연구 07-01
큰 시장 작은 정부를 위한 재정정책의 과제
최 광
큰 시장 작은 정부를 위한 재정정책의 과제
1판1쇄 인쇄/ 2007년 2월 20일 1판1쇄 발행/ 2007년 2월 26일
발행처․한국경제연구원 발행인/ 노성태 편집인/ 노성태
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발 간 사
대내외 경제․사회 환경이 급속히 변화함에 따라 지속적인 성 장과 국가번영을 이룩하기 위한 재정정책이 무엇인가에 대한 관 심이 어느 때보다 높아지고 있다. 세계화와 개방화가 가속화되 고 한편으로는 지역연합이 가시화됨에 따라 국가간 경쟁은 더욱 치열해질 전망이다. 이러한 환경변화에 대응한 선진 각국 의 공통적인 생존전략은 공공부문의 축소와 경제의 효율성 향상 이다. 그러나 우리나라는 형평과 공동체를 강조하고 시장원리를 부정하는 반시장적인 정책이 주류를 이루고 있다. 그 과정에서 경 제성장률은 지난 4년 연속 잠재성장률을 밑돌고 있으며, 투자와 일자리 부족으로 양극화는 점점 심화되어 왔다. 현재 우리 정부는 문제의 해결사가 아니고 문제의 원인제공자가 되고 있다. 양극화 해소를 위한 사회복지지출 확대, 국토균형발전, 대북포용정책 등 참여정부 들어 재정지출이 큰 폭으로 확대되어 국가채무가 급속 히 증가하고 있다. 비생산적인 분야로 집중된 재정지출, 각종 규 제를 통해 기업을 선도해야 한다는 반시장적인 정책이념, 성장보 다는 분배에 중점을 둔 좌파적 복지정책 등으로 공공부문은 점점 비대해지고 시장은 점점 작아지고 있다.
공공사업을 통한 일자리 창출로 실업문제를 해결하겠다는 발상 과 기업더러 잉여인력을 해고하지 못하게 하는 것은 세계적 추세 에 정면으로 역행하는 것이다. 공공사업, 취로사업은 부실기업도 외면하는 생산성이 낮은 투자이다. 지원 위주의 정부의 실업대책 은 단편적이고 즉흥적이어서 사업 자체의 내용이 제대로 잘 짜여 지지 않아 엄청난 낭비와 비효율이 야기되고 있다. 오늘날 우리나
라 실업의 근본원인은 우리의 제품이 국제경쟁력을 잃은 데 있다.
따라서 우리의 실업대책은 유효수요 증대를 도모하는 한국판 뉴 딜정책보다는 기업의 생산능력 향상과 경쟁력 있는 재화와 용역 의 개발에 정책의 초점이 맞추어져야 한다. 외환위기 이후 양극화 가 심화되고 있는 것은 사실이나 우리나라의 소득분배 상태와 양 극화의 정도는 다른 나라에 비해 심각하지 않다. 따라서 양극화로 표현되는 작금의 화두에 대한 처방이 경제성장을 희생케 하거나 경쟁력 제고를 위한 효율성을 희생케 하는 정책을 적극적으로 추 진하는 것이 될 수 없다. 분배와 복지를 증대하는 최선의 길은 고 용을 보장하고 소득을 증대하는 것이다.
사고의 전환이 필요한 시점이다. 정부는 무엇을 해야 하느냐보 다는 무엇을 하지 말아야 하는가를 중심으로 사고해야 한다. 정부 가 해야 할 일을 찾다 보면 모든 일이 정부가 해야 하는 것으로 결론이 나기 쉽기 때문이다. 개인, 민간 또는 시장이 잘할 수 있는 일들에 정부가 개입하지 말아야 한다. 이러한 관점에서 10년, 20 년 뒤의 모습을 염두에 두고 현재의 재정전반에 걸친 문제를 진 단하고 그 해법을 모색할 필요성이 높다. 이러한 관점에서 본 보 고서는 늘어나는 조세부담, 증대하는 예산규모, 그리고 팽창하는 국가채무를 제대로 보는 근본적 시각을 새롭게 제시하면서, 특정 시점의 한정된 자료에 의한 논의보다는 보다 긴 역사적 시각에서 우리나라의 재정전반에 관한 주요 현안 정책과제들을 논의하고 있다. 특히 최근 화두가 되고 있는 양극화 문제에 대한 정확한 인 식, 진단, 처방 등을 포함하여 바람직한 국가예산 편성방향을 제 시하고 있다. 또한 역대 정권들이 경기부양을 이유로 전가의 보도 인양 재정의 조기집행을 강조하고 추진해 오고 있는데, 간단한 사 례를 통해 재정의 조기집행이 효과가 없음을 지적하고 있다. 아무 쪼록 본 연구가 급변하는 대내와 환경변화에 걸맞은 재정정책 수
립에 미력하나마 도움이 될 수 있기를 기대해 본다.
본 연구는 한국외국어대학교에 근무하는 최광 교수에 의해 수 행되었다. 연구가 진행되는 동안 값진 조언으로 연구의 완성도를 높여 주신 원․내외 여러 교수들, 박사들 그리고 익명의 심사위원 들에게 심심한 감사의 뜻을 전한다. 아울러 보고서에 담긴 내용은 저자의 개인 견해이며, 본원의 공식 견해가 아님을 밝혀 두는 바 이다.
2007년 2월 한국경제연구원 원장 노성태
차 례
요 약/
제1부 정부의 기능과 한국경제/ Ⅰ. 정부의 의미와 기능 / Ⅱ. 정부의 실패 /
Ⅲ. 정부 관료의 결정 대 시장의 결정 /
Ⅳ. 경제정책과 재정정책 무엇이 왜 문제인가? /
제2부 재정정책의 주요 현안 과제/
Ⅰ. 국가재정법: 구조적 결함과 세부적 문제점 / 1. 국가재정법의 구조적 문제점 /
2. 구체적 조문과 규정 관련 문제점 / 3. 맺음말 /
Ⅱ. 재정적자와 국가채무: 기본인식과 정책과제 / 1. 재정적자와 국가채무 현황 /
2. 재정적자의 본질: 빌게이츠의 대리인의 우화(寓話)/ 3. 재정적자에 대한 오해와 미신 /
4. 재정적자 발생의 원인과 문제점 / 5. 재정적자와 국가채무에 대한 대응책 / Ⅲ. 실업대책 및 경기부양과 재정정책 /
1. 우화(寓話): 요(堯) 임금의 선정(善政)과 실업대책 / 2. 실화(實話): 진(秦) 시황제(始皇帝)의 대역사와 실업구제 /
3. 실업대책과 재정정책 / 4. 재정지출 증대와 고용창출 / 5. 재정의 조기집행과 재정정책 /
Ⅳ. 양극화 문제의 인식 진단 처방: 무엇이 왜 문제인가? / 1. 서론: 정책당국의 인식 진단 처방과 문제점 /
2. 양극화의 정의와 각 나라의 실상 / 3. 양극화의 원인: 성장과 분배 논란 / 4. 양극화 해결 방안 /
5. 증세․감세 논쟁과 큰 정부․작은 정부 논쟁 / 6. 맺음말 /
Ⅴ. 지방재정 개혁: 낭비와 비효율의 축소 / 1. 문제의 제기 /
2. 지방재정의 현황 /
3. 지방재정의 낭비 조장적 제도 / 4. 지방재정 개혁의 방향 /
5. 지방재정의 건전화를 위해 추구되어야 할 시도 / Ⅵ. 공공 의료서비스 강화의 허와 실 /
1. 머리말 /
2. 공공의료서비스: 개념, 문제점 및 강화 이유 / 3. 의료서비스에 대한 기본인식 /
4. 공공의료서비스의 형평성과 효율성 /
제3부 세제 및 세정의 새로운 변화 모색/ Ⅰ. 세제개혁: 무엇을 어떻게 보아야 하나? / 1. 서 론 /
2. 세제개혁의 필요성과 방법 / 3. 조세정책의 목표 /
4. 조세체계의 전면적 개편 / 5. 맺음말 /
Ⅱ. 조세부과의 국민총부담은 정확히 얼마인가? / 1. 국민총부담과 정부사업의 기회비용 /
2. 징세비와 납세순응비용 / 3. 조세의 초과부담 /
4. 정부사업의 정확한 비용-편익분석 /
