경제위기가 고용에 미치는 영향
※ 본 자료는 OECD의 「The Jobs Crisis: What are the Implications for Employment and Social Policy?」의 주요 내용을 요약․정리한 것임
< 요 약 >
◇ 지난 해 하반기 이후 글로벌 경제활동의 급격한 위축으로 실업자가 급증하고 있는데 이는 장래 심각한 사회문제로 진행될 위험이 있음
o 2007.12월~2009.5월중 OECD 국가의 14백만명이 실직(실직자 49% 증가) o 2010년말 OECD의 실업률이 제2차대전 이후 가장 높은 9.9%로 예상되는
등 현 위기가 노동시장에 미치는 영향은 과거보다 훨씬 큼
o 과거 경기침체기 때 발생한 대규모 실직자들을 재고용하는 데 오랜 시간이 소요되었던 점에 비추어볼 때, 최근 급증하고 있는 실업자들의 재취업도 많은 어려움이 있을 것으로 예상
o 특히 경기침체기에는 임시직 근로자, 젊은이, 저숙력공, 이민자 등 취약계층이 고용시장 악화의 직접적인 피해를 받고 있음
◇ 각국 정부들은 경제위기로 인해 일자리 상실이 급격히 확산되는 것을 방지하기 위해 대규모 재정부양조치를 시행하는 등 위기에 빠르게 대응하고 있음 o 경제회복조치 이외에 실직자나 경기침체로 생계가 곤란한 계층을 지원하기
위해 근로자의 훈련 지원 및 도제 프로그램 강화, 구직자의 직업훈련 프로 그램 확대, 노동수요 유도 등 다양한 고용정책을 취하고 있음
◇ 그러나 경기침체기중 실직자 지원을 위한 정책수단들은 경기부양조치시의 기본 원칙, 즉 시의적절(timely), 목표지향적(targeted), 일시적(temporary)이어야 함 o 소득과 재취업 지원은 실직자가 가장 필요로 할 때 도움을 받을 수 있도록
시의적절하게 확대되어야 하되 가장 필요로 하는 근로자에게 집중되어야 하며 경기회복이 시작되면 효율적인 노동시장 기능이 작동할 수 있도록 일시적이어야 함
◇ 결론적으로 현재와 같은 심각한 경기침체기에는 고용안정을 위한 강력한 정책대응이 필요함
o 많은 국가들이 경기회복 및 금융시장 안정을 위해 과거에 없던 조치들을 취하고 있는데, 실직자나 취약계층에 대한 사회안전망(safety net) 확충, 근로자의 고용 유지 등 노동자에 대한 조치들도 격상시킬 필요
o 다만, 기 시행중인 조치들이 경기침체에 따른 사회적 비용을 성공적으로 줄이고 있는 지에 대해서도 면밀히 모니터링해 평가하는 것도 중요
1. 실업의 의미와 고용정책의 주안점
□ 지난 해 하반기 이후 글로벌 경제활동이 급격히 위축됨에 따라 실업자가 급증하고 있는데 이는 장래 심각한 사회문제로 진행될 위험이 있음
o OECD는 최근 경기침체 속도가 둔화되고는 있지만 생산활동 위축이 당분간 지속될 것으로 전망
o 과거 경기침체기 때 발생한 대규모 실업자가 재취업하는 데 시간이 많이 걸렸던 점에 비추어볼 때, 경기회복이 가시화되더라도 최근 급증하고 있는 실업자들을 재고용하는 데 많은 어려움이 있을 것으로 예상
□ 고용 상실은 생산활동이나 소득 감소 이외에도 다른 방법으로 복지수준을 떨어뜨릴 수 있음
o 실업상태는 신체적․정신적 건강, 범죄율, 주관적 행복 등에 부작용을 초래할 뿐 아니라 실업이 장기간 지속되는 경우 귀중한 기술 상실로 이어져 근로자의 잠재소득이 감소하고 노동시장으로부터 격리될 위험을 증가시킴
□ 따라서 고용 및 사회정책의 핵심은 실업자에게 소득 보전과 함께 구직활동을 지원함으로써 실업의 경제사회적 비용을 줄이는 데 주안점이 있음
