5
특 집 신 SO C 정책 방향
사회적 가치를 고려한
SOC 투자평가체계 개선 방향
김호정 | 국토연구원 도로정책연구센터장
머리말
1970년부터 본격화된 우리나라 경제발전의 원동력은 지속적인 SOC투자라고 할 수 있다. 도로는 1970년 경부고속도로 건설을 시작으로 본격적인 고속화시대의 문을 열었고, 지속적인 확장 및 시설개량 사업을 추진 중이다. 철도는 1980년대 후반 도시철도 건설로 현대화하였고, 2004년 경부고속철도 개통 이후 새로운 철 도시대를 열어가고 있다.
이처럼 대규모 국가 예산이 투입되는 사업에 대해 건설 초기 단계에서부터 사 업 타당성에 대한 논란이 꾸준히 제기되어왔지만, 운영 중인 현재의 시점에서는 그 타당성을 인정받고 있다. 하지만 낙후지역 활성화 측면에서 고속도로 및 고 속철도 건설에 대한 국민의 요구가 증가하고 있고, 교통수요가 부족한 지방지역 에 대한 과투자 논란이 제기되기도 하였다. 따라서 무분별한 SOC투자를 견제하 고자 1999년 500억 원 이상의 대규모 개발사업에 대해서는 예비타당성조사제도 를 도입하여 한정된 예산을 보다 효율적으로 활용하고자 노력을 기울이고 있다.
최근 본격적인 고령화시대 진입에 따라 정부는 재정운용 측면에서 SOC투자를 줄이고 복지, 국방 등의 예산으로 전환하는 방향으로 움직이고 있다. 정부의 SOC투 자는 교통혼잡과 물류비용 증가에 대응하고, 일자리 창출, 사회적 형평성 제고, 사회 문화 교류 등 다양한 부문의 경쟁력으로 그 기능과 역할을 설명할 수 있다. 따라서 이 글에서는 SOC투자평가제도의 현황과 문제점을 살펴보고 빠르게 변화하는 사 회여건과 국민의 요구수준을 고려한 새로운 투자평가체계 마련을 제안하고자 한다.
5
특 집 신 OS C 정책 방향
현황 및 문제점
1. 현황
기획재정부는 효율적인 예산편성 등 재정운영의 효율화를 도모하기 위해 1999 년 총사업비 500억 원 이상의 대규모 개발사업에 대해 예비타당성조사제도를 시 행하고 있다. 또한 SOC사업의 발주부서에 해당하는 국토해양부는 「국가통합교 통체계 효율화법」에서 국가 교통시설의 효율적인 구축 등 투자 효율화를 위해 공공교통시설 투자평가제도를 별도로 운영 중이다. 각 부처에서 운영하는 제도 는 각기 별도의 지침을 두어 평가방법 등에 대해 상세하게 규정하고 있다. 그러 나 두 지침 모두 공통적으로 경제적 타당성 평가를 기준으로 사업추진 여부를 결 정하고 있다.
경제적 타당성 분석을 위해 편익항목으로는 통행시간 절감, 차량운행비용 절 감, 교통사고 감소, 대기오염 절감, 온실가스 절감, 차량소음 절감 등을 산정하고, 비용항목으로는 공사비, 용지비, 유지관리비 등을 산정하여 적용하고 있다.
