14：00～14：30 등 록
14：30～14：40 개 회 국민의례
개회사 : 김장호(한국직업능력개발원 원장)
사 회: 백성준(한국직업능력개발원 연구개발본부장)
14：40～15：05 주제발표Ⅰ : 취약계층의 직업능력개발을 위한 정책과제 발 표: 나영선(한국직업능력개발원 연구위원)
15：05～15：30 주제발표Ⅱ : 자영업자 직업능력개발의 현황과 활성화 방안 발 표: 장홍근(한국직업능력개발원 연구위원)
15：30～15：50 휴 식 & Coffee Break 15：50～16：40 지정토론
윤석천(한국기술교육대학교 교수) 김주섭(한국노동연구원 박사) 김상철(전국직업전문학교협회장) 윤수경(노동부 사무관)
16：40～17：00 종합토론
17：00 폐 회
주제발표 Ⅰ
￭ 취약계층의 직업능력개발을 위한 정책과제 ···1 나영선(한국직업능력개발원 연구위원)
주제발표 Ⅱ
￭ 자영업자 직업능력개발의 현황과 활성화 방안 ···35 장홍근(한국직업능력개발원 연구위원)
지정 토론
···69윤석천(한국기술교육대학교 교수) 김주섭(한국노동연구원 박사) 김상철(전국직업전문학교협회장) 윤수경(노동부 사무관)
취약계층의 직업능력개발을 위한 정책과제
1)• 발표자：
나 영 선
(한국직업능력개발원 연구위원)1) 이 글은 2005년 5월에 발간된 『한국의 인적자원 : 도전과 패러다임』(김장호 편저, 한국직업능력개발 원)에서 필자의 “취약계층” 부분에서 발췌하였음,
Ⅰ. 배 경 ··· 3
Ⅱ. 취약계층의 개념 및 정책 범위 ··· 4
1. 취약계층의 개념 ··· 4
2. 정책 범위 ··· 6
Ⅲ. 장기실업자의 실태 및 정책대응 ··· 7
1. 실태 ··· 7
2. 정책대응 ··· 10
Ⅳ. 저소득층의 실태 및 정책대응 ··· 14
1. 실태 ··· 14
2. 정책대응 ··· 16
Ⅴ. 장애인의 실태 및 정책대응 ··· 20
1. 실태 ··· 20
2. 정책대응 ··· 21
Ⅵ. 정책과제 ··· 25
1. 취약계층 직업능력개발 정책의 일원화 및 전달체계의 개선 ··· 26
2. 패키지 프로그램 및 단계적 동기 촉진 프로그램 개발 ··· 27
3. 예방적 노동시장대책으로서 직업능력개발 정책 추진 ··· 29
4. 혁신적 고용관행 및 사회적 일자리 창출 ··· 30
5. 지역사회학습망의 구축 및 평생학습의 활성화 ··· 31
참고문헌··· 33
나 영 선 / 한국직업능력개발원 연구위원
Ⅰ. 배 경
세계화 및 지식기반사회의 진전은 새로운 형태의 불평등을 초래하면서 사회통합 을 위한 취약계층 직업능력개발이 활성화되어야 한다는 주장이 강하게 제기되고 있다.
취약계층은 우리 사회 저변에 항상 존재하여 왔지만 더욱 관심을 가져야 하는 이유는 노동시장의 구조와 내용이 크게 변화하면서 빈곤과 소득불평등이 급속히 증가하고 있다는 점에 있다. 고숙련 노동수요는 증가하는 반면 단순반복 업무에 대 한 수요는 크게 낮아지며, 노동시장의 유연화가 가속화되면서 불완전 취업, 구조적 실업 등에 따른 소득의 양극화가 심화되고 있다. 이처럼 실업 및 빈곤을 공통적인 특성으로 하는 취약계층은 사회적, 경제적 희소자원 접근성을 높여줄 수 있는 교육 훈련, 고용기회 등에서 더욱 소외될 가능성이 높기 때문에 국가는 취약계층을 위한 직업능력개발을 적극적으로 추진할 필요가 있다.
국내외 취약계층 직업능력개발의 성공사례를 보면, 취업을 하지 못함으로 인해 결과하는 빈곤을 탈피할 수 있도록 직업능력개발 기회를 확충하고, 취업가능성 (employ-ability)을 개선하는 것이 가장 유효한 것으로 나타난다. 이는 근로능력이 있는 사람을 복지수혜자에서 영구적인 취업자로의 전환시키려는 근로연계복지의 철학에 기초한 것이다. 본래 서구의 근로연계복지의 개념은 복지재정을 절감하기 위한 노력으로 도입되었으나 결국 복지개혁이 성공하고 빈곤층의 자립을 돕기 위 해서는 교육과 직업훈련, 적절한 일자리 배치 등의 직업능력개발 정책이 적극적으 로 추진되어야 함이 후속과제로서 등장하고 있다.
여러 가지 이유로 일자리를 구하기 어려워 빈곤층으로 전락할 수밖에 없는 집단
을 취약계층으로 정의하지만 그 집단의 내부를 들여다보면 장기실업자, 장애자, 국 민기초생활보장법 수급자 등 그 규모도 다르며 매우 이질적인 사람들로 구성된다. 그러므로 이 연구에서는 취약계층의 이질성 및 요구를 충분히 파악하기 위해 사회 적, 경제적 배제의 개념을 적용하여 취약계층의 하위범주별로 접근할 것이다. 한편, 향후정책과제를 제시함에 있어서는 취약계층이 공통적으로 당면한 어려움을 극복 하기 위한 공통적 대응방안을 제시한다.
이 글의 순서는 다음과 같다. 제2장에서는 취약계층의 개념 및 직업능력개발 정 책 범위를 재확인한다. 제3장, 제4장, 제5장에서는 각각 장기실업자, 저소득층, 장애 인 등 대표적인 취약계층의 실태, 정책대응의 현황 및 문제점을 분석한다. 제6장에 서는 취약계층 직업능력개발을 위한 5대 정책과제를 제시한다.
Ⅱ. 취약계층의 개념 및 정책 범위
1. 취약계층의 개념
일반적으로 남다른 사회적, 경제적, 심리적 특징으로 인해 다른 집단보다 일자리 를 구하는데 좀더 어려운 집단을 취약집단이라고 간주한다. 대부분 이런 방식으로 취약계층을 규정할 경우 노동시장과 관련된 제한된 개념으로 분류될 수 있으나 현 대의 취약계층은 노동시장 참여를 포함한 제반 사회경제활동에 참여하는 과정에서 겪는 다양한 어려움에 주목하고 있다. 즉 사회적, 경제적 배제(social & economic exclusion)의 개념을 적용하여 금전적 측면이나 실업 이외에 교육, 보건, 환경, 문 화, 기본권에 대한 접근 등 다차원적인 사회적 박탈이나 장벽들이 존재한다는 점을 포착할 수 있게 해준다.
국내외 취약계층에 대한 많은 경험적 연구에서 보듯이 이 글에서도 취약계층의 범주는 크게 3가지로 구분한다.2) 물론 취약계층의 범주 간에 중첩되는 특성이 있
2) 취약계층 분류는 한국직업능력개발원(2003)에 기초하였다. 유사한 분류기준을 적용한 사례로는 강순원 외(2001)의 연구가 있다. 이 연구에서는 여성과 문화적으로 소외되어 있는 층(정보화취약계층)을 추가
으나 정책대상 집단의 이질성 및 요구를 파악하기 위해 사회적, 경제적 배제 계층 의 개념을 적용하는 것이 유용하다.
첫째, 노동시장 배제계층으로서 장기실업자, 비정규근로자, 저숙련ž저임금근로자 등이다. 이들은 급속한 기술변화로 인해 과거의 숙련기술이 더 이상 쓸모가 없어져 서, 또는 노동시장에서의 입직차별로 인해 최소한의 일자리 기회조차 없어서 장기 간 실업상태에 빠지거나 불안정한 고용상태에 머물게 된다. 숙련의 내용에 있어서 도 변화하는 상황에도 대응하지 못하여 있다. 즉, 과거의 산업사회에서는 육체적, 물리적 능력, 자동기계조작능력 등을 요구하였지만 지식기반사회에서는 인간관계능 력, 팀웍능력, 인지적 능력, 창의적 능력 등을 필요로 하는데 이런 능력은 형식적 교육훈련 뿐만 아니라 비공식적 작업장 경험을 통해 취득되는 경우가 많기 때문이 다. 요컨대 노동시장 배제계층은 사회경제변화에 따라 달라질 수 있지만, 지식기반 사회에서는 최소한의 교육연수를 이수하였음에도 불구하고 구조적 일자리 부족, 숙 련수준의 고도화에 따라 배제될 위험이 있는 그런 계층이다.