Ⅲ. 부동산 정책과 부동산 조세정책 무엇이 왜 문제인가? / 1. 역대 정권별 부동산 정책 /
2. 부동산 가격급등의 원인과 정부정책 / 3. 부동산의 소유와 세부담 실상 /
4. 부동산과 세무조사 및 재산과세 정책 / 5. 맺음말 /
Ⅳ. 법인세 폐지를 다시 제안한다. / 1. 법인세의 성격과 부담 / 2. 법인세 폐지의 논거 /
3. 법인세의 부작용과 법인세 폐지론 / 4. 조세정책의 과제와 법인세 폐지 / Ⅴ. 중산층 세부담 경감정책의 오류 / 1. 세부담 경감정책의 배경 / 2. 누가 혜택을 얻는가? / 3. 세제의 왜곡 /
4. 비효율적 재정운용 / 5. 확대되는 재정적자 / 6. 인플레이션에 대한 우려 / 7. 원칙과 정도 /
Ⅵ. 지방세제 개혁의 과제와 정책방향 /
1. 문제의 제기 /
2. 지방세제의 기능강화 방안 / 3. 지방세제의 구조적 문제 / 4. 지방세제의 통폐합 방안 /
Ⅶ. 조세와 사회보험 징수 업무 통합：｢국민납부지원청｣의 설 립 /
1. 문제의 제기 /
2. 국세 및 지방세 행정: 문제와 통합의 논리 /
3. 4대 사회보험 제도의 관리․운영체계: 문제점과 개혁방안 /
4. 두 가지 조세와 네 가지 보험 징수의 통합 / 5. ｢국민납부지원청｣의 설립 /
참고문헌/
영문초록/
표 차 례
<표 Ⅰ-1> 세계 경제성장률 추이 /
<표 Ⅰ-2> 역대 정권별 경제성과의 비교 /
<표 Ⅱ-1> 국가자산(중앙정부) 현황(2000～2005년)/
<표 Ⅱ-2> 조세지출 및 세수의 연도별 추이 /
<표 Ⅱ-3> 주요국의 조세지출 비율 비교 /
<표 Ⅱ-4> 예산성과급의 지급 /
<표 Ⅱ-5> 추경의 내역 및 규모(1987～2005년)/
<표 Ⅱ-6> 1997～2006년 통합재정수지 현황 /
<표 Ⅱ-7> 국가채무 현황 /
<표 Ⅱ-8> 주요국의 GDP 대비 국가채무 비율(2005년 말 기준)/
<표 Ⅱ-9> 우리나라의 일반정부 채무 추정 /
<표 Ⅱ-10> OECD 주요국들의 GDP 대비 일반정부 채무비율 /
<표 Ⅱ-11> 외환위기 이후 추경 내역 /
<표 Ⅱ-12> 재정정책의 지속가능성 판단기준 /
<표 Ⅱ-13> 경상지출과 자본지출 추이 /
<표 Ⅱ-14> 외환위기 이후 각 소득계층 비중 추이 /
<표 Ⅱ-15> 주요국의 가처분소득 기준 지니계수 /
<표 Ⅱ-16> 지방재정의 세입구조 추이 /
<표 Ⅱ-17> 중앙․지방정부간 재원배분 수준과 구조의 변화 추이 /
<표 Ⅱ-18> 중앙정부와 지방정부간 조세의 징수와 지출 /
<표 Ⅱ-19> 공공보건의료기관의 현황 /
<표 Ⅲ-1> ｢참여정부｣의 주요 부동산 정책 /
<표 Ⅲ-2> OECD 국가의 재산과세 비중(2003년 기준)/
<표 Ⅲ-3> 지방정부의 신 세목 및 신 세원 발굴 사례 /
<표 Ⅲ-4> 지방세목별 탄력세율제도의 도입시기와 형태 /
<표 Ⅲ-5> 지방세 세원구조의 추이 /
<표 Ⅲ-6> 사회보험 적용 현황(2005년)/
<표 Ⅲ-7> 사회보험제도의 관리운영 현황 /
<표 Ⅲ-8> 사회보험 관련 비용 비교(2005년)/
<표 Ⅲ-9> 사회보험공단 관리 인력 /
그림차례
<그림 1> 조세체계의 전면적 개편검토(안)/
요 약
큰 정부․작은 정부 논쟁은 역사가 긴 논쟁으로 최근에는 보수 진보 간 모든 정책논쟁의 핵심에 자리하고 있다. 보수는 자연권적 자유주의 사상과 더불어 정부실패를 강조하며 감세와 작은 정부 를 주창하는 데 반해 진보는 공동체주의를 바탕으로 시장실패를 강조하며 증세와 큰 정부를 주창한다.
큰 정부․작은 시장과 작은 정부․큰 시장이라는 대안 중 어느 대안을 선택하느냐에 대해 선험적 판단은 어려우나 역사적 현실 적 사실을 바탕으로 판단하면 작은 정부․큰 시장이 대안임이 쉽 게 결론지어진다. 동서고금을 통하여 큰 정부․작은 시장이 국민 을 잘살게 한 경우는 발견되지 않는다. 역사적으로 살펴볼 때 오 늘날의 선진국들은 복지제도와 재분배정책을 도입할 정도로 정부 가 커지기 전에 빠른 성장의 덕택으로 이미 선진국이 되었다. 선 진국이 되기 전에 큰 정부를 바탕으로 재분배 복지정책을 국가정 책의 최우선으로 설정한 나라치고 선진국이 된 나라가 없다.
오늘날 선진국들이 재정규모가 크고 복지제도가 잘 되어 있기 에 우리도 선진국을 지향하는 마당에 정부 규모를 키워 각종 재 분배정책을 적극적으로 도입해야 한다고 주장한다. 이러한 주장 은 정치적 구호로서 무척 매력적이고 대중 영합적임에는 틀림이 없으나 큰 정부로 야기되는 국가 자원의 엄청난 낭비 가능성과 낭비가 초래하는 피해를 망각하고 있다. 특히 오늘날과 같이 세계 화 정보화 시대에는 작은 정부 외에 다른 대안이 없다.
본 보고서는 큰 정부․작은 시장보다는 작은 정부․큰 시장이
한국경제의 번창을 보장하는 대안이라는 신념하에 집필되었다.
비록 모든 주제가 다루어지진 못했어도 재정 전반의 선택된 주제 를 놓고는 시장경제원리를 일관성 있게 적용하면서 논지를 펴고 있다.
본 보고서는 3부로 구성되어 있다. 제1부에서는 정부의 기능과 우리 경제의 문제점에 대해 살펴보고 있다. 구체적으로 정부의 의 미와 기능을 규범적으로 살펴보고, 정부의 개입의 타당성과 정부 가 실패할 수밖에 없는 논거를 제시하며, 관료에 의한 의사결정이 시장의 힘을 능가할 수 없음을 살펴보고, 경제정책과 재정정책이 무엇이, 왜 문제인가를 구체적으로 설명하고 있다. 또한 최근 재 정적자가 큰 규모로 나타나고, 국가채무가 급격히 증대함에 따라, 재정정책 논의의 초점이 생산성이 높은 사업에 세출이 투입되고 있는지와 개별사업에 대한 낭비요소가 없는지에 모아지고 않고, 재정적자와 국가채무 규모에 맞추어지고 있음을 지적하면서 사고 에 대한 전환이 필요함을 지적하고 있다.
제2부에서는 국가예산에 있어 무엇을, 어떻게 보아야 하는지를 살펴보고 있다. 먼저, 우리나라 재정운용의 근간으로 최근 제정된
｢국가재정법｣의 구조적 결함과 세부적 문제점을 살펴보고 있다.
또한, 최근 재정운용을 놓고 가장 논란이 되고 있는 재정적자와 국가채무의 급증에 대한 기본인식과 정책과제를 살펴보고 정부가 무엇을 해야 하는가라는 사고에서 정부가 무엇을 하지 말아야 하 는가하는 사고의 전환이 필요함을 지적하고 있다. 역대 정권들이 경기부양을 이유로 전가의 보도인양 재정의 조기집행을 강조하고 추진해 오고 있는데, 간단한 사례를 통해 재정의 조기집행이 효과 가 없음을 지적하고 있다. 최근 양극화 문제가 경제정책의 주요 정책과제로 등장함에 따라, 양극화의 정확한 정의와 함께 정부의 양극화 문제에 대한 인식, 진단, 처방이 무엇이, 왜 문제인가를 살
펴보고 있다. 그리고 지방재정의 현황과 함께 지방재정의 개혁의 방향과 지방재정 건전화를 위해 추구해야 할 과제들을 살펴보고 있으며, 공공 의료서비스의 개념, 문제점을 비롯한 의료서비스에 대한 기본인식과 더불어 형평성과 효율성을 살펴보고 있다.
