- 재정개혁 분야 보고서-

2016~2020 국가재정운용계획

- 재정개혁 분야 보고서-

2016. 11

국가재정운용계획

재정개혁 분과위원회

재정개혁 분과위원회

분과위원장 기획재정부

한국조세재정연구원 : :

문성유 재정기획국장 김정훈 재정연구본부장

분과위원 기획재정부 기획재정부 기획재정부 기획재정부 기획재정부

한경대학교 상명대학교 연세대학교 건국대학교

한국조세재정연구원 경찰대학

: : : : :

: : : : : :

임형철 재정기획총괄과장 장정진 재정건전성관리과장 임영진 중기재정전력과장 조용범 예산정책과장 김재신 재정관리총괄과장

이원희 행정학과 교수 백웅기 금융경제학교 교수 하연섭 행정학과 교수 김원식 경제학과 교수 박명호 장기재정전망센터장 유승원 행정학과교수

－i －

목 차

제1장 재정건전화를 위한 제도화 방안: ｢재정건전화특별법｣제정을 중심으로 ··· 1

제1절 문제의 제기 ··· 1

제2절 중장기 재정정책의 여건 및 전망 ··· 2

1. 중장기 재정정책 여건 ··· 2

2. 장기재정전망 ··· 4

제3절 재정건전성 강화를 위한 정책과제 ··· 7

1. 재정정책의 객관적 기준 설정 ··· 7

2. 재정거버넌스 확립 ··· 18

제4절 ｢재정건전화특별법｣도입 방안 ··· 21

1. 도입 취지 ··· 21

2. 주요 내용 ··· 22

참고문헌··· 24

제2장 공적연기금 및 사회보험제도 개혁방향 ··· 26

제1절 사회보험의 지속가능성 검토 ··· 26

1. 사회보험 지속가능성의 위험요소 ··· 27

제2절 사회복지정책 방향: 사회적 위험을 중심으로 ··· 31

1. 재원 조달 정책 ··· 31

2. Public-private mix ··· 31

3. 복지산업의 기술혁신 ··· 32

4. 세대 간 형평성 ··· 32

5. 복지와 산업 간 연계 ··· 33

제3절 각론 ··· 36

1. 국민연금 ··· 36

2. 기초연금 ··· 39

3. 공적직역연금 ··· 39

4. 건강보험 ··· 40

제4절 결론: 사회보험기금의 역할 ··· 43

참고문헌··· 44

－ii －

제3장 재정준칙 도입의 실효성 제고 방안 ··· 45

제1절 재정준칙의 다양한 개념과 접근 ··· 45

1. 재정준칙의 의의와 개념 ··· 45

2. 재정준칙의 다양한 개념 ··· 46

3. 외국 제도의 특징 ··· 48

제2절 우리나라 재정준칙 도입의 방안 ··· 49

1. 재정준칙 도입의 필요성 ··· 49

2. 재정준칙 도입 방안: 입법예고안에 대한 검토 의견 ··· 51

3. 재정준칙 도입 성공의 조건 ··· 54

제3절 PAYGO 도입의 노력 과정과 교훈 ··· 56

1. PAYGO 도입의 논의 배경 ··· 56

2. 국회의 논의 과정 ··· 57

3. 도입 실패의 원인 ··· 58

4. 교훈 ··· 59

제4절 소결론 ··· 59

참고문헌··· 60

제4장 재정누수 방지 시스템 설계 방안 ··· 62

제1절 재정사업 사전 적격성 심사(비보조사업) ··· 62

1. 사전 적격성 심사의 필요성 ··· 62

2. 유사 사례 ··· 63

3. 사전 적격성 심사제 설계(안) ··· 65

4. 예상 문제점 및 극복방안 ··· 70

5. 추진일정(안) ··· 70

제2절 집행현장 조사제 ··· 74

1. 집행현장 조사제의 필요성 ··· 74

2. 해외사례(일본) ··· 74

3. 집행현장조사제 설계(안) ··· 75

4. 예상 문제점 및 극복방안 ··· 75

5. 추진 일정(안) ··· 76

제3절 재량지출 존치평가제도 ··· 76

1. 재량지출 존치평가제도의 필요성 및 유사사례 ··· 76

2. 재량지출 존치평가제도 설계(안) ··· 77

3. 예상 문제점 및 극복방안 ··· 79

4. 추진 일정(안) ··· 80

참고문헌··· 81

－iii －

표 목 차

<표 1-1> OECD 국가의 중･장기 GDP 및 1인당 GDP 성장률 전망 ··· 2

<표 1-2> 기획재정부 장기재정 전망의 경제성장률 전제 ··· 3

<표 1-3> 공공부문 부채 현황 ··· 6

<표 1-4> 경제성장을 극대화하는 국가부채 수준 ··· 12

<표 1-5> 스위스 헌법의 채무제동준칙 조항(제126조) ··· 16

<표 I-6> 국가채무 구조 및 추이 ··· 17

<표 2-1> 건강보험 재정추이 ··· 41

<표 3-1> 목표재정변수에 따른 재정준칙 유형 및 장단점 ··· 47

<표 3-2> 주요국의 재정준칙 운용 현황 ··· 49

<표 3-3> 미국 연방정부의 재정관리계획 관련 제도 ··· 56

<표 3-4> 의원 입법 제안된 국회의원의 페이고 관련 법률안 ··· 58

<표 4-1 > 전략적 지출 분석과 사전 적격성 심사 비교 ··· 63

<표 4-2 > 사전 적격성 심사와 관련된 주요국의 사례 ··· 63

<표 4-3 > 심사 내용 ··· 67

<표 4-4> 심사 항목의 배점(예시) ··· 68

<표 4-5> 재정사업 사전심사제(비보조사업)와 여타 제도와의 비교 ··· 72

<표 4-6> 감사원 감사와 예산집행조사의 비교 ··· 75

－iv －

그림목차

[그림 1-1] 한국, 일본, 미국, OECD의 노령화 추세 ··· 3

[그림 1-2] 장기재정전망에 따른 국가채무 전망(GDP 비중, %) ··· 4

[그림 1-3] OECD 국가의 국가채무 ··· 5

[그림 1-4] 국가부채 한도의 여지를 결정하는 요인 ··· 7

[그림 1-5] OECD 국가들의 국가부채 한도 ··· 8

[그림 1-6] 재정안전화를 위한 재정수지 흑자(2014~2040) ··· 9

[그림 1-7] 국가부채의 추세에 따른 국가부채와 경제성장 간 관계 ··· 10

[그림 1-8] OECD 일반정부 부채의 국외조달 비중(GDP 비중) ··· 11

[그림 1-9] ｢15~19 국가재정운용계획｣의 국가채무 ··· 12

[그림 1-10] 스위스 채무제동준칙 작동 원리 ··· 15

[그림 1-11] 스위스의 국가채무 비중 추이 ··· 16

[그림 1-12] OECD 국가의 국가부채(2013) ··· 16

[그림 1-13] OECD 국가의 조세부담률 ··· 17

[그림 1-14] 재정정책 경쟁력의 다차원적 요소 ··· 19

[그림 1-15] 지방교육재정교부금과 학생수 추이 ··· 20

[그림 1-16] ｢재정건전화특별법｣의 구조 ··· 22

[그림 2-1] 재정수지추이 ··· 27

[그림 2-2] 국가채무 추이 ··· 27

[그림 2-3] 국가별 평균수명 추이 ··· 28

[그림 2-4] 소득분위별 이전소득 비율 추이 ··· 30

[그림 2-5] 복지 Network 모형 ··· 34

[그림 2-6] 다층연금시스템 모델 ··· 36

[그림 2-7] 국민연금기금의 장기추이와 기초급여와 소득비례급여 분리 시의 기금추이 ··· 38

[그림 2-8] 연도별 연령별 건강보험 진료비 구성비 변화 ··· 42

[그림 3-1] OECD 국가의 국가부채 ··· 46

[그림 4-1] 대규모 공공투자사업에 대한 노르웨이의 사전적 질 관리 시스템 ··· 65

[그림 4-2] 예산집행조사 시행절차(안) ··· 75

제1장

재정건전화를 위한 제도화 방안:

｢재정건전화특별법｣ 제정을 중심으로

김정훈(한국조세재정연구원)

제1절 문제의 제기

우리나라의 중장기 재정상황을 살펴보면 현재의 재정구조가 지속될 경우, 국가채무가 대폭 증가하여 향후 재정이 유지 불가능할 것으로 전망되고 있다. 기획재정부의 ｢장기재정전망｣발표(2015. 12. 4) 결과 에 따르면 미래 재정 부담이 크게 증가하는 사회보험 분야뿐만 아니라, 일반재정 분야 역시 재정건전화 노력이 병행되지 않을 경우 국가채무 수준이 크게 증가할 것으로 예상되고 있다. 더불어 우리나라의 중 장기 경제상황은 현재 경제가 선진국 수준에 도달함에 따라 규모의 효과로 인하여 성장률이 낮아지고 있고, 저출산･고령화가 본격화됨에 따라 저성장 국면으로의 진입을 눈앞에 두고 있다. 그리하여 양적 성 장을 통한 국가채무 증가의 억제는 한계가 있으므로 중장기 시계(視界)를 바탕으로 하는 재정준칙을 통 한 재정건전성 강화가 필요한 시기에 접어들었다고 볼 수 있다.