둘째, 전통적인 사회적, 경제적 배제계층으로서 저소득층 등이다. 산업사회에서나 지식기반사회에서나 빈곤층으로 요약되는 집단으로서 노동시장에서 요구하는 최소 한의 직무능력을 보유하지 못하여 불안정한 고용형태에 처해 있거나 절대적으로 낮은 임금을 받고 일하고 있는 집단이다. 더욱이 빈곤의 탈출기회였던 교육기회조 차 사교육비의 엄청난 증가로 인해 빈곤의 세습을 가져오는 요인이 되고 있다.
셋째, 특수취약계층으로서 장애인 등이다. 지식 및 정보에 대한 접근뿐만 아니라 일상적인 차별과 제약에 시달리는 집단이다. 장애의 조기발견, 남겨진 잠재능력의 발굴이 중요하기 때문에 장애인의 정상적인 사회구성원으로서의 독립여부는 초기 의 교육훈련에 달려있다고 볼 수 있다. 그러나 장애인에 대한 교육훈련의 기회 및 질은 정상인에 비해 훨씬 열악한 상태에 있으며, 여러 형태의 차별 및 이동권의 제 약 때문에 단순 업무에 고용되는 것조차 어려운 상황에 있다.
이 글에서는 특정 집단이 사회적, 경제적 배제로 인해 특별한 지원이 없다면 자 립·자활하기 어려운 불리한 집단(the disadvantaged group)으로 구조화되었을 때
하고 있다. 즉, 취약계층을 경제적 빈곤층, 지식기반사회에서 고용가능성을 결여한 층, 사회적 차별에 의해 주변화된 사회적 약자, 정치적 권리를 올바르게 행사할 수 없는 층, 문화적으로 소외되어 있는 층 등 5개 범주로 구분하고 현 단계에서 우리사회의 취약계층은 장애인, 절대빈곤층, 여성 등으로 보았다.
그 집단을 취약계층이라고 정의하였다. 이런 관점에서 현 단계에서 우리 사회의 취 약계층으로서 다음의 3개 집단에 초점을 두고자 한다. 즉 노동시장 배제계층으로서 장기실업자, 전통적 배제계층으로서 저소득층, 특수취약계층으로서 장애인이다.
2. 정책 범위
취약계층 직업능력개발 정책의 목표는 지식기반사회에서 더욱 소외될 가능성이 높아진 취약계층이 사회적, 경제적 배제를 극복하고 자립적인(self-sufficiently) 생 활을 영위토록 하여 사회적 통합을 이끄는 것이다. 만약 취약계층을 위한 직업능력 개발 정책이 지체된다면 구조적 실업, 빈부격차 등으로 인해 소외계층 차별이 심화 되고 국가는 사회복지부담 등 상당한 재정투자요인이 발생할 수 있다.
배제의 주요 원인은 낮은 교육수준, 숙련의 부족이기 때문에 교육훈련은 빈곤을 초래할 수밖에 없는 사회적, 경제적 배제를 극복하는 잠재적 수단이 된다. 그러므 로 직업능력개발 정책의 첫 번째 과제는 사회적 지원 없이는 자립하기 어려운 취 약계층에게 공평한 학습 및 취업 기회를 제공하는 것이다. OECD에서는 극단적인 빈곤이나 장기실업자와 같은 소외계층을 비롯하여 사회적으로 배제될 위험성이 높 은 계층을 대상으로 이를 극복하기 위한 방안으로서 성인학습(adult learning)의 적 극적 역할을 지속적으로 권고하고 있다.
한편 학습기회를 제공하는 것만으로는 취약계층 직업능력개발 정책이 충분한 것 은 아니다. 실제로 사회적 배제는 삶의 모든 영역에서 발생할 수 있는 다면적 개념 이지만 가장 핵심적인 요소는 취업이 불가능함으로 인해 나타나는 주변화, 빈곤화 이다(Byneer & Parsons, 2001). 그러므로 취약계층 직업능력개발 정책은 반드시 일정수준의 소득보장정책, 복지서비스 등을 병행할 필요가 있다. 취약계층의 경우, 추가적, 통합적 지원이 없다면 직업능력개발 기회에 접근하는 것은 물론 소득의 원 천이 되는 취업, 그리고 취업유지 자체가 어렵기 때문이다. 이런 의미에서 취약계 층 직업능력개발 정책은 교육훈련․고용․복지(소득보장 및 심리적 지원 등) 개념 이 통합된 정책이다[그림 1].
지식기반사회 지식,정보 격차
취약계층의 구조화 빈곤,저임금,차별
재통합 근로연계복지
사회적 배제 배제의 극복
교육훈련, 평생학습
인적자원의 배분, 활용
심리적 지원
소득보장, 복지
[그림 1] 취약계층 직업능력개발 정책의 범위
실제로 선진외국에서 취약계층 대책은 종합적인 대책을 지향하는 것으로 소득보 장정책 및 고용정책을 밀접히 연계시키고 교육훈련, 육아, 주거, 의료복지 등 다양 한 복지정책수단을 결합시키고 있다. 미국에서는 근로연계복지 정책의 일환으로서 원스톱 센터에서 TANF(Temporary Assitance for Needy Families, 빈곤가구한시부 조)와 WIA(Workforce Investment Act, 인력투자법)프로그램을 일원화, 통합하는 개혁을 단행하였는데, 이는 복지수혜자의 일자리 획득과 자급자족을 위해서 취업알 선 및 훈련 이외에도 공공 보건의료, 육아, 현금보조, 교통비 보조 등 다양한 work support 프로그램을 제공하고 있다.
Ⅲ. 장기실업자의 실태 및 정책대응
1. 실태
우리나라의 경우 외국과 달리 노동력의 상당수가 실업과 비경제활동 사이를 넘 나들고 있으며, 실업급여제도의 제한성 때문에 장기실업자의 규모 및 특성을 파악
하는데 어려움이 있다. 그러므로 실업과 취업을 오가는 반복실업, 장기실업상태에 서 구직을 포기하는 실망실업, 그리고 한시적 취업의 특성이 높은 임시ž일용직 등 비정규직 취업 등을 모두 장기실업의 범위에 포함하여야 장기실업의 특성을 보다 정확히 파악할 수 있다.
위의 기준에 따르면 2002년 장기실업자의 규모는 실업기간 6개월 이상 실업자 9 만3천명, 지난 1년 동안 2회 이상 반복 실업의 경험이 있는 자 8만4천명과 6개월 이상 장기실업상태에서 취업하였으나 임시ㆍ일용근로자 등 비정규직으로 취업한 자 9천명, 그리고 6개월 이상 장기실업자였다가 노동시장에서 퇴출하여 비경제활동 상태로 된 자 1만1천명 등 약 19만7천명에 이르는 것으로 추산된다. 그러나 아직 외국에 비해 장기실업자의 비중이 낮으며, 그 이유는 노동시장이 유연하기보다는 사회보장제도의 미비와 생계유지의 어려움으로 인해 상당수의 실업자들이 기대수 준을 낮추어 취업하기 때문이다.
장기실업이 IMF위기 이후 구조화되고 있음은 다음과 같이 장기실업자의 특성이 유형화되는 경향, 핵심인력 및 고학력 장기실업 증가, 실업탈출의 추세의 둔화 등 을 통해 파악할 수 있다. 첫째, <표1>에서 보는 바와 같이 연령 및 학력 등의 개 인적 속성에 따라 장기실업자의 특성이 유형화되고 있다.3) 즉, 30대 이하이거나 전 문대 이상의 고학력층은 지속실업형, 고졸이하이거나 40대 이상의 고연령층은 반복 실업형 또는 비정규직 재취업형, 30대 고학력층은 구직단념형 등으로 유형화, 구조 화 되고 있다. 둘째, 2002년을 기준으로 남자이거나, 30세 이상의 중장년층, 가구주 의 경우에 장기실업자의 규모가 크다. 이는 우리 산업사회의 핵심노동력 계층이 장 기실업화한 후 일자리로 복귀하지 못하고 결국 주변인력화되고 있음을 시사한다.
셋째, 고졸학력에서 장기실업자 비중이 가장 높은 패턴으로 나타나고 있으나 대 졸이상 장기실업자의 비중은 꾸준히 높아지고 있어서 고학력 장기실업의 문제가 심각해지고 있다. 특히 29세 이하 청년층의 지속실업형의 장기실업 비중이 가장 높 아서 사회경제에 미치는 부정적 효과가 다른 연령층 보다 심각하다. 이들은 고용보 험수급대상자에 포함되지 않은 신규실업자라는 측면에서 소득문제에 직면하여, 또
3) 2003년 6월 한달 동안 전국 실업극복연대회의에 속하는 단체를 방문한 실업자 중에서 장기실업자 범주 에 속하는 389명에 대한 실태조사 결과임(나영선 외, 2003)
한 국가경제 측면에서 중년층보다 높은 생산성 손실로 이어질 우려가 있다. 넷째, 실업률의 하락에도 불구하고 일단 장기실업상태에 빠지게 되면 실업상태에서 벗어 나질 못할 확률이 점차로 커지고 있다. 경제활동이동상태 패널분석에 의하면, 장기 실업자 중 취업으로의 탈출률은 1999년 18.0%를 정점으로 2002년 15-16%대의 변 화를 보이고 있는 반면에 실업상태에 남을 확률은 1999년 69.8%에서 2002년 71.4 로 점차적으로 높아지고 있다.
