지역산업정책의 주요 이슈 검토와
산 업 경 제 분 석
KIET
요 약
지난 15년간 추진해온 지역산업정책은 목표, 추진방식 등에서 일관 성이 부족하다는 점이 지적되어 왔다. 이에 지역산업정책의 주요 이 슈를 검토하고, 향후 추진방향을 제시하고자 한다. 정책이 일관성을 갖기 위해서는 이를 관통하는 관점이 요구된다. 지역산업정책은 지 역의 산업을 유지·발전시키기 위한 정부의 의도적 개입으로 지역정 책과 산업정책을 포함한다. 이를 지역 내와 지역 간 정책, 산업 내와 산업 간 정책으로 구분하여 유형화할 수 있다. 지역산업정책의 목표 는 산업발전의 지역격차 완화보다 지역산업의 경쟁력 제고에 중점을 두는 것이 바람직하다. 지역 선별적 방식은 바람직하지 않으며, 산업 선별적 방식은 국가 수준에서는 바람직하지 않으나 지방정부 차원에 서는 필요하다. 지역의 자원과 잠재력을 활용하는 내생적 발전전략 을 주로 사용하면서 외생적 발전전략을 혼합하여 사용하는 것이 바 람직하다. 지역산업정책은 지역의 특성화 발전을 위해 지방정부가 주도하며, 중앙정부는 이를 촉진하고 조정하며 지원하는 역할을 담 당하는 것이 바람직하다. 민간부문의 참여와 협력이 중요하므로 민 관파트너십의 형성이 요구된다.
1) 추진방향 1)
1) 본고는 박재곤 외(2014), 「지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향」, 산업연구원 보고서의 일부를 발췌하여 재정리한 것이다.
우리나라는 1999년 이후 지역산업의 경쟁력을 강화하고 지역 간 균형발전을 도모하기 위해 지 역산업정책을 본격적으로 추진하였다. 지역산업 의 경쟁력이 국가 전체의 경쟁력과 균형발전에 큰 영향을 미치기 때문이다. 그러나 지난 15년간의 추진과정에서 정책의 목표, 추진방식, 지원프로 그램 등에서 일관성을 갖지 못한 점이 지적되어 왔다. 정책의 목표는 정부에 따라 지역경제 활성 화, 국가균형발전, 지역경쟁력 강화, 주민의 삶의 질 향상 등으로 변해 왔다. 주요 육성대상 산업도 시·도 단위의 전략산업, 광역경제권 단위의 선도 산업, 시·도 단위의 주력산업 등으로 개편되어 왔 다. 대상산업의 수도 시·도별 1개에서, 2~3개, 4
개로 확대하였으며, 최근에는 8개까지 확대하였 다. 정책의 성과를 제고하기 위해서는 정책의 목 표, 전략, 추진주체 등에서 일관성을 유지할 필요 가 있고, 이를 위해 지역산업정책의 이론적 기반 을 강화할 필요가 있다.
본고에서는 지역산업정책의 추진과정에서 제 기되는 주요 이슈들이 무엇인지 파악하고, 이를 심층적으로 살펴보고자 한다. 주요 이슈로는 지 역산업정책의 개념과 범위, 논거, 목표, 전략, 추 진주체 등을 다루고자 한다. 이들을 검토하여 지 역산업정책의 의의와 한계를 명확히 하고, 향후 정책의 추진방향을 제시하여 정책의 성과를 높이 는 데 기여한다.
2. 지역산업정책의 전개과정과 주요 문제점 1.머리말
(1) 지역산업정책의 전개과정
우리나라의 지역산업정책은 1990년대 후반을 기점으로 크게 변화되었다. 이전에는 지역산업정 책이 국가산업정책의 일환으로 추진되었고, 이후 에는 지역산업정책이 상대적으로 독자적인 영역 에서 추진되었다. 1990년대 후반까지는 지역산업 정책이 국가 차원의 산업정책을 공간적으로 수용 하여 공업화 기반조성, 산업입지의 지방분산 등 산업입지정책이 중심적인 위치를 차지하였다.