앞서 언급한 것과 같이 중장기적으로 재정상황과 경제상황이 모두 어렵고, 특히 우리나라는 다른 국 가들과는 달리 남북통일이라는 특수한 상황에 놓여 있으며 통일이 될 경우 재정상황이 크게 악화될 가 능성이 있다. 독일의 경우, 1991년 36.8%였던 GDP 대비 국가채무 비율이 1998년 60.6%로, 통일 이후 약 24%p 증가하였다. 그리고 1998년 이후에도 2005년까지 국가채무 비율이 다시 10%p 올라 독일의 국가채 무 비중은 통일 이후 약 30%p 이상 상승하였다. 우리나라의 경우 남북간 경제･인구 격차가 독일의 경우 보다 통일재정에 더 부담을 주는 구조이기 때문에 독일보다 통일재정의 부담이 더 클 수 있다.

앞으로 재정준칙을 도입하여 일반재정의 국가채무 부담을 억제하더라도, 사회보장 부분의 잠재적 국 가부채 규모를 억제하지 않을 경우 우리나라의 재정유지는 불가능할 것으로 전망되고 있다. 일반재정 채무는 강력한 재정준칙을 도입할 경우45% 수준에서 억제가 가능하나, 사회보장 부문에 대해서는 보다 근본적인 중장기 대책이 필요하다. 또한 중앙 및 지방･교육 간 재정의 분절화 및 칸막이 운영으로 인하 여 국가 전체의 관점에서 재정의 경직성･비효율성 문제가 심각한 상황이다.

그리하여 경제와 재정 양 측면에서 과거보다 훨씬 더 어려운 상황에 직면한 우리나라는 재정건전성 강화를 위한 재정정책의 기조를 설정하고, 이를 뒷받침하는 법제도의 도입이 필요한 시점이라 할 수 있다.

제2절 중장기 재정정책의 여건 및 전망 1. 중장기 재정정책 여건

우리나라는 지금까지 50년이 넘는 오랜 기간의 고도성장 시기를 거치면서 드디어 선진국 대열에 들 어섰다. 그러나 최근 들어 잠재성장률이 현저하게 저하되어 일본의 1990년대 초반과 유사한 재정정책 여건의 변곡점에 도달하였다.

2060년까지의 세계경제를 전망한 OECD(2013) 보고서에 따르면 한국은 2030년까지는 OECD 평균보다 여전히 높은 성장률을 기록하지만, 그 이후로는 저출산･노령화의 영향으로 잠재성장률이 현저하게 저하 될 것으로 예상된다. 즉 한국은 OECD 국가 역사상 가장 빠른 속도로 경제성장을 기록하는 장점을 지닌 반면, 그만큼 경제 활력을 잃는 속도도 OECD 국가들 중 가장 빠른 단점을 보일 가능성이 있다는 것이다.

한국의 ’95～’11년 평균 경제성장률은 4.6%를 기록하여 OECD 국가들 중 가장 활력 있는 경제를 자 랑하였지만 ’11～’30년의 평균 경제성장률이 OECD 평균보다 약간 상회하는 2.7%로 하락하고, ’30～’60 년 동안에는 평균 경제성장률이1%로 하락하여 OECD 국가들 중 최하위권의 경제성장률을 기록하는 국 가가 될 것으로 전망되고 있다.

1인당 기준으로 볼 때에는 한국의 경제 성장률의 하락 추세가 총 GDP의 하락 추세만큼 크지는 않으 나, 이 경우에도 역시 ’30년 이후부터 성장동력이 크게 떨어질 것으로 예상되고 있다. 한국의 ’95～’11년 1인당 GDP의 평균 경제성장률이 4.0%로 OECD 국가들 중 단연 높은 성장률을 기록하였고, ’11～’30년의 1인당 GDP의 평균 경제성장률이 2.5%로 여전히 OECD 국가들 중 가장 높은 성장률을 기록할 것으로 전 망되나’30～’60년 동안에는 1인당 GDP의 평균 경제성장률이 1.4%로 OECD 국가들 중 스페인, 그리스와 함께 최하위권의 성장률을 기록할 것으로 전망되고 있다.

유형 국가　

GDP 1인당 GDP

’95~’11 ’11~’30 ’30~’60 ’11~’60 ’95~’11 ’11~’30 ’30~’60 ’11~’60

국가

미국 2.5 2.3 2.0 2.1 1.5 1.5 1.5 1.5

스위스 1.7 2.2 2.0 2.1 1.0 1.5 1.8 1.7

호주 3.3 3.1 2.2 2.6 1.9 2.0 1.7 1.8

중 국민부담률 국가

영국 2.3 1.9 2.2 2.1 1.9 1.3 1.8 1.6

캐나다 2.6 2.1 2.3 2.2 1.6 1.3 1.8 1.6

네덜란드 2.2 1.8 1.6 1.7 1.7 1.5 1.7 1.6

고 국민부담률 국가

스웨덴 2.5 2.4 1.8 2.0 2.1 1.7 1.5 1.6

덴마크 1.5 1.3 2.1 1.8 1.1 1.0 2.0 1.6

독일 1.4 1.3 1.0 1.1 1.4 1.5 1.5 1.5

오스트리아 2.0 1.5 1.4 1.4 1.7 1.2 1.4 1.3

남유럽 국가

이탈리아 1.0 1.3 1.5 1.4 0.6 0.9 1.5 1.3

스페인 2.9 2 1.4 1.7 1.9 1.6 1.3 1.4

포르투갈 1.7 1.4 1.4 1.4 1.3 1.4 1.6 1.5

그리스 2.4 1.8 1.2 1.4 1.9 1.7 1.3 1.4

한국 4.6 2.7 1.0 1.6 4.0 2.5 1.4 1.8

일본 0.9 1.2 1.4 1.3 0.8 1.4 1.9 1.7

<표 1-1> OECD 국가의 중･장기 GDP 및 1인당 GDP 성장률 전망

(단위: %)

자료: OECD, “Long-term Growth Scenarios,” 2013.

이처럼 한국의 성장 동력이 2030년 이후 급격하게 하락하는 이유는 전 세계에서 유래를 찾아볼 수 없을 정도의 빠른 노령화에 기인한다. 한국의 2015년 65세 이상 노인 비중은 13.1%로 아직까지 OECD 평균인 16.3%, 미국의 14.8%보다 낮고, 일본의 1992년 노령화 비율 13.0%와 비슷한 수준이다. 그러나 한 국의 노령화 속도는 앞으로 급속하게 빨라져서 10년 후인 2026년 노령화 비율이 20%가 넘는 초고령화 사회에 진입하게 되고, 2050년이면 노령화 비율이 37%로 전 세계에서 일본 다음으로 노인 비중이 높은 국가가 될 것으로 예상된다.

[그림 1-1] 한국, 일본, 미국, OECD의 노령화 추세

그리고 이러한 급속한 노령화 및 성장잠재력 저하는 재정 측면에서 장기재정 부담이 큰 폭으로 증가 하는 현상으로 나타난다. 최근(2015. 12. 4.) 발표된 기획재정부의 장기재정전망 자료에 따르면, 우리나라 의 장기 경제성장률을 OECD(2013)보다 더 낙관적으로 전망했음에도 불구하고, 국가재정의 가장 큰 비 중을 차지하는 사회보험 부문(국민연금, 공적연금, 의료보험 등)의 재정지속 가능성은 어려울 것으로 전 망되고 있다. 국민연금은 ’44년 적자 발생 이후 ‘60년에 기금이 고갈되고, 건강보험은 ‘25년부터 기금 고 갈될 것으로 전망된다.

’16～’20년 ’20～’30년 ’30～’40년 ’40～’50년 ’50～’60년

3.6% 2.6% 1.9% 1.4% 1.1%

<표 1-2> 기획재정부 장기재정 전망의 경제성장률 전제

자료: 기획재정부, ｢2060년 장기재정전망｣, 2015. 12.

장기적 재정전망이 어려울 경우 그 자체의 해결 방안이 어렵지만 더 심각한 문제는 국가의 재정건전 성이 악화됨에 따라, 대외 신인도의 약화와 함께 이자율의 상승 부담까지 겹치면서 잠재성장률을 더욱 더 잠식시키는 효과가 발휘된다는 점이다. 그러므로 현재 우리나라가 직면한 장기재정 부담은 지금 당 장 우리나라의 경제에 큰 영향을 미치지는 않지만, 적어도 2030년경에는 현재의 일본처럼 국가경제와 나라 살림을 억누르는 심각한 문제로 대두될 가능성이 크다.

2. 장기재정전망

중장기적으로 경제･사회적 어려움에 직면한 가운데 정부는 최근 장기재정전망을 발표하였다. 일반재 정 분야

¹⁾

가. 일반재정 부문의 장기 전망

[그림 1-2] 장기재정전망에 따른 국가채무 전망(GDP 비중, %)

자료: 기획재정부, ｢2060년 장기재정전망｣, 2015. 12.

일반재정 부문의 국가채무 비중은 시나리오에 따라 ’60년까지 GDP 대비 38%에서 62%까지 분포될 것으로 전망된다. 따라서 세출구조 조정을 하지 않고 현재 수준의 세출이 GDP 증가와 함께 계속 증가할 경우, 관리수지 적자가 △1.6～△1.8%로 유지되면서 ’60년 국가채무 수준이 GDP의 62.4%로 상승할 것으 로 예상된다. 반면 관리재정수지를 ’60년까지 △0.2%로 낮추는 세출 구조조정을 할 경우, ’60년 국가채 무 수준이 GDP의 38.1%로 수준으로 억제가 되는 것으로 전망되었다.