<표 1> 장기실업자 유형별 특성
(단위 : %, 명)
계
연령 학력
20대 30대 40대 50대 이상
중졸
이하 고졸 전문대
이상
계 100.0
(389) 100.0
(40) 100.0
(128) 100.0
(120) 100.0
(99) 100.0
(128) 100.0
(148) 100.0 (112) 지속실업형 33.2 37.5 41.1 28.3 26.3 28.1 28.4 45.5 반복실업형 20.3 20.0 15.6 21.7 25.3 19.5 23.6 16.1
비정규직
재취업형 22.9 22.5 15.6 23.3 32.3 27.3 25.7 14.3 구직단념형 19.5 15.0 25.0 17.5 16.2 20.3 17.6 21.4
기타 4.1 5.0 2.3 9.2 4.7 4.7 2.7
자료: 나영선 외 (2003).
결국, 우리사회의 장기실업은 직업능력의 손실 뿐만 아니라 핵심 노동력의 주변 화로 이어지며, 인적자원의 손실, 국가경제의 생산성 손실을 의미한다.
동 실태조사(2003)에서는 장기실업자가 가족생계부양 책임 상실에 어떻게 대응 하고 있는가를 잘 보여준다. 장기실업자의 82.8%는 가족의 생계를 책임지는 가장 으로 나타났는데 실업 후에 생계를 유지하는 가장 주된 방법으로 ‘배우자의 소득’
을 꼽았으며, 다음으로는 ‘부모 또는 자녀의 소득’ 등으로 나타났다. 예상대로 20대 는 부모의 소득으로, 30, 40대는 배우자의 소득으로 50대는 배우자의 소득 또는 자 녀의 소득에 생계를 의존하고 있다. 실업급여에 의존하는 경우는 매우 적었으며,
이자, 집세, 저축 등의 자립적인 기반도 미미한 것으로 보인다. 일단, 실업자가 되면 부모, 배우자, 친지 등 다른 주변인물의 도움으로 생계를 유지할 수밖에 없음을 시 사한다.
이들에 대한 직업능력개발의 기회제공이 충분히 이루어지고 있지 못한 점도 문 제다. 장기실업자 중에서 재취업훈련 경험자는 17.7%에 불과한 실정이다.
2. 정책대응
현재 추진 중인 장기실업자 대책들은 여러 각도에서 설계되고 접근되었으나 규 모나 정책의 효과 측면에서 공공근로사업, 실업자직업훈련, 장기실업자고용촉진장 려금, 그리고 고용안정센터의 성취프로그램, 동행면접, 심층상담 등을 통한 취업지 원 프로그램이 대표적이라고 볼 수 있다. 예산 및 참여인원 측면에서 공공근로, 실 업자 직업훈련의 순으로 규모가 크다(표2).
<표 2> 2002년도 주요 장기 실업자 대책 현황
(단위 :천명, 백만원)
구분 공공근로 실업자
직업훈련
장기실업자
고용촉진 장려금 성취프로그램
참여 인원 587 129 14 5
배분 예산 523,200 214,300 7,154 -
자료: 노동부(2003), 『장기실업자 고용안정 대책』.
가. 현황 1) 공공근로사업
공공근로사업의 지원대상은 실업자 또는 정기소득이 없는 일용근로자로서 구직 등록을 한 자 또는 행정기관 또는 행정기관이 인정한 기관에서 노숙자임을 증명한 자이다. 이들에 대한 임금지원의 경우 업무특성, 노동강도, 지역의 노임수준 등을 반영하여 일당 19천원～29천원 범위에서 탄력적으로 지급(부대비용 포함시 월 60
만원 내외)하되, 임금 외에 교통비, 중식비 등 3천원～5천원 규모의 수당은 별도로 지급하며, 연간 최대 9개월 참여 가능하게 한다.
공공근로사업은 IMF 경제위기 이후 적극적 노동시장 정책(active labor market policy)의 일환으로 실시되기 시작하였는데, 1999년 이후 예산과 인원이 급격하게 감소하였다.
공공근로사업에 다양한 계층이 참여하고 있는 가운데 성별로는 여성이, 연령별로 는 중고령층, 학력별로는 저학력층이 보다 많이 참여하고 있다. 고용보험 DB자료에 근거하여 2002년 하반기 공공근로에 참여한 사람을 대상으로 분석한 결과(316,845 명), 공공근로 참가 후 전체 참가자 중 8.6%는 노동시장에 취업하였으나 상당수는 미취업자(91.4%)로 남아 있어 공공근로 정책은 장기실업자에게는 취업능력 제고 보다는 단기적인 일자리제공의 성격이 보다 짙다고 할 수 있다
2) 장기실업자고용촉진장려금
장기실업자고용촉진장려금은 이직자가 6개월 이상 취업하지 못한 자이거나 고용 보험에 가입하지 않았던 고졸 및 대졸의 신규실업자가 졸업 즉시 취업하지 못하고 6개월 이상 장기실업에 있는 자를 채용하는 사업주를 대상으로 장려금을 지원하는 제도이다, 이는 실업의 구조적 악화를 방지하고 신규실업자의 노동시장 진입을 촉 진하기 위해 마련된 임금보조금 제도의 성격을 지니고 있다. 이들을 채용한 사업주 에게는 노동부 장관이 매년 고시하는 금액(2002년 기준으로 1인당 월 60만원)을 6 개월 간 지원한다.
장기실업자고용촉진장려금의 지원실적은 1999년 49백만원에서 큰 폭으로 증가하 여 2002년에는 7,154백만원으로 증가하였다. 수혜인원(건수 기준)도 1999년 128건 에서 2002년에는 13,558건으로 크게 증가하고는 있으나 여전히 다른 장기실업자 대 책의 수혜인원보다 적은 규모를 보이고 있다. 고용보험 DB분석에 의하면, 장기실업 자고용촉진장려금은 2002년 기준으로 중복수혜자를 제외하면 순수하게 3,383명이 수혜대상자로 나타나고 있다. 공공근로사업의 참가자와 달리 여성보다는 남성이, 연령대별로는 20ㆍ30대의 청년층이, 그리고 학력별로는 대졸 이상의 고학력계층의 참가율이 높다. 취업이 되었음에도 불구하고 이들 중 42.9%는 2003년 6월 현재 실
업 및 비경활 등 미취업상태로 다시 회귀하였으며, 나머지 57.1%만이 취업상태에 머물러 있는 것으로 분석되었다.
3) 실업자직업훈련
실업자직업훈련은 1999년의 약 33만명 수준을 정점으로 크게 증가한 이후 참여 인원 및 예산 면에서 감소하기 시작하여 2002년 현재 참여인원 13만명 수준에 그 치고 있다.
실업자직업훈련은 고용보험 피보험자 자격여부 및 지원자격에 따라 실업자재취 직훈련, 고용촉진훈련, 취업훈련, 창업훈련, 취업유망분야 훈련 등으로 구분되는데, 이 중에서 고용보험법에 의한 피보험자였던 실업자를 대상으로 한 실업자재취직훈 련이 가장 규모가 크다. 실업자재취직훈련 참가자들의 인적 구성을 보면, 여성이 59.0%로서 남성의 41.0%보다 높은 참여율을 보이고 있으며, 20대 이하의 청년층이 전체 참가자 중 50.8%로서 과반수를 차지한 가운데, 30대 32.7%, 40대 11.0% 등의 순으로 나타난다. 고용보험 DB 분석에 의하면, 훈련시작일 기준으로 2002년도에 실 업자재취직훈련을 받은 사람은 85,014명이었다. 실업자재취직훈련 참가 후 전체 참 가자 중 71.7%는 2003년 6월 현재 실업 및 비경활 등 미취업상태로 다시 회귀하였 으며, 나머지 28.9%만이 취업상태에 머물러 있는 것으로 분석되었다
4) 고용안정센터 취업지원프로그램
고용안정센터에서는 장기실업자, 저학력자, 45세이상의 중고령자 등 취업에 특별 한 장애가 있는 구직자를 대상으로 성취프로그램과 동행면접 및 심층상담 프로그 램을 운영하고 있다.
첫째, 성취프로그램은 실업으로 인한 충격을 최소화하고 취업에 필요한 기술습득 을 용이하게 하여 취업활동의 효과성을 높이기 위한 집단 상담프로그램으로 성공 적인 취업을 돕는 프로그램이란 의미를 담고 있다. 이 프로그램은 2000년도에 최초 로 실시된 이래 운영회수 및 참가자수가 꾸준히 증가하고 있는 추세다. 운영회수는 2000년의 112회에서 2002년에는 432회로 거의 4배 가량 증가하였으며, 참가자수도
같은 기간동안에 1,160명에서 4,873명으로 크게 증가하였다. 또한 본 프로그램의 이 수자 중 취업률은 30%대의 수준을 보이고 있다.
