스페인의 역사도시 보존·관리제도와 시사점 1)
김남희│국토연구원 책임연구원([email protected])
머리말
스페인은 유럽 남서부, 프랑스와 접한 이베리아 반도에 위치한 인구 4600만 명의 국가다.2) 총 17개의 자치 지방(Comunidad Autonoma)과 2개의 자치시3)로 구분되어 있으며 GDP 규모로는 세계 14위(약 1081만 190 유로)다.4)
스페인은 현재 톨레도, 세고비아, 산티아고 등 총 15개 지역이 도시전체가 다 유네스코(UNESCO) 세계유 산으로 등재되어 있어, 세계에서 세 번째로 많은 세계유산도시를 보유하고 있다.5) 이러한 역사도시들을 보 존·관리하기 위해 스페인은 중앙정부와 지방정부 차원의 법령과 제도를 구분하여 운영하고 있다.
우리나라도 도심이 대부분 세계유산으로 지정된 경주시를 비롯하여, 백제역사유적지구로 지정된 공주·
부여·익산과 종묘, 창덕궁, 조선왕릉이 있는 서울시 등 역사유적지가 도시공간 속에 넓게 중첩되어 있는 역 사도시가 많이 있다. 현재 우리나라는 중앙정부 중심의 문화재 및 도시계획 관련 법제로 역사도시를 관리하 해외리포트
1) 이 글은 ‘경주 고도보존육성 기본계획(변경)’ 과업을 통해 문현진 변호사(스페인)에게 의뢰한 법령 등 관련 자료를 참고하였음.
2) 2015년 7월 1일 기준, 스페인 통계청(INE) 자료(http://www.ine.es/inebaseDYN/cp30321/cp_inicio.htm).
3) 세우타(Ceuta)와 멜리야(Mellilla).
4) 2015년 IMF 자료, 한국은 세계 11위.
5) 스페인의 15개 세계유산 도시로는 알칼라데에나레스, 아빌라, 바에사, 카세레스, 코르도바, 쿠엥카, 이비사, 메리다, 살라망카, 산크리스토발데 라라구나, 산티아고데콤포스텔라, 세고비아, 타라고나, 톨레도, 우베다가 있음(출처: Grupo Ciudades Patrimonio de la Humanidad de España Mayors http://www.ciudadespatrimonio.org/ciudades/index.php).
스페인의 역사도시 관련 법령 체계
스페인의 도시계획 및 역사유산도시 관련 규정의 기본적인 뼈대를 이루는 국가 법령에는 기본법인 「헌법 (Constitucion Espa ola)」과 「스페인 역사유산법(Ley del Patrimonio Hist rico Espa ol)」, 「토지 및 도시복 원법(Ley de Suelo y Rehabilitaci n)」, 「기초자치단체 기본법(Ley Reguladora de las Bases del R gimen Local)」 등이 있다.
스페인은 중앙정부에 대한 지방정부의 권한이 우리나라와 비교하여 상대적으로 독립되어 있다. 스페 인 「헌법」 제149조에 의하면 국가는 도시계획 및 건축과 관련하여 국민의 권리 행사 및 의무 이행에 관 한 기본적인 기준만 제시하고 나머지는 지방정부가 규정하고 시행하도록 하고 있다. 또한 건설부가 발표 한 「스페인 지속가능한 도시계획에 관한 백서(Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanistico Espa ol)」에서도 도시계획 및 토지계획은 문화적·기후적 다양성에 따른 결과물이기 때문에 각 지방정부의 고유권한으로 인정하고 있다. 따라서 스페인의 역사도시와 관련한 제도적 규정을 알아보기 위해서는 국가 법령과 함께 해당 지방정부의 자치법규 및 각 시의 조례를 함께 살펴보아야 한다.
스페인 역사유산법
「스페인 역사유산법」은 우리나라의 「문화재보호법」과 같이 국가적 역사유산을 보호하기 위해 마련된 국가 법 률로 1985년 제정되었다. 스페인의 역사유산에는 예술적, 역사적, 고생물학적, 고고학적, 민족지학적, 과학 적 또는 기술적 가치를 지닌 동산 및 부동산, 기록유산, 예술적, 역사적 또는 인류학적 가치를 보존하고 있 는 고고학적 유적지나 자연지구(자연지역), 공원 및 정원 등이 포함되며, 특별법으로 지정되는 무형문화유산 또한 포함된다.