세출 증가 추세에 대한 시나리오 이외에 다른 재정 리스크 요인을 감안할 경우, 국가채무가 GDP의 30%p 정도 추가적으로 상승할 요인도 존재한다. 예를 들어 ’20년경에 10조원 규모의 의무지출이 신규로 도입될 경우 ’60년 국가채무가 27%p 상승할 것으로 예상된다. 또한 국민연금 가입자의 소득에 연계되어 인상될 경우 ’60년 국가채무가 37%p 상승할 것이다. 마지막으로 경상성장률이 평균적으로 매년 0.8%p 하락할 경우 ’60년 국가채무가 32%p 상승할 것으로 전망된다.

1) 일반재정 분야는 국세 등 세금을 재원으로 지출하는 부문(예산, 기금 등)이고, 사회보험 분야는 사회보험료(기여금)를 재원 으로 지출하는 부문(국민연금, 건강보험, 사학연금 등)임

결론적으로, 일반재정 부문의 경우 재정지출의 구조개혁이 이루어지지 못하거나, 기초연금, 경상성장 률 등이 재정건전성에 불리하게 변동할 경우, ’60년 국가채무 수준이 GDP의 100% 수준 또는 그 이상까 지도 상승할 가능성을 배제할 수 없다. 이러한 규모는 현재의 국가채무 비율인 40%보다 훨씬 더 큰 수 치로서 재정개혁이 단행되지 않을 경우 지속적으로 상승할 것으로 전망된다.

[그림 1-3] OECD 국가의 국가채무

자료: OECD, “National Accounts,” 2015.

나. 공공부문

나라 빚을 일반재정 부문에 한정할 경우, 우리나라 국가채무의 규모가 그다지 크지 않지만 국가 전체 의 미래 재정부담 관점에서 볼 때에는 우리나라의 잠재적인 미래 재정부담이 결코 작지 않다. 재정부는

’14년부터 공공부문 부채관리 제도( 공공부문 재정건전성 관리보고서 )를 도입하여 공공부문 부채의 관 리 대상을 현금주의 기준으로 중앙 및 지방정부의 회계･기금의 채무를 나타내는 전통적인 국가채무 기 준(D1)을 넓혀서 발생주의 기준으로 비영리 공공기관의 부채를 포함하는 일반정부 부채(D2), 그리고 비 금융공기업 부채까지 포함하는 공공부문 부채(D3)를 발표하고 있다. 이에 따르면 ’14년 기준으로 일반정 부 부채(D2)가 GDP의 41.8%를 차지하고, 비금융공기업 부문을 포함하는 공공부문 부채(D3)는 27.5%p가 더 증가하여 GDP의 약 65%를 차지한다. 따라서 나라 빚의 잠재적 리스크 요인에 공공부문 부채로 부채 의 포괄 범위를 넓히면 ’60년까지의 한국의 국가부채는 GDP의 150%를 넘을 가능성이 있다. 다만, 비금 융 공기업 분야의 부채는 IMF 등의 기준에 따라 재정통계로서 집계를 하지만, 공기업의 자산을 감안할 때 국가부채의 성격이 강하지 않기 때문에 우리나라의 재정건전성에 큰 위협 요인은 아니라고 볼 수 있다.

2013년(A) 2014년(B)

규모

GDP 대비

GDP 대비

GDP 대비

공공부문 부채(A+B-C) 898.7 62.9 957.3 64.5 58.6 1.6

A. 일반정부 부채 565.6 39.6 620.6 41.8 54.9 2.2

a. 중앙정부 522.5 36.6 569.3 38.3 46.8 1.7

b. 지방정부 54.6 3.8 58.6 3.9 3.9 0.1

c. 내부거래 11.5 0.8 7.3 0.5 △4.1 △0.3

B. 비금융공기업 부채 406.5 28.5 408.5 27.5 2.0 △1.0

a. 중앙 공기업 362.0 25.3 366.3 24.7 4.3 △0.6

b. 지방 공기업 50.9 3.6 49.4 3.3 △1.5 △0.3

c. 내부거래 6.4 0.4 7.2 0.5 0.8 0.1

C. 내부거래 73.4 5.1 71.7 4.8 △1.7 △0.3

<표 1-3> 공공부문 부채 현황

(단위: 조원, %, %p)

자료: 기획재정부, 2014년 공공부문 재정건전성 관리보고서 .

다. 사회보장 부문

’15년 발표된 ｢장기재정전망｣에 따르면, 일반재정 부문의 재정유지가능성이 위협을 받지는 않지만, 사회보험 부문의 경우 저부담-고급여 체계가 개선되지 않는 한, 재정의 지속가능성이 없다는 전망이 나 왔다. 국민연금의 경우 ’44년에 적자가 발생한 이후 ’60년에 기금이 고갈될 전망이고, 사학연금은 ’15년 사학연금개혁으로 적자전환 시점이 6년, 기금고갈 시점이 10년 연장되었으나 ’27년에 적자가 발생하고,

’42년에 기금 고갈될 전망이다. 또한 건강보험과 노인장기요양보험은 고령화에 따른 의료비 지출의 증가 에 따라 각각 ’25년과 ’28년경에 기금이 고갈되고, 산재보험은 ’19년에 적자가 발생할 것으로 전망되나 적자규모가 크지 않을 것으로 전망되었다. 그리고 이러한 사회보험 기금고갈을 방지하기 위해 국민부담 을 올릴 경우, ’60년에 국민부담률이 현재의 28.4%(2005년 기준년도 GDP 기준)에서 약 40%로 11.4%p 상 승할 것으로 예상된다. 따라서 일반재정의 국민부담 리스크, 공공부분의 부채의 잠재적 부담, 그리고 향 후 예상되는 사회보험의 미래재정 부담을 고려할 때, 지금 당장은 아니지만 장기적으로 한국은 상당히 높은 수준의 잠재적 국가부채 부담을 지고 있다고 생각해볼 수 있다.

제3절 재정건전성 강화를 위한 정책과제 1. 재정정책의 객관적 기준 설정

가. 국가부채의 기준

1) 국가부채의 한도(limit)

국가부채의 변동 요인에 대한 이론적 연구에 따르면, 국가부채는 그 수준이 높아질 경우 (i) 이자율이 상승하고, (ii) 정부의 이자비용 역시 상승하며, (iii) 대외신인도가 낮아지면서 경제가 악화되기 때문에 지 속적으로 정부의 빚이 증가하는 상황에 도달할 수 있다. 예를 들어 최근 재정위기를 맞은 남유럽 국가, 국가부채가 매우 심각한 수준에 이르렀다고 보고되고 있는 중국, 국가부채 비율이 250%를 육박하는 일 본 등에서는 높은 국가부채의 문제가 심각한 상황에 도달하였다고 볼 수 있다.

OECD의 Fall et al.(2015)의 연구에 따르면 제어할 수 없는 단계에 이르는 국가부채의 수준은 OECD 국가의 평균값으로서 GDP의 약 200%이다. 다만, 국가부채의 한도는 국가별로 다르고, 각 국가별로 (i) 경제성장률과 이자율의 상대적 크기(‘이자율 – 성장률’의 크기), (ii) 기존 재정정책의 신뢰도(성적), (iii) 거시경제 충격에 따른 재정수지의 변화 등 세 가지 요인의 함수로 결정된다.

Fall et al.(2015)에서 계산된 OECD 평균 위험수준(한도) 200%와 각 국가별 차이([그림 1-5])를 보면, 이탈리아의 경우 이미 국가부채가 위험수준에 도달하였고, 미국, 영국, 프랑스, 캐나다 등의 국가부채 한 도는OECD 평균 수준과 큰 차이가 없다. 또한 노키아 몰락 등 경제상황의 악화와 함께 국가부채가 급속 하게 증가한 핀란드, 비교적 재정이 건전한 것으로 알려져 있는 덴마크, 네덜란드 등과 같은 국가들의 국가부채 한도도 OECD 평균과 큰 차이가 없다.

[그림 1-4] 국가부채 한도의 여지를 결정하는 요인

률

주: 성장률이 이자율보다 크면(이자율-성장률<0) 국가부채 한도의 여지가 증가함 자료: Fall, Bloch, Fournier and Hoeller(2015)

한국의 경우, OECD 국가들 중 상대적으로 낮은 국가부채 수준을 보이고 있기 때문에, Fall et al.(2015)의 연구는 한국의 부채 상황에 대하여 낙관적인 전망을 내 놓고 있다. 그러나 후술하듯이 Fall et al.(2015) 등과 같은 국제비교 연구에서 사용된 한국의 재정지표들이 우리나라의 재정 상황과 맞지 않은 부분들이 많이 있기 때문에 상당히 신중한 해석이 필요하다.

[그림 1-5] OECD 국가들의 국가부채 한도

자료: Fall, Bloch, Fournier and Hoeller(2015)

[그림 1-5]는 OECD 국가부채의 평균 한도액 200%와 [그림 1-4]에 나타난 개별 국가의 차이를 종합하 여 최종적인 한도액이 계산되어 있는데, 일본과 남유럽(그리스, 이탈리아, 포루투갈)의 국가부채는 이미 한도액에 도달하였다. 다만 나머지 국가들의 경우에는, 한도액이 250%, 또는 300%가 넘어서 현재의 국 가부채 수준과 상당한 차이를 보이고 있다.