o 이러한 관점에서 본 보고서는 (ⅰ) 실업급여가 실직자에게 구직활동을 유도 하면서 적정 소득을 보장하는지, (ⅱ) ‘일우선(work-first)’ 정책이 노동수요가 크게 부족한 상황에서 적절한 것인지, (ⅲ) 고용 유지를 돕기 위한 적극적인 노동시장 프로그램(active labour market programmes, ALMPs)이 구직자가 빠르게 증가하고 있는 상황에서 충분히 시행될 수 있는지 등을 분석
o 또한 현 경제위기가 OECD 회원국의 노동시장에 미친 영향, 실업의 급격한 증가 및 취업계층에 대한 지원, 고용 및 사회정책이 사회적 비용을 최소화할 수 있는 방법 등도 조망
2. 경제위기가 고용시장에 미치는 영향
(현 고용 상황 및 단기 전망)
□ 2007.12월~2009.5월중 OECD 국가의 14백만명이 실직(실직자 49% 증가)되는 등 최근 고용시장 여건은 매우 빠른 속도로 악화되고 있음
o 이는 제2차대전 이후 수요가 가장 빠르게 감소하고 있는 것에 대해 기업들이 조업 단축, 공장 폐쇄, 근로자 해고 등의 방법으로 대응하고 있기 때문
o 특히, 스페인(9.9%p), 아일랜드(7%p), 미국(4.5%p) 등의 실업률 상승폭이 매우 두드러짐(OECD 평균 : 2.7%p)
- 이들 국가들은 공통적으로 주택가격 거품, 주택건설투자 급증 이후 경제 위기를 겪고 위기가 경제의 다른 부문으로 빠르게 전이
o 다른 국가들도 이들보다 느리긴 하지만 금년 들어 실업자가 빠르게 증가
<그림1> 주요 OECD 국가의 실업자 변화(2007.12월∼2009.5월)
□ 더욱이 OECD는 회원국의 경제활동이 2009년중 침체를 보이다가 2010년 상반기에 미약한 회복세를 보일 것으로 전망하고 있으나 노동시장은 2010년 에도 더욱 악화될 것으로 예상
o 이는 경기회복의 초기단계에서는 불확실성과 여유생산능력 등으로 일자리 창출이 생산활동에 후행하기 때문
o OECD 회원국의 실업률은 2010년말까지 4.3%p 오르고 실직자수는 60%정도 증가할 전망
- 이는 2007년에 비해 25백만명이 추가로 실업자가 되고 OECD 평균 실업률이 2차대전 이후 가장 높은 10%에 육박함을 의미
(현 위기와 과거 경기침체기와의 비교)
□ OECD 전망에 기초해 경기침체가 노동시장에 미친 영향을 비교해 볼 경우 최근의 경제위기로 인한 영향이 과거 위기시에 비해 훨씬 크게 나타나고 있음 o 2010년말 OECD 실업률은 9.9%로 1970년 이후 가장 높을 뿐더러 2007년 하반기 이후의 실업률 상승속도도 과거 20~50% 보다 훨씬 가파른 80% 정도로 예상
<그림2> 현 위기와 과거 경기침체기의 실업률 비교
□ 한편 금번 경기침체는 고용측면에서 과거보다 유리한 상황에서 발생1)하긴 하 였지만 과거 그 어느때보다 불리한 측면도 있음
o 각국의 높은 임시직 근로자 비중은 과거보다 경기침체의 영향을 더 크게 받게 만들었음
- 경영환경이 악화되었을 때 고용주가 계약연장을 하지 않거나 일자리를 유지하는 대신 단시간근로 등으로 근로시간이 줄어듦으로써 임금소득이 감소 - 또한 비정규직 형태의 고용이 늘어남으로써 실업보험(unemployment
insurance, UI) 수혜도 충분하지 못할 가능성
1) 2007년 OECD 평균 실업률은 5.6%로 1980년 이후 가장 낮은 수준이었으며 취업자도 취업가능인구의 2/3를 차지하여 역시 가장 높은 수준을 기록
(경기침체에 취약한 계층)
□ 경기침체기에는 임시직 근로자, 젊은층, 저숙력공, 이민자, 소수인종, 건강허약자 등이 직접적인 고용여건 악화 영향을 받게 됨
o 고용사정 악화로 많은 근로자들이 제한된 일자리에서 경쟁하는 상황에서 취약계층은 우선 실직되고 고용 대기순번에서도 밀리게 됨
3. 경기침체기의 고용 및 사회정책
(일반적인 노동시장 프로그램)