「스페인 역사유산법」 제2장에서는 부동산을 다루고 있는데, 법령에서 부동산으로 정해진 것들은 다시 기 념물(monumentos), 역사공원(jardines hist ricos), 역사지구(conjunto hist rico) 및 사적지(sitio hist rico), 고고 유적지대(zonas arqueol gicas)와 같은 문화재로 구분된다.6)
6) 특정 부동산을 문화재로 지정하기 위한 행정절차가 개시되면 해당 부동산과 관련된 모든 구획허가, 건설 및 철거허가가 정지됨(제16조 제1항). 또 한 역사지구가 문화재로 등록되는 경우 해당 역사지구가 속해 있는 토지구획은 주변 지형과 자연지역 보호 관련 사항을 충분히 검토하여야 함.
「스페인 역사유산법」에서는 특히 부동산 문화재로서 역 사지구, 사적지, 고고 유적지대가 지정된 시정부는 일반 도 시정비계획과는 별도로 역사지구(centro historico, casco historico)를 중심으로 특별보호계획(Plan Especial de Protecci n) 또는 기타 도시계획 관련 법령에 근거한 보호계 획을 수립하도록 하고 있다.7)
역사지구 특별계획이 최종적으로 수립되기 전까지 해당 역사지구, 사적지 및 고고 유적지대와 관련된 행정허가 또는 집행은 보존에 관한 당국의 행정처분이 별도로 요구되며, 기 타 건축물의 배열, 건축가능 여부의 변동이나 구획정리 등은 진행이 불가능하다. 마지막으로 시정부에서 특별보호계획을 수립하면 본격적으로 해당 계획을 바탕으로 시청에서 직접 모든 공사를 관리하여 허가할 수 있도록 하고 있다.
톨레도
8)역사지구 특별계획 개요
톨레도 구시가지는 1986년 11월 도시 전체가 하나의 유산으 로 인정받아 유네스코 세계유산으로 등재되었다. 톨레도 역 사지구 특별계획은 1990년부터 1996년까지 약 6년에 걸쳐 수립되었으며9), 1997년 2월 최종적으로 특별계획이 통과되 고, 1998년 9월 톨레도 시청에서 「톨레도 역사지구 특별계획 조례」(Ordenanzas Plan Especial del Casco Hist rico de Toledo)10)와 2001년 7월 「PECHT 집행 관련 건물 및 주택의 해외리포트
7) 이와 같은 특별보호계획의 수립을 위해서는 먼저 문화재 보호 당국의 긍정적 검토가 담긴 사전 보고서가 요구됨.
8) 톨레도(Municipio de Toledo)는 카스티야라만차 자치지방의 수도인 톨레도주(Provincia de Toledo)에 속한 도시로 로마시대 이후 비시고트족이 왕국을 건설하면서 수도가 되었음. 스페인의 고대, 중세, 근·현대사 관련한 다양한 역사문화유산이 지금까지도 보존되고 있는 역사도시이며, 현 재까지도 스페인의 정신적 수도로 불리고 있음.
9) 톨레도시는 경쟁입찰을 통해 스페인 바르셀로나 출신 유명한 건축가인 조안 부스케츠(Joan Busquets)를 중심으로 ‘톨레도 역사지구 특별계획 (Plan Especial del Casco Histórico de Toledo: PECHT)’을 수립하였음.
10) 「톨레도 역사지구 특별계획 조례」 제1장 제1절 제1.2조에 따르면 톨레도의 역사지구는 다음과 같은 구획 또는 구역으로 구분됨.
① 통합 복원(정비)지구 또는 복원 공공사업이 진행되고 있는 지역에 포함된 구역: 특별계획을 통해 공공이 주도적으로 복원사업을 진행하도록 정한 지역
② 기념비적 지구에 포함된 구역: 공공 공간이 포함된 건축물 지구 또는 특별한 가치에 따라 보호가 정해진 개개의 건축물 지구 ③ 개별적 문화유산 가치를 지닌 건축물 구역
④ 특별한 문화유산 가치를 지니지 않은 건축물 구역
<그림 1> 톨레도의 위성사진
출처: 구글지도 maps.google.co.kr.