OECD의 이러한 연구결과를 액면 그대로 받아들일 경우, 한국의 국가부채 수준에 대한 낙관적 전망 이 가능한데 그 구체적 내용을 면밀히 살펴보면 한국의 경우에도 국가부채의 신중한 관리가 필요한 상 황임을 알 수 있다. Fall et al.(2015)의 연구를 예로 들면, 이 연구가 한국의 국가부채 수준을 매우 낙관적 으로 보는 이유는 (i) 한국의 경제성장률이 이자율보다 높아서 국가부채가 자동으로 안정화되는 기제가 경제 구조에 내재되어 있고, (ii) 그간 한국의 재정적자 관리 성적이 우수하여 재정정책에 대한 신뢰성이 높기 때문이다.

그러나 Fall et al.(2015)의 구체적 내용을 보면 한국의 부채 한도액을 계산할 때 한국의 성장률을 과대 계산(3.5%)하였고, 이자율은 과소 계산(0.5%)하였다. 또한 동 연구에서 사용하는 재정수지는 관리재정 수 지가 아니고, 국민연금을 포함한 일반정부 재정수지여서 국민연금 흑자 기간인 한국의 재정수지가 과대 계산되었다. 그리고 최근 들어 한국의 관리대상 수지가 적자기조를 유지하고 있는데, 이러한 상황이 이 연구에는 전혀 반영되지 않았음을 알 수 있다. 따라서 한국의 경우에도 최근의 경제 및 재정 상황을 고 려할 때, 국가부채의 한도(limit)가 재정적 어려움을 겪고 있는 다른 OECD 국가들과 크게 다르지 않다고 보여진다.

[그림 1-6] 재정안전화를 위한 재정수지 흑자(2014~2040년)

자료: Fall, Bloch, Fournier and Hoeller(2015)

한편 Fall et al.(2015)의 연구는 국가부채가 매우 높은 국가들이 재정안전화를 위하여 달성해야 할 재 정수지 흑자폭을 발표하였는데([그림 1-6]), 해당 국가들이 이미 큰 폭의 재정수지 적자에 시달리고 있다는 점을 감안할 때, 이 정도 수준의 재정수지 흑자를 오랜 기간(’14~’40년) 동안 달성하는 것이 거의 불가능 해 보인다. 일본은 향후 25년 동안 6% 이상의 재정수지 흑자를 기록하여야 하고, 그리스, 아일랜드, 포르투갈, 이탈리아 역시3% 이상의 재정수지 흑자를 이 기간 동안 지속해야 국가부채의 안전성을 회복할 수 있다.

결론적으로, OECD(2015) 등의 연구에서 발표되는 국가부채 한도(limit)는 제어가 불가능한 위험 수준 을 의미하기 때문에, 재정건전화를 위한 정책지표라기보다는 절대적 위험수준을 나타내는 참고지표라 할 수 있다. 따라서 현재 우리나라가 재정건전성 강화를 위하여 고려해야 할 재정지표는 국가부채의 한 도가 아닌 적정 수준을 바탕으로 도출하는 것이 필요하다.

2) 국가부채의 적정수준(target)

국가부채의 바람직한 수준, 즉 적정 수준은 국가부채의 긍정적 측면과 부정적 측면을 고려하여, 후자 가 전자보다 더 커지기 이전의 지점에서 결정된다.

국가부채는 그 수준이 지나치게 높지 않을 경우 다음과 같은 긍정적 효과를 발휘한다. 예를 들어 금 융시장에서 안전자산의 원활한 유통, 공공투자의 재원 조달과 같은 곳에 기여한다. Fall et al.(2015)에 따 르면, OECD 국가의 국가부채의 수준이 50～80%일 때 이러한 긍정적 효과가 발휘된다.

그러나 국가부채가 높은 수준으로 올라가면 이자율과 인플레이션의 상승, 대외신인도 약화, 민간의 소비여력 하락 등 재정 및 경제에 부정적 영향이 발생한다. 또한 국가부채가 일정 수준을 넘을 경우, 그 부정적 효과가 비선형적으로 커질 가능성도 있다. 예를 들어 Reinhart & Rogoff(2010)는 국가부채 수준이 GDP 대비 90% 이상이 되면 경제가 비선형적으로 악화된다는 주장을 한 바 있다. 그러나 이 연구는 실 증분석에서 데이터 처리 과정의 오류로 신뢰도가 크게 떨어진다는 오류가 있다. 그리하여 Reinhart &

Rogoff(2012)는 Reinhart & Rogoff(2010)의 오류를 보완하기 위하여 국가부채가 오랜 기간 동안 높은 수준 으로 유지되는 국가의 국가부채가 경제성장에 미치는 영향을 분석하여 악영향이 있음을 확인하였다.

Reinhart & Rogoff(2010) 이후에도 국가부채와 경제성장의 관계를 분석하는 실증분석 연구가 지속되 고 있다. Kumar and Woo(2010)는 부채 수준이 GDP 대비 10%p 증가할 때마다 GDP 성장률이 0.15%p씩 감소한다는 연구결과를 발표하였고, Cecchetti et al.(2011) 연구에서는 국가부채가 96%를 넘으면, 국가부 채 수준이GDP 대비 10%p 증가할 때마다 GDP 성장률이 0.17%p씩 감소한다는 결과를 보였다. 또 Baum et al.(2013)는 Euro 12개 국가에서 국가부채 비율이 95%를 넘을 경우 경제성장에 악영향을 미치고, 70%

를 넘으면 이자율의 상승 압력이 발생한다는 연구결과를 나타냈다.

Reinhart & Rogoff(2010) 연구의 핵심적 쟁점은 높은 국가부채와 경제성장률 간 역관계가 있을 수 있 다는 점이다. 즉 경제성장(GDP)이 낮아지면서 국가부채 비율(국가부채/GDP)이 높아지는 역 인과관계 (reverse causality)가 양 변수 간 존재할 가능성이 있다. Panizza & Presbitero(2012)에서 국가부채를 도구변 수로 대체하여 실증분석한 결과, 국가부채가 경제성장에 미치는 효과가 없다는 결과를 보고하였다. 또 Pescatori(2014)의 연구는 국가부채와 경제성장 간의 관계를 1년 단위로 보면([그림 1-7]의 왼쪽) 국가부채 가 경제성장에 통계적으로 유의미하게 부정적 영향을 미치지만, 장기적(15년 단위)으로는 그러한 관계가 확인되지 않음을 밝혔다([그림 1-7]의 오른쪽). 또한 높은 국가부채 수준에 있더라도 부채수준이 하락할 경우, 경제성장에 긍정적 효과를 미친다는 것을 알 수 있다([그림 1-7]의 오른쪽).

[그림 1-7] 국가부채의 추세에 따른 국가부채와 경제성장 간 관계

자료: Pescatori et al.(2014)

Chuddik et al.(2015)의 연구에서는 세계경제 상황의 변화와 국가경제에 미치는 영향 등을 고려하고 나면, 국가부채와 경제성장 간 모든 국가에 일률적으로 적용되는 관계를 관찰하지 못하였다. 또한 국가 부채가 높은 수준에 있더라도 부채 수준이 하락할 경우, 경제성장에 긍정적 효과를 미친다는 것을 밝혔다.

이상에서 살펴본 바와 같이 국가부채와 경제성장 간 관계에 대한 연구가 최근 많이 진행되고 있지만 양자 간의 관계에 대하여 단정적인 결론을 내리기는 힘들다. 2008년 세계 경제위기 이후 경험하고 있듯 이 경제위기가 발생한 이후 미국, 영국, 중국 등에서 -10%에 달하는 대폭의 재정적자가 몇 년 동안 지속 되어 왔고, 경제의 악화로 인하여 국가부채가 크게 증가하였다. 따라서 국가부채가 높아져서 경제상황이 악화되고, 그 반대의 경우는 없다는 주장은 이론적으로나 실증적으로 설득력이 떨어진다고 할 수 있다.

특히Fall et al.(2015)에서 논의하고 있듯이 일본의 경우 국가부채의 GDP 비중이 1998년 전후로 100%를 넘었고, 현재에는 200%를 넘어섰지만 적어도 아직까지 높은 대외신인도와 낮은 이자율이 유지되고 있다 는 점도 국가부채와 경제상황에 대한 단순한 결론을 내리는 것을 힘들게 한다.

그런데 일본의 경우에만 국한해서 볼 때, 국가부채가 250%에 육박함에도 불구하고 일본의 경제상황 이 아직까지 남유럽처럼 크게 악화되지 않은 이유는 일본의 국가부채가 거의 내국인에 의하여 소화되는 매우 예외적인 상황에 기인하는 바도 크다고 볼 수 있다. [그림 1-8]에 나타나는 바와 같이 일본에서는 대규모의 국가부채에 필요한 국채 발행을 내국인이 대부분 소화하고 있는데, 이는 매우 예외적인 상황 이다. 다른 OECD 대부분의 국가에서는 국가부채의 규모가 증가하면서 대외조달 비중도 함께 증가하는 것이 일반적인 현상이기 때문이다.