제3부에서는 세제 및 세정의 새로운 변화를 모색하고 있다. 먼 저, 요즈음 학계와 선진국에서 소득과세를 인세형태의 소비과세 로 대체하는 방안을 포함하여, 법인소득세의 폐지, 소득세의 누진 세율을 단일 비례세율로 대체 등 기존의 틀을 획기적으로 바꾸는 근본적인 세제개혁이 논의되고 있는데, 이에 따라 조세체계의 전 면적 개편방안 등을 살펴보고 있다. 역대 정권을 보면 평균 1년에 한 번씩 규제정책이 나오고 2년에 한 번씩 완화정책이 나와 우리 나라 부동산 정책은 냉탕과 온탕을 오가고 있는 부동산 정책과 부동산 조세정책이 무엇이 왜 문제인지를 살펴보고 있다. 또한 필 자가 1985년 법인세 폐지를 제안하고, 2002년 일부 전문가들이 법 인세 폐지 논의를 다시 제기하여 상당한 논쟁이 일기도 하였던 법인세 폐지를 정확한 논거에 의거하여 다시 한번 제안하고 있다.
거의 매년 되풀이되고 있는 “중산층 및 서민 생활안정을 위한 세 부담 경감정책”의 오류에 대해 살펴보고 있다. 기타 지방세제의 구조적 문제점을 지적하고 지방세제의 개혁의 과제와 정책방향 및 조세정책과 복지정책 등이 같은 방향으로 갈 수 있도록 두 가 지 조세(국세, 지방세)와 4대 보험을 통합 징수할 수 있는 ｢국민납 부지원청｣의 설립을 제안하고 있다.
본 보고서는 경제정책과 재정정책을 제대로 보는 근본적 시각 을 새롭게 제시하면서 특정 시점의 한정된 자료에 의한 논의보다 는 보다 긴 역사적 시각에서 우리나라의 재정전반에 관한 주요 현안 정책과제들을 큰 시장․작은 정부 관점에서 논의하고 있다.
이에 우리나라의 재정 및 조세정책에 대한 문제점과 주요 현안에
대한 정책과제들을 근본적인 이슈중심으로 분석함으로써 작금의 재정정책의 정․재계 및 학계에서 중요한 자료로 참고가 될 것으 로 평가된다.
제1부
정부의 기능과 한국경제
Ⅰ. 정부의 의미와 기능
정부의 재정활동, 즉 나라 살림살이를 이해하기 위해서는 정부 의 의미와 그 기능을 제대로 이해하는 것이 선행되어야 한다.
민주주의 체제하에서 정부는 사회구성원들이 집단적으로 의사 결정을 하고 수많은 활동을 수행하는 하나의 제도적 과정 (institutional process)으로서의 사회를 조직화하는 한 가지 방법 (method of social organization)이다.
정부가 해야 할 일은 기본적으로 두 가지이다. 첫째는 경제적 번영을 구가하기 위한 경제체제의 기본틀을 잘 짜 주는 것이고, 둘째는 시장기구를 통하여 제공되지 못하거나 제공되더라도 완벽 하게 제공되지 못하는 재화나 용역을 공급하는 것이다. 노벨경제 학상 수상자인 뷰캐넌(James M. Buchanan)은 첫 번째 기능을 정부 의 보호적 기능(protective function), 두 번째 기능을 생산적 기능 (productive function)이라 불렀다.
정부의 보호적 기능은 국민들이 자유로운 환경에서 자신들의 능력을 최대한 발휘할 수 있도록 기본적인 제도를 마련해 주는 것으로, 이에는 법과 질서의 유지가 포함된다. 정부는 시민들 서 로 간에 또는 외부 침입자에 의하여 범법활동이 저질러져 피해를 입지 않도록 보장해 주는 합법적인 힘을 독점적으로 갖고 있다.
개개인이 타인으로부터 고통을 당하지 않고 살 수 있도록 하고 수많은 사람들이 조화를 이루어 서로 교분을 쌓을 수 있도록 각 종 법령체계를 확립해 주는 것이 정부의 보호적 기능의 중심이 된다.
정부의 보호적 기능은 경제적 번영에 필수적이다. 정부가 보호 적 기능을 제대로 수행할 때에만 개개인은 계약과 약속이 지켜지
리라는 확신을 가질 수 있다. 각자가 창출한 생산과 소득을 제3자 가 마음대로 가져가지 않고 자신이 전부 가질 수 있어야만 개개 인은 생산과 소득을 최대로 늘리기 위해 노력할 것이다. 간략히 말해, 정부의 보호적 기능은 씨를 뿌린 자가 뿌린 만큼 거둘 수 있게끔 각종 제도적 뒷받침을 해 주는 것이다.
정부의 보호적 기능의 중요성은 보호적 기능이 제대로 수행되 지 않을 때 나타나는 결과를 관찰해 보면 쉽게 이해할 수 있다.
만약 정부가 사유재산권 제도를 확립․유지시켜 주지 못한다면, 사람들은 타인의 소유물을 마음대로 가져갈 수 있을 것이다. 내 것과 네 것이 분명히 구분되지 않는 상태에서 사람들은 열심히 일할 어떠한 이유도 발견하지 못하게 된다. 이러한 상태에서 새로 운 생산이 이루어지고 국부가 창출되기를 기대하는 것은 연목구 어(緣木求魚)이다.
정부의 두 번째 기능인 생산적 기능은 소위 말하는 시장의 실 패를 교정하는 기능이다. 시장의 실패는 여러 가지 형태로 나타난 다. 통상적으로 언급되는 대표적인 시장실패는 시장의 기능장애 에 의하여 나타나는 것으로 독점의 시장지배력과 가격경직성에서 오는 불황이나 실업, 시장의 내재적 결함에 의한 것으로 외부효 과, 공공재, 비용체감 산업, 불확실성 등이 있으며, 시장이 이상적 으로 기능한다고 해도 해결할 수 없는 시장의 외재적 결함에 의 한 소득분배의 불공정성이다.
우리나라의 경제학 교과서를 보면 경제적 번영에 필수적인 보 호적 기능은 크게 강조되지 않고 시장의 실패를 교정하는 생산적 기능이 강조되고 있다. 시장의 실패가 강조되면 정부의 기능은 이 를 교정하는 생산적 기능이 강조될 수밖에 없다. 시장이 시장으로 기능하기 위해서는 정부의 보호적 기능이 먼저 작동되어야 한다.
정부라고 해서 전지전능(全知全能)한 것은 아니다. 정부는 도움
이 필요한 모든 계층에 도움을 줄 수 있고, 사회에 발생하는 모든 문제를 해결할 수 있는 것으로, 그리고 정부의 의사결정은 공익 (public interest)을 전제로 이루어지는 것으로 우리 모두가 착각하 고 있는데, 이는 전적으로 잘못된 인식임을 먼저 깨달아야 한다.
정부가 시장에 개입하여 자원을 더 효율적으로 배분할 수 있고 소득을 더 공평하게 분배할 능력이 있다고 해서, 즉 정부가 시장 실패를 교정할 능력이 있다고 해서 시장실패 모두가 정부에 의해 반드시 언제나 시정되는 것은 아니다. 시장에의 정부개입 정책은 전지전능한 신이나 하늘에서 내려온 천사에 의해 수립되는 것이 아니고 문제투성이인 정치적 과정에 의해서 이루어진다는 사실을 인식하면, 시장의 실패를 시정하려는 정부의 정책도 실패할 수 있 음을 알 수 있다.
Ⅱ. 정부의 실패
시장실패로 인하여 시장기구가 그 기능을 발휘하지 못하는 경 우 정부는 각종 정책을 통하여 경제에 개입한다. 그러나 시장실패 는 정부개입의 필요조건이지 충분조건은 아니다. 왜냐하면 정부 개입 자체가 경우에 따라서는 자원배분의 왜곡을 수반하여 경제 전반의 비효율을 더욱 크게 할 수 있기 때문이다.
현실의 경제에서는 각종의 시장실패 현상이 동시에 존재하기 때문에 부분적인 정부개입은 경제상황에 따라서 오히려 효율적인 자원배분을 저해할 수 있다. 또한 공공부문에서는 민간부문에서 와 같은 효용극대화나 이윤극대화 등의 동기부여가 전혀 없거나 충분하지 못하므로, 관료집단에 의한 민간부문 경제활동에의 개 입은 각종의 폐단을 초래하여 문제를 더욱 악화시킬 수도 있다.
이러한 경우를 시장실패와 대응되는 개념으로 정부의 실패 (government failure)라고 한다.