둘째, 동행면접 및 심층상담(depth counseling)은 취업 중점관리 대상자 중 취업 의사는 있으나 학력, 경력, 자격증 등 취업능력과 이력서작성 및 면접요령 등 취업 기술이 부족하고 경제적․심리적으로 어려움을 겪고 있어 심층상담 및 지원이 특 별히 요구되는 구직자를 대상으로 한다 이중 동행면접은 취약계층 구직자를 직업 상담원이 구인업체에 동행하여 면접을 받을 수 있도록 지원한다.
나. 문제점
우리나라는 1997년말 IMF 경제위기 이후 짧은 기간동안 실업대책이 급격히 확 산되면서 그 효과성 검증, 개선방안 등을 마련하기 위해 많은 연구들이 수행되었 다. 긍정적 효과와 부정적 효과, 그리고 실패요인에 대한 다양한 분석이 있었지만 다음과 같이 일관된 결론에 도달하지 못하였다. 실업자재취직 훈련의 성과는 저연 령, 고학력층을 중심으로 나타나기 때문에 가장 훈련기회가 절실한 계층이 훈련기 회 접근성에서 배제 당할 수 있다는 점이 지적되었다(나영선 외, 1999). 공공근로 사업은 1999년 상반기에 1.5%포인트의 실업률 감소효과 뿐만 아니라 참여자의 소 득을 평균 68.8% 보전하는 생계보호 효과가 있어서 성과가 있는 실업대책으로 보 고 되었다(강병구, 2000). 장기실업자 고용촉진장려금 제도는 기업체 활용도가 너 무 낮아서 장기실업자의 고용을 촉진하는 효과가 거의 없다고 볼 수 있다(장지연 외, 2002), 한편, 고용촉진장려금 수급이 장기실업자의 재취업소요기간을 앞당길 가 능성이 높다는 긍정적 평가도 보고 된 바 있다(금재호, 2003).
그렇다면 장기실업자의 노동시장 복귀를 위한 직업능력개발 정책에서 ‘가장 핵심 적인 성공요인이 무엇인가, 장기실업자를 위한 고용촉진보조금 제도, 공공근로, 재 취업훈련 등은 각종 정책들이 그 효과성이 기대에 미치지 못하는 이유는 무엇인가 에 대한 의견에 있어서 각종 실업대책 및 프로그램 간의 연계가 필요하다는 점에 서 합의가 이루어지고 있다. 요컨대, 재취업훈련은 인적자원의 마모와 손실을 방지 하고 공공근로는 생계비를 보전해주며, 장기실업자고용촉진장려금은 일자리를 부여
하여 경력단절을 방지하는 역할을 하기 때문에 다양한 프로그램이 동시에 투입되 어야 그 효과를 극대화할 수 있지만 현재까지는 각각 프로그램들의 단절적 추진되 어 실업자들이 노동시장 프로그램 참여만을 오가는 회전목마 효과(carousel effect) 만을 보인다는 인식이 널리 퍼져있다.
사실 고용촉진보조금제도 및 공공근로는 실질적인 직장 유지가 될 수 있도록 훈 련과 병행될 때 가장 효과적일 수 있으며, 장기실업화를 막기 위해서는 취업자신감 을 가지고 실질적인 구직활동을 지속할 수 있도록 상담프로그램의 병행 등이 유효 하였다. Meager, Nigel(1999)는 일자리창출, 고용보조금과 같은 수요측 정책, 직업 훈련, 구직동기촉진 및 구직기술훈련 등 다양한 노동시장 프로그램의 평가결과를 종합분석하고, 장기실업자를 위해서는 취약점을 극복할 맞춤식 프로그램이 가장 효 과적이라고 결론짓고 있다.
Ⅳ. 저소득층의 실태 및 정책대응
1. 실태
기초생활보장제도가 도입되었지만 새로운 근로빈곤층이 증가함에 따라 빈곤대책 의 추진에 있어서 다양하고 복합적인 문제에 직면하고 있다. 근로빈곤층은 전통적 인 빈곤층, 즉 근로능력이 없으며 의사표현 능력이 부족한 빈곤층과 달리 매우 역 동적인 사람들이라고 말할 수 있는데, 이들이 급증하게 된 원인은 외환위기 이후 제조업부문에서의 일자리 상실, 노동시장 유연화에 따른 불완전취업의 증가와 밀접 한 관련이 있다. 이는 저소득층의 문제가 단순히 실업빈곤층의 문제가 아니라 불완 전취업상태에 있는 취업빈곤층의 문제, 장기실업의 문제와도 밀접히 연관되어 있음 을 의미한다. 실업률은 감소하였지만 빈곤문제가 해결되지 않는 상황, 이것이 바로 한국사회의 저소득층이 직면한 문제인 것이다.
2002년을 기준으로 한국사회의 빈곤율은 7.94%로 약 366만명이며, 최저생계비
이상 중위소득 50%이라 차상위계층은 377만명에 이른다(그림2). 이중에서 정부제 공서비스를 받는 사람들, 즉 기초생활보장 수급자 규모는 약 150만명(전인구의 3.2%)에 불과하다(2003년 현재 135만명 수준으로 감소함). 저소득층 중 비수급자 빈곤층은 약 217만명(전인구의 4.7%)으로서 공공부조의 사각지대에 있을 뿐만 아 니라 이들은 대부분 일용직 노동자 및 영세자영업자로서 사회보험의 사각지대에 있다.
소득
중위소득1)의 50% 저소득층
(약 377 만명) 전인구의 약 8.18%
최저생계비 (전체인구의 7.94%,
약 366만명)
기초생활보장 수급자 (약 149만명)2) 전인구의 약 3.2%
비수급자 빈곤층 (약 217만명) 전인구의 4.7%
자료: 노대명 외(2003a).
[그림 2] 한국사회의 빈곤층 및 공공부조 수급자 규모(2002년 기준)
근로빈곤층이 노동시장 주변인력으로 이동하였다가 빈곤층으로 퇴적, 구조화되고 있는 상황은 중위소득 60%이하의 저소득근로능력자에 대한 실태조사 결과에서 발 견할 수 있다(노대명, 2003a). 약 40%가 중졸이하의 저학력자이며 조사대상의 18.7%가 실업자이다. 게다가 저소득근로능력자 중 취업자의 대부분(90%)은 특별한 직업기술을 보유하지 않으며, 그럼에도 불구하고 직업훈련에 참여한 경험이 있는 경우는 약 7%정도에 불과하였다. 임금근로자로 경제활동을 영위하는 경우에도 정 규직은 10.9%에 불구하고 대부분 임시직(30.9%)이거나 일용직(58.2%)으로 종사하 고 있다. 비임금근로자로 취업한 경우에도 대부분 2명이하의 영세사업자의 자영업 자(67%) 및 무급가족종사자(31%)로 종사하고 있다. 미취업자의 경우 24개월 이상 장기간 실업상태에 있는 경우가 59%로 평균 실업기간은 5년7개월로 나타난다.
월평균 소득수준은 69.2만원, 연간총소득은 830만원으로 비빈곤가구의 1/3에도
못 미치는 수준이다. 빈곤가구는 이전소득의 비율이 42.3%나 차지하여 사회보장이 전소득에 의존하고 있다.
2. 정책대응
저소득층을 위한 대표적인 직업능력개발 정책은 국민기초생활보장법에 의한 자 활사업이다. 자활사업의 목표는 실직빈곤계층으로 하여금 근로활동을 통해 빈곤을 벗어나도록 유인하는 것으로서 실업 및 빈곤문제에 대한 개인의 책임을 중시하는 신자유주의 철학에 바탕을 두고 있다. 최근에 직접적 고용창출과 사회적일자리 창 출이슈에 대해서도 관심을 가지기 시작했다.
가. 현황
현재 자활사업의 주관부서는 대상자의 유형, 즉, 기초생활보장 수급자 중 근로능 력이 있는 실직자의 근로능력 수준에 따라 보건복지부와 노동부로 구분되어 있다.
자활사업 대상자의 선정, 자활지원계획의 수립, 조건부과, 실시의뢰, 사회복지서비 스 제공, 사후관리의 총괄책임은 시․군․구, 읍․면․동의 전담공무원에게 있으며, 자활사업의 시행은 노동부의 고용안정센터와 보건복지부의 자활후견기관이 담당하 고 있다. 비취업대상자에게 자활공동체사업, 업그레이드형 자활근로, 취로형 자활근 로, 지역봉사, 생업자금융자(창업지원), 재활프로그램이 제공되며, 자활후견기관, 사 회복지관, 민간위탁기관, 읍․면․동사무소 등에서 실시한다. 취업대상자에 대해서 는 취업알선, 직업(창업)훈련, 자활지원인턴, 구직세일즈, 공공근로 등이 제공되며, 고용안정센터, 인력은행, 직업훈련기관, 근로복지공단 등이 사업실시기관이다.