[그림 1-8] OECD 일반정부 부채의 국외조달 비중(GDP 비중)

슬란드

자료: Fall, Bloch, Fournier and Hoeller(2015)

결론적으로 일본의 사례에서 유추해 볼 수 있듯이 국제 데이터를 통한 실증분석 연구결과를 개별 국 가에 바로 적용하는 데는 분명한 한계가 있다. 특히 일본과 경제 및 재정 환경이 여러 가지 면에서 비슷 한 우리나라에서는 국가부채의 적정수준에 대하여 최대한 신중하고 안정적인 수준을 지향할 필요가 있다.

한국의 일반정부 국가부채는 위의 그림에서 확인할 수 있듯이 아직 낮은 수준이지만, 향후 20～30년 간 일본보다 더 빠른 고령화･저출산의 진행으로 인하여 성장잠재력이 크게 낮아질 것으로 예상된다. 따 라서 재정건전성을 위한 특별한 조치(재정준칙 도입 등)를 취하지 않을 경우, 일본처럼 우리나라의 국가 부채 역시 지속적이고 빠르게 증가할 가능성이 높다. 이 경우 일본과는 달리 국채의 국내 소화에 한계가 있는 우리나라에서는 대외신인도의 불안이 가중되면서 경제에 악영향을 미칠 가능성이 크다.

Fall et al.(2015)는 국가부채가 성장에 미치는 영향이 극대화되는 국가부채 수준을 논의하고 있는데,

<표 1-4>에 나타난 바와 같이 연구에 따라 결과에 차이가 있지만, 약 50%에서 80%까지의 분포를 보이고 있다.

OECD 22개국 EU 14개국 Euro 11개국

Checherita-Westphal 외(2014) 65.5 63.5 49.6

Strasky(2015)

(주택 부문 포함) 48.9 49.9 55.9

Strasky(2015) 65.1 72.9 83.7

<표 1-4> 경제성장을 극대화하는 국가부채 수준

(단위: GDP 비중, %)

자료: Fall, Bloch, Fournier and Hoeller(2015)

또한 Röhn(2010)과 Nickel and Tudyka(2014) 등은 국가부채가 GDP의 65% 이상을 넘으면 구축효과 (crowding out)가 커지기 때문에 재정수지 적자 및 부채증가를 통한 확장적 재정정책의 효력이 크지 않다 고 보고 있다. Röhn(2010)의 연구를 통해 알아보면 국가부채가 GDP의 75%가 넘을 경우 재정확장 정책 이 민간 소비의 위축을 불러와 그 효과가 떨어진다. 또한 Nickel and Tudyka(2014)에서는 국가부채가 GDP의 65~70%가 넘을 경우 재정확장 정책이 부정적 효과를 불러온다고 밝혔다.

한편 2015~2019년 기간의 ｢국가재정운용계획｣(기획재정부, 2015.9.)에 따르면 우리나라 일반재정의 국가채무 규모는 2018년 41.1%까지 상승할 것으로 전망되고 있다. 전술한 바와 같이 공공부문 부채는 국가채무(D1)에 비영리 공공기관의 부채를 포함하는 것이고, 특히 중장기적으로 봤을 때 발생주의 관점 의 국민연금 재정부담도 감안하지만, 적어도 일반재정의 채무를 기준으로 하였을 때 그 규모가 아직 크 지 않은 것은 사실이다.

[그림 1-9] ｢15~19 국가재정운용계획｣의 국가채무

그런데 우리나라 국가부채의 적정 수준을 고려함에 있어서 우리나라는 다른 나라와는 달리 성장률, 이자율 등과 같은 경제적 변수 이외에 매우 중요한 정치적 변수를 고려해야 하는 상황에 처해 있다. 비 록 단기간 내에는 아니지만, 20～30년 후면 사회보험 재정의 유지불가능으로 인하여 재정부담이 크게

증가할 터인데, 이 시점과 통일 시점이 겹쳐질 가능성이 있기 때문이다. 통일과 관련하여 유일한 국외 사례가 되는 독일의 경우를 참고하면, 통일 이후 국가부채 비율이 GDP 대비 약 24%p 증가하였다(1991 년 36.8% → 1998년 60.6%). 또한 1998년 이후에도 2005년까지 국가부채 비율이 다시 10%p 올라, 통일 이후 국가부채의 추가적 부담이30%p 이상이 되었다. 한국과 북한의 인구･경제 구조를 고려할 때 한국 의 통일 후 재정부담이 독일보다 훨씬 더 클 것이므로, 통일 이후에 국가부채 규모가 30%p 이상 증가할 가능성을 배제할 수 없다.

지금까지 논의한 국가부채의 적정 수준에 대한 기존 연구, 한국의 현재 상황, 그리고 통일재정 부담 등과 같은 요인들을 종합적으로 정리하면 다음과 같다. 국가부채가 긍정적인 효과를 발휘하면서 경제성 장에 부정적 영향을 미치지 않는 수준은 약 50~80%이다. 그리고 ’15~’19 중기재정전망에 따르면 한국의 일반재정 국가채무 수준은 향후 약 41%까지 상승할 것으로 전망된다. 하지만 만약 세계경제의 위축 등 경제상황이 더욱 악화될 경우에는 중기적으로 국가채무의 GDP 규모가 45% 이상이 될 가능성도 배제할 수 없다. 또한 중장기적으로 현실화될 통일 이후에 추가적 재정부담이 GDP 대비 30%p 이상이 될 가능 성이 있다.

결론적으로, 한국은 이미 저성장 기조에 돌입한데다 세계경제 역시 장기 불황에 시달릴 수 있기 때문 에 국가채무의 규모가 특별한 재정건전성 강화 조치를 위하지 않을 경우 50% 이상까지 상승할 수도 있 다. 또한 통일 이후에는 가중되는 재정부담으로 인하여 국가채무가 경제와 재정의 발목을 잡는 수준인 80% 이상에 이를 가능성도 배제할 수 없다.

따라서 재정상황이 크게 나빠지기 이전에 재정건전성 강화를 위한 강력한 재정준칙을 설정하여, 장 기적 미래재정 부담에 대비해야 할 시점이다. 이러한 관점에서는 향후 경제가 더 나빠져서 국가채무(채 무/GDP)의 비율이 더욱 올라가더라도 중기계획상 최고 수준(’18년 41%)을 크게 벗어나지 않은 범위인 45%가 강력한 재정준칙의 부채지표로서 적정할 것으로 판단된다.

나. 재정수지의 기준

국가채무의 GDP 대비 비중이 재정준칙 지표(채무준칙, debt rule)로 활용될 경우, 국가채무 증가의 제 어장치가 일단 마련된 것으로 볼 수 있다. 그리고 채무준칙은 (i) 계산 방법이 명확하고, (ii) 국민들이 이 해하기 쉬우며, (iii) 재정준칙의 준수 여부를 쉽게 파악할 수 있다는 장점을 지녔다. 그러나 채무준칙만 을 재정준칙 지표로 설정할 경우, 다음과 같은 단점이 있다는 점도 고려해야 한다. 먼저 국가채무의 비 중(채무/GDP)은 경기변동에 따른 GDP 증감에 민감하기 때문에 호황기(GDP의 높은 상승)에 지표가 개선 되고, 불황기(GDP의 낮은 상승)에 지표가 악화되는 경기순응적(pro-cyclical) 특징을 지닌다. 또한 국가채 무는 이자율이나 환율의 변동에 민감하고, 결산 단계에서 비로소 정확한 규모를 파악할 수 있기 때문에 예산편성 과정에서 활용되는 재정준칙 지표로서는 한계가 있다. 마지막으로 재정건전성 강화를 위한 재 정준칙 지표로서 채무준칙이 갖는 가장 큰 단점은 일정한 수준으로 책정된 국가채무 비중이 일종의 허 용치 개념으로 인식될 수 있다는 점이다.

따라서 국민들이 쉽게 이해할 수 있는 재정정책의 기조(적정 수준 이내에서의 국가채무 규모의 운용) 를 알리는 역할을 채무준칙이 담당하고, 채무준칙의 실효성을 확보하기 위해서는 매년 재정수지(세입과 세출의 차이)를 일정 수준 이내에서 관리하는 수지준칙(balance rule)도 필요하다.

재정수지(B)는 세입(R)과 세출(E)의 차이가 GDP에서 차지하는 비중으로 표현되는데, 예를 들어 균형 수지와 같은 단순 수지준칙은 다음과 같이 표현된다.

  

   

  (1)

그런데 식 (1)에서 , ,  모두 경제상황에 따라 변동하는 변수이다. 예를 들어 경기불황일 때 에는 실업급여 등의 증가로  가 증가하고, 조세수입의 감소로 이 감소하여 재정수지()가 0보다 적어 지고, 반대로 경기호황일 때에는 재정수지가 0보다 커지는 상황이 발생한다. 따라서 수지준칙이 (1)과 같 이 단순하게 계산된 재정수지의 균형을 맞추는 것이 되면, 경기불황 때 실업급여를 깎으면서 세금을 더 욱 많이 걷어야 하는 경기위축적 재정정책을 펴야 하는 문제가 발생한다.

따라서 IMF, OECD, European Commission 등 국제기구는 경기변동 요인을 조정한 경기조정수지(CAB, cyclically adjusted balance)를 수지준칙의 지표로 제안하기도 한다. 경기변동 요인을 감안하는 CAB는 다 음과 같이 계산된다. 경기에 따라 변동하는 실제 GDP( )와 완전고용하에서 달성될 수 있는 잠재 GDP (^)와의 차이를 바탕으로 GDP 갭( )을 계산한다.