□ 경기침체로 인한 사회적 비용을 최소화하기 위한 노동시장 프로그램에는 소극적인 소득지원방식(income-support scheme)과 적극적인 고용지원서비스 (services intended to assist reintegration into employment) 등이 있음
o 국별로 다양한 편차2)가 있긴 하지만 2007년중 OECD 국가들은 평균적으로 GDP의 0.8%를 소극적 정책에, 0.7%를 적극적 조치에 각각 지출
□ 과거 노동시장 프로그램에 대한 지출 분석을 통해 볼 때, 소극적 지출은 경기 침체기중 실업률이 상승하는 경우 크게 확대되는 경향이 있음
o 이는 실직자의 대부분이 실업보험(unemployment insurance, UI) 혜택을 받기 때문임
o 그러나 지출금액이 실업자 증가보다는 느리게 증가하는데 이는 실직자중 많은 수가 실업급여자격에 미달하거나 또는 구직 전에 수혜혜택이 종료되기 때문일 가능성
o 반면 적극적 노동시장 프로그램은 경기순환과 별로 연동되지 않는데 이는 실업자 일인당 지출규모가 심각한 침체기에 급격히 감소함을 의미
(고용위기에 조기 대응)
□ 많은 국가들은 경제위기로 일자리 상실이 확산되는 것을 방지하기 위해 대규모 재정부양조치를 포함해 총수요 진작책을 쓰는 등 위기에 빠르게 대응하고 있음 o 각종 재정부양조치들은 근로자와 저임금 가계의 경기침체 영향을 완충해주는
역할을 함
2) 소극적 지출은 GDP의 0.2~2%, 적극적 지출은 GDP의 0.1~1.3% 지출하였으며 우선순위에서도 차이
□ 또한 실직자나 경기침체로 생계에 위협을 받는 계층을 지원하기 위해 다양한 재량적 고용 및 사회정책을 취하고 있음
o 소극적 또는 적극적인 재량적 조치(discretionary steps)중 특히 구직자의 노동시장 유도 또는 기술 제고 등이 두드러지게 나타나고 있음
- 대부분 국가에서 근로자의 훈련 지원이나 도제 프로그램을 강화한 반면 29개국 중 25개 나라는 구직자의 직업훈련 프로그램을 확대
o 또한 구직자와 취약계층의 노동수요를 유도하거나 구직지원을 확대
<그림3> 각국 정부의 고용위기 대응 조치
(사회보장시스템의 안전망 역할)
□ 실업급여는 실직자와 그 가족을 위한 안전망(safety nets)으로서, 그리고 거시 경제의 안정화 장치로서 역할을 해야 하는데, 현 경제위기로 다음과 같은 과제에 직면해 있음
o 기금이 실업급여 수요 증가에 충분히 충당할 수 있는지 점검 필요
o 일자리가 줄어듦에 따라 실업보험 혜택을 받지 못하는 문제가 비정규직 비중이 큰 국가에서 이슈화할 가능성이 큼
o 실업기간이 늘고 급여지급액과 수혜기간이 줄어듦에 따라 증가하고 있는 장기 실업자에 대한 소득지원의 적정성이 심각한 검토 과제로 대두되고 있음
□ 각국 정부는 실업급여 제도가 실직기간중의 소득 유지와 효과적인 구직활동 지원이라는 두 가지 필수 목표를 달성해 심각한 경기침체기에 사회안전망으로서의 역할을 해야 한다는 인식을 공유하고 있지만 이를 달성하기 위한 수단은 서로 다름 o OECD 회원국의 경우 최초 5년간의 실업기간중 평균 순소득대체율(net
replacement rate)*을 비교할 경우 초기 대체율은 국가별로 크게 다르지만 실업기간이 지속됨에 따라 급부(benefit)가 공통적으로 줄어드는 형태를 보이고 있음
* 수혜자의 순소득을 이전직업에서의 순소득 비율로 표시
□ 따라서 실업급여 제도가 미흡한 경우 노동시장에 미치는 부정적 효과를 완화하기 위해 일시적으로 비정규직의 실업급여 혜택 부여, 실업급여 최대수혜기간 연장 등의 조치를 취할 필요가 있음