자활사업 대상자의 규모는 2003년 현재 전체수급자 135만명에서 근로능력자 약 30만명이며 실질적 자활지원을 받는 근로능력자는 수급자 3만5천명과 차상위층에 서 1만명 등 총4만 5천명으로 구성된다. 4만5천명 규모의 자활사업 전체 참여자의 95%는 보건복지부 자활사업에, 5%는 노동부 자활사업에 참여한다. 보건복지부 자 활사업은 지속적인 소득보장 기능을 수행함으로써 현재 사업참여 인원이 일정수준
을 유지하는 반면, 노동부 자활사업은 서비스 형태를 취하고 있어서 참여자의 규모 가 상대적으로 작은 편이다.
복지부 자활사업은 자활공동체, 취로형 및 업그레이드형 자활근로, 지역봉사 및 재활프로그램 등으로 구성된다. 자활공동체는 소득창출을 통해 대상자의 경제적 자 립을 지향하고, 자활근로는 수급자에게 공공의 일자리를 제공하거나 근로능력을 유 지 혹은 향상시키는 훈련 프로그램을 내용으로 하며, 지역봉사 및 재활프로그램은 근로능력미약자 및 경증의 신경질환, 혹은 알콜중독자 치유를 목표로 운영되고 있 다. <표3>에서 보건복지부 자활사업의 추진실적을 제시하였다. 2001년 6월, 5만5천 명으로 시작하여 2002년 12월, 4만6천명, 2003년 3월, 4만2천명 수준으로 감소하였 다. 2002년 누계 숫자를 고려할 때 취로형 자활근로에 약 6만 3천명으로서 가장 많 이 참여한 것으로 나타났다.
〈표 3〉보건복지부 자활사업 참여자 현황
(단위 : 명)
구분 계 자활
공동체
자활근로 지역봉사,
재활 프로그램 등
소계 업그레이드형 취로형
2001년 6월 55,000 3,000 41,000 - - 4,000 9월 50,000 2,000 40,000 7,000 33,000 5,000 12월 51,000 2,000 44,000 7,000 37,000 5,000 2002년 12월 46,000 2,000 39,000 10,000 29,000 5,000 누계 96,000 2,000 83,000 20,000 63,000 8,000 2003년 3월 42,504 1.391 37,783 - - 3,330 자료: 보건복지부(2003). 자활지원과 내부자료.
노동부 자활사업의 종류 및 내용을 간략히 정리하면 다음과 같다. 직업적응훈련 은 취업에 관한 각종 정보취득을 위한 정보화 기초능력을 갖도록 하는 것을 목표 로 하며, 취업알선 및 구직활동지원은 고용안정센터에서 직업지도와 직장체험 프로 그램 제공 등 각종의 직업상담서비스를 제공하는 것이다. 자활직업훈련은 취업이나
창업을 희망하지만 아직 그 능력이 부족한 자를 대상으로 한다. 자영업창업지원은 근로복지공단을 통해 창업희망 취업자에게 점포임대 등을 지원하는 사업이다. 자활 지원인턴 등 취업촉진사업은 조속히 취업할 필요성이 높다고 판단되는 자를 대상 으로 중소업체를 중심으로 취업을 지원하는 것을 그 내용으로 한다.
노동부 자활사업 참여자는 2000년 12월 7,704명에서 2002년 12월 1,418명으로 감 소, 18.4%의 감소율을 보이고 있고, 특히 취업알선부분에 있어서 급격한 감소를 나 타냈다(표4). 또한, 노동부 자활지원 종료자 중 취업이나 창업에 의해 자활로 이어 진 수는 2000년 3.8%(취업 98.2%, 창업 1.8%), 2002년 24.5%(취업 97.2%, 창업 2.8%)로 나타났다.
〈표 4〉노동부 자활사업 참여자 현황
(단위 : %, 명)
구분 총계
참여인원 취업
알선
직업훈련 자활
인턴
공공근로 창업
지원 기타
소계 자활
직훈 기타 소계 구직
세일즈 기타
2000년 12월 7,704 5,530 456 - 1,685 3 30
2001년 3월 6,145 4,477 829 685 144 228 551 425 126 15 45 6월 4,889 3,191 1,068 940 128 273 286 181 105 26 45 9월 3,002 1,500 1,090 971 119 183 119 73 46 36 74 12월 2,410 1,129 899 748 151 188 97 81 16 19 78 2002년 3월 1,820 806 565 200 365 29 354 354 - 15 51 6월 1,636 643 561 210 351 2 362 362 - 18 5 9월 1,637 656 636 237 399 - 299 299 - 15 31 12월 1,418 406 581 203 378 - 363 363 - 14 54 자료: 노동부(2003) 자활지원사업 안내
나. 문제점
이상에서 살펴본 바와 같이 현재의 자활사업은 약 135만명에 달하는 기초생활보
장수급자 중 30만명에 해당하는 근로능력자를 대상으로 추진하고 있다. 이는 기초 생활보장제도의 토대 위에서 근로능력이 있는 저소득층의 재취업을 통한 자급자족, 빈곤탈출을 도모하고자 하였다. 그러나 현재 추진되고 있는 자활사업은 저소득 근 로능력자의 자활을 촉진하는데 필요한 정책수단으로 자리매김 하지 못하고 있다. 30만명의 근로능력자 중 실질적으로 자활지원을 받는 근로능력자는 수급자 4만 5 천명에 불과하여 나머지 26만명에 달하는 근로능력자는 생계급여나 현물급여를 받 고 있을 뿐 아무런 자활지원서비스를 받지 못하고 있다(노대명 외, 2003b)
정책추진상의 문제점으로서 우선 빈곤탈출이 가능한 저소득 근로능력자를 참여 자로 선정하지 못하고 이들의 능력과 요구에 맞는 훈련프로그램, 나아가 이들의 자 활사업 참여를 가능케 하는 보건ž복지서비스를 제공하지 못한다는 점이다. 더욱이 이러한 서비스를 종합적으로 연계ž제공할 수 있는 전달체계가 정비되어 있지 않다. 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 정부의 추진의지가 확고하지 못하여 정책 의 방향설정이 일관성이 없다. 자활사업과 관련하여 한편으로는 공급중심의 정책을 강조하고 다른 한편으로는 수요중심의 정책을 강조함으로써 사업추진과정에서 혼 선이 발생하고 있다. 둘째, 자활사업은 시행초기 참여자에 대한 체계적인 상담 및 분류가 제대로 이루어지지 않았으며 대상자의 근로인센티브 부족에 따른 문제에 적절히 대처하지 못하고 있다. 셋째, 프로그램의 설계와 관련하여 자활사업 프로그 램 간 급여(실비지원)의 비형평성, 수급탈피의 불안정성을 들 수 있다. 원칙적으로 프로그램의 목표에 따라 급여 및 인센티브를 차등화하는 것은 당연한 일이지만 현 재의 프로그램 간 인센티브는 직업훈련 등 특정 프로그램에 대한 참여를 억제하는 결과를 초래하고 있다. 정부의 지속적인 임금보조와 약한 노동강도로 참여자의 프 로그램 안주의 문제가 발생하고 있다. 넷째, 자활사업 전달체계의 문제로서 보건복 지부, 노동부의 이원체제는 대상자의 요구와 능력에 따라 보건ž복지서비스와 고용 지원 서비스를 통합적으로 제공하는데 어려움을 초래하고 있다. 또한 장기적 자활 지원을 할 수 있는 보육, 간병 등 다른 서비스를 연계시키지 못하고 있다.
Ⅴ. 장애인의 실태 및 정책대응
1. 실태
장애인의 규모도 급속도록 증가하고 있다. 2000년 전국 장애인실태조사에 의하면 전국의 장애인은 약 1백4십4만9천명(출현율 3.09%)으로 추정되어 1995년의 1백5만 3천명(출현율 2.35%)에 비해 896천명이 증가하였으며, 장애범주 확대 등으로 장애 인구가 증가하는 추세(2008년 장애인 출현율 5% 예상)이다. 고용촉진 및 직업재활 서비스 등 일차적인 정책대상이 되는 등록장애인수도 등록원년인 1989년에는 218,601 명에 불과하였으나 매년 급속히 증가하여 2003년 6월 현재 1,377,684명에 이르고 있다.
전통적으로 취약계층으로서 장애인은 교육 및 직업훈련기회의 수혜, 선택의 폭이 좁고 경제적 능력도 부족하여 소비적인 존재로서의 삶을 살아가는 부류로 정의되 었다(강순원 외, 2001). 그러나 사회통합을 강조하는 현재의 지식기반사회에서 장 애인의 잠재능력을 개발, 근로유인을 통한 자립, 자활을 촉진하는 직업능력개발 정 책은 핵심적인 장애인 정책이라고 볼 수 있다.
높은 장애인 실업률, 장애인의 단순직종 편중 분포 등을 볼 때, 빠르게 증가하는 장애인 집단에 비해 정책개발 및 추진이 너무 미흡한 것으로 나타난다. 위의 실태 조사에 의하면, 15세 이상 장애인 1,332천명 중 경제활동인구는 637천명(47.8%)이 며, 취업자수는 456천명이며 실업자수는 181천명이다. 따라서 실업률은 28.4%으로 2000년 6월 전체 실업률 4.2%에 비해 무려 6.8배 높은 수준인 것으로 나타났다. 또한 장애인 고용을 증대시키기 위해 1990년부터 공기업 및 민간기업에 대해 장애인 의무 고용제를 실시하고 있으나 장애인 고용률은 2002년 12월 현재 1.18%에 불과하다(표5).