정부실패는 정부의 정책결정자가 무지해서도, 나쁜 의도가 있 어서도 아니며, 잘하려고 노력하더라도 정부라는 경제기구에 의 한 정책결정 과정의 속성에서 자연스럽게 발생된다. 정부실패의 구체적 원인으로 규제자의 불완전한 지식과 정보, 규제수단의 비 효율성 또는 불완전성, 규제의 경직성, 정치의 제약조건, 근시안적 규제의 가능성, 규제자의 개인적 목표나 편견의 영향 등을 들 수 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 정부의 실패는 정부가 단일의 의사결정 주체가 아니고, 정 당(정치가)과 관료 등 여러 주체의 집합체이고, 더욱이 각 주체는 개별적 이해를 고려하면서 행동한다는 것, 정부의 산출(output), 즉 공공서비스는 측정하기가 곤란하고 시장에서 평가하기 어려운 성
질을 갖는다는 것, 각 주체의 행동의 성과(performance)를 정확히 판 정하는 객관적 기준이 존재하지 않는다는 것 등에 기인한다.
둘째, 정부 내의 정보의 편재가 정부의 실패를 초래한다. 예를 들면, 공공서비스 공급의 비용에 관한 정보는 관료가 독점하고 있 다. 이러한 정보의 독점과 전술한 첫 번째 요인을 연결지어 생각 하면, 공공서비스가 효율적으로(최소비용으로) 공급된다는 보장은 없을 것이다. 한편 선거에서 당선되는 것을 지상목표로 하는 정치 가는 각 선거구의 이해를 대표하고 있으며, 특정의 공공서비스에 대한 강한 수요를 등에 업고 의회에 들어간다. 그 결과는 비용증 대에 대한 관용적인 태도로 나타날 것이다.
셋째, 정치적 외부성 때문에 정부실패가 발생한다. 이것은 기본 적으로 불확실성에서 유래하고, 어떤 정책의 실시가 전혀 예기하 지 못했던 부차적 효과를 가져오는 것을 말한다. 이러한 불확실성 은 정부의 실패에만 관계되는 것은 아니다. 그러나 정치적 외부성 은 설령 정부 내의 각 주체가 공익의 실현을 향해 이상적으로 행 동한다고 해도 발생하는 실패임에는 틀림없다.
넷째, 시장실패의 한 요인인 소득분배의 불공평에 대응해서 권 력 혹은 영향력 분배의 불공평이 정부의 실패의 한 원인으로 될 수 있다. 어떤 공공정책의 책정․실시는 거기에 관계하는 일부의 관료와 정치가에게 특권을 준다. 또한 다양한 공공정책의 동시적 수행은 이와 같은 권력에 중층구조를 초래할 것이다. 그리고 일부 주체로의 권력집중은 재량적 결정의 여지를 확대하고 사회적 편 익(비용)으로의 배려를 희박하게 할 것이다.
다섯째, 정부의 운영에 있어서는 일반적으로 비용과 수입 간의 연계가 제대로 이루어지지 않아 비용이 지속적으로 증가하며, 경 쟁이 없으므로 X효율성(X-Efficiency)을 달성하기 위한 인센티브 가 부족하다는 문제점이 나타난다. 그리고 관료제의 속성상 장기
적이고 효율적인 생산보다는 단기적이고 금방 눈에 띄는 생산에 치중하는 경향도 있다. 더 나아가서 정부의 성과나 관료의 업적을 쉽게 평가할 수 있는 객관적인 지표가 없을 경우에는 공공의 목 적과 거리가 먼 내부적인 상벌이 정부나 관료들의 행위에 더 큰 영향을 미치게 된다. 울프(C. Wolf)는 이러한 경향을 외부성에 대 응하여 내부성(internality)이라고 불렀다.
여섯째, 정부의 정책결정 과정은 경제적 원리에 따르기보다는 이해 당사자들 간의 타협을 통한 정치적 의사결정 과정을 거치게 된다. 이 과정에서 경제적 효율성이 희생되는 경우가 많다. 따라 서 정부의 개입은 각각의 시장실패에 대해서 정부개입의 장점과 단점을 비교하여 이루어져야 한다. 근래에 와서는 이러한 문제가 공공선택이론의 주요 관심사가 되고 있다.
일곱째, 민간부문 반응의 통제 불가능성 때문에 정부실패가 초 래된다. 정부의 정책이 의도된 효과를 거두기 위해서는 민간부문 이 이 정책에 대해 일정한 방식으로 반응을 보여야 할 것이다. 정 부의 개입이 효과를 발휘하는 것은 결국 민간부문이 어떤 방식으 로 반응하기 때문에 가능한 것이라고 말할 수 있다. 그런데 어떤 정책이 실시된 후 민간부문이 반드시 기대된 대로 반응한다는 보 장은 없다. 정부가 민간부문의 반응을 완벽하게 통제할 수는 없기 때문에 원래 기대하였던 바와는 다른 반응을 보이게 될 경우가 많다. 이 경우에도 정부의 실패가 일어나는 것은 두말할 나위도 없다.
여덟째, 관료조직에 대한 불완전한 통제로 정부의 실패가 야기 된다. 대부분의 경제이론은 모든 정책이 실제로는 관료들에 의해 서 집행되고 있다는 사실을 고려하지 않고 있다. 만약 이 집행과 정에 어떤 굴절이 있으면 정책의 효과는 전혀 엉뚱한 방향으로 나타날 수 있음에도 불구하고, 이 가능성은 거의 무시되어 온 것
이 사실이다. 정책이 실행에 옮겨지는 과정에서 굴절이 생길 수 있는 것은 관료들이 나름대로 독특한 유인 구조를 가지고 있기 때문이다. 관료들도 인간인 만큼 공익보다는 자신의 이익을 더욱 앞세울 가능성이 있고, 이에 따라 어떤 경제정책은 원래 의도된 바와 매우 다른 방식으로 실행에 옮겨질 수 있다. 관료들이 자신 의 이익을 고려하여 행한 선택은 사회적인 관점에서 볼 때 비효 율적이기 십상이다.
만약 관료조직에 대한 국민의 통제, 혹은 국민을 대표한 정치가 의 통제가 완전하게 행해질 수 있다면 그와 같은 문제는 발생하 지 않을 것이다. 그러나 관료들이 어떻게 행동하고 있는지에 대한 정보가 완벽하게 전달될 수 없는 현실적인 여건상 소위 말하는 본인대리인(principal-agent problem)의 문제가 발생하는 것과 도덕 적 해이(moral hazard)가 발생하는 것을 막는 것은 힘든 일이 아닐 수 없다. 현실에서 일어나는 정부의 실패 중에서 많은 부분이 이 측면과 밀접한 관련을 가지고 있다.
본인-대리인의 문제는 어떤 일을 하려 하는데 자신, 즉 본인이 직접 그 일을 할 수 없어 다른 사람, 즉 대리인에게 일을 하도록 요청하는 상황에서 나타난다. 대리인이 자신의 이익을 추구하기 위해 본인의 이익에 반하는 행동을 하는 등 대리인이 본인의 분 신처럼 행동하지 않는 데서 문제가 발생한다.
국민과 관료와의 관계에서 국민은 본인이며 관료는 대리인이 다. 관료는 원칙적으로 자신의 이해를 떠나 국민만을 위해 최선을 다해야 한다. 그러나 국가 전체의 이익과 관료 자신의 이익이 서 로 다를 때 관료는 국민 이익의 희생하에 자신의 이익을 도모할 수도 있는데 정보가 완벽하지 못한 상황에서 국민은 관료가 어떻 게 행동하고 있는지를 알기 힘들다. 관료는 이러한 비대칭적 정보 (asymmetric information)를 역으로 이용하여 자신의 사사로운 이익
을 추구하는 행위를 할 가능성이 있다.
정부의 실패는 정부의 정책결정자가 무지해서도, 나쁜 의도가 있어서도 아니며, 아무리 잘하려고 노력하여도 공공서비스에 대 한 선호가 정확히 표출되지 않는 한, 서비스의 공급에 따른 투입 과 산출이 제대로 계측되지 않는 한, 좁은 의미의 효율성을 넘어 광의의 효율성에서 제약을 받는 한, 그리고 정책결정자 개인의 목 표나 편견이 개입되는 한, 공공부문의 활동 결과는 민간부문에서 와 같은 양태로 나타날 수 없으며, 그 결과 사회구성원에 비친 공 공부문의 이미지는 부정적일 수밖에 없다.
정부의 실패는 정부의 개입이 시장의 실패를 적절히 치유하지 못함으로써 야기되는 것이지 이 때문에 정부의 시장개입 자체가 부정되는 것은 아니다. 따라서 중요한 것은 정부가 개입할 때 그 로 인해 초래되는 사회적 편익이 사회적 비용을 초과하여야 한다 는 점이다.