그러나 ‘경제적 타당성’이란 특정 사업(정책)의 시행 여부를 자원의 효율적 배 분 관점에서 화폐가치를 기준으로 판단하는 방법으로, 공익성이 강한 국가차원 의 SOC사업을 ‘효율’이라는 경제논리로만 설명할 수 있는가에 대한 논란이 제 기되었다. 따라서 최근에는 경제성분석(B/C) 결과와 함께 AHP 분석기법1)을 도 입하여 최종 사업추진 여부를 결정하는 것으로 수정되었다. AHP 분석이란 경제 성 이외의 해당 사업 추진의 필요성 여부를 판단하기 위해 상위계획과의 부합성
<표 1> 예비타당성조사 지침과 교통시설투자평가 지침 비교
구분 예비타당성조사 지침 교통시설투자평가 지침
주무부처 기획재정부(「국가재정법」) 국토해양부(「국가교통체계효율화법」)
목적 효율적인 예산 편성 등 재정운영 도모
● 국가 교통시설의 효율적인 구축
● 투자 우선순위 조정 등 교통시설투자 효율화
대상사업 총사업비 500억 원 이상 또는 국고 300 억 원 이상 투입되는 공공사업
총사업비 300억 원 이상인 공공교통시 설사업
적용시기 예산편성 이전 단계 중장기 계획 또는 사업별 기본계획 수 립 단계
자료: 기획재정부. 국가재정법; 국토해양부. 국가통합교통체계효율화법.
1) AHP(Analytic Hierarchy Process, 분석적계층화기법) 분석은 각 항목별로 전문가 설문 조사 등을 통해 가중치를 확 정한 후 AHP 점수를 부여한다.
또는 정부 및 지자체 등의 사업추진 의지 등을 평가하며, 국가차원에서 해당 지역의 지원을 통 한 지역발전 기여 가능성을 평가하는 방법이라 할 수 있다.
2. 문제점
예비타당성조사제도 도입 이후 지금까지 대규모 SOC사업 추진 시 경제적 논리에 근거하여 사업 추진 여부를 결정하는 것에 대해 지속적으로 논 란이 제기되어왔다. 비용대비 편익의 비율이 1.0 이상이어야 한다는 경제적 타당성의 기준이 갖 는 의미에 대한 논란과 함께 지난해 국민 소득수 준 2만 달러를 달성하며 국민의 요구 수준이 변 화한 데 따른 논란이다. 소득수준 향상과 주5일 제 도입 이후 주말 및 휴가철 통행이 집중되는 등 여가통행이 증가함에도 불구하고 이러한 여 가통행의 특성을 투자평가 제도에 제대로 반영 하지 못하고 있다는 지적이다.
또한 도로사업의 경우 경제성장을 지원하기 위해 지금까지 신설 및 확장 등 용량 증대에 집 중하였다면, 최근에는 자동차 운전자의 편리성과 쾌적성 등을 고려한 안전한 도로시설에 대한 요구 가 증가하고 교통사고로 인한 손실비용을 절감하 기 위한 노력에 관심을 기울이고 있다. 그러나 현 재의 편익항목은 교통량과 함수관계로, 교통량은 적으나 안전성 제고가 필요한 시설개량 사업 등의 특성을 반영하는 평가체계로는 한계가 있다. 즉,
시설개량 사업을 통한 교통수요예측 모형에서 용 량이나 설계속도 변화 등이 미미하게 나타나므로 장래 유발 수요를 반영하지 못한다는 것이다. 또 한 철도사업의 경우 단선철도 노선에 대한 복선 화 및 전철화 사업 추진을 위해 이용자의 편리성 이나 쾌적성 등을 반영하는 데도 한계가 있다. 특 히 SOC시설을 이용하는 이용자인 국민의 만족도 측면에서 이용자의 편리성이나 쾌적성 등 화폐가 치화가 불가능한 항목은 현 제도에서는 반영이 불 가능한 실정이다.
또한 AHP 분석 시 경제적 타당성(B/C)이 0.5 이상인 사업을 대상으로 하고, B/C가 차지하는 가중치는 40~50%로 설정되어 경제적 타당성 이 어느 정도 확보되지 않으면 사업추진 자체가 불가능한 실정이다. 따라서 기타 여러 가지 사 업특성이나 주변 여건 등을 고려하여 투자체계 를 마련하였다고는 하지만 실제 사업투자는 경 제적 타당성을 중심으로 이루어지고 있는 것이 현실이다.