국민의 정부(1998~2002)는 입지공급 중심의
정책에서 벗어나 테크노파크 조성사업 등 지역을 대상으로 하는 지역산업정책을 추진하였다. 기존 중앙정부 주도의 하향식에서 탈피하여 지역산업 정책을 분권적·상향식으로 추진하고자 하였다.
1999년부터 수도권과 비수도권 간의 균형발전을 도모하고 지역의 경제 및 산업기반 조성을 위해
‘강한 지방 육성을 통한 지역경제 활성화 및 국가 경쟁력 강화’라는 목표 아래 지역산업진흥사업을 본격적으로 추진하였다.
참여정부(2003~2007)는 국가균형발전을 최우 선 국정과제로 추진하면서 국가균형발전특별법
을 제정하고, 국가균형발전특별회계를 설치하였 으며, 추진주체로 국가균형발전위원회를 설치하 였다. 또한 국가균형발전5개년계획을 수립하여 지역산업정책을 지속적으로 추진하고자 하였다.
과거 중앙집권과 집중에 따른 의존적 지방화에서 벗어나 지방분권, 지방분산, 지방분업 등 3분 정 책을 통해 수도권과 비수도권 간 상생을 추구하 였다. 자립형 지방화를 핵심적인 방향으로 설정 하고 지역혁신특성화사업, 산학협력중심대학사 업, 산업단지혁신클러스터사업, 대덕연구개발특 구조성사업 등 다양한 사업을 추진하였다.
이명박정부(2008~2012)는 기존의 시·도 간 경 계에서 탈피하여 광역경제권 활성화를 위해 광역 경제권선도산업육성사업을 핵심 정책으로 추진 하였다. 이는 3년 이내 글로벌 경쟁력을 갖출 수 있는 유망상품을 개발하기 위해 사업화 단계의 기술개발자금을 집중적으로 지원한 것이 특징이 다. 전 국토의 모든 지역이 성장 잠재력을 극대화 할 수 있도록 기초생활권, 광역경제권, 초광역개 발권 등 3차원 지역발전전략을 추진한 것이 특징
이다. 지역의 글로벌 경쟁력 확보를 상위 목표로 설정하고, 공간 범위를 광역경제권으로 설정함으 로써 규모 및 범위의 경제를 추구하고자 하였다.
현 정부(2013~2017)는 주민이 체감하는 삶의 질 향상을 위해 지역 주도의 특화발전을 추진하고 있다. 이를 위해 지역생활권을 구현하고, 지역 주 도로 협력을 강화하는 것을 주요 전략으로 제시 하고 있다. 시·도 수준에서는 지역특화발전을 위 한 프로젝트와 지역 주력산업 육성을 추진하고, 인접한 시·도 간에는 협의를 통해 총 16개의 협력 산업(또는 경제협력권) 프로젝트를 추진하고 있 다. 시·군·구 또는 생활권을 대상으로 지역주민 이 일자리 창출과 소득증대를 체감할 수 있도록 지역전통(연고)사업을 추진하고 있다.
(2) 지역산업정책의 주요 문제점
기존의 지역산업정책에 대해 다음과 같이 문제 점을 지적할 수 있다. 첫째, 지역산업정책의 목표 에서 일관성이 부족하다는 점이다. 각 정부에서
<표 1> 우리나라 지역산업정책의 전개과정
1990년 중반까지 (~1997)
국민정부 (1998~2002)
참여정부 (2003~2007)
MB정부 (2008~2012) 정책기조 지역 간 불균형 해소 지역혁신체제 구축과
내생적 지역발전
자립형 성장기반 확보를
통한 균형발전 지역의 글로별 경쟁력 확보 정책범위 산업입지, 지역개발 지역산업, 산업입지 투자, 인력, R&D 등 추가 R&D, 인력 양성 등 유지 중점분야 산업입지 R&D, 산업입지 산업인프라, R&D, 인력양성 (공간 광역화) R&D, 인력양성 공간단위 산업집적지,낙후지역 시·도 시·도, 시·군·구 행정구역 + 광역경제권
주요사업 TIC, RRC
테크노파크(6개) 4+9전략산업진흥 경제자유구역(3개)
지역혁신특성화 산단혁신클러스터 산학협력중심대학
광역선도산업 광역권연계협력 자료 : 산업통상자원부·한국산업기술진흥원, 「지역산업정책 백서」, 2013에서 재정리.