<표 5> 장애인 의무고용사업체 연도별 장애인 고용률
(단위 : %, 명)
년도 91 98 99 00 01 02
민간부문 0.40 0.54 0.91 0.95 1.10 1.12
정부부문 0.52 1.23 1.33 1.48 1.61 1.66
전체 0.43 0.63 0.96 1.01 1.16 1.18
자료: 노동부(2003), 『장애인 고용현황 및 고용촉진대책』
취업 장애인의 직업분포에서, 가장 높은 비중을 차지하는 직업은 농어업직 근로 자(26.7%)와 단순노무직(23.6%)이며 서비스․판매직(21.0%), 기능직(11.4%)의 순 으로 나타났다. 장애인은 취약한 근로조건 및 단순업무 편중분포로서 취업이후에도 잦은 이직, 낮은 임금, 직장 부적응 등으로 고용상태가 불안정한 실정이다. 이와 같 은 장애인 고용현황은 장애인에 대한 충분한 직업훈련의 부족 및 장애인에 대한 기대치가 낮음으로 인해 구인과 구직 모두 단순노무직에 한정되어 있기 때문이기 도 하다.
한편, 장애인 노동력 공급은 20대 청년층과 40-50대 중고령층 미숙련과 숙련노동 력으로 다원화되는 추세를 보이고 있으며 특히 정보통신의 발달은 장애인 직업재 활에도 중요한 변화를 줄 것으로 예상됨에 따라 이들 계층에 대한 새로운 직업능 력개발의 필요성이 강력히 제기되고 있다.
장애인 가구의 경제사정도 다른 취약계층과 유사하여 장애인은 대부분 국가의 생활보호 대상이며 국민기초생활보장법 수급권자이다. 장애인 가구 중 생활보호대 상자의 비율은 13.7%로서 비장애인가구의 생활보호대상자 비율인 2.6%의 5배가 넘 고 있다. 이는 절대빈곤층 가운에 장애인이 많음을 시사한다. 우리나라 재가 장애 인 가구의 월평균 소득은 1백8만2천원으로 도시근로자가구소득(2000년 2/4분기 2 백33만원)의 46.4% 수준으로 나타난다.
지체장애인의 60.7%가 중졸이하의 저학력자이며 1996년부터 2002년까지의 장애 인 훈련시설에서 훈련에 참여한 장애인 훈련인원은 12,345명에 불과하여 장애인을 위한 교육훈련기회가 턱없이 부족함을 알 수 있다.
2. 정책대응
장애인 직업능력개발 정책의 경우에도 보건복지부, 노동부, 교육인적자원부 등 여러 부처가 주관하고 있는데, 직업능력개발과 관련하여 교육인적자원부의 특수교 육진흥사업4), 노동부의 장애인고용촉진 및 직업재활사업 등을 들 수 있다. 특히
4) 장애유아의 조기교육정책, 장애학생의 통합교육정책 및 직업교육정책 등이 있고 공적 인프라 및 제도 적 장치로서 특수교육지원센터의 시범 설치ž운영, 국립특수전문대학의 설립ž운영 등이 있다.
1990년 장애인고용촉진등에관한법률 에서는5) 장애인 복지증진을 위한 가장 핵심 적인 문제가 장애인고용이라는 인식 하에 국영기업체와 300인 이상의 민간기업체 는 2%를 장애인으로 고용할 것을 의무화하고 있다.
가. 현황
1) 장애인 직업훈련정책
노동부에서의 장애인 직업훈련은 매우 광범위하게 이루어졌다. 1986년 한국산업 인력공단에서 장애인전용 직업훈련시설 설립 계획을 수립한 이래 1991년 일산신체 장애자직업훈련원이 개원하였고, 이 후 1996년에는 장애인 직업훈련을 실시하는 민 간훈련시설, 특수교육 전공과 및 보건복지부 관할 장애인 복지관 등에 대한 훈련비 용 지원이 시작되었다. 그 비용은 장애인고용촉진 및 직업재활기금으로 충당한다.
1996년부터 2002년까지 118개 기관에서 12,345명의 장애인이 훈련에 참여하였다.
2002년 기준으로 공단산하 직업전문학교를 제외한 공공직업훈련시설은 모두 52개 소로 전체 훈련기관의 52.5%을 차지한다. 공단산하 장애인 직업전문학교의 입학생 은 2002년 1,091명으로 전체의 28.1%로서 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 민간(인 정)직업훈련시설은 1996년 2개소에 불과하였으나 2002년 20개소로 증가하였으며 입학생 비중도 26.9%(1,042명)에 달하고 있다 보건복지부 훈련시설은 2002년 총 21개소이며 입학생도 931명에 이른다. 자격증 취득자가 가장 많은 기관은 공공직업 훈련시설로서 수료생의 87.8%가 자격증을 취득한 것을 알 수 있다. 장애인직업전 문학교의 경우 취업자수가 가장 많고 중도탈락자수는 가장 적어서 독자적 직업능 력개발 지원을 제외하고는 가장 효과적인 장애인 훈련시설임을 보여준다(표6).
5)「장애인고용촉진등에 관한 법률」은 2000년 「장애인고용촉진및 직업재활법」으로 전문 개정되면서 기 존에 장애인고용촉진공단에서 진행하던 장애인직업재활사업을 장애인 복지관 및 장애인 단체, 시설 등에서도 시행할 수 있도록 규정하였다.
〈표 6〉2002년도 장애인 직업훈련 시설유형별 직업훈련 현황
(단위 : 개소, 명)
구분 공공직업
훈련시설
장애인 직업전문학교
인정직업 훈련시설
보건복지부 훈련시설
독자적 직업능력
개발
계 기 관 52 (52.5) 6 (6.1) 20 (20.2) 21 (21.2) - 99 (100.0) 입 학 생 784 (20.2) 1,091 (28.1) 1,042 (26.9) 931 (24.0) 30 (0.8) 3,878 (100.0) 훈 련 생 395 (22.0) 614 (34.3) 359 (20.0) 416 (23.2) 8 (0.4) 1,792 (100.0) 수 료 생 292 (19.4) 397 (26.4) 426 (28.3) 375 (24.9) 13 (0.9) 1,503 (100.0) 중도탈락생 97 (16.6) 80 (13.7) 257 (44.1) 140 (24.0) 9 (1.5) 583 (100.0) 자격증취득자 256 (37.6) 202 (29.7) 121 (17.8) 101 (14.9) 0 (0.0) 680 (100.0) 취 업 자 156(21.1) 345 (46.7) 120 (16.2) 118 (15.9) 0 (0.0) 739 (100.0) 주 : 입학생은 훈련생, 수료생, 중도탈락생을 합한 것임
자료 : 한국장애인고용촉진공단 내부자료
2) 장애인 직업재활정책
보건복지부는 노동부와 함께 장애인복지 행정조직의 두 축이라고 할 수 있을 만 큼 중요한 정부부처로서 장애인 직업재활을 주관하고 있다. 그간 보건복지부는 그 동안 장애인의 기초복지 업무를 담당하여 왔으나 관련법령이 장애인고용촉진및직 업재활법 으로 개정됨에 따라 한국장애인고용촉진공단의 ‘장애인 고용촉진 및 직업 재활기금’의 1/3의 재원을 운용하게 되었으며 2000년 1월 직업재활기금사업 수행기 관을 선정함으로써 장애인 직업재활사업을 더욱 전문화시키기 위한 노력을 기울이 고 있다.
「장애인복지법」에 의한 장애인 직업재활시설은 장애인작업활동시설, 장애인보 호작업시설, 장애인근로작업시설, 장애인직업훈련시설, 장애인생산품판매시설 등으 로 나뉜다. 보건복지부에서 지원하는 장애인 직업재활시설은 직업능력이 극도로 낮 은 중증장애인부터 경증장애인까지 모두를 포괄하고 있으며, 이중 작업활동시설, 보호작업시설, 직업훈련시설에서 직업재활사업을 수행하고 있다.
나. 문제점
1990년대 이후 장애인 직업훈련의 실시, 고용촉진 관련 법률의 제정 등을 통해
장애인 직업능력개발 정책이 대폭 확충되었지만 정책전달체계에 있어서 중복성이 발견된다. 1997년 장애인 복지발전5개년 계획에 의거 다음과 같이 역할분담이 이루 어져 있다. 즉, 복지부는 장애발생의 예방, 장애인의 생활안정지원, 사회참여 확대 및 편의시설 확충, 장애범주의 확대 등에 주력하고, 교육부는 장애아의 교육기회 확대, 특수교육의 내실화, 특수교육지원체제의 효율화에 주력하며, 노동부는 직업능 력개발 증진, 중증장애인 고용환경 개선, 사업체의 고용촉진 지원 등에 전념하도록 하였다. 그러나 실제로 각 부처별로 분산되거나 중복관리 됨으로서 비효율이 심각 한 실정이다. 예를 들어서 보건복지부가 주무상급관청으로서 지도ž감독하고 있는 직업재활기관 들은 직업재활사업에 있어서 사실상 노동부 산하의 한국장애인고용 촉진공단의 지도ž감독을 받게 되어 전달체계의 혼선이 야기되고 있다.