<그림 2> 톨레도 역사지구 전경
및 슬럼화를 막기 위한 엄격한 경관보존구역을 설정하였으며, 문화유산 보전을 위하여 건축물의 색채, 형태, 자재 등 강한 규제를 하였다. 그러나 이러한 강력한 규제에도 불구하고 역사지구에 자체에 대한 자부심과 관 광 진흥 효과로 규제에 대한 주민들의 반발은 미미하였다.
톨레도시는 특별계획을 수립하면서 톨레도에서 해결되지 않고 있던 고질적인 차량 통행 문제를 해결하고 자 톨레도 역사지구 내에 거주하는 거주민들에게만 차량등록증을 발급해 차량 통행이 가능하게 하고, 도시 로 진입하는 지역에 대형 주차장 2곳을 설계하였으며, 구시가지로 진입하는 보행자들을 위하여 전동 에스컬 레이터 2개를 추가로 설계하였다. 그뿐만 아니라 거주자들을 위한 소형 주차공간을 마련하고 일부 구간은
보행자 전용 도로로 지정하였으며, 700여 채의 주택을 복원 대상으로 포함시켰다. 또한 특별계획은 정원 및 새로운 전망대 신설을 위한 토지 자유화를 통해 녹지대(zona verde) 를 형성하도록 추진하였다.
톨레도 역사지구 특별계획이 수립 된 지 약 20년이 지난 지금, 톨레도 의 역사지구 또는 구시가지의 복원사 업 등을 통해 주거환경이 놀라울 만 큼 개선되었고 이는 심각했던 톨레도
<그림 3> 역사 유구주) 위에 건축된 상점
주: 옛 토목건축의 구조와 양식을 알 수 있는 실마리가 되는 자취임.
의 인구 감소 문제를 막는 효과를 보았다. 실제 1990년대 톨레도의 인구감소 문제가 가장 심각했을 당시 인 구는 1만 명을 넘지 못하였으나 2015년 1월 1일을 기준으로 약 8만 명이 거주하고 있다.
이처럼 특별계획 수립 이후 그 결과를 긍정적으로 평가하는 의견이 대다수인 반면, 톨레도 왕립재단에서 는 이 특별계획이 지속적으로 연구되고 개정 및 수정되어야 한다고 지적하였다.
톨레도 역사지구 내 거주민 지원
톨레도 역사지구 내 건축물은 ‘톨레도 역사지구 특별계획 제2장(건축물 및 톨레도 고유의 특성에 관한 규정)’
에 의해 강한 규제를 받고 있으며, 톨레도시는 「톨레도 역사지구 내 건물 및 주택 보수 지원금에 대한 조례」
(이하 지원금에 관한 조례)11)에 따라 보수 지원금을 지급하고 있다. 건축물 보수 지원금을 신청하기 위해서는 기본적으로 해당 건축물이 톨레도 도시계획(Plan de Ordenaci n Municipal de Toledo)에 부합하여야 한다.
이는 지원금을 신청할 당시를 기준으로 하며, 해당 보수공사를 통해 도시계획에 부합하도록 하는 경우에도 신청이 가능하다.
보수 지원금을 신청할 수 있는 자는 부동산 소유자, 임차인, 기타 톨레도 역사지구 내(실제 거주를 목적으 로) 주택을 구입하려는 자, 소유주 조합 또는 법인 등이 있으며, 보수공사 종료 보고서가 발급된 시점으로부 터 최대 6개월 이내에 해당 건축물은 상주를 목적으로 하는 주거지로 사용되어야 하며, 정당한 사유가 있는 경우 최대 1년까지 연장할 수 있다. 보수 지원금을 신청하기 위한 부동산의 조건은 첫째, 건설된 지 최소 15 년 이상 된 부동산이어야 한다. 둘째, 보수공사 후 건축물의 전체 면적에서 전용률(실면적)의 최소 60% 이상 이 거주용도로 사용되어야 한다.