제시한 정책의 목표를 보면, 지역경제 활성화, 국 가균형발전, 지역경쟁력 강화, 주민체감형 삶의 질 향상 등으로 다양하다. 정책의 목표가 지역산 업의 경쟁력 제고와 지역 간 산업발전의 격차완화 간에 정부가 교체됨에 따라 강조되었다가 퇴색되 기를 반복하고 있다.
둘째, 지역산업정책의 전략으로 제시한 방향 과 실제로 추진한 방향 간에 불일치가 발생하고 있다. 참여정부 이후 각 정부에서 지방분권적 방 식으로 지방이 주도하는 방식으로 추진하겠다고 밝혔으나, 실제로는 중앙정부가 가이드라인(또는 지침)이라는 명목하에 세세부분까지 개입하였다.
정책의 기획단계에서는 OECD, 선진국 등의 사례 와 패러다임 변화를 반영하여 지역이 주도하는 상 향식, 내생적 전략을 제시하였으나 실제 집행단 계에서는 중앙집권적으로 추진하였다. 따라서 참 여정부 이후에 지역의 자율성이 더 후퇴되었다는 평가가 있다. 이명박정부는 선도산업을 선정하면 서 신성장동력산업 중심의 유망 상품 개발에 초점 을 두어 지역의 여건을 충분히 감안하지 않았다는 비판을 받았다. 현 정부는 주력산업과 협력산업 을 선정하면서 지역 간 중복을 방지하기 위해 한
국표준산업분류 코드 5단위에서 30개 이내로 산 업 범위를 제한하고, 집적도와 특화도 등 현재 여 건만을 고려함으로써 지역 차원의 성장유망산업 을 육성하는 기회를 차단한다는 지적이 있다.
셋째, 정책 목표와 이를 달성하기 위한 전략 간 에 정합성이 떨어진다는 점이다. 우선, 각 지역에 서 산업 클러스터를 활성화하여 균형발전을 달성 하겠다는 것은 달성하기 어려워 보인다. 클러스 터는 기업과 인구가 지리적으로 집중하는 것이므 로 지역 간 격차는 더 커질 수 있다. 지역혁신체 계(RIS)의 구축도 대도시 등 인구와 산업이 집적 한 곳에서 이루어질 수 있으며, 낙후지역에서는 이루어지기 어렵다. 다음, 균형발전을 위해서 낙 후지역에서 혁신을 촉진하여 생산성과 경쟁력을 향상시킨다는 것도 달성하기 어려워 보인다. 낙 후지역일수록 혁신이 필요하나 흡수역량, 혁신역 량이 부족하기 때문이다. 또한, 전략산업 중심으 로 선택과 집중을 통해 지역산업의 발전을 촉진하 고 균형발전을 달성하겠다는 것도 쉽지 않아 보인 다. 지역에서 비교우위나 경쟁우위가 있는 특정 산업을 선별하여 집중적으로 육성하면, 지역 내 산업 간 격차는 더 커진다.
(1) 지역산업정책의 개념과 논거
지역을 어떤 관점에서 보느냐에 따라 지역산업 정책의 강조점이 달라진다. 지역을 국가를 구성
하는 하위 단위로 볼 경우, 지역의 역할은 국가의 성장에 필요한 SOC 건설, 산업단지 공급 등의 역 할에 머문다. 그러나 지역을 상대적으로 독자성 을 가진 작은 경제권으로 볼 경우, 각 지역의 발
3. 지역산업정책의 주요 이슈 점검
전의 합이 국가의 발전으로 나타나게 된다. 이런 관점에서는 지역의 성장 잠재력을 극대화하고 경 쟁력을 제고시키는 것이 국가의 성장에 기여하게 된다. 본고에서는 후자의 관점에서 지역을 보도 록 한다.2)
한편, 산업도 국민경제를 구성하는 하위 단위 로 볼 경우, 여러 산업 간의 구조를 변화시키는 산업구조정책이 중요한 위치를 차지한다. 산업 을 유사한 재화와 서비스를 생산하는 기업의 집 단으로 볼 경우, 같은 산업 내에서의 기업들의 관 계인 시장구조와 기업들의 시장행위에 개입하여 시장성과를 높이는 산업조직정책이 중요하게 된 다. 본고는 지역산업정책에서 산업구조정책에 초 점을 두면서도 산업조직정책에 대한 관심이 필요 함을 강조하고자 한다.