    ^^

다음 단계에서는 경기변동으로 인한 재정수지의 예산 민감도()를 계산한다.

  

그리고 CAB 단순 수지지표(식 (1))에 경기변동에 따른 재정수지 변화 요인( ×  )은 다음과 같이 감안하여 도출된다.

  

   

  ×   (2)

식 (2)에 나타나 있는 경기조정수지의 의미를 해석해 보면, 경기불황일 경우(





²⁾

전술하였듯이, 이론적으로는 경기조정수지가 단순 재정수지보다 재정지표로서 더 바람직하지만, 기 술적으로는 재정당국이 잠재 GDP(^)를 계산하여야 하는 기술적 어려움이 따른다. 특히 잠재 GDP의 계산은 GDP 변동의 추세에 바탕을 두는 것이기 때문에 상당히 불명확한 경기순환의 시작과 끝을 알아 야 한다는 단점이 있다. 예를 들어 2008년 이후 진행된 세계경제의 침체는 2011년경 경기회복의 징후를 보였으나 궁극적으로는 경기가 살아나지 못하여 현재까지 거의10년이 넘는 경기순환 주기를 보이고 있

2) 식 (2)로부터 

 



  



^ 



 



^

다. 이러한 문제점들로 인하여 네덜란드 CPB의 Hers, Johannes and Suyker (2014) 등은 경기조정수지의 단점을 상당히 강력하게 비판하고 있다.

경기조정수지의 이러한 단점을 고려할 때, OECD, IMF 등으로부터 매우 성공적인 수지준칙으로 평가 받고 있는 스위스의 채무제동준칙(debt brake rule)의 도입을 검토할 필요가 있다. 스위스가 채택하고 있 는 채무제동준칙은 세출준칙의 변형으로서, 경기 상황에 대응하는 세출(^)을 허용하되, 일정 기간이 지 나서 국가채무 수준이 늘어나면, 반드시 재정수지 흑자( )를 통하여 국가채무 수준을 안정화시켜야 한 다는 법률적 준칙이다. 스위스의 채무제동준칙에 따라 허용되는 재정수지를 공식으로 표현하면 다음과 같다( 은 예상되는 세입, ^는 경기상황을 반영하는 세출).

  

   ^

  = 0, ^   ×  ≃ 

^ (3)

즉 경기침체 시기(  ^,   )에는 재정수지의 적자(   ^)를 허용하고, 대신 향후 달성해 야 할 흑자()가 장부에 기록된다. 경제가 호전되면, 추세적 세출보다 적은 세출을 편성하여 흑자를 달 성하고(조정계수 를 1보다 적게 조정), 궁극적으로는 일정 기간 동안 재정의 수지균형을 달성한다. 그 리고 이러한 스위스의 채무제동준칙을 그림으로 표현하면 [그림 1-10]과 같다.

[그림 1-10] 스위스 채무제동준칙 작동 원리

자료: Swiss Confederation, “The Debt Brake,” 2016.

스위스의 채무제동준칙에서 가장 주목할 점은 경기순환의 시작과 끝을 찾아내는 것을 필요로 하지 않고, 오직 재정수지가 총세출의 6%(GDP의 약 0.6%)를 초과하면 일정 기간(3년) 이내에 그 수준을 낮춰 야 하는 강제력을 갖는다는 점이다(Danninger, 2002). 따라서 스위스의 채무제동준칙의 실질적인 효과는 일정 기간 동안을 거치면 세출 증가율이 세입증가율보다 높아지지 않게 하는 것이다.

① 스위스 연방정부는 일정 기간 동안 수입과 지출의 균형을 달성한다.

② 예산상 세출의 한도액은 경제상황을 고려한 세입을 기준으로 결정한다.

③ 예외적 경제상황이 발생하면 ② 항에서 결정된 세출의 한도를 의회의 결정에 따라 초과할 수 있다.

④ 결산 세출이 ②항 또는 ③항의 세출을 초과할 경우 일정 기간 내에 이를 상쇄하는 예산을 편성하여야 한다.

⑤ 본 조항에 대한 자세한 내용은 법률로 정한다.

<표 1-5> 스위스 헌법의 채무제동준칙 조항(제126조)

[그림 1-11] 스위스의 국가채무 비중 추이

(단위: GDP 비중, %)

스위스는 채무제동준칙을 2003년부터 도입하였는데, 국가채무의 안정화 효과가 매우 뛰어난 것으로 평가받고 있다.

³⁾

[그림 1-12] OECD 국가의 국가부채(2013)

3) “How the Swiss 'Debt Brake' Tamed Government Behold, a good idea from Europe: Spending in Switzerland can't increase by more than trendline tax revenue,” The Wall Street Journal, 2012. 4. 25.

[그림 1-13] OECD 국가의 조세부담률

(단위: GDP 비중, %)

스위스의 재정준칙 사례가 던지는 중요한 시사점은 각종 세목의 세율이 헌법에 명시되어 있어서 세 입증대를 위한 세율 변경이 어렵기 때문에 스위스의 국민부담률이 매우 낮지만([그림 1-13]), 이 채무제 동준칙을 통하여 매우 강력한 세출증가율 억제가 가능하였다는 점이다.

⁴⁾

다만, 채무제동준칙을 한국에 적용할 때 부딪치는 중요한 문제점은 국가채무(D1)가 순수한 의미의 국 가채무(미래 조세부담을 동반하는 적자성 국가채무)와 자산 확보와 연계되어 있는 국가채무(금융성 채 무)로 구성되어 있다는 점이다. <표 I-6>에 나타나 있는 바와 같이, 2015년 기준 적자성 채무가 약 330조 원이고 금융성 채무가 261조원으로서 이를 합한 국가채무가 GDP의 약 38%를 차지하였다. 반면, 재정당 국이 재정수지를 관리할 때의 정책목표는 적자성 채무와 직접적으로 연계되어 있는 관리대상수지이다.

즉 관리대상수지와 국가채무(D1) 간에는 1:1의 관계가 정확하게 성립하지는 않는다. 따라서 우리나라에 서는 현재의 국가채무 기준으로 스위스의 채무제동준칙을 통하여 국가채무와 재정수지를 동시에 통제하 는 데에는 한계가 있다.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

국가채무(1+2) 392.2 420.5 443.1 489.8 533.2 590.5 644.9

(GDP대비, %) 31 31.6 32.2 34.3 35.9 37.9 40.1

중앙정부

계(1) 373.8 402.8 425.1 464 503 556.5 610.5

국채 367.2 397.1 420 459.5 498.1 551.5 606.1

차입금 3.5 2.5 2.3 1.9 2.6 3.3 3.8

국고채무부담행위 3.1 3.3 2.8 2.7 2.4 1.7 0.6

지방정부 채무 계(2) 18.4 17.6 18 25.7 30.1 34 34.4

적자성 채무

계(1) 193.3 206.9 220 253.1 286.4 329.8 373.6 일반회계 119.7 135.3 148.6 172.9 200.6 240.1 284.5

공적자금 47 45.7 45.7 46.9 48.7 49.4 49.4

기타 26.6 25.9 25.7 33.3 37.2 40.3 39.7

금융성 채무

계(2) 199 213.6 223.1 236.7 246.7 260.6 271.3

외평기금 120.6 136.7 153 171 185.2 198.3 210.2

주택기금 49.3 48.9 49.6 51.3 52.8 59.3 62.7

기타 29.1 28 20.5 14.4 8.8 3.1 -1.5

<표 1-6> 국가채무 구조 및 추이

(단위: GDP 비중, %)

4) The Wall Street Journal(2012), Ibid.

결론적으로 향후 우리나라가 재정건전성 강화를 위하여 재정준칙을 도입하고자 할 때, 고려할 점들 은 다음과 같이 요약할 수 있다. 먼저 국민들이 이해하기 쉽고 계산방법도 간명한 국가채무 비중을 재정 준칙 지표로 설정하되, 그 수준은 다음과 같은 점들을 감안하여 결정한다. 먼저 우리나라의 국가채무 수 준이 이미40% 가까이 있기 때문에 재정건전성을 위한 재정정책을 가장 적극적으로 추진한다는 의미로 40%를 채무준칙의 지표로 채택할 수 있다. 다만 ’15년 발표한 중기재정계획에서 국가채무 수준이 이미 41%를 기록하였고, GDP가 경기변동에 민감하므로 이러한 불확실성을 감안하여 현실적으로 가장 적극 적인 재정건전성 기조라 할 수 있는GDP 대비 45%를 채무준칙의 지표로 설정하는 것이 더 바람직해 보 인다. 그러나 향후 심각한 경기침체가 발생할 경우 45% 이상의 국가채무를 감내해야 할 상황이 발생할 수 있으므로, 50%를 채무준칙의 지표로 설정하는 것을 검토해 볼 수도 있다.

