준공업지역제도 정비를 위한 해외사례 특성분석 연구
일본과 미국사례를 중심으로
A Study on the Improvement of Semi-industrial Zone Through the Analysis of Foreign Cases
Focusing on Japan and USA
8
이범현*Lee, Bum-Hyun
Abstract
The semi-industrial area has been constantly changing in character and role, and the controversy over the status of the city has been repeated. As a result, there has been in terms of the protection of comfortable living environment, mainly due to the confluence of residential functions and the maintenance of industrial zone. This is due to the inherent limitations of the semi-industrial area.
It is time to discuss the problem and role of semi-industrial area. Therefore, the main purpose of this study is to investigate the system and cases related to the overseas semi - industrial area, and to implicate on the roles and maintenance direction of the semi-industrial zone in Korea. The purpose of this study is to reconstruct the role and policy direction of the semi-industrial area in case the urban decline accelerates due to aging in the future. As a result of analysis of overseas cases, the following implications are summarized. The common characteristics of the two cases are as follows:
First, the scope of the semi-industrial zone and the vision and development direction of each zone are summarized. In addition, the government is rezoning and responding to policy changes in response to changes in aging and urban response policies. Finally, we are pursuing customized policies that match the characteristics of the region and the needs of the residents. In the future, the construction of the semi-industrial area will require flexible policy management in preparation for a decline society, and a policy shift in response to local demand will be necessary. In such a policy transition process, the foreign similar system should be closely reviewed and applied.
색인어 : 준공업지역, 도시재생, 공업지역, 도시정비, 도시계획
Keywords : Semi-industrial Zone, Urban Regeneration, Industrail Zone, Urban Maintenance, Urban Planning
* 국토연구원 연구위원([email protected])
Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경 및 목적
우리나라 대도시는 일자리를 통한 도시경쟁력 제고와 쾌적한 주거환경의 확보라는 두 가지 목표의 목표가 병립하며 도시의 발전이 거듭되어왔다. 이러한 과정에서 준공업지 역은 성격과 역할이 끊임없이 변화되어왔고 도시 내의 위상에 있어서도 논란이 거듭되어 왔다. 주로 주거기능의 혼재의 정도와 공업기능의 유지가 첨예하게 대립되면서 쾌적한 주거환경의 보호 측면에서 논란이 되어 왔다. 이는 준공업지역이 갖고 있는 태생적인 한계와 도시의 여건변화에 따른 역할 재정립의 요구로 인해 발생되어지는 문제로 판단 된다. 준공업지역이 갖고 있는 문제와 역할에 대한 논의가 필요한 시기이다.
준공업지역 설정의 주목적은 경공업 등을 입지시켜 일자리를 제공하는데 있었으며, 동시에 주거⋅상업⋅업무 기능 입지가 가능한 복합용도의 기능을 수행하는 용도지역 중에 하나다. 도시 내 공업기능은 일자리를 창출하고 도심기능을 유지하기 위한 필수 기능 중 하나였으나, 도시산업의 발전과 문화적인 성숙으로 인해 주거공간과의 마찰이 빚어지고 도시 내 부적격 용도로 인식되어진다.
최근 준공업지역의 현황을 보면 도심보다는 도시외곽에 입지하거나 주거기능이 침 투하는 등 주거지와 인접하여 산재해 입지하고 있어, 도시성장의 원동력 역할보다는 토지이용의 상충과 환경적인 문제에 대한 문제제기가 급격하게 나타나고 있다. 특히, 공업기능 이전이 예상되는 지역에 고밀도의 아파트가 입지하여 새로운 토지이용 상충 을 야기하는 문제점이 발생하고 있다. 입주민들이 소음 등 환경문제로 인해 용도간의 상충을 방지하고자 마련된 용도지역제도에 대한 근본적인 검토가 필요한 시기이다.
도시 내에서 중요한 역할을 하고 있는 준공업지역에 관한 다양한 문제점과 그에 대한 해결방안을 마련하는 것은 최근 도시공간 내에서의 일자리 창출과 도시발전 측면 에서 필요하다.
이에 본 연구의 주요한 목적은 해외 준공업지역 관련제도 및 사례를 고찰하여 우리 나라 준공업지역의 역할과 정비방향에 관해 시사점을 도출하는 것이다. 향후 노령화 등으로 인해 도시쇠퇴현상이 가속화될 경우를 대비해 준공업지역의 역할과 정책방향 에 관한 재정립을 하기 위한 연구이다.
2. 연구의 범위 및 내용
연구의 범위인 사례분석의 대상지는 일본과 미국으로 하였다. 일본은 우리나라와 가
장 유사한 용도지역제도를 운영하고 있으며, 미국은 용도지역 조닝제도가 태동되었고
소호(SOHO)지구 등 일자리 창출 등과 연계된 뉴욕지구가 시사점이 높을 것으로 판단 되어 선정하였다. 뉴욕은 도시쇠퇴 및 사회분화로 인해 기존 공업지역의 제조기능의 한계와 용도 및 기능변화가 일어나고 있는 지역으로 준공업지역의 기능변화 측면에서 다양한 시사점이 있는 것으로 판단되었다. 일본의 경우 준공업지역의 제도적 측면에서 의 유사한 측면이 있었으며. 미국(뉴욕)의 경우 준공업지역의 운영과정에서 사사점이 높아 사례대상지로 선정하여 분석하고자 한다.