o 그러나 이러한 조치들이 경기침체후 고용증가가 지연되는 것을 방지하기 위해서는 일시적(temporary)이어야 하고, 노동시장에서 약자들만을 대상으로 해야 하며, 구직동기를 훼손하지 않도록 하여야 함
□ 한편 사회적 도움과 그와 유사한 최저임금 보장은 경기침체시 실업급여의 안전 장치 역할을 할 수 있지만, 이러한 제도들이 실업자들을 빈곤에서 탈출시키기에는 충분하지 않음
o 따라서 각국 정부는 극단적인 어려움에 처할 수 있는 경우들을 주의 깊게 모니터링하고 필요시 신속한 대응책을 마련해야 함
□ 혹독한 경기침체기에는 실업문제와 함께 저임금 근로자들에 대한 지원도 필요 o 저소득 근로자의 순임금을 보전하기 위한 세금 감면 등의 재정정책이나
비자발적으로 근로시간이 감소한 근로자를 대상으로 한 부분적인 실업급여 혜택을 지원하는 방안 등을 긍정적으로 검토할 필요
(실업자들을 적극적으로 노동시장으로 유인하는 방법)
□ OECD의 대표적 노동정책 개혁방안은 능동화/상호책임전략(activation/mutual obligation strategies)으로, 이는 각종 혜택과 재고용 서비스를 받는 수혜자들이 구직 활동이나 훈련/고용 프로그램에 적극적으로 참여하도록 하는 것임 o 2006년의 OECD 보고서에 의하면 이러한 전략은 비교적 성공적이었다고
평가되고 있으나 경기침체기를 맞아 동 전략의 일부 수정이 필요
□ 상호책임의 윤리의식을 확보하기 위해서는 개인적인 재고용계획 설계와 함께 case manager와의 정기적 만남 등과 같은 구직에 필요한 도움이 경기침체기 내내 지속되어야 함
o 그러나 일자리가 줄어드는 상황에서 구직자들의 취업 가능성이 낮아짐에 따라 이들의 사기저하를 막기 위해서는 교육훈련, 공공부문 고용 확대, 노동수요 정책 등 대체 노동시장 프로그램들이 필요
□ 따라서 경기침체기에 적극적 노동시장정책(ALMP)의 효율성을 유지하기 위해서는 실질적인 추가 지원이 필요
o 과거에 비해 현 경기침체를 맞이하여 많은 국가들이 보다 강력한 정책을 펼치고 있으나 아직 많이 부족한 것으로 보임
(실직자와 취약계층에 대한 노동수요 지원정책)
□ 경기침체시 고용주로 하여금 실업자 고용을 늘리고 해고를 제한함으로써 노동 수요를 촉진하는 정책은 중요한 의미가 있음
o 근로시간 단축은 일시적 제품 수요의 감소로 인한 불필요한 해고를 막기 위해 설계된 정책중의 하나로 정부 보조금이 수반되긴 하지만 적당한 경기침체기에는 유용한 정책수단임
- 그러나 길고 깊은 경기침체기에는 효과가 적은 것으로 보이며 오히려 경기회복에 장애요소로 작용할 수 있어 이러한 정책은 분명하고 확실한 기한을 제시하여야 함
o 고용보조금 제도는 신규일자리 창출에 대해 보상하는 것으로 이는 여타 적극적 노동시장 프로그램에 비해 상당히 효과적인 것으로 입증
- 그러나 경기침체가 심각할 때에는 실업자 증가와 비교해 볼 때 고용효과가 그리 크지 않을 수 있기 때문에 이 제도의 효용성을 높이기 위해서는 보조금을 대폭 확대해야 함
o 공공부문에서의 고용 창출 또한 고용기회 확대의 또 다른 수단임
- 그러나 공공부문에서의 고용창출은 단기적으로는 도움을 줄 수 있으나 구직자들의 동기부여를 감소시킬 뿐 아니라 책임자들도 해당 근로자들이 정규직을 찾는 데 도움을 줄 유인이 없음
- 다만 경기침체가 심각한 상황에서는 일시적으로 공공부문 고용확대 정책이 필요
(효과적인 노동공급 유지 방법)
□ 역사적 경험으로 볼 때 주기적인 고실업에 대해 정부가 부적절하게 대응하면 장기적으로 노동 공급이 위축됨
o 예를 들어 청년층의 고용확대를 위한 고령 근로자의 조기퇴직제도는 그 목적과 다르게 기업들이 조기퇴직자보다 적은 인원을 채용함에 따라 청년층의 고용 확대에 크게 기여하지 못하였음(OECD, 2006)