보수 지원금은 크게 주택 보수 지원금과 건축물의 공통요소 또는 공용공간의 보수 지원금, 건축적 가치를 지닌 특별요소의 보수 지원금 등으로 구분된다. 주택 보수 지원금은 주택의 전용면적에 따라 <표 1>과 같이 산정되며, 다시 신청자 가족 총수입에 따라 <표 2>와 같이 조정된다.
실제 2015년 10월자 톨레도 컨소시엄 집행위원회의 톨레도 역사지구 내 건물 및 주택 보수 지원금에 관한 결의안을 살펴보면, 역사지구 내 보수공사를 위한 2016년도 지원금 예산이 70만 유로(약 8억 9600만 원)였 다. 톨레도 컨소시엄에서 발표한 2015년 1~2분기 보수 지원금 지급 대상자 목록을 살펴보면 지원금 3천 유 로 이상과 3천 유로 미만으로 구분되어 있는 것을 볼 수 있다.
해외리포트
11) ORDENANZA MUNICIPAL REGULADORA DE LAS AYUDAS A LA REHABILITACIÓN DE
EDIFICIOS Y VIVIENDAS EN EL CASCO HISTORICO DE TOLEDO, 톨레도 건축사, 건축가 및 건축엔지니어협회(Colegio Oficial de Aparejadores, Arquitectos Tecnicos e Ingenieros de Edificación de Toledo),
http://www.coaatietoledo.org/sites/default/files/OrdenanzaAyudasRehabilitacion.pdf.
유권한을 많이 인정하고 있음을 볼 수 있다. 도시계획 및 토지계획은 문화적·기후적 다양성이 중요하다고 보고 중앙정부 위주의 보편화된 정책이 아닌 지방정부 중심의 지역 특색을 살린 계획들을 추진하고 있었다.
둘째, 「스페인 역사유산법」에 따라 역사지구, 사적 지, 고고 유적지대가 있는 도시의 경우 일반 도시정비 계획과 별도로 역사지구를 중심으로 한 특별보호계획 을 수립하도록 하고 있다. 우리나라는 현재까지 역사지 구에 대한 특별계획 제도가 없다.12)
셋째, 톨레도 역사지구 내 건축물 규제에 따른 주민 지원 금액이 우리나라 한옥지원사업 규모의 10분의 1 임에도 잘 지켜지고 있다는 점이다.13) 보존 대상 건축 물의 노후화와 생활의 불편으로 역사지구 내 인구가 감 소하는 것은 우리와 같으나, 스페인 사람들에게는 보존 가치가 있는 개인 소유의 건축물은 개인이 지켜 나가야 하는 유산이라는 역사적 각인이 있었다.
건축과 도시가 아름다운 나라로 세계인의 사랑을 받 고 있는 스페인의 역사도시 관리제도를 고찰해 본 결과 역사도시에 대한 별도 계획 수립이 필요하며, 계획 수 립 시 지역의 특색을 잘 살릴 수 있도록 지방정부 주도의 정책 입안이 필요함을 알 수 있었다. 그리고 해당 지역의 독특한 건축유산을 지키기 위해서는 공공의 지원금 못지않게 지역주민들의 가치 공감대 형성이 무 엇보다 중요함을 알 수 있었다.
12) 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」에 의해 ‘고도 보존육성 기본계획’이 수립되어 있긴 하나, 이는 경주, 공주, 부여, 익산의 4개 고도에 한정 되어 있음.
13) 현재 우리나라는 서울, 전주 한옥마을 및 4개 고도 지역에 대한 한옥지원사업을 통해 최대 1억 원 정도씩을 지원해주고 있음(공사비의 2분의 1 범위 이내).
목록 POM 목록 계수(K)
BIC
Proteccion integral Proteccion parcial Proteccion ambiental Sin proteccion
BIC Nivel M Nivel P Nivel E Sin Proteccion
1.80 1.60 1.40 1.20 1.00
<표 2> 가족 총수입에 따른 지원금 지급 기준 (단위: 유로, %)
가족 총수입(RF) 지원금 지급비율
22,000 이하 50
22,001~35,200 40
35,201~48,400 30
48,401 이상 20
<그림 4> 톨레도 역사지구 내 보수공사 전(좌)과 후(우)