해외사례
1. 미국
1977년 AASHTO(American Association of State Highway and Transportation Officials)에 서 발간한 Manual on User Benefit Analysis of Highway and Bus-Transit Improvement에서
<표 2> 예비타당성 평가항목별 가중치
구분 경제성(B/C) 정책성(상위계획 일치, 추진의지 등) 지역균형발전(낙후도, 지역경제 파급효과 등)
가중치 40~50% 25~35% 15~30%
5
특 집 신 OS C 정책 방향
고속도로 비용-편익분석 방법론을 정립하였으며, 수차례 경신을 거쳐 2010년 User and Non-user Benefit Analysis for Highways가 발간되었다. 또한 1994년 HERS(Highway Economic Requirement System)에서 연방정부의 재정지원을 받 는 대규모 사업에 대한 분석방법론을 정립하였고, 실제로는 전국적으로 통일된 하나의 지침보다는 연방 가이드라인을 참조로 각 주별로 독자적으로 개발한 지 침을 적용하고 있다.
평가방법은 우리나라와 같이 종합적 평가를 규정하고 있지 않으나 관련 기관 이나 시민단체 등이 평가과정에 참여하여 조정하는 다단계의 종합평가를 수행하 고 있다. 특히 경제적 타당성분석으로는 B/C 분석과 함께 화폐단위로 환산할 수 없으나 정량화가 가능한 부분, 정량화할 수 없는 부분을 포괄하고 있다. 특히 경 제적 타당성 외에 환경 및 사회적 요소, 재정적 타당성 등도 함께 평가하고 있다.
2. 일본
1999년 「도로투자평가에 관한 지침」을 발간했고, 이를 토대로 2002년 「공공교통시 설 개발사업에 관한 투자평가지침」을 발간하였으며, 2008년 11월 국토교통성에서 발간한 「비용편익분석 매뉴얼」을 SOC 관련 투자사업에 적용하고 있다.
평가방법은 우리나라와 동일한 AHP 분석을 이용하여 항목별 가중치를 설정하 여 적용하고 있다. 다만, 평가항목을 화폐화하여 B/C 분석을 계산하는 경제적 타 당성 분석과 화폐화가 어려운 항목에 대하여 별도 기준으로 평가한 후 종합적으로 판단하는 종합평가로 구분하고 있어, 고정된 평가항목이 제시되는 우리나라 예비 타당성조사와 달리 일본은 개별 사업별로 분석가가 추출하여 사용하는 것이 차이 점이다. 또한 대상사업에 대한 항목별 점수는 전문가 집단에 맡기는 우리나라 예 비타당성조사와 달리 일본은 해당 사업의 사업주체가 직접 산정하도록 하고 있다.
3. 영국
1972년부터 교통부가 개발한 COBA(Cost Benefit Analysis) 프로그램으로 교 통사업을 평가하여왔다. 환경 측면의 평가가 반영되지 않았다는 비판으로 1998 년 「백서(A New Deal for Process: Better for Everyone)」에 새로운 평가방법 (New Approach to Appraisal: NATA)을 도입하였으며, 최근에는 이와 관련한 지침을 WebTAG(www.dft.gov.uk/webtag)를 통하여 웹상에 신속하게 갱신·관
리하고 있다.
투자사업은 정량적 분석과 정성적 분석을 종 합한 평가요약표(Appraisal Summary Table)를 작성하여 평가한다. 각 평가항목에 가중치를 부 여하여 산출하는 총점에 의한 평가방식이 아니 라 정책의사결정자가 정량적 분석과 정성적 분 석을 모두 제시한 평가요약표에 의해 종합적으 로 판단하는 방법이다. 정성적 평가항목은 환경 영향, 안전성, 경제성, 접근성, 통합성 등 5가지 평가항목으로 대분류되고, 각 항목별로 3~5가 지의 세부 평가항목을 설정하고 있다. 우리나라 와의 차이점으로 주목할 점은 접근성과 통합성
항목으로, 접근성 항목은 다른 수단 선택에 따른 접근시간 차이를 나타내는 선택가치와 해당 장 소와 시설로 접근할 수 있는 능력을 평가하고 있 으며, 통합성은 모든 의사결정 사항이 정부의 교 통정책 등과 일관성을 갖는지를 확인하는 과정 을 거친다는 것이다.
