관한 계획기능을 제고해 나가는 것이 바람직하다. 둘째, 장기적으로는 농촌지역 전체를 계획에 의해 관리할 필요가 있으며, 중․단기적으로는 농지특성에 따라 용도지구를 지정하고 행위제한을 적용하는 방안을 검토 할 필요가 있다. 셋째, 농지를 입지조건이나 등급에 따라 세분화하여 우량농지의 이용 및 전용규제를 엄격히 할 필요가 있으며, 아울러 형평성 확보 차원에서 전용으로 인한 개발이 익 환수방안을 검토할 필요가 있다. 넷째, 앞으로 단순한 농지보전 차원을 넘어 농업․농촌 정비 차원에서 보다 종합적으로 접근할 필요가 있다.
제6장에서는 농지제도의 향후 개선방안을 모색하였다. 먼저 제도개선의 기본방향으로 농지소유 측면에서는 농업경쟁력 강화를 위한 영농규모화, 농지이용 측면에서는 농지이용 효율 제고를 위한 계획적 이용, 농지보전 측면에서는 우량농지의 안정적 확보를 위한 체계 적 보전을 설정하였다.
그리고 이를 실현하기 위한 농지소유제도의 개선방안으로는 먼저 현행의 소유규제를 완화할 것을 제안하였다. 즉, 농지취득이 허용되는 농업법인의 범위를 확대하여 대규모 농 업경영체의 진입을 유도함으로써 농업경쟁력을 강화하고, 비농민의 농지소유상한을 확대․
폐지하여 도시자본을 유치함으로써 영농포기 농가의 탈농을 지원하자는 것이다. 농업인구 감소 및 농지유휴화가 심화되는 상황에서 경자유전원칙 및 소작금지를 고수하는 것은 농지 의 효율적 이용을 저해하고, 경쟁력상실 농가의 탈농 등에 장애가 되어 농업구조조정을 저
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해할 우려가 있기 때문이다. 이와 함께 농지취득자격증명제도를 농지취득신고제로 전환할 것을 제안하였다. 또 농지처분강제제도를 개선하여 자기영농의무 위반농지에 대해 1차 위 반시 처분명령 예고통지, 2차 위반시 처분명령 및 이행강제금을 부과토록 하고, 이행강제금 납부 후 차후 성실경작 의사를 밝히는 경우에는 처분명령 및 이행강제금 부과를 유보하는 방안을 제시하였다.
농지이용제도의 개선방안으로는 농지임대차 제한의 완화를 제안하였다. 농업진흥지역 안에서는 전업농가․농업법인 등 대규모 농업경영체에게 임대하는 것을 허용하고, 농업진 흥지역 밖에서는 농업인에게 영농목적으로 임대하는 것을 허용함으로써 소유․경영의 분리 를 통해 영농규모의 확대를 촉진하자는 것이다. 그리고 농지관련계획과 농촌관련계획을 통 합․일원화하여 종합적인 농촌공간계획체계를 정립하고 국토계획과 농촌공간계획을 수 직․수평적으로 연계되도록 한다.
농지보전제도의 개선방안으로는 농업진흥구역을 우량농지 중심으로 조정하고, 농업진 흥구역에서 해제되는 농지 및 농업진흥구역 밖의 우량농지는 생산관리지역으로 편입할 것 을 제안하였다. 또 농지용도구분을 농업적․비농업적 이용을 포괄하여 농촌토지이용을 종 합적으로 관리할 수 있도록 개편하고, 시․군이 지역특성에 따라 선택적으로 지정할 수 있 도록 융통성을 부여한다. 이와 함께 농업진흥지역 안은 물론 그밖에 대해서도 농지용도구 분별로 행위제한을 설정․적용한다. 농지전용제도도 개편할 것을 제안하였다. 농지용도구 분별 행위제한에 저촉되지 않더라도 농지전용시는 전용허가를 받도록 하며, 허가기준을 농 지용도구분의 성격에 따라 구체적으로 설정하도록 한다. 그리고 농지조성비의 기능을 대체 농지 조성에서 전용이익 환수로 전환한다. 이를 통해 전용이익을 얻는 자와 규제손실을 입 는 자 간의 형평성을 도모하고 규제대상 농지소유자의 상대적 박탈감을 완화하여 규제의 실효성 제고한다.
마지막으로 제7장에서는 결론과 함께, 본 연구에서 미처 다루지 못한 연구의 한계와 함께 후속연구에서 다루어져야 할 점들을 밝혔다.