정책적 관점에서의 선택은 결국 시장의 실패와 정부의 실패 중 어느 경우가 더 심각한가에 따라 결정될 문제이다. 가격기구, 즉 시장의 불완전성을 지나치게 의식해서도 안 되겠지만, 시장의 역 할을 지나치게 과소평가해서도 안 된다.
Ⅲ. 정부 관료의 결정 대 시장의 결정
유교적 전통을 가지고 있는 우리 사회에서 관료에 대한 국민들 의 선망과 신뢰는 부지불식(不知不識)간에 매우 크다. 사실 개인적 자질에서 보면 여러 측면에서 관료는 우리 사회에서 어느 집단보 다 우수한 집단이며, 우리 관료는 세계의 다른 어느 나라 관료에 비해서도 개인적 자질이 높다. 엘리트 관료들이 국가와 민족을 위 해 사심(私心) 없이 일한다는 자신들의 소명감과 국민들의 그들에 대한 기대 모두 귀중한 것이다.
그러나 아무리 관료들이 똑똑하고 투철한 역사의식과 사명감을 가지고 있더라도 경제의 장․단기적 작동에서 관료가 시장을 절 대로 대체할 수는 없다. 시장의 보이지 않는 손이 경제문제를 가 장 효율적으로 해결하는 것으로, 아무리 훌륭한 관료라도 시장의 보이지 않는 손을 능가하는 위력을 갖고 있지는 못하다.
문제를 잘 해결한다는 측면에서 시장이 그 위력을 더 잘 발휘 한다는 것에 덧붙여, 관료는 문제를 더욱 나쁘게 만들 개연성을 내포하고 있는데 그 까닭을 네 가지만 설명하면 다음과 같다.
첫째, 관료는 선거를 통해 선출된 정치가의 통제를 받기 때문에 경제논리보다 정치논리에 의거하여 의사결정을 할 수밖에 없으 며, 많은 경우 현실에서도 그러하다. 의사결정이 경제논리가 아닌 정치논리에 의해 이루어질 경우 의사결정이 최적으로 이루어질 수가 없다. 새로운 선도산업(先導産業)을 지정하고, 특정 집단에게 보조금을 지급하고, 경제성장을 위해 투자재원을 배분하는 등의 의사결정이 전지전능(全知全能)한 관료에 의해 아무런 정치적 영향 력을 받음이 없이 이루어진다면 시장과 관료는 똑같은 결과를 만 들 수도 있다. 그러나 관료가 전지전능하지도 않거니와 현실에서
정치권의 영향을 받기 때문에 관료의 결정이 최선이 될 가능성은 극히 희박하다.
선도산업 지정이든, 보조금의 지급이든, 투자재원의 배분이든 이 모든 것에 관한 관료의 의사결정이 정치인의 지배하에 있는 한 국회의 동의를 얻어야만 집행이 가능하다. 어느 경우든 간에 수많은 이익집단들이 특혜를 받기 위해 정치권에 엄청난 로비를 한다. 이에 정치권은 선거를 의식하여 표와 선거자금의 확보를 위 해 관료에게 영향력을 행사할 것이다. 정부의 재원은 결국 정치적 힘이 있는 곳으로 흐를 수밖에 없다. 따라서 관료는 경제논리보다 는 정치논리에 의거 의사결정을 하게 되고 그 결과 비효율적인 투자가 이루어지거나, 생산력 증대와는 관계가 없는 부분에 국가 의 귀중한 재원이 투자된다.
둘째, 시장에서 자신의 모든 것을 걸고 자신의 돈을 관리하는 일반 투자가와는 달리 관료는 자신의 돈이 아닌 납세자의 돈을 관리하며 그 관리의 결과도 자신이 전적으로 향유하지 못하므로 사업 추진 과정에서 그들이 정말로 최선을 다하고 최선의 결과를 도출할 것이라고 기대하기는 힘들다. 관료들의 경우 낭비적인 투 자가 채택되더라도 그들의 보수나 운명이 크게 바뀌지 않는다. 때 로는 아무리 낭비적인 투자를 하더라도 많이만 하면 일을 잘하는 것으로 비쳐서 칭찬을 받기도 한다. 시장에서 투자가의 운명은 생 산적 투자를 선택하느냐 또는 비생산적 낭비적 투자를 선택하느 냐에 따라 크게 달라지지만, 관료들의 경우 관료의 운명과 투자결 정의 결과와는 크게 상관이 없는 것이 보통이다.
관료가 의사결정과 관련하여 잘못된 정보를 제공받기 때문에 결정을 그르치게 될 가능성이 크다는 점이 시장의 힘에 비교해 본 관료의 세 번째 문제점이다. 관료가 결정권을 가지고 있다는 사실이 잘 알려져 있는 이상, 이익집단들은 객관적이거나 정확한
정보를 제공하기보다는 통상 자신들의 주장을 뒷받침하기 위해 자기들에게 이익이 되는 정보만을 골라서 관료에게 제공할 것이 다.
관료들의 사고가 공급자 중심으로 경사(傾斜)되어 있으며, 그들 이 가진 정보가 불충분하고 정확하지 못하다는 점은 우리가 일상 에서 자주 관찰하는 바이다. 부정확한 정보는 결국 잘못된 의사결 정으로 연결되고 시장의 힘보다 더 못한 결과를 초래한다. 때로는 획득한 정보 자체가 부정확하지 않을지 몰라도 관련 당사자들 모 두로부터 정보가 완벽히 균형 있게 망라되어 입수되고 있지 못하 다. 이러한 상황에서 관료의 의사결정은 일을 그르치게 된다.
경제운영을 놓고 관료의 능력이 시장의 힘을 능가할 수 없는 네 번째 이유는 시장은 분산적 의사결정 형태이기에 경제주체 모 두가 개별적으로 거의 완벽한 정보를 가지고 있으나 관료에 의한 경제의 관리는 중앙집권적 의사결정 형식을 띨 수밖에 없기 때문 에 이를 뒷받침하기 위한 완벽한 정보를 관료가 갖는 것 자체가 불가능하므로 관료에 의한 경제운용은 실패할 수밖에 없다는 점 이다. 우리는 매일매일 매우 다양한 변화를 동태적으로 겪으면서 살고 있다. 새로운 기술이 끊임없이 나오고, 소비자의 선호가 계 속적으로 변화하며, 정치적 여건은 예측을 불허하고, 경제활동에 큰 영향을 미치는 기후도 변화무쌍한 등등 이 모든 동태적 변화 는 투입물과 생산물의 상대적 희소성과 가치에 변화를 가져온다.
어떠한 관료도 동태적 변화와 관련된 모든 정보를 적시에 적절하 게 자신이 갖거나 다른 경제주체에게 제공하는 것은 불가능하다.
중앙통제적 관료에 의한 경제운영이 실패로 귀결될 수밖에 없 는 역사적 사례는 옛 소련과 동구 공산주의 국가들의 경제가 붕 괴한 데서 찾을 수 있다. 혹자는 싱가포르와 일본에서 그리고 박 정희 대통령 시대의 우리나라에서 능력 있는 관료들이 열심히 하
여 경제를 부강케 하지 않았느냐고 반문할지 모른다. 오늘날 우리 경제가 심한 몸부림을 치게 된 원인 중의 하나가 바로 개발연대 의 관치(官治)에 의한 경제운영 때문이다. 일시적으로는 높은 경제 성장이라는 하위의 목표달성을 손에 쥘 수 있었으나 그 대신 환 경과 보건의 파괴 등 엄청난 대가를 치렀거나 치를 예정이며 동 시에 성장 하나만 놓고 보더라도 장기적으로는 결국 대가를 치르 게 된다.
한때 일본 관료들, 특히 통산성(Ministry of Trade and Industry) 관 리들의 탁월성이 많은 사람들에 의해 회자(膾炙)되곤 하였다. 그러 나 통산성 관리들의 능력은 사실과 다르게 과장된 측면이 너무도 많으며, 그들에 의한 정책판단 실패의 사례는 수없이 많다. 통산 성 관리들은 마쓰다(Mazda)와 혼다(Honda)가 국제경쟁력이 없다고 판단하고 자동차 산업에서 손을 떼도록 계속 압력을 가하기도 했 으며, 소니(Sony)에게 트랜지스터, 라디오 생산을 중단할 것을 요 청하기도 했다. 통산성 관리들이 취한 쇠고기, 과일 그리고 여타 농산품에 대한 각종 수입제한 조치들 때문에 일본의 소비자들은 세계에서 가장 높은 식료품비를 지불해야만 했다.