4. 독일
2003년 발간된 Federal Transport Infrastructure Plan(FTIP)에서 제시한 방법을 토대로 사업평 가가 이루어지고 있다. FTIP에 의한 평가결과는
<표 3> 독일의 평가항목 분류
대분류 중분류 소분류
비용-편익분석 편익
운송비용 절감(NB)
● 차량고정비용 감소(NB1)
● 차량운행비용 감소(NB2)
● 교통수단전환 비용 변화(NB3) 교통로 유지관리(NW) ● 교통시설계 보수(NW1)
● 교통시설 유지관리(NW2) 교통안전 개선(NS)
접근도 개선(NE)
공간적 편익(NR)
● 건설 중 고용 효과(NR1)
● 운영 중 고용 효과(NR2)
● 국제교류 증진 효과(NR3)
환경적 편익(NU)
● 소음 감소 효과(NU1)
● 배기가스 감소 효과(NU2)
● 공간분리 감소 효과(NU3) 유발교통 효과(NI)
항만·공항연계 개선(NH)
교통 외 기능 충족(NF)
● 순수 교통기능 이외의 기능
● 홍수예방, 상하수도 및 여가생활 영역 등의 경제적 가치
비용 투자비용(K) 환경·자연보호 평가 환경위험평가(URE)
환경타당성평가
공간영향평가(RWA) ● 도시계획적인 효과
● 접근성 개선이나 도시구조 악화 등 평가 자료: 김경석. 2008. 지역간 형평성을 고려한 독일의 교통투자평가. 도로정책Brief 제14호.
5
특 집 신 OS C 정책 방향
B/C비율과 점수화된 공간영향평가 및 환경·자연보호평가 결과 등으로 제시되 며, 사업의 실시 여부에 대한 평가방법은 다음과 같다.
첫째는 개별화된 평가방법으로 다양한 분석기준을 종합하지 않고 평가하는 방 법이다. 둘째는 가감점제로 1992년 FTIP에서 적용한 방법론이며, B/C 비율에 따 라 사업시행의 긴급성을 세 단계로 구분하는 것으로, 이해가 쉽고 실용적이라는 장점이 있으나 B/C 비율에 내재된 항목 간의 상충을 해결할 수 없다는 것과 동일 사업이 평가기준(사업승인기준)에 따라 평가결과가 상이하다는 단점이 있다. 셋 째, 점수화를 통해 가중치를 부여하는 방법으로 이는 효용분석(utility analysis) 의 대표적인 방법론 중 하나다. 개별 평가항목이 미리 설정된 가중치에 따라 종합 평가되나 평가기준이 모호하거나, 정성적으로 정의되어 있거나 개략적인 수준으 로 제시되어 있는 경우에는 적용할 수 없다. 넷째, 공간영향평가를 반영하는 방법 이다. 우선 공간영향평가의 결과(지역계획점수)와 B/C 분석의 결과를 종합하고 B/C 비율과 지역계획점수를 비교가능한 동일한 척도로 변환하는 것이 가장 중 요하다. 다섯째, 환경·자연보호평가를 반영하는 방법으로 환경위험성평가의 결 과는 1~5점의 점수로 표현되어 공간영향평가와 비슷한 평가결과를 가진다. 평 가결과 환경위험성이 4(high) 이상으로 분석된 사업의 경우는 대안노선의 검토
<표 4> 각국의 투자평가방법 비교
구분 편익항목 평가방법 비고
미국
● 통행시간 절감
● 운행비용 절감
● 교통사고 절감
● 환경비용 절감
● 기타(유발수요 등)
※ 종합화 방법론 없음
● 경제적타당성 - B/C
- 편익 외 정량적 평가 - 정성적 평가
● 환경 및 사회적 요소
● 재무적 타당성
HERS
일본
● 통행시간 절감
● 운행비용 절감
● 교통사고 절감
● 환경비용 절감
※ 다기준분석(AHP)
● B/C
● 기타 항목 (분석가 설정)
비용편익분석매뉴얼
영국
● 통행시간 절감
● 운행비용 절감
● 교통사고 절감
● 환경비용 절감
※ 총점 종합방식 아님
● 환경영향, 안전성, 경제성, 접근성, 통합성 등 정량, 정 성분석 항목을 평가요약표에 종합하여 판단
COBANATA(WebTAG)
독일
● 운송비용 절감 등 총 9개 편익항목
※ 5개 종합평가방법 중 택 1
● B/C, 환경·자연보호평가, 공간영향평가 결과에 대해 종합점수화하여 판단
● B/C가 1.0 이상인 사업만을 대상으로 판단
FTIP
를 비롯한 상세한 수준의 환경영향평가를 받도 록 하고 있다.