다음으로는 아직도 장애인 직업훈련과 고용연계가 미흡하다는 점이다. 2003년 장 애인 훈련수료생 취업실태 조사(이성규 외, 2003)를 통해 나타난 문제점을 살펴보 면 다음과 같다. 첫째, 전반적으로 낮은 취업률 및 취업의 질로 인하여 훈련성과가 효과적이지 못한 것으로 나타난다. 장애인 직업훈련에도 공통적으로 전통적 직종이 사라지고 IT 훈련직종이 크게 증가하고 있으나 이에 비해 IT 분야 취업률은 크게 증가하지 않고 있으며 특히 민간시설과 보건복지부 시설은 모두 저조한 취업률을 보이고 있다. 그리고 취업직종도 제조업 분야(71.6%)에 편중되며 단순 업무에 취 업하는 것으로 나타났다. 둘째, 훈련시설 간 훈련효과가 차이가 분명하지만 훈련 및 취업지원 노하우가 공유되지 못하고 있다. 이런 차이는 시설 간 훈련프로그램과 운영체제에 기인한 것이라고 볼 수 있다. 취업알선도 공단수료생에 집중되고 있어 서 훈련방법, 취업지원서비스 및 노하우가 전체 장애인에게 제공되지 못하고 있다.
전반적으로 보건복지부 시설이 훈련성과가 낮은 이유는 이들 시설을 이용하는 장 애인은 주로 공단과 민간시설에서 수용하지 못하는 직업적 성취도가 불확실한 중 증장애인을 대상으로 하기 때문이다.
이와 같이 장애인 직업능력개발이 고용과 연계되지 못할 뿐만 아니라 향후 예상 되는 장애인 노동력 공급의 고도화에 대비하지 못하고 있다. 과거에는 장애인에 대 한 충분한 훈련부족 및 낮은 기대수준으로 인하여 구인과 구직이 모두 단순노무직 에 한정되었으나 최근 들어 연령별 노동력 공급이 다원화되고 학력수준이 높아지
고 있다(표7).
마지막으로 장애인 직업능력개발 정책이 실질적인 성과를 가져오기 위해서는 직 업재활 만으로는 한계가 있다는 점이다. 장애인 직업능력개발 정책의 목적은 장애 인 고용을 통한 소득보장과 사회통합에 있지만 기본적인 생활보장 없이 직업재활 이라는 영역 안에서 사회통합을 보장하기는 어려운 실정이다. 유럽의 근로연계복지 는 이미 장애인 소득보장체계가 마련되어 중증장애인을 중심으로 장애수당을 지급 함으로써 기초생계를 보장하여 기본적 욕구를 충족시키고 이를 기반으로 장애인 고용정책을 이끌어내고 있음을 주목할 필요가 있다.
<표 7> 지체장애인의 연령 및 학력분포의 변화 동향
(단위 : %)
연령
공급 수요
학력
공급 수요
경제활동
지체장애인* 구인동향** 경제활동
지체장애인* 구인동향**
20 ～ 29세 11.2 7.0 무학 9.5 -
30 ～ 39세 24.4 37.2 초등졸 29.7 38.6
40 ～ 49세 27.6 35.9 중졸 21.5 33.4
50 ～ 59세 34.3 14.9 고졸 29.0 25.7
60세 이상 - 4.8 전문대
이상 10.3 2.3
전체 100 100 전체 100 100
주1: * 한국보건사회연구원(2001). 『2000년 장애인실태조사』.
주2: ** 한국장애인고용촉진공단(1998), 『구인동향통계자료』.
자료 : 한국보건사회연구원(2001). 『제2차장애인복지발전5개년계획』.
Ⅵ. 정책과제
사회통합을 지향하는 취약계층 직업능력개발 정책의 과제는 다음과 같이 제시될 수 있다. 먼저 정책추진과정에서 중복성과 차별성을 제거하여 전달체계의 효율성을 도모할 수 있도록 취약계층 직업능력개발 정책의 일원화 및 조정을 통해 서비스
전달체계를 개편한다. 다음으로는 공급측 정책과 수요측 정책을 병행하여 취약계층 직업능력개발 정책의 궁극적 목표인 실업 및 빈곤탈출을 촉진한다. 즉 공급측 정책 과제로서 취업, 복지서비스 등 취약계층의 요구에 기초한 패키지 프로그램 및 단계 별 동기촉진프로그램을 들 수 있다. 수요측 정책으로서 예방적 노동시장정책, 소득 욕구를 충족할 수 있는 혁신적 고용관행 및 사회적 일자리 창출방안을 들 수 있다. 마지막으로 취약계층에게 좀더 접근가능한 학습기회를 제공하기 위해 지역 사회학 습망 (Social learning net)을 구축하도록 한다. 이상의 과제를 도표화 하면 다음의 [그림 3]과 같다.
지역 사회학습망의 구축 정책일원화 및 전달체계의 개선
인적자원정책의 지배구조
취약계층의 접근 포인트 동기
촉진
고 용 훈련 의 통 합
사 회적 일 자리
수요정책 공급정책
[그림 3] 취약계층 직업능력개발 정책의 과제
1. 취약계층 직업능력개발 정책의 일원화 및 전달체계의 개선
직업능력개발 정책의 현황과 문제점에서 살펴본 바와 같이 모든 취약계층 대상 의 직업능력개발 정책이 공통적으로 가진 문제점은 상호중복적이거나 연계성 없이 전달되고 있다는 점이다. 장기실업자 직업능력개발 정책의 경우에 실업자훈련, 공 공근로, 고용촉진장려금 정책이 제한적으로 규정된 각각의 정책대상 집단에게 전달 되어 장기적인 경력개발과 이어지지 못하고 있으며, 저소득층 직업능력개발 정책도
마찬가지로 보건복지부와 노동부의 이원화된 추진체계, 노동부의 역할축소로 인하 여 근로연계복지가 제대로 추진되지 못하고 있다. 장애인 직업능력개발 정책은 저 소득층 정책과 마찬가지로 보건복지부와 노동부의 이원화체계로 추진되고 있다.
이와 같은 직업능력개발 정책의 혼선을 방지하고 전달체계의 효율화를 위해서는 먼저 취약계층 직업능력개발 정책을 고용정책으로 일원화 하고 부처간 행ž재정 파 트너십을 증진하는 것이 필요하다. 전통적으로 취약계층 정책은 공공부조를 통한 시혜적 복지정책의 일환으로 추진하였으나 현대 지식기반사회의 정책기조는 근로 연계복지를 강조하기 때문에 취약계층 직업능력개발 정책은 기본적으로 고용정책 으로 일원화하는 것이 바람직하다. 기초생활보장법에 의한 자활관련사업은 고용정 책의 일환으로 추진할 필요가 있으며 장애인 직업능력개발 정책의 경우에도 장애 인 복지증진의 핵심이 장애인고용인 만큼 관련된 직업재활사업을 고용정책으로 일 원화한다.
한편 이와 같은 정책부처의 일원화 및 조정은 취약계층 직업능력개발을 위한 별 도의 기금조성을 통하여 추진되는 것이 아니라 부처간, 민간과의 파트너십에 의한 다.6) 즉 「취약계층 직업능력개발특별법」(가칭)을 통하여 관련 사업을 고용정책 으로 일원화하고 ‘고용촉진원스톱센터(가칭)를 두어 현재 분리ž운영되고 있는 고용 서비스와 복지서비스를 고용촉진원스톱센터에서 행ž재정적으로 통합하여 전달한다. 그리고 모든 서비스전달체계에서 민간의 파트너십을 촉진할 필요가 있다.