지역산업정책이란 지역의 산업을 유지·발전시 키기 위한 정부 및 공공부문의 의도적 개입이라고
2) 이런 관점은 OECD 등의 연구와 맥락을 같이 한다. OECD(2011), OECD Reviews of Regional Innovation: Regions and Innovation Policy. Paris:
OECD를 참조하기 바란다.
정의할 수 있다. 지역산업의 생산성 향상과 경쟁 력 제고를 통해 국민경제의 성장을 촉진하는 중앙 정부와 지방정부의 정책이라고 할 수 있다. 지역 산업정책은 지역정책과 산업정책의 매트릭스 형 태로 고려할 경우 네 가지 유형으로 구분할 수 있 다. 지역정책을 지역 간과 지역 내 정책으로, 산업 정책도 산업 간과 산업 내 정책으로 구분할 수 있 다. 지역 내 정책에서는 지자체의 역할이 중요하 고, 국가의 개입 수준은 지원에 머무는 것이 바람 직하다. 지역 간 정책에서도 국가의 개입이 필요 하고 가능한 영역(Ⅲ-②, Ⅳ-②&③)도 있으나 지 자체가 주도하고 국가가 지원하는 것이 바람직한 영역도 있다.
지역산업정책에서 정부 개입의 논거는 지역정 책과 산업정책의 각 측면에서 찾아볼 수 있다. 지 역정책 차원에서는 지역 간 격차가 자원의 효율적 이용을 저해한다는 경제적 측면과 지역 간 격차가 사회적 불균등과 갈등을 초래하여 사회의 결속을 저해한다는 사회적 측면이 있다. 산업정책 차원 에서는 시장기구에 의한 자원배분이 효율적이지
<표 2> 지역산업정책의 유형별 범위와 내용
산업 내 산업 간
지역 내
<Ⅰ> [지역 내 산업조직정책]
① 각 산업의 고도화 또는 경쟁력 제고
<Ⅱ> [지역 내 산업구조정책]
① A산업(쇠퇴산업) → B산업(성장산업)
② 지역 내, 산업 간 연관관계 강화 (가치사슬 강화, 소재-부품-제품 간)
지역 간
<Ⅲ> [지역 간 산업조직정책]
① 산업 내, 지역 간 역할/기능 분담 (연구 vs. 생산, 제품 vs. 부품)
② 지역 간 과당경쟁방지 논리 (기업 수 중요, 지역 수는 아님) (지역 간 경쟁과 협력 모두 가능)
<Ⅳ> [지역 간 산업구조정책]
① X지역 A산업 → Y지역 B산업 (정책 추진 곤란)
② 지역 간, 산업 간 연관관계 강화 (X지역 제품, Y지역 소재) (글로벌 소싱으로 현실성 불명확)
③ 지역 간, 산업 간 역할/기능 분담 (중심지 고차서비스, 주변지 생산)
만, 시장실패가 일어나는 경우 이를 교정하기 위 해 정부개입이 필요해진다. 정부실패에 비해 시 장실패가 클 경우 정부개입은 자원배분의 효율성 을 높이므로 정당화된다.
(2) 지역산업정책의 목표
우리나라는 지역산업정책의 목표로 경쟁력 제 고(성장, 효율)와 균형발전(안정, 형평)을 동시에 추구하고 있다. 국가균형발전특별법에서도 지역 경쟁력 제고와 균형발전을 명시적인 목표로 제시 하고 있다. 둘 중에서 우선순위는 어디에 두어야 할까?
지역산업정책은 지역정책과 산업정책의 속성 을 모두 포함하고 있다. 두 정책 중에서 어디에 초 점을 두느냐에 따라 정책의 목표가 달라진다. 지 역정책은 지역 간 소득격차의 완화와 지역 내 경 쟁력 강화를 목표로 한다. 산업정책은 산업 간 구 조정책과 산업 내 조직정책을 통해 생산성 향상, 성장잠재력 제고 등을 목표로 한다. 지역 내 정책 과 산업 내 정책은 성장과 발전을 지향하고 있으 나, 지역 간 정책은 지역 간 격차를 축소하는 방향 으로, 산업 간 정책은 산업 간 격차를 확대하는 방 향으로 전개된다. 따라서 어디에 더 가치를 부여 하느냐에 따라 지역산업정책의 목표가 달라진다.