개선방안
앞서 살펴본 우리나라 SOC 투자평가체계의 문 제점과 해외사례 등을 고려할 때 대규모 SOC 투 자평가체계의 전면 개편이 필요하다. 먼저 SOC 시설의 ‘가치’를 재평가하여 투자정책방향을 마 련하여야 한다. 지금까지와 같이 경제사회 발전 을 지원하는 SOC시설로서의 가치가 아닌 국민 이 SOC시설을 영위함에 따른 편리성, 만족도 등 의 가치를 평가하여야 할 것이다.
영국 혁신전문 싱크탱크 기관인 NESTA의 이사장 제프 멀건(Geoff Mulgan)은 “‘가치’란 공급과 수요 간의 상호작용 사이에서 나타나는 것으로, 객관적인 사실은 아니지만 사람들 혹은 조직이 기꺼이 지불하고자 하는 정도를 나타낸 다”고 정의했다. 특히 사회적 가치가 객관적일 수 없는 이유는 사회구성원들 각자의 윤리·도 덕·우선적 가치 등이 모두 다르기 때문이며, 따
라서 사회구성원 각자가 느끼는 가치의 다양성 을 고려하는 것이 가장 중요하다고 할 것이다.
국가의 SOC시설 공급은 지역의 특산물을 구매 하여 내 집에서 그 지역의 맛을 느낄 수 있게 해 주며, 명절 고향방문과 가족의 여행을 즐겁게 해 주는 등 친목도모에 기여하는 바가 크고, 봄·
여름·가을·겨울 사계절 여행지 접근성을 제 고하고 지역 축제현장을 찾는 즐거움을 전달한 다. 이러한 시설의 공급은 사회적 약자에게 공평 한 접근성을 제공하여 기본 이동권을 안정적으 로 확보하는 데 기여할 수 있고, 더 나아가 사회 의 양극화와 지역 불균형을 해소하는 데 기여할 수 있을 것이다.
먼저 도로의 경우는 출발지와 목적지를 직접 적으로 연결해주는 기능으로, Door to Door 편익 등 시설접근성을 편익으로 반영하는 방안이 필요 하다. 주말 여가통행가치는 다양한 의미로 접근이 가능하다. 여가통행 자체의 편리성 및 쾌적성 이 외에도 가족과 주말을 즐겁게 보내는 등의 가족화 합을 통해 업무능률이 향상되는 간접적인 효과 등 도 반영할 수 있어야 할 것이다. 또한 낙후지역에
다양한 이동성을 제공 함으로써 지역 균형발 전에 기여하는 점을 편 익으로 반영하여야 할 것이다.
철도시설의 경우 도 로와 갖는 가장 큰 차 이점은 철도로 이동하 는 가운데 다양한 행태 가 가능하다는 것이다.