2. 패키지 프로그램 및 단계적 동기 촉진 프로그램 개발
전통적으로 장기실업자 및 저소득층 정책은 이들이 어떻게 빈곤의 함정(poverty
6) 일반적으로 충분한 자금의 부족은 취약계층의 접근성을 더욱 악화시킬 수 있다. 여기서는 별도 자금조 성이 아니라 기존의 여러 자금을 한 곳으로 집중시킨다는 점에서 일원화이다. 즉, 고용촉진 원스톱센터 에서 각각의 프로그램에 대한 행정과 재정을 통합관리, 서비스를 최종 수혜자에게 전달하는 것을 말한 다. 원스톱센터에서 고용과 복지를 통합한 사례는 미국의 인력투자법시스템에서 볼 수 있다. 인력투자 법 규정에서는 성인, 해직근로자, 청소년 등을 위한 고용 및 훈련프로그램을 포함한 17개의 고용 및 훈 련프로그램을 반드시 원스톱센터를 통하여 전달하도록 규정하고 있다. 2003년의 경우, 원스톱센터에서 는 연방 노동부의 주관 12개 프로그램 외에 연방교육부의 직업재활프로그램, 성인교육 및 문해교육 프 로그램, 퍼긴스법 직업교육프로그램 등을 제공하며, 연방교육부, 연방보건서비스부, 연방주택 및 도시개 발부의 프로그램을 전달하는데 협력부처의 자금비중은 34.7%에 달한다(GAO, 2004).
trap)을 벗어나는가에 있었다. 그러나 최근에는 일자리를 획득하였으나 과거보다 더 나은 생활을 영위하지도 못하고 오히려 더 악화되는 실업의 함정(unemployment trap)에서 어떻게 벗어나는가에 있다. 즉, 일자리를 통해 소득을 획득하지만 이로 인해 각종 사회복지혜택을 받지 못하여 더욱더 빈곤해지는 경우가 있기 때문이다. 마찬가지로 훈련수당을 받지만 훈련참여로 인해 소득상실을 가져온다면 취약계층 에게 ‘직업훈련’은 매우 위험스러운(risky) 투자가 된다. 이를 방지하기 위해 특정 서비스 뿐만 아니라 각각의 결핍요인을 해결하기 위한 다양한 서비스를 통합적, 맞 춤식으로 제공할 필요가 있다. 다양한 서비스란 취약계층을 직업능력개발 프로그램 참여로 유인할 수 있도록 기초복지 및 소득보장 등을 의미한다. 예를 들어 부양가 족 생계수당, 가족간호수당, 아동보육비, 교통비 등이 프로그램에 참여하는 동안 연 계되어 제공되어야 한다. 그동안 실업대책에서 각종 수당 등이 신설, 증액되었지만 취약계층을 위한 소득보전 효과 측면에서 진전되지 않았다. 이는 한편으로 재정의 축소 및 성과연계적 자금지원을 강화함에 의해 취약계층이 계속 교육훈련으로 유 입되지 않기 때문이기도 하다.
취약계층이 기대만큼 교육훈련으로 유입되지 않는 또다른 이유는 이들이 지속적 인 구직동기 부족에 시달리기 때문이다. 일반적으로 구직동기의 측면에서 실업자는 4가지 유형으로 구분될 수 있다(De Whitte, 1992).7) 낙관형으로서 구직기대가 긍 정적이고 자신들의 실업상태를 심각하게 문제시하지 않으며 노동시장프로그램에 적극적 태도를 보인다. 필사적 구직형으로서 실업자체를 매우 부정적으로 생각하여 필사적인 구직활동을 벌이지만 장애에 부딪히면 심각하게 좌절한다. 좌절형으로서 구직에 긍정적 태도를 가지며 단기적으로 취업 장애물을 심각하게 생각하지 않지 만 장기적으로 미래에 대해서는 비관적이다. 관련기관의 도움을 청하기도 하지만 (구직등록 등) 자신의 힘으로 구직할 것으로 포기하였기 때문에 훈련참여에 관심 이 없다. 후퇴형은 전혀 구직의욕이 없고 사회서비스도 필요로 하지 않는다. 낙관 형이 가장 쉽게 일자리로의 복귀할 가능성이 높은 반면 후퇴형은 가장 동기가 낮 은 유형이다. 이상과 같이 볼 때 취약계층의 동기수준 및 유형에 따라 적절한 단계 별 동기촉진 프로그램이 필요함을 알 수 있다. 즉 취약계층이 자신감을 회복하고
7) Vranken, Jan & Mieke Frans(2000)에서 재인용.
직업생활을 다시 시작하고자 하는 의욕을 갖출 때 각종 정책도 실효를 거둘 수 있다. 그러므로 단계별 동기촉진을 위한 프로그램은 다음과 같이 3단계 프로그램으로 제안될 수 있다. 첫째, 학습된 무기력을 회복시키기 위한 1-2일에서 약 1달간 진행 되는 심리회복 프로그램(좌절형, 후퇴형 해당), 둘째, 현재의 성취프로그램과 유사 한 1-2주의 구직기술 및 직업의식 배양 프로그램(필사적 구직형 해당), 3단계 훈련 준비 프로그램으로서 1-2개월 등이다(낙관형 해당). 이와 같은 단계별 동기촉진 프 로그램은 취약계층의 개별적 구직동기 유형에 따라 변형하여 적용가능하다. 직업재 활이 필요한 장애인의 경우 잠재능력의 판단 및 발휘를 위한 준비기간은 더욱 장 기화될 필요가 있다.
3. 예방적 노동시장대책으로서 직업능력개발 정책 추진
취약계층은 오랜기간 고용기회 부족으로 경제적 곤란을 경험한다. 실업의 장기화 는 의욕상실을 가져와 적극적인 구직활동을 저해하고 자신이 보유한 기존의 숙련 도 상실하고 있다는 낙인효과를 가져와 기업주로 하여금 채용을 더욱 기피하게 되 는 요인이 되고 있다. 외국과 비교하여 실업의 구조화 정도가 덜 심각하고 한국의 실업자들은 비교적 인적자원측면에서 우수한 집단으로 볼 수 있으므로 실업자들이 보유한 인적자원의 유지 및 관리를 위해서도 장기실업자 예방대책은 매우 중요하다.
이 때 예방적 노동시장 대책은 직업능력개발을 위한 훈련과 고용의 통합프로그 램을 의미한다. 현재 근로능력이 있는 취약계층이 가장 필요로 하는 내용은 일자리 제공이다. 대부분 연령 및 학력과 무관하게 직업에 필요한 경험 및 기술이 부족하 기 때문에 기존에 자신이 종사하던 직업에서 벗어나지 않은 일 또는 특별한 기술 을 필요로 하지 않는 단순노무직을 희망한다. 그러나 이런 직무에 재취업하게 됨은 경기불황시 일자리를 잃게 될 가능성이 높음을 시사한다. 즉, 경력향상 또는 고용 유지와 연계되지 않은 일자리는 다시금 반복실업을 가져온다는 사실이다. 그러므로 짧은 계약기간 동안의 단순한 정부보조금 일자리 또는 공공근로 외에 고용과 훈련 이 통합된 프로그램이 필요하며, 이는 고용주의 적극적인 관심과 함께 시도되어야 한다.
고용주의 적극적 관심을 유도하기 위한 예방적 노동정책은 사업체의 직업능력개 발에 대한 투자의 일환으로 사업장내 근로취약계층에 대한 훈련을 활성화하는 방 안이다. 즉 불안정한 근로상태에 종사하는 저숙련 임시, 일용근로자 또는 비정규근 로자 등에 대한 직업능력개발을 지원하기 위해 정부는 직업능력개발사업 기금의 일부를 사업장내 취약계층에 직접 지급하는 방안(개인능력개발계좌 등), 또는 사업 체가 근로자 훈련의 정부위탁절차를 통해 정부지원 취약계층 훈련프로그램 기회를 활용하는 방안 등을 강구한다.
4. 혁신적 고용관행 및 사회적 일자리 창출
취약계층 직업능력개발 정책의 목표는 노동시장 복귀를 통한 사회통합이지만 이 것으로 충분한 것은 아니다. 고숙련 균형을 특징으로 하는 지식기반사회에서 저숙 련자에 대한 인력수요는 급격히 줄어들기 때문에, 이런 맥락에서 유급 교육훈련 휴 가제(paid educational leave), 직무순환(job rotation)과 같은 혁신적인 고용관행의 도입, 사회적 일자리 창출 등에 대한 사회적 담론이 필요한 시점이다.
덴마크에서 활용된 직무순환제는 유급훈련휴가제와 통합되어 활용되어 한편으로 는 근로자를 끌어들이고 한편으로는 내보내는 양면전략으로 유명하다. 즉 근로자의 숙련향상을 위해 기존근로자의 유급휴가를 장려하여 전반적인 근로자의 질을 향상 시키고 다른 한편으로는 훈련과 실무를 겸하는 대체근로프로그램에 실업자를 끌어 들이면서 대체인력풀의 숙련 및 자격이 향상되도록 촉진하는 것이다. 결국 실업자 는 일자리 기회를 제공받음에 의해 장기실업상태에 빠지지 않으며 보유숙련이 낙 후되는 것을 막을 수 있고 노동시장으로 신속히 복귀할 수 있도록 준비된 상태에 있게 된다. 정부입장에서 직무순환제과 유급훈련휴가제는 기존인력의 퇴출없이 일 자리를 창출할 수 있는 혁신적 고용관행이면서 기존인력의 경쟁력 강화는 물론 우 수한 충원인력을 준비한다는 점에서 고용주에게 이득이 된다.
한편 노동시장 자체의 경직성 및 절대적 기회부족 뿐만 아니라 인력수요가 고숙 련, 고학력자 중심으로 변모하는 가운데 저숙련자의 진입자리는 매우 좁아지고 있 음을 고려하여 사회적 일자리 창출 정책-제3섹터의 개발-을 적극적으로 검토할 필