본고에서는 지역산업정책은 지역산업의 발전 을 위한 공공부문의 개입으로 보고, 정책 목표는 지역산업의 생산성 향상, 경쟁력 제고, 성장 잠재 력 확충 등을 통한 지역경제의 성장에 둔다. 이 는 OECD(2009)의 지역정책의 패러다임이 보조 금 등을 통해 낙후지역에 외부 자원을 유치하여
지역 간 격차를 완화하는 방식에서 탈피하여 지역 의 내부자원과 성장기회를 활용하여 지역경쟁력 을 제고하는 방식으로 전환하고 있는 것과도 일치 한다.3) 그럼에도 불구하고 지역정책의 속성을 내 포하고 있기 때문에 지역격차 완화의 내용이 포 함될 수 있다.
우리나라에서 효율과 형평 중에서 어디에 목표 를 둘 것인가를 검토하기 위해 소득수준과 지역 격차와의 관계를 추정하였다. 추정 결과 1인당 지 역내 총생산이 증가함에 따라 지역격차의 변이계 수는 확대되는 것으로 나타났다. 이는 경제 효율 과 공간적 격차 완화 간에는 상충관계에 있음을 의미한다. 우리나라는 1990년 이후 어느 정도 혁 신주도형 경제에 들어왔다고 볼 수 있고, 경제발 전을 위해서는 지식과 기술의 확산에 유리한 지 역(도시)의 중요성이 높아졌다고 해석하는 것이 합리적이다. 따라서 지역산업정책의 목표를 지역 산업의 경쟁력 제고에 초점을 두어야 할 것이다.
(3) 지역산업정책의 접근방법
지역산업정책의 접근방법에서 중요한 이슈 중 의 하나는 지역과 산업을 선별적으로 육성할 것인 지 여부이다. 먼저 특정 지역을 대상으로 할 것인 지 여부는 수용하기 어렵다. 지역산업정책의 패 러다임 변화로 OECD 등에서는 모든 지역의 성 장 잠재력을 극대화하고 경쟁력을 제고시킴으로 써 국가 성장에 기여하도록 유도하고 있기 때문 이다.
3) OECD(2009), Regions Matter: Economic Recovery, Innovation and Sustainable Growth, Paris: OECD. pp.50~51.
다음, 특정 산업을 대상으로 삼을 것인지 여부 이다. 일반적으로 선별적 산업정책은 대상을 구 체화하기 때문에 정책의 효과를 높이지만 승자 선 택의 어려움, 시장질서의 훼손, 지대추구 조장 등 위험도 내포하고 있다. 따라서 지역산업정책에서 국가 차원에서는 대상을 국한하지 않고 모든 지역 의 산업 및 기업 기반을 강화하는 것이 필요하다.
우리나라는 발전단계상 지금까지는 추격자 전략 을 사용해 왔으나 앞으로는 개척자 전략으로 가 야하며, 미래 불확실성은 높아진다. 또한 급속하 게 기술혁신이 진행되고 기술 간 및 산업 간 융합 이 진행되고 있어, 다양성과 범위의 경제가 중요 해진다. 이런 점을 감안할 때 국가 차원에서는 모 든 지역산업을 육성대상으로 보는 것이 바람직하 다. 그러나 지방정부 차원에서는 지역의 여건과 특성에 맞는 산업을 집중적으로 육성하는 것이 필 요하다. 즉, 국가는 모든 지역의 모든 산업 육성을 지원하는 기능적 방식을, 지방정부는 해당 지역 의 특정 산업을 선정하여 지원하는 선별적 방식을
채택하는 것이 바람직하다. 최근 유럽집행위원회 (2012), OECD(2013) 등에서 스마트 전문화 전략 이 추진되고 있는데, 핵심은 각 지역이 글로벌 경 쟁에서 비교우위, 경쟁우위에 있는 분야에 전문 화하며 관련 다각화를 추진하는 것이다.4) 중앙정 부는 지방정부가 다양한 지역산업정책을 자율적 으로 추진할 수 있도록 지원하는 것이 필요하다.