관료들이 불완전한 정보를 가지고 있다는 사실 그리고 사심(私 心) 없이 일을 하는 것이 아니라는 사실은 부처 간에 추진되는 정 책이 일관성이 없거나 상충하는 데서 잘 관찰된다. 보건복지부의 관료들은 금연을 강조하는 정책을 펴는 반면에 농림부의 관료들 은 잎담배 생산자에게 각종 장려금을 지급하고 있다. 일부 곡물의 경우 시장가격이 생산비를 건지지 못하여 생산이 이루어지지 않 는 점에 착안하여 보조금을 지급하면서 생산증대를 촉진시킨다.
문제는 생산의 증대는 바로 가격의 하락으로 귀결되는데, 관료들 이 추구하는 바가 정확히 무엇인지 분명하지가 못하다는 데 있다.
이 밖에도 가만히 있는 것과 똑같은 결과를 가져오거나 오히려
그보다 더 못한 결과를 가져오는 경우가 비일비재하다.
관료들이 경제운용의 중심에 설 때 그 경제는 쇠락의 길로 접 어들 수밖에 없다. 관료가 경제자원을 통제하는 비중이 높으면 높 을수록 기업은 그들의 이윤획득 대상을 소비자에게서 구하지 않 고 관료에게서 구한다. 그 결과 기업은 소비자가 원하는 질 좋은 상품을 싸게 만드는 데 혼신을 다하기보다는 관료나 정치인들에 게 특혜를 부탁하는 데 모든 정력을 쏟는다. 이러한 상황에서는 국제경쟁력을 갖춘 재화나 용역은 생산되지 않을 것이며, 따라서 경제는 쇠퇴의 나락으로 떨어질 수밖에 없다.
Ⅳ. 경제정책과 재정정책 무엇이 왜 문제인가?
우리 경제 무엇이 왜 문제인가? 이 질문에 대한 해답을 구하는 일은 어떻게 보면 무척 어렵고 해답이 없다고 말할지 모른다. 그 러나 문제가 어려우면 어려울수록 해답이 의외로 쉽게 찾아지는 경우가 생각보다는 많다. 사회든 경제든 문제의 근원은 기본 (basics)에 충실하지 못하고 원칙(principles)을 지키지 못한 데 있다.
기본과 원칙에 충실하면 처음부터 문제가 야기되지 않고 야기된 문제도 기본과 원칙에 의거하여 정책을 추진하면 반드시 해결된 다.
어떠한 경제정책이 성공을 거두고 어떠한 경제정책이 실패하는 가? 이 질문에 대한 답은 의외로 간단하다. 물론 경제원리에 충실 한 정책은 성공하고 경제원리를 거스르는 정책은 실패한다. 물론 경제원리에 충실한 정책이라 해서 모두 성공이 보장되는 것은 아 니다. 그러나 경제원리에 충실하지 못한 정책은 어떠한 경우에도 성공할 수 없다. IMF체제 이전에도 그러하지 않았던 것은 아니었 지만, 당시 IMF체제 극복을 빌미로 시장경제원리와 법치주의에 반하는 정책의 추진으로 본말이 전도된 경우가 매우 많았다.
우리 경제가 IMF체제로 표현되는 경제위기를 겪었고, IMF체제 를 극복한 지금도 여전히 비틀거리고 있다. 이는 개인․기업․금 융기관․정부 등 경제주체 중 그 어느 누구도 경쟁력을 갖지 못 하고 각자 또는 우리 사회 구성원 전체가 갖고 있는 귀중한 자원 을 생산성이 없거나 생산성이 낮은 사업에 무분별하다 할 정도로 투입하고 있기 때문이다.
현재의 한국경제는 각종 개혁을 빌미로 불확실성을 증대하고 예산을 낭비하는 정부, 심화되는 경쟁 속에 자신감을 잃고 있는
기업, 그리고 고용불안에 떨고 있는 가계로 구성되어 있다. 특히 정부는 고통을 수반하는 각종 개혁조치를 밀어붙이면서도 스스로 앞장서서 고통을 국민과 함께 나눈다는 자세를 전혀 보여 주고 있지 못하다.
｢참여정부｣는 진보주의 성향의 정권으로 공동체를 강조하고 시 장을 신뢰하지 않는다. 그 결과 정부의 적극적 개입을 주장해 큰 정부․작은 시장을 정책기조로 삼고 있다. 그 과정에서 정부의 보 호적 기능이 마비되어 방위․치안․질서 등 정부 고유의 역할이 방기되고 있다
경제의 생산 활동과 관련해서는 가계․기업․정부 등 소위 3대 경제주체 중에서 기업과 정부의 책무가 중요하다. 작금에 진행되 는 상황을 면밀히 관찰하면 말할 필요도 없지만 피상적으로 관찰 하기만 하여도 정부는 문제의 해결사가 아니고 문제의 원인제공 자가 되고 있으며 기업은 각종 질곡에 억눌려 힘이 쇠진한 상태 이다. 오늘의 문제는 활력이 넘쳐야 할 기업이 탈진한 상태이고, 수동적 입장이어야 할 정부가 적극적인 데 있다. 정부와 기업 각 기 무엇이 왜 문제인지를 살펴보자.
IMF체제하의 경제위기 극복과정에서 재정적자가 큰 규모로 나 타나고 국가채무가 급격히 증대함에 따라, 재정정책 논의의 초점 이 재정적자와 국가채무에 맞추어지고 있는데 이는 크게 잘못된 것이다. 국민의 세금이 바탕이 되어 이루어지는 세출이 생산성이 높은 사업에 투입되고, 개별사업이 낭비 없이 추진되는 한 재정적 자 자체는 전혀 문제가 되지 않는다. 충분한 세입이 있어 재정이 흑자 기조를 유지한다 하더라도 생산성이 낮거나 없는 사업에 정 부예산이 계속 투입되면 경제 자체가 장기적으로 유지될 수 없다.
사고의 전환이 필요하다. 통상적으로 우리는 정부가 무엇을 해 야 하느냐를 중심으로 생각한다. 무엇을 해야 하느냐를 중심으로
생각하면 세상의 모든 일은 정부가 하는 것이 좋다는 결론으로 귀결된다. 정부는 무엇을 하지 말아야 하는가를 살피고 이를 제대 로 실천하는 것이 필요하다. 민간 또는 시장이 잘할 수 있는 일들 에 정부는 개입하지 말아야 하며 더더욱 국민세금을 투입해 낭비 를 초래해서는 아니 된다.
잠재적 생산성이 높은 곳을 찾아내어 자원을 집중적으로 배분 하는 일은 시장이 할 일이지 정부가 할 일이 아니다. 교육․문 화․예술․산업 등 거의 모든 분야에서 이러저러한 이유를 대면 서 예산이 집중적으로 지원되고 있다. 정부가 마련한 기준에 따라 예산지원을 받기 위해 경쟁을 장려하는 것은 시장논리의 잘못된 적용이다. 정부의 집중 지원으로 우리가 손에 쥐는 것은 높은 품 질이나 낮은 가격이 아니라 충성이나 허위보고의 경쟁일 뿐이다.
이 과정에서는 자원 자체가 낭비되는 것은 물론 귀중한 자원인 창의력도 소멸된다.
재정이 국가의 경쟁력을 약화시키고 해이시키는 사실을 국민도 전문가도 인식하고 있지 못하다. 재정운영이 효율적이지 못할 때 는 그 자체로서도 문제이지만 민간부문에 미치는 영향이 매우 크 므로 국가 전체적으로 문제가 야기된다. 공공부문의 헤픈 쓰임새 는 민간부문의 과소비를 유도하고 공공부문에서의 조그마한 빈틈 은 사회 전체 기강의 해이를 가속화시킨다.
상자(商子) 거강(去强)편에 “나라가 부유한데도 가난한 살림처 럼 아끼고 줄여 쓰면 더욱 부유해지고 더욱 부유해지면 강해진다.
나라가 가난한데도 부자살림처럼 흥청망청 쓰면 더욱 가난해지고 더욱 가난해지면 약해진다.”는 글귀가 있다. 정부가 헤픈 쓰임새 를 지양하고 엄격한 자기통제와 절약을 하는 것이 문제해결의 첫 걸음이다.
기업은 자본주의의 핵으로서 생산의 주체이다. 생산의 주체인
기업은 근로자에게 일자리를 마련해 주며 기술습득의 기회를 제 공한다. 시장에서 생산자인 기업은 소비자의 마음에 들기 위하여 피나는 경쟁을 한다. 창의성을 비롯한 인간의 숨은 능력은 저절로 개발되지 않는다. 경쟁은 새로운 지식을 창조하고 확산시키며 기 존의 정보를 전파하는 최선의 도구이다. 새로운 생산공정, 조직방 법, 신제품 그리고 새로운 마케팅 방법 등을 추구하는 행동은 경 쟁에 의해 창조되며 경쟁이 심할수록 더욱 활성화된다.