채무준칙의 단점을 보완하기 위하여 수지준칙 역시 필요한바, 여러 가지 유형의 수지준칙이 갖는 장 단점을 고려하여 수지준칙의 유형을 선택하는 것이 필요하다. 먼저 단순 재정수지의 장점은 계산방식이 간명하고 이해하기 쉽다는 점이며, 단점은 경기침체가 발생할 경우 이에 대응하는 적극적 재정정책을 펴는 데 한계가 있다는 점이다. 경기조정수지는 경기대응적 기능을 갖기 때문에 합리적 재정정책의 수 립 관점에서 이론적으로 가장 바람직하다는 장점이 있는 반면, 계산방법이 복잡하고 각 국가들의 경험 에 비추어 성공적이지 못한 경우가 많이 발생한다. 마지막으로 채무제동준칙은 경기순환의 시작과 끝을 파악할 필요가 없다는 점에서 경기조정수지에 비하여 실용적이고, 스위스 등의 국가들이 성공적으로 채 택하고 있는 수지준칙이다. 다만 전술한 바와 같이 우리나라 정부가 공식적으로 발표하는 국가채무가 적자성 채무와 금융성 채무를 모두 포함하는 반면, 재정당국의 정책목표인 관리대상수지는 적자성 채무 와 주로 연동되어 있다는 현실적 한계가 있다. 즉 채무제동준칙의 도입을 위해서는 재정수지와 국가채 무 수준이 바로 연계되어 있어야 하므로 현재의D1, D2, D3와 별개로 또 다른 유형의 국가채무 기준 설 정이 필요하기 때문에 채무제도준칙을 우리나라에서 단시일 내에 도입하는 것이 현실적으로 어려울 가 능성이 있다.

수지준칙을 통하여 국가채무 수준을 안정화시킬 때 또 한 가지 감안해야 할 점은 GDP가 경제성장률 만큼 상승하기 때문에, 부채 역시 일정한 비율로 상승하여도 국가채무 비중(국가채무/GDP)을 일정한 수 준 내에서 억제할 수 있다는 점이다. 따라서 국가채무에 대한 이자비용을 제외한 기초수지(primary balance)를 기준으로 균형수지를 이루고, 이러한 균형을 일정 기간 내에 달성시키는 재정준칙도 재정정책 의 유연성을 유지함과 동시에 국가채무 수준을 목표치 이하로 안정화시키는 방안이 될 수 있다.

2. 재정거버넌스 확립

가. 재정거버넌스의 개념

유럽위원회(European Commission)의 정의에 따르면 재정거버넌스는 예산의 편성, 승인, 집행, 모니터 링에 영향을 미치는 규칙, 규정 및 절차 등을 의미한다. 양적 재정지표(numerical fiscal rules), 독립적 재 정기구, 중기재정계획 등을 포함하는 개념이다. 그리고 재정거버넌스의 정책목표는 재정 운용의 효율화 및 재정 건전성 확보이다. 재정적자의 억제, 경기대응적 재정정책, 중앙정부와 지방정부 간의 협치, 재정 지출의 효율성 등을 목표로 한다.

von Hagen(1992), Hallerberg 외(2007) 등의 연구에서 재정거버넌스의 분석 관점은 재정의 공유지 문제 와 재정의 단기적 시각 문제이다. 재정의 공유지 문제(common pool problem)는 재정에 대한 의사결정자 가 지출의 혜택은 누리면서 조세부담은 일부만 고려하여 재정적자 편향(deficit bias)이 발생하는 현상이 다. 이는 현 세대가 재정지출 혜택을 누리면서 미래 또는 미래 세대의 재정부담을 고려하지 않는 단기 위주의 재정정책 편향 현상이라 볼 수 있다.

von Hagen(1992), von Hagen and Harden(1994, 1995) 등이 정의하는 재정거버넌스의 개념은 유럽위원 회의 정의보다 더 근본적이고 포괄적이다. 예산 및 재정에 영향을 미치는 재정제도 및 정부형태로서, 각 국가의 정부 형태에 따라 재정의 공유지 문제와 재정의 단기적 시각 문제를 해결하는 바람직한 재정거 버넌스의 구조가 달라진다고 본다. 먼저 봉토적 재정거버넌스(fiefdom)는 각 부처 또는 기관이 자체 예산 극대화 관점에서 예산결정 과정에 참여하는 재정거버넌스로서 재정 낭비의 피해가 심각하다는 단점이 있다. 위임적 재정거버넌스(delegation)는 주로 양당제를 구축한 웨스트민스터형 국가에서 의회가 재정당국 (ministry of finance)에 재정권한을 위임하는 경우가 많이 있고, 이러한 위임을 통해 재정의 공유지 문제 를 최소화한다. 마지막으로 계약적 재정거버넌스(committment contract)는 주로 북유럽에서 관찰되는 다수 당 내각제 국가에서 의회 스스로 재정규율에 합의함으로써 마찬가지로 재정의 공유지 문제를 최소화한다.

나. 재정거버넌스의 중요성

유럽위원회(European Commission)에 따르면 재정거버넌스의 성공적 구축이 재정의 품질을 향상시키 고, 재정건전성 확보 및 경제성장에 기여한다. [그림 1-14]에 나타나 있는 바와 같이 재정거버넌스는 재 정의 핵심적 요소로서 총세입･총지출 규모, 재정기조의 유지, 세출･세입의 구조 등을 성공적으로 뒷받침 하는 역할을 수행한다. 그리고 결과적으로 성공적 재정거버넌스의 구축은 경제성장을 견인하는 재정정 책의 수립을 가능하게 한다.

1. 총지출 3. 세출 구조, 세출의

효율성 및 효과성 2. 재정기조

유지

1. 총세입 4. 세입의 구조 및 효율성

5. 재정 거번넌스(fiscal governance)

재정의 핵심적 요소 목 표 재정의 간접적

요소 경기 조절

경기 안정화 재정유지

경제 성장

소득 분배

시장 기능과 기업 환경에 영향을 미치는

재정정책 6.1 노동시장

6.2 상품시장

6.3 서비스 시장 [그림 1-14] 재정정책 경쟁력의 다차원적 요소

(Quality of Public Finance - A multi-dimensional framework)

자료: European Commission, Public Finances in EMU

– 2008.

다. 한국의 상황

그간 우리나라는 재정의 부처･분야별로 칸막이를 설정하고, 법적으로 할당된 재원(기금･특별회계 및 지방교부세･지방교육재정교부금)의 지속적 증가를 바탕으로 각 부처와 공공기관이 인구･경제 성장에 대 응하는 지출계획을 수립하고 집행하여 왔다. 경제성장 시기에는 자연적으로 증가하는 세입과 자연적으 로 증가하는 세출이 대략적으로 일치하므로, 재정의 효율을 크게 저해하지 않으면서 세입관리에 대한 정책적 의지가 약한 지출부처 및 지출분야의 세출 자율성을 허용하더라도 재정적 낭비가 크지 않았다.

그러나 최근 들어 저출산･고령화로 인하여 성장잠재력이 크게 위축되고, 세입기반도 약화(자본과세 약화 및 소비력 감소 등)되는 시기에 접어들었기 때문에 “세출자율성에 대한 의지는 강하면서 세입관리 에 대한 책임성이 약한” 칸막이 재정제도가 경로의존성(path dependency)으로 인하여 계속 유지되고 있 다. 그 결과 재정의 파편화(fragmentation)와 봉토화(fiefdom) 문제가 심각하게 두드러지는 상황이 발생하 고 있다. 재원배분의 효율이 저하(재정 파편화/경직화)되고 도덕적 해이와 연예산제약(재정 봉토화)의 문제로 재정건전성 관리가 취약해지면서 장기적으로 국가채무의 누적이 구조적으로 발생할 가능성이 있 다(일본형 재정제도와 국가채무의 누적). 즉, 한국이 이제 저성장 시대에 접어들었으므로 현재와 같은 약 화된 재정당국의 위상이 지속될 경우, 정부 전체(whole of government)를 기준으로 수행해야 하는 재정건 전성 정책의 추진에 큰 걸림돌이 될 수 있다.

외국의 사례를 보면 북유럽, 특히 스웨덴은 Werner(2007)에 기술되어 있듯이, 1990년 초반 경제위기 에 대응하여 강력한 재정적 의사결정 체제를 갖춘 재정거번넌스의 구축을 통하여 성공적인 재정개혁을 이룩하였다. 이러한 1990년대 초반 스웨덴의 재정개혁은 von Hagen(1992) 등의 재정거버넌스에 대한 연 구결과가 큰 영향을 미친 것으로 알려져 있다.

반면 한국은 저성장 기조가 갈수록 뚜렷해지는 상황 속에서 아직까지 고성장 시대의 재정제도의 탈 피를 하지 못하고 있는 상황이다. 먼저 특별회계와 기금의 경우, 저금리 기조와 시중유동성에도 불구하 고 정책융자제도가 지속되고, 분야별 칸막이 역할을 하는 다수의 기금과 특별회계로 인하여 재정의 경 직화 및 비효율화 문제가 계속 발생하고 있다. 또한 교육재정의 경우, 저출산･고령화로 인하여 학생수는 지속적으로 감소하고 있지만 교육재정교부금 규모는 내국세의 일정률(20.14%)로 칸막이되어 있어서 재 정규모가 지속적으로 증가함에 따라 분야별 재원배분의 비효율성 및 정치적 갈등 심화되고 있는 실정이다.

[그림 1-15] 지방교육재정교부금과 학생수 추이

지방세 및 지방교부세는 지방재정 수요의 지속적 증가를 전제로 설계되어, 지방세는 조세수입의 약 20%, 지방교부세는 내국세의 19.24%를 기준으로 재원이 보장되고 있다. 지방자치단체는 지방세 세율을 스스로 인상하여 주민들이 세금 부담을 느끼도록 하는 세입책임성보다는 확보된 재원을 자유롭게 지출 하는 의미의 세출자율성을 강조함에 따라 중앙정부는 지방세출 구조조정을 위한 정책(지자체 복지세출 책임 강화 등)을 추진하고 이로 인하여 중앙-지방 간 끊임없는 갈등이 발생하고 있다. 특히 지방세와 지 방교부세의 구조가 1960년대부터 그대로 유지되어 지난 50년간 경제･재정 여건이 크게 변화하였음에도 불구하고 경로의존성(path dependency) 문제가 심각하다.