지역산업정책의 접근방법에서 또 다른 이슈는 내생적 발전전략과 외생적 발전전략 중 어디에 초 점을 두어야 하느냐 이다. 우리 경제가 투자주도 형 단계에서 혁신주도형 단계로 전환되고, 고성 장 경제에서 저성장 경제로 전환됨에 따라 외부 기업이나 공공 투자를 유치하여 성장하는 외생적 발전전략은 더 이상 지속하기 어렵다. 지역의 자 산과 잠재력을 활용하는 내생적 발전전략은 지역
4) European Commission(2012), Guide to Research and Innovation Strategies for Smart Specialisations (RIS3), OECD(2013), Innovation- driven Growth in Regions: The Role of Smart Specialisation: Preliminary Version, Paris: OECD.
소득수준과 지역격차(1990~2012) 0.39
0.38 0.37 0.36 0.35 0.34 0.33
1인당 지역내 총생산
인당 소득의 변이계수
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00
Y=-0.000χ₂+0.0088χ+0.277 R₂=0.6421
<그림 1> 소득수준과 지역 격차 간의 관계
자료 : 통계청 국가통계포털(http://kosis.kr/).
경제의 지속가능한 발전, 자율적인 발전, 경제적 성과의 지역 내 환류 등에서 바람직하다.
나카무라 코지로(中村剛治郎, 1986, 2004)는 가나자와(金沢) 지역경제의 사례연구를 통해 일 본 지방도시의 내생적 발전모델의 전형을 제시하 였다.5) 가나자와 지역은 산업기반이 취약하지만 여러 번의 위기를 거치고 주력산업을 재편하면서 내생적 발전의 길을 걸어왔다. 이 사례는 지방도 시가 특정 산업 부문에 집중하는 전문화로 경쟁 우위를 획득하고, 이를 바탕으로 관련 분야를 다 각화하고 다양한 산업을 발전시킬 수 있음을 보여 준다. 전문화를 통해 다양화에 이르는 전략은 스 마트 전문화 전략과도 연결된다. 내생적 발전전 략은 단기적으로 성과 창출이 쉽지 않고, 폐쇄적 으로 운영될 우려가 있으며, 지역 내 자산과 자원 이 취약할 경우 성장 모멘텀을 찾기 어려운 단점 도 있다. 따라서 장기적 관점에서 내생적 전략을 추구하면서 외부 자원을 유치하여 지역 기업과의 연계를 강화시키는 정책 혼합이 필요하다.
(4) 지역산업정책의 추진주체
지역산업정책을 누가 주도할 것인가를 검토할 필요가 있다. 전술하였듯이 지역산업정책의 주요 목적은 지역산업의 경쟁력 제고에 두며 주요 전략 은 지역의 자산과 역량을 활용하는 내생적 전략에 둠에 따라 정책의 주체도 지방정부가 주도하고 중
5) 中村剛治郎(1986),“地方都市の内発的発展をもとめて―モデル 都市・金沢の実証的経済分析”, 柴田徳衛編, 「21世紀への大都市 像」, 東京大学出版会. 中村剛治郎, “グローバリゼーションと都 市戦略―金沢市の金沢世界都市戦略への提言”, 中村剛治郎,「地 域政治経済学」, 有斐閣.
앙정부는 이를 촉진하고 조정하며 지원하는 역할 을 담당하는 것이 바람직하다.6) 지역산업정책은 내부효과가 크고 지역 간 선호의 이질성이 존재 하며 지역 간 경쟁을 통해 실험과 모방이 활성화 될 수 있기 때문에 분권화의 방향으로 추진할 필 요가 있다. 지방정부는 지역별 여건, 산업의 특성, 성장 잠재력 등에 대해 정보와 지식이 풍부하고, 지역의 정보를 잘 반영할 수 있기 때문에 지역 주 도의 정책추진에 적합하다. 지역의 동태적 비교 우위를 감안한 산업 발전을 위해 지역의 자율성 확대가 요구된다.