o 따라서 정부는 실업자의 사회적 급여를 강제하거나 노동시장의 예외적 규정을 만들기 보다는 실업자들이 적극적으로 노동시장에 남아있게끔 도움을 주는데 집중하는 것이 중요
□ 청년실업은 경기가 좋은 시기에도 성인실업의 두 세배에 달할 정도로 높은 것이 사실인데 경기침체기에는 기술이 없거나 소수 인종에 속한 청년들은 실업이 장기화되고 노동시장으로부터 완전히 격리될 수도 있음
o 따라서 단기적으로 이러한 젊은층이 늘어나는 것을 최소화할 수 있는 전략이 필요
o 이를 위한 방법으로는 (ⅰ)저숙련 젊은층을 견습계약으로 고용시 보조금을 지급하여 이들을 노동시장에 참여토록 하거나 (ⅱ) 중도에 학업을 포기한 젊은이들이 적당한 ALMP에 접근할 수 있도록 하는 것 등이 필요
□ 이민자 또한 경기침체기에 노동시장에서 큰 어려움을 겪을 수 있어 이들을 위한 정책도 중요
o 이를 위해 사회통합 프로그램 활성화, 인종차별 폐지, 이민자에 대한 동등한 대우 등이 필요
4. 향후 노동시장 정책의 방향
□ 최근 전 세계는 지난 50년이래 최악의 경기침체와 실업 급등을 경험하고 있으며 이에 따라 각국 정부는 현 위기가 심각한 사회문제로 이어지지 않도록 노력하고 있음
o 최근의 실업은 저임금 근로자 등 취약계층에서 크게 증가하고 있는데 실직자의 소득을 일정기간 보전해주는 실업급여의 수혜범위는 그리 넓지 못한 상황 - 신규 실직자의 상당수는 비정규직 출신이어서 지급기준에 미달
o 일부 국가에서 지급범위를 넓히고 수혜기간을 연장하는 노력이 있지만, 그러한 조치는 근로의욕에 마이너스 효과를 미칠 수도 있어 신중히 접근해야 함
□ 많은 국가들이 적극화(activation)와 상호의무 원칙을 유지하고 취약계층의 구직자가 노동시장에서 격리되거나 무기력해지지 않도록 ALMPs 자원을 키우는 등의 노력을 하고 있음
o 그러나 추가적인 노동시장 프로그램을 위한 자금은 실업자 증가를 감안할 때 제한된 수준에 불과
o 고령층 근로자에게 지급되고 있는 지원도 과거 상당수 고령층 근로자가 조기퇴직 등으로 몰렸던 과거 침체기에 비해 환영할 만함
- 과거 조기퇴직제도가 비용이 많이 소요된 것으로 입증되었는 바, 정부는 이것이 재발하지 않도록 유념할 필요
□ 경기침체기중 실직자 지원을 위한 정책수단들은 경기부양조치에 대한 논쟁에서 옹호되는 기본원칙들, 즉 시의적절(timely)하고 목표지향적(targeted)이고 일시적 (temporary)이어야 하는 것과 동일함
o 소득과 재취업 지원은 총수요를 안정시키고 실직자가 가장 필요로 할 때 도움을 받을 수 있도록 시의적절하게 확대되어야 함
o 그러나 분배적 측면에서 소득 및 재취업 지원은 가장 필요로 하는 근로자에게 집중되어야 함
o 경기침체기중 추가적인 소득지원을 제공하는 동기는 일시적이어야 하는 데, 이는 경기회복이 시작되면 효율적인 노동시장 기능을 훼손할 수 있기 때문임
□ 결론적으로 현재와 같은 심각한 침체기에는 고용안정을 위해 강력한 정책대응이 필요함
o 많은 국가들이 확장적 통화 및 재정정책을 취하는 한편 금융시장 안정을 위해 과거에 없던 조치들을 취하고 있는데 실직자나 취약계층의 노동자에 대한 조치들도 격상시킬 필요
- 취약계층에 대한 사회안전망(safety net)을 확충하는 한편 근로자가 고용을 유지할 수 있도록 적극적으로 지원할 필요
o 또한 노동시장이 경제회복에 도움이 될 수 있게끔 지원하는 한편 기 시행중인 조치들이 경기침체에 따른 사회적 비용을 얼마나 성공적으로 줄이고 있는 지도 면밀히 모니터링해 평가하는 것도 중요
－ 주OECD대표부 서원석 주재관 (원 소속: 한국은행) －