기업 생산 활동의 위축 내지 약화가 초래되는 배경은 여건의 변화와 사회 여건의 족쇄에서 찾을 수 있다. 생산물 시장에서는 시장개방으로 경쟁이 치열해져 어려움에 처하고, 생산요소 시장 의 경우 고임금으로 표현되는 고비용 때문에 채산성이 크게 약화 되고, 기업의 활동과 관련한 각종 규제가 여전하며, 정치권과 사 회 일각에서 소유 및 경영구도에 불합리한 메스를 가하려는 시도 가 진행되는 상황에서 기업인들의 의욕은 꺾일 수밖에 없다.
이제 정부는 기업을 선도해야 할 대상으로 보는 시각에서 분명 히 탈피해야 한다. 오늘날 우리 기업은 어느 집단보다 앞서가는 우월한 정보력을 갖고 있으며, 또한 우수한 인력을 확보하고 있는 것으로 판단된다. 이러한 상황에서 정부는 기업의 활동에 개입하 려 할 것이 아니라 기업이 각자 갖고 있는 능력을 최대한으로 발 휘하도록 여건을 조성해 주고 관련 제도를 정비해 주는 것이 자 신의 역할을 가장 잘하는 것이다. 정부와 기업과의 관계에서 정책 당국이 기업에 대해 할 수 있는 것은 기업을 지도하는 것이 아니 고 기업을 경쟁의 와중으로 내모는 것이다. 사자가 귀여운 새끼를 낭떠러지에 내던져 혼자 살아가는 섭리를 터득케 하는 것처럼, 기 업을 경쟁의 장으로 이끌어내는 것이 정부의 주된 책무이다.
우리 경제를 압박하는 가장 큰 요인은 비경제적인 것으로 이는 국내외에서 야기된 불확실성이다. 이라크전쟁, 북한 핵, 선진국 경
기후퇴 등은 외부적 요인이고 내부적으로도 ｢참여정부｣의 출범으 로 야기된 세대 간의 갈등, 이념 간의 대립, 여소야대의 정치 불 안, 정책조율의 미숙 등의 요인이 있다. 이들 요인이 경제주체들 의 사기를 저하시키고 중요한 의사결정을 미루게 하고 있다. 경제 의 천적인 불확실성이 그것도 정책당국이 통제하지 못하는 요인 에 의한 불확실성이 우리를 짓누르고 있는 상황에서의 최적의 정 책대응은 이러한 불확실성 자체를 제거하거나 축소하는 정치적 지도력의 발휘이다. 문제는 아쉽게도 불확실성을 축소하거나 제 거해야 할 정부와 집권 여당이 이를 더 확대시키는 데 있다.
국내경기의 자생적 회복을 기대하기 어려운 상황에서 정부가 경기부양을 위해 대책을 마련하는 것이 잘못된 것은 아니다. 그러 나 무엇이든 그리고 많이 하는 것이 좋다는 논리는 성립되지 않 는다. 불황의 원인에 대한 정확한 진단, 동원되는 정책수단의 목 표달성에의 적합성과 정합성, 정책수단 간의 최적의 조합 등 면밀 한 검토가 요청된다.
경기부양론자들은 추경을 편성해 정부지출을 늘리거나, 이자율 을 낮추거나, 감세정책을 취하면 투자가 활성화되어 경기나 나아 지리라 주장한다. 문제는 추가 지출이나 낮은 이자율이나 감세를 통해서 인위적으로 이루어진 투자는 원래 생산성이 낮은 투자이 기에 사회적으로 바람직하지 않으며 이러한 투자 중 상당 부분은 시간이 지나면 다시 구조조정의 대상이 될 수밖에 없다는 데 있 다.
통상적 경기부양책은 시장의 선별기능을 흐리게 한다. 경기 침 체기는 전반적으로 경제활동이 위축되는 시기이기도 하지만 그와 동시에 과거의 잘못된 의사결정이 수정되고 그 결과 산업 간에 구조조정이 이루어지는 시기다. 제대로 된 경기부양책이 마련되 지 않는 한 시장의 선별기능이 작동하도록 놓아둠으로써 자원이
보다 효율적으로 배분되고 그 결과 경제의 체질이 강화될 수 있 을 것이다.
경제를 둘러싼 불확실성이 매우 높고 경제전망이 어두우며, 정 책을 선택하는 데 운신의 폭이 크게 제한된 상황에서 정부가 할 수 있는 것은 경제의 기본체질을 강화하는 것이다. 정책운영에 한 계가 있는 상황에서 경기침체를 핑계로 정책을 마구잡이식으로 추진해서는 아니 된다. 특히 정치논리에 따른 경제정책의 추진은 금기 중의 금기사항이다.
우리나라의 최근 경제성장률을 보면 매우 우려할 수준이다.
<표 I-1>이 보여 주듯 우리나라의 성장률 추이는 감소세인 반면, 최근 주요국 및 경쟁국의 성장률은 증가추세이다. 한국은 2005년 까지 3년 연속 세계평균 성장률에 미달하고 아시아 지역 성장률 과 비교하여도 크게 낮은 수준이다.
(단위: %)
2003 2004 2005 2006 2007
세 계 4.0 5.1 4.3 4.3 3.3
한 국 3.1 4.6 4.0 5.0 4.2
아시아 8.1 8.2 7.8 7.2 7.0
주: 1) 세계 전체 성장률은 PPP방식의 추정치
2) 아시아 지역에는 한국․일본․대만․홍콩․싱가포르가 제외됨(선진국에 포함).
자료: IMF, World Economic Outlook, September 2006.
KDI, KDI 경제전망, 2006. 3/4.
삼성경제연구소, SERI 전망 2007, 2006.
<표 I-1> 세계 경제성장률 추이
경제위기로부터 탈출하기 위해서든, 세계중심 국가로 도약하기 위해서든, 우리가 해야 할 일은 정부를 포함한 모든 주체들이 ‘기
본’에 충실해야 한다는 것이다. 경제난은 복잡한 구조적 요인에 의해서 비롯된다. 외국자본의 유입증대로 외환위기를 극복하고, 특정 부처가 국민 세금으로 새로운 성장 동력을 중점 지원하고, 노사정 간 합의를 도출한다고 하여 우리 경제가 순항(順航)하리라 고 판단한다면 이는 잘못이다. 일시적 요인과 구조적 요인이 복합 되어 야기된 경제위기를 극복하기 위한 처방의 선택이 분명히 쉽 지는 않다. 그렇기 때문에 기본에 충실한 것이 최선이다.
기본의 충실에 대한 논의를 하기 전에 두 가지 사항이 먼저 인 식되어야만 한다. 첫째는 우리 경제가 현재 어떠한 상황에 처해 있느냐에 대해 제대로 인식되어야 하며, 둘째는 우리가 당면한 문 제에 대해 정확히 진단하는 것이 필요하다.
“너 자신을 알라.”는 말이 있듯이, 우리는 우리 경제의 현 위상 을 정확히 인식해야 한다. 불과 40년 전 기초적인 삶의 영위조차 힘들었던 절대빈곤(absolute poverty)에서 이제는 삶의 질을 논의하 는 단계까지 크게 도약한 점은 우리 모두가 인정하는 바이다. 또 한 우리 스스로 우리 경제를 선진경제라 생각한 적도 있었다.
우리 자신을 보다 객관적으로 살펴보면 선진국이 되지 못하였 음은 물론 중진국으로의 정착도 아직 제대로 이루어지지 않았다.
비교 대상 186개국 중 2005년도 한국의 경제규모는 GDP 기준으 로 세계 11위이고 GNI 기준으로 12위이며, 교역량은 세계 10위이 나, 1인당 GNI는 시장환율 기준으로 세계 50위이고 구매력 평가 기준(purchasing power parity)으로 세계 46위에 불과하다. 스위스의 국제경영개발원(IMD)의 세계경쟁력연감 2005에 의하면 전체 60 개의 평가대상 국가 및 지역 가운데 우리나라의 종합경쟁력은 31 위에 불과하다. 구체적 개별 내용을 살펴보아도 경쟁력은 경제 외 형에 비해 매우 낮은 편이다. 국내 경제활력은 35위, 국제무역 32 위, 해외투자 54위 등으로 경제운영성과는 49위이며, 생산성 32위,
노동시장 36위, 자금시장효율 40위 등으로 기업경영효율은 29위 이며, 경제제도기구 37위, 기업 관련 입법 45위, 사회정서 59위 등 으로 정부행정효율은 36위에 불과하다.