현재의 경직적인 중앙-지방 간 재정관계를 탈피하고, 보다 유연하면서도 지방재정과 지방교육재정의 안정성을 보장하는 재정거버넌스를 구축하는 것은 사실 그다지 어렵지 않다. 2004년부터 중기재정계획 (국가재정운용계획)이 매년 수립되고 있으므로 중기재정계획을 통하여 경제상황(GDP)을 고려하여 지방 교부세와 지방교육재정교부금의 중기 규모를 안정적이고 예측 가능하게 결정할 수 있다. 그리고 이 경 우 지방재원의 안정성과 함께 국가재정 운용의 합리성을 제고할 수 있다.

재정규모가 자연적으로 증가하는 경제성장 시기에는 지방재정과 교육재정의 칸막이 문제가 적었고, 또한 개발도상국 시절에는 재정제도가 선진화되지 않아 지방재정의 안정성을 위하여 ‘내국세 일정률’이 합리적일 수 있었다. 그러나 경제･인구･사회적 구조가 지난 50년 동안 변화하였고, 저성장 시대에서 재 정을 효율적으로 운용해야 하는 상황을 맞이하였으며, 특히 중기재정계획이라는 재정의 안정성을 담보 할 수 있는 재정제도가 있는21세기에는 한국과 일본에서만 유지되고 있는 ‘내국세 일정률’ 제도가 지방 재정의 안정성을 담보하는 유일한 수단이 아니다.

따라서 현재의 ‘내국세 일정률’ 제도와 중기재정제도의 장점을 융합하여, 지방재정과 지방교육재정의 이전재원 규모를 ‘내국세 일정률 ±





제4절 ｢재정건전화특별법｣ 도입 방안 1. 도입 취지

한국은 현재 일반재정 국가채무의 지속 증가 가능성에 직면해 있고, 사회보험 분야는 최근 정부가 발 표한 ｢장기재정전망｣에 나타나 있듯이 현재의 사회보험 세입･세출 구조가 유지될 경우 재정의 유지가능 성이 희박하다. 따라서 정부 전체(whole of government) 기준에 의한 재정운용 기조 확립과 발생주의 기 준에 의한 중장기 미래 재정부담 인식을 위한 원칙을 제도적으로 확립하기 위하여 ｢재정건전화특별법｣

과 같은 재정 법률의 도입이 필요하다. 그리고 이러한 ｢재정건전화특별법｣을 바탕으로 미래(장기)의 국 민부담과 현재(중기)의 국민부담을 종합적으로 고려하여 중장기 재정을 운용해야 한다.

2. 주요 내용

｢재정건전화특별법｣

｢국가재정법｣

｢국가회계법｣

｢공공자금관리기금법｣

중앙 부문

｢지방재정법｣

｢지방교부세법｣

｢지방교육재정교부금법｣

지방･교육 부문

｢공무원연금법｣

｢국민건강보험법｣

｢국민연금법｣

｢기초연금법｣

사회보험 부문

｢공공기관 운영에 관한 법률｣

(공공기관별 개별 법령) 공공기관 [그림 1-16] ｢재정건전화특별법｣의 구조

｢재정건전화특별법｣은 중앙재정 부문, 지방･교육 재정 부문, 공공기관･공기업 부문, 사회보장 부문 등을 망라하는 전체(범) 정부(whole of government)를 기준으로 재정건전성 관리제도이다. 정부의 일부만 을 대상으로 재정건전성을 관리할 경우, 관리 대상 부문의 채무 규모가 줄면서, 다른 비관리 대상 부문 의 채무 규모가 증가하는 풍선효과가 발생할 수 있다. 따라서 ｢재정건전화특별법｣을 통하여 정부 전체 의 재정건전성 강화 취지가 각 분야별 개별법에도 반영되는 것이 필요하다.

｢재정건전화특별법｣은 정부 전체의 재정건전성 강화를 위한 재정준칙 도입 취지에 입각하여 다음과 같은 요소들로 구성될 필요가 있다. 먼저 총칙 조항은 ｢재정건전화특별법｣의 취지와 원칙을 담는 조항 으로서, ｢재정건전화특별법｣과 다른 재정관련 법률들과 조화가 필요하므로 국가 전체 차원의 재정건전 화 필요성에 대한 국회와 국민들의 공감대가 본 특별법의 취지와 원칙에 반영되는 것이 필요하다.

또한 다른 법률과의 관계 규정해야 한다. 전술한 바와 같이 ｢재정건전화특별법｣이 중앙정부 일반재 정에 대해서만 그 효력이 발휘될 경우, 본 법률을 도입하는 의의는 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 현 재 한국이 직면한 재정정책적 도전은 칸막이화･분절화되어 있는 재정제도에 기인하는 것이고, 또한 중 앙정부 일반재정에 포함되어 있지 않은 사회보험 분야의 재정 유지가능성이 가장 심각하게 위협을 받고 있다는 점이다. 따라서 ｢재정건전화특별법｣에는 다른 재정관련 법률에 대하여 본 법률이 우선한다는 조 항이 포함되어야 특별법을 도입한 취지가 살려질 것이다. 예를 들어 “이 법에 의한 재정건전화 조치들은 다른 재정관련 법령에 우선하며 그 기본이 된다.”의 조항이 포함되어야 할 것이다.

재정준칙 조항에는 채무준칙, 수지준칙 등과 같은 재정준칙의 기준과 계산 방법 등이 본 항목에 포함 되어야 할 것이다. 재정준칙의 법률적 성격이 강할수록 재정건전성 효과가 크지만, 또 한편으로는 경제･

재정 상황에 대응하는 재정운용의 여지가 좁아지기 때문에, 법률에 상세한 내용을 담을지, 아니면 구체 적 내용은 시행령에 담을지를 신중하게 검토할 필요가 있다. 재정준칙의 목적이 재정건전성을 위해 재 정운용의 기준을 객관적으로 제시하는 데에 있기 때문에 ｢재정건전화특별법｣의 조항들이 되도록 상세한 내용을 포함하는 것이 특별법 도입의 취지를 살리는 방안이 될 것이다.

각 부문별로 살펴보면 일반재정 부문에서 국가채무 수준은 3절에서 검토된 바와 같이 GDP 대비 40~50% 수준에서 설정하고, 채무제동준칙과 같은 수지준칙의 기준도 포함되어야 한다. 채무준칙에서의 국가채무 수준은 ｢장기재정전망｣에서 재정개혁 단행시 최고 수준([그림 1-2])인 44.3%를 감안하여 설정 해야 할 것이다. 공기업 부문에는 일반재정 부문의 재정부담이 공기업 분야로 전이되지 않도록 공기업 이 수행하는 정책사업에 대한 구분회계 원칙을 확립해야 한다. 또한 사회보장 재정에서는 5년 단위로 재 정유지가 불가능한 사회보장 부문 재정의 모수개혁 제도화하여 사회보장 부문 재정의 자동안정장치 도 입하는 조항들이 포함되어야 한다.

｢재정건전화특별법｣은 범정부 차원의 재정건전화 정책을 뒷받침해야 하기 때문에, 각종 재정관련 정 책을 범정부적으로 추진･실시하기 위한 체계를 규정하는 조항이 필요하다. 각종 재정정책에 대하여 정 부 내에서 종합조정 기능을 수행할 수 있는 최고의사결정 기구로서의 심의･의결기구(예: ｢재정전략협의 위원회(가칭)｣)의 구성과 역할을 정의해야 한다. 또한 재정관련 정책의 결정 과정에서 필요한 경제 및 재 정 지표의 객관성과 신뢰성을 담보할 수 있는 자문위원회의 구성과 역할을 정의하는 조항도 포함해야 한다.

｢재정전략협의 위원회(가칭)｣는 분야별 재정건전성의 책임을 지면서 법적권한이 부여된 각 부처 장 관(국무위원)으로 위원회를 구성하고, 재정정책에 대한 범정부적 최고의사결정기구의 의장은 대통령이 담당하며, 재정거번넌스에 대한 총괄적 권한과 책임을 지는 기획재정부 부총리가 간사 역할을 수행하도 록 운용한다. 또한 독립적 재정기구의 역할을 수행하는 민간기구로 ｢재정정책자문위원회(가칭)｣를 설립 하여 GDP 전망, 재정총량 지표 모니터링 등에 대한 객관적이고 신뢰성 있는 정보를 제공하고, 분석 및 자문 역할을 수행(예: 스웨덴, 영국, 호주 등의 민간 재정위원회)하도록 한다. 국제기구나 학계 등에서

｢금융통화위원회｣와 같은 심의･의결 기구로서의 ｢재정위원회｣가 제안되는 경우가 있으나 재정(조세) 분 야의 복잡성(이자율과 같은 단순 정책지표 부재)과 정치성(조세부담률 결정에 대한 헌법적 권한)으로 인 하여 ｢재정위원회｣가 ｢금융통화위원회｣와 같은 역할을 수행하는 데에는 한계가 있다.