그동안 우리나라도 지역산업정책의 추진주체 나 방식에서 지방정부가 주도하고 중앙정부가 지 원하며, 하향식이 아닌 상향식으로 추진한다고 제시하였다. 형식적으로는 정책의 기획이나 실행 에서 지방이 주도하는 것처럼 보여 왔다. 그러나 사실상은 중앙정부가 가이드라인을 통해 조정하 는 과정에서 지역의 기획이나 집행에 자율성이 충 분히 보장되었다고 보기는 어렵다.
지역산업정책의 추진주체와 관련하여 또 다른 이슈는 민간 기업을 포함한 다양한 경제주체의 참 여와 협력이 요구된다는 점이다. 지역의 자원과 잠재력을 활용하는 내생적 발전전략은 지역 내의 다양한 경제주체의 참여와 협력을 요구한다. 민 관 파트너십을 형성할 경우 시장 정보가 원활히 정책에 반영될 수 있고, 정책의 비전을 공유하여 정책 집행의 효율과 성과를 제고할 수 있다.
지방정부가 주도하는 상향식 방식의 정책추진
6) 우리나라에서 지역산업정책은 시군구 수준(로컬)보다는 시도 수준(지역) 에서 주로 추진되기 때문에 지방정부는 주로 광역자치단체를 지칭하 는 것으로 본다.
정책의 목표, 전략, 주체 등이 일관성을 갖기 위 해서는 이를 관통하는 관점이 요구된다. 지역과 산업을 거시적 관점에서 국가 경제의 하위 단위로 보지 않고, 미시적 관점에서 로컬과 기업의 집합 체로 보면, 각 지역과 산업은 국가나 국민경제에
서 상대적으로 독립된 영역으로 볼 수 있다. 이런 점에서 지역산업정책은 복수의 목표를 추구하되 지역산업의 경쟁력 제고에 중점을 두며, 국가와 지방정부가 주체적으로 참여하되 지역산업의 여 건과 특성을 잘 반영할 수 있는 지방정부가 주도 을 위해서는 몇 가지 조건이 필요하다. 중앙정부
의 권한이 상당부분 지방으로 이양되어야 한다.
지방정부의 자율적 재정능력도 확충되어야 한다.
이를 위해 포괄보조방식의 지방재정조정제도의 확대가 필요하다. 그리고 지자체, 대학, 연구소, 기업단체, NGO단체 등이 협력하여 지역의 역량 을 결집하고 확충하여야 한다. 이런 조건이 구비 될 때 자율적인 계획 수립과 효율적인 정책 집행 이 이루어질 수 있다.
한편, 지방정부가 주도하더라도 중앙정부의 지 원과 조정 역할은 여전히 필요하다. 지역에서는 국가 차원의 발전전략을 고려하지 않기 때문에 국 가 차원의 목표와 지역 차원의 목표가 상충될 가 능성이 있고, 지방정부의 역량 부족으로 집행과정 에서 효율성이 떨어질 수 있다. 따라서 중앙정부 가 지방의 역량 확충을 지원하고, 세부 프로그램을 조정하며, 필요한 자금을 지원하고, 정책의 성과 를 확산시키는 등의 역할을 수행할 필요가 있다.
4. 지역산업정책의 추진방향
<표 3> 지방분권의 편익과 비용 비교
잠재적 편익 잠재적 비용
위임된 정책이 지역의 선호를 잘 반영(자원배분의 효율성) 추가적인 정부와 제도로 행정비용 증가 지역경제 잠재력에 대한 정보와 지식(생산적 효율성) 정책형성과 전달에 규모의 경제 훼손
이해집단에 의한 지대추구 심화 가능성 민주적 책임성의 강화로 정책 형성, 집행, 혁신 촉진에 유리 모니터링과 평가에 대한 규율 취약 재정적 자율성이 수입과 지출에 대한 변화 가능 지방 재정 역량에 따라 예산제약 증가
지역 공공 지출과 수입의 연계 약화 가능성 낮은 조정비용과 규제준수(순응) 비용 지역정책과 국가정책의 조정 약화 가능성 자료 : Ashcroft et al.(2005), “Is devolution good for the Scottish economy? A framework for analysis”, Devolution Briefings No.