<표 I-2> 역대 정권별 경제성과의 비교
(단위: %)
정 권 경제
성장률 실업률 인플레
이션율
경상수지 / 명목GDP
개인 저축률
설비 투자율
회사채 실질수익률 박 정 희
(1965～1979) 9.0 4.7 14.2 -5.1 12.81) 11.52) 10.9 전 두 환
(1981～1987) 8.7 4.0 6.1 -0.3 12.2 12. 7 9.6 노 태 우
(1988～1992) 8.0 2.5 7.4 1.1 17.8 14. 0 8.8 김 영 삼
(1993～1997) 6.9 2.4 5.0 -1.6 14.0 13. 3 7.9 김 대 중3)
(1999～2002) 7.2 4.5 2.5 2.6 9.5 11. 9 5.5 노 무 현
(2003～2005) 3.9 3.7 3.3 2.7 6.7 9.2 1.7 주: 1) 1975～1979년 평균
2) 1970～1979년 평균
3) ｢국민의 정부｣의 경우 외환위기로 마이너스 성장을 한 1998년도를 제외한 수치임.
자료: 한국은행, 통계청
<표 I-2>는 지난 40년간 역대 정권(대통령)의 경제적 성과를 요 약․제시하고 있다. 가장 두드러진 특징은 최근 ｢참여정부｣에서 모든 경제지표가 크게 둔화 약화되고 있는바 이는 한국경제가 활 력을 잃고 있음을 의미하는 것이다. 경제성장률은 역대 정권의 반 수준으로 하락했으며 인플레이션율이 외형적으로 낮기는 하나 성 장률 하락을 감안하고 다른 경쟁 상대국들의 인플레이션율이 더
낮은 점을 고려하면 결코 낮다고 할 수 없다. 경제의 수많은 지표 중 가장 중요한 지표는 저축과 투자인데 이는 저축이 가계의 건 전성을 상징하고 투자가 기업의 활력을 나타내기 때문이다. 특히 개인 저축률과 설비투자율이 계속 하락하여 최근에는 매우 낮은 데 이는 우리 경제의 장기적 성장에 매우 부정적으로 작용할 것 이기에 매우 우려되는 사항이다.
지금 경제가 어렵고, 국민들도 힘들어하고 있다. 그러다 보니 정부의 보다 적극적 개입을 권장하고 경기활성화, 일자리 창출, 그리고 복지확대를 위해 재정지출의 확대, 즉 큰 정부를 주창한 다. 정부지출을 늘리면 투자가 활성화되어 경기가 나아지리라 주 장한다. 문제는 추가 지출을 통해서 인위적으로 이루어진 투자는 원래 생산성이 낮은 투자이기에 사회적으로 바람직하지 않으며 이러한 투자 중 상당 부분은 시간이 지나면 다시 구조조정의 대 상이 될 수밖에 없다는 데 있다. 일자리 창출은 기본적으로 기업 의 몫이지 정부의 본연의 업무가 아니다. 복지를 명목으로 세금을 더 걷는 것은 국민에게 점심을 사줄 터이니 국민더러 점심 값을 내라는 것과 똑같다.
경기활성화, 일자리 창출, 복지확대 등 우리 사회의 핵심 정책 과제를 해결하는 첩경은 투자를 활성화시키는 것이다. 새로운 기 업이 발흥하고 기업투자가 활성화되면 경기가 회복되고 일자리가 창출되며, 복지확대는 저절로 가능해진다. ｢참여정부｣의 정책기조 의 가장 큰 문제점은 기업의 투자를 억제․저해하면서 경기 일자 리 복지를 앞세우는 데 있다.
투자의 활성화는 세계의 자본과 기술을 우리나라로 유인해야 가능하다. 외국자본과 기술의 국내 유입은 나라 전체가 경제 특구 화되면 된다. 한반도를 둘러싼 각종 위험과 불확실 요인을 제거하 면서 기업투자 애로 요인도 과감히 제거해야 한다. 오늘날 중동의
신흥국가 두바이에서 천지개벽(天地開闢)을 주도하고 있는 모하메 드 국왕은 행정규제를 과감히 철폐하여 수많은 외국 기업과 기술 을 단숨에 유치했다. 인도․중국 등 최근 잘 나가고 있는 나라의 경우도 그 배경을 면밀히 관찰해 보면 외국 기업과 기술의 유치 에 성공한 때문이다. 투자처를 찾지 못해 돌아다니고 있는 500조 원 규모의 유휴자금을 기업의 설비투자에로 유도해야 한다.
사고의 전환이 필요하다. 통상적으로 우리는 정부가 무엇을 해 야 하느냐를 중심으로 생각한다. 정부가 해야 할 일을 찾다 보면 모든 일이 정부가 해야 하는 것으로 결론이 나기 십상이다. 따라 서 정부가 무엇을 하지 말아야 하는가를 살피고 이를 제대로 인 식 실천하는 것이 필요하다. 개인, 민간 또는 시장이 잘할 수 있는 일들에 정부가 개입하지 말아야 한다.
작은 규모의 예산을 가진 나라가 자원관리를 효율적으로 했으 며 작은 정부는 국가의 생산성을 저하시킨 경우는 없으나, 국가예 산이 방대하고 민간부문에 원칙 없이 적극 개입하는 큰 나라는 언제나 곧장 난관에 봉착한다는 것이 역사의 교훈이다. 현실의 불 가피성에 초점을 맞추어 이 사업 저 사업 벌이기보다는, 지금은 다소 고통스럽더라도 예산규모를 상당히 줄이는 것이 국가 백년 대계(百年大計)의 시금석(試金石)을 놓는 길이다.
우리 자신을 살펴보면, 빈번한 제도 개혁에도 불구하고 제대로 원활하게 기능하는 제도가 없고, 국민의식도 성숙된 상태가 아니 며 어느 것 하나 제대로 된 것이 없다고 해도 과언이 아니다. 밖 으로 보기에는 번드레하여 착각하기 쉬우나, 내부는 부실로 꽉 차 있다. 이러한 위기에서 벗어나기 위해서는 우리 모두 위기의식을 공유하고, 각고(刻苦)의 노력을 경주하는 것이 절실하다. 우리는 하루빨리 지금까지의 환상에서 벗어나 국내외적으로 엄연한 현실 을 직시하여야 한다. 시야와 관심을 국내외로 돌리고 우리의 시계
(視界)를 넓혀 앞으로 10년, 20년 뒤의 모습을 염두에 두고 현안문 제를 진단하고 그 해법을 정합성(整合性) 있게 찾아내어야 한다.
제2부
재정정책의 주요 현안 과제
Ⅰ. 국가재정법: 구조적 결함과 세부적 문제점
그동안 우리나라 재정운용의 근간은 1961년에 제정된 ｢예산회 계법｣과 1991년에 제정된 ｢기금관리기본법｣이었다. ｢예산회계법｣
과 ｢기금관리기본법｣이 경제적․사회적 환경의 변화에 부응하지 못함에 따라 두 법을 통합하는 ｢국가재정법｣이 새로이 제정되었 다. ｢국가재정법｣은 정부가 그간 추진해 온 중기재정운용, 총액배 분자율편성, 성과관리제도의 도입 등 재정개혁을 제도화함으로써 재정운용의 효율성 제고, 재정건전성의 강화, 재정의 투명성 제고, 재정제도의 명확한 법적근거 마련, 국회의 예산통제 및 감시기능 강화 등 그동안 제기되었던 여러 가지 문제점을 해소하거나 완화 한 점에서는 긍정적으로 평가된다.
｢국가재정법｣은 1년 6개월간의 의견수렴과 약 2년간의 국회에 서의 심의과정을 거쳐 2006년 9월에 입법이 완료되었음에도 다음 과 같은 구조적 문제들과 개별적 문제들 때문에 다시 다듬어져야 한다. 전문가 집단, 정책당국, 정당 그리고 국회가 혼재되어 새로 운 법을 제정하다 보니 각자 이해관계가 있는 조항이나 사항에 관심이 집중되어 전체적 구도가 제대로 맞춰지지 못했다. 개별적 사항들에 대해서도 상당한 문제점들이 있는 조항이 많이 있는바 법 개정이 조속히 이루어져야 한다.
1. 국가재정법의 구조적 문제점
법의 명칭을 좀 더 고민했었어야 했다. “재정법”인지, “예산법”
인지?, “국가”재정법인지, “정부”재정법인지? ｢예산회계법｣과 ｢기