주중 통행 시에는 업무
<그림 1> 예비타당성 면제 사업 절차 개정
대상사업 선정 대상사업 선정
예비타당성조사 면제 요구서 작성 예비타당성조사 면제 요구서 작성
예비타당성조사 면제 요구사업 검토 예비타당성조사 면제 요구사업 검토
재정사업 평가자문회의 재정사업 평가자문회의
예비타당성조사 면제 결정 예비타당성조사 면제 결정 각 중앙관서장
각 중앙관서장
기획재정부 장관
<현행> <개정>
기획재정부 장관
5
특 집 신 OS C 정책 방향
수행이 가능할 것이고, 주말 통행 시에는 자기개발을 위한 독서 및 기타 자유로 운 활동이 가능함을 강조하는 편익의 발굴이 필요하다. 이처럼 보다 다양한 편익 항목의 발굴과 함께 SOC투자로 발생되는 사회적 가치에 대한 다양한 계층과 다 양한 이해당사자 간의 사회적 합의를 위한 노력이 먼저 이루어져야 할 것이다.
따라서 지금까지 우리나라는 화폐가치화가 가능한 편익항목만을 중심으로 사 업추진 여부를 결정하였지만 해외사례에서 살펴본 바와 같이 계량화가 가능한 항 목 이외에 보다 다양한 신규 편익항목을 지속적으로 발굴하고 반영하려는 노력 이 필요할 것이다.
다음으로는 과거 개발 위주의 SOC투자에서 유지·관리 중심의 SOC투자정 책으로 방향 전환이 이루어지고 있는 현재의 시점에서 경제적 타당성이 부족하 지만 꼭 필요한 사업의 추진방안을 마련해야 할 것이다. 예를 들면 도로사업의 경 우 대규모 신설사업이나 확장사업은 경제적 타당성을 확보한 사업이 우선적으로 추진되어야 함에는 변함이 없지만 현재 별도의 노선변경 없는 단순한 시설개량을 요하는 도로 유지보수 사업이나 국가가 관리하는 도로사업의 최소한의 도로시설 기준에 부합하지 않는 구간의 사업, 재해 예방과 복구를 위한 사업에 있어서는 경 제적 타당성을 중심으로 하는 예비타당성조사를 제외할 수 있는 방안 마련이 필 요하다. 현재 「국가재정법」 시행령 제13조 제2항에 따라 ‘국가정책사업’에 예비 타당성조사 면제 규정을 신설하여 운영 중이나 대상기준이 불명확하고 기획재정 부장관이 판단하여 결정하는 것으로 되어 있으나 사업추진의 필요성 측면에서 사 업시행 부서인 국토해양부 장관과 공동으로 결정하고 예비타당성조사 면제 규정 을 적용하기 위한 별도의 세부기준 마련이 필요하다.
1970년대부터 경제·사회 발전의 원동력이 되어온 SOC시설이 이제는 모든 가치를 초월하는 사회통합적 가치로서 재평가되고, SOC투자가 추구하는 궁극적 인 목표인 국민의 삶의 질 개선을 위해 효율성뿐만 아니라 효과성까지도 반영한 투자평가가 이루어져야 할 것이다.
참고문헌
고용석. 2013. “복지시대의 도로정책”. 도로정책Brief 제63호.
김경석. 2008. “지역간 형평성을 고려한 독일의 교통투자 평가”. 도로정책Brief 제14호.
국토해양부. 2011. 교통시설 투자평가지침(도로부문) 개선방안 연구.
국토해양부 내부자료. 2012. 도로 투자평가 기준 개선방안.
김호정. 2012. 9. 18. “미래 지향적 도로정책 방향”. 국토인프라연구본부 SOC정책포럼.
이용재. 2012. “도로부문 경쟁력 강화 전략”. 도로정책Brief 제57호.
조판기. 2012. 10. 25. “국민이 행복한 생활국토 정책방향”. 제4회 국토해양연구회 세미나.
Geoff Mulgan. 2010. “Measuring Social Value”. Stanford Social Innovation Review 2010 Summer.