26, ESRC Programm. Pike et al.(2010), In Search of the ‘Economic Dividend’of Devolution: Spatial Disparities, Spatial Economic Policy and Decentralisation in the UK, SERC Discussion Paper 62. p.23에서 재인용.
하며, 외생적 전략과 내생적 전략을 혼합하여 사 용하되 내생적 전략에 중점을 두도록 한다. 지방 차원에서는 지역의 비교우위 분야에 특화하여 지 역의 산업발전과 혁신 역량을 촉진하도록 한다.
이를 기존에 중점을 두어 온 방향과 비교하면
<표 4>와 같다.
글로벌 경쟁에서 국가의 경쟁력이 지역의 산업 과 기업의 경쟁력에 기반하고 있어 지역산업의 경 쟁력 향상을 정책의 목표로 삼는다. 선진지역에 서 낙후지역으로 자원을 재배분하는 소극적인 접 근에서 각 지역의 성장 잠재력을 높이는 적극적인 접근으로 전환하도록 한다.
지역 선별적 전략은 모든 지역의 잠재력을 국 가 경쟁력 제고에 활용해야 한다는 점에서 일반적 으로 채택되기 어렵다. 산업 선별적 전략은 중앙 정부와 지방정부에서 다르게 적용할 수 있다. 중 앙정부는 모든 지역의 산업을 정책 대상으로 삼고 제조업뿐만 아니라 농업, 수산업, 서비스업 등도
포함하도록 한다. 그러나 지방정부는 지역이 비 교우위를 갖고 있거나 가질 수 있는 분야에 전문 화하는 것이 필요하다.
지역의 자원과 자산의 가치를 적극 발굴하여 활용하고, 지역 주민이 주도적으로 참여하는 내 생적 전략은 외부의 기업을 유치하는 경우에도 파 급효과가 높도록 유도할 수 있어 지역경제의 선순 환구조 정착에 유리하다.
지역의 여건과 특성, 잠재적 자원에 대해 지방 정부의 정보가 더 풍부하기 때문에 지역주도의 정 책이 필요하다. 이 과정에서 각 지역이 상호 학습 하고 정책실험과 모방을 통해 혁신이 활발히 이 루어져 지역 산업과 지역 산업정책이 더 발전할 수 있다. 지방정부가 주도하기 위해서는 중앙정 부의 권한 이양 확대, 지방정부의 재정 자율성 확 대, 지방정부의 산업 경제 역량 확충 등이 요구된 다. 또한 지역 산업정책에 다양한 경제주체가 참 여하는 민관 파트너십의 형성이 중요하다. 이는
<표 4> 지역산업정책의 추진방향
기존 방향 향후 추진방향
정책 목표 지역 간 격차 축소 중심 지역경쟁력 제고 부차적
지역산업 경쟁력 제고 중심 지역 간 격차 완화 고려
선별적 전략 국가 주도 선별적
분절적 전문화
지방 주도 선별적 국가는 일반적 접근 전문화 연계, 관련 다양화
내생적 전략
외생적 발전 중심 외부 자원과 역량 유치 중심
외부 기업유치 초점
내생적 발전 중심 내부 자원과 잠재력 활용 초점
창업 및 중소기업 성장 초점
주체
하향식 접근 중앙정부 주도 지역 수동적 참여
상향식 접근 지역주도(지자체, 민관협력)
중앙정부 지원
대상 공간 낙후지역, 문제지역 대상 모든 지역 대상
의사결정 과정에서 민주주의적 절차를 확보하고 정부의 공공 책무성도 강화할 수 있다. 지역 산업 정책을 추진하면서 지역이 자립하고 자조할 수 있는 역량을 배양하는 데 초점을 두는 것이 바람
직하다. 지역의 혁신 과정에서 불가피하게 실패 가 발생할 수 있는데, 실패 자체를 없애려고 하 기보다 실패에 따른 비용을 최소화하려는 접근 이 필요하다.
박재곤 지역발전연구센터 연구위원 [email protected] / 044-287-3075
<주요 저서>
•지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향(2014)
•산업융합시대의 지역산업생태계 육성방안(2012)