연구의 주요 내용은 산업쇠퇴에 따른 도시차원의 준공업지역의 관리체계, 고령화 및 성숙화된 도시정책에 관한 대응정책 측면, 지역별 및 공간적 특성화된 과제 측면으로 구분된 두 사례의 조사분석이다. 준공업지역과 연계된 도시차원의 대응과 시대적인 차 원에서의 대응방향 등 우리나라 준공업지역 제도의 정비 차원에서 주요한 시사점을 도 출하고자 한다.
Ⅱ. 선행연구 검토 및 차별성
1. 선행연구 검토
준공업지역과 관련된 선행연구로는 준공업지역의 제도개선을 위한 계획 특성을 분 류하고 유형화하는 연구와 구체적인 사례대상지 분석을 통해 재생적인 특성방안을 제 시하는 연구가 주를 이루고 있다.
최강림 외(2009)는 인천시를 대상으로 주거⋅공업 혼재지역을 유형화하여 대표적 사 례지에 대한 실태를 분석하였다. 정천용⋅이명훈(2007)역시 마찬가지로 서울시 성수동 준공업지역을 대상으로 토지이용전환 패턴 및 용도필지별 특성 등을 분석하였다. 이와 같이 특정 대상지를 설정하여 개선방안을 논의한 연구로는 박상훈⋅배웅규(2011)의 연구가 있다. 이는 문래동 4가 일대에 대한 현황분석을 바탕으로 재생설계 마스터플랜 을 제시하였는데, 김지엽 외(2014)의 영등포 준공업지역을 대상으로 한 제도개선 연구 와는 대비된다. 이처럼 특정 지역을 대상으로 한 선행연구는 대상지의 구역을 유형화 하거나, 현황 분석을 통한 설계안을 제시하거나, 법⋅제도 개선의 방향을 제시하는 연 구가 주를 이루었다.
장영회 외(2009)와 서울시정개발연구원(2007)의 경우에는 보다 넓은 범위인 광역시도
를 대상으로 하거나 법⋅제도 자체를 대상으로 준공업지역의 관리실태의 분석 및 관리
방향을 제시하였다. 이와 같이 준공업지역제도에 대한 선행연구는 범위에 따라 크게 두
분류로 나뉘었으며, 연구의 내용에 따라 법⋅제도의 개선에 대한 연구와 현황 분석에
따른 유형 분석, 설계안 제시 등으로 나뉘었다.
연구제목 연구목적 주요 연구내용 최강림⋅이범현(2009). 대도시
주거⋅공업 혼재지역의 유형별 실태분석 연구
인천시를 대상으로 주거⋅공업혼재 지역을 유형화, 대표적 사례지역에 대한 실태분석
∙ 주거공업 혼재지역의 개념정립 및 제도 고찰 혼재지역 의 유형분류
∙ 유형별 현황분석, 실태조사에 대한 시사점 도출 정천용⋅이명훈(2007). 준공업
지역에서의 토지이용전환 특성 에 관한 연구
서울시 성수동 준공업지역의 토지 이용의 구조적 특성을 분석
∙ 토지이용전환에 대한 분석의 틀 설정, 준공업지역의 토지이용전환 패턴
∙ 준공업지역의 용도필지별 특성
∙ 토지이용전환 구조의 특성 장영호 외(2009). 경기도 준공
업지역 관리실태 및 개선방안 준공업지역의 역할재정립과 정책적 인 발전방안을 제시
∙ 준공업지역 실태분석
∙ 경기도 준공업지역 관리실태
∙ 유형별 시군 준공업지역 사례조사
∙ 경기도 준공업지역 개선방안 서울시정개발연구원(2007)준공
업지역의 산업경쟁력 강화방안 준공업지역의 토지이용 및 관리실태 를 분석하여 관리방향 제시
∙ 이론 및 제도연구로서 제조업 클러스터로서의 준공업 지역 분석
∙ 준공업지역의 산업경쟁력 강화방안 박상훈⋅배웅규(2011), 주공혼
재 준공업지역의 지속적관리를 위한 재생 설계 방안 연구
전면철거 대상인 문래동 4가 일대를 대상으로 지역의 역사와 문화적 가치 를 존중하는 도시재생 방법론을 제시
∙ 문해동 4가 일대에 대한 현황 조사, 문헌조사
∙ 철거 대상지에 대한 주⋅상, 주⋅공 복합 재생설계 마 스터플랜 제시
김지엽 외(2014), 준공업지역 관리를 위한 법⋅제도적 한게에 관한 연구
영등포 준공업지역을 중심으로 준 공업지역 제도의 문제점을 파악하 고 개선방향을 제시
∙ 준공업지역 관련법인 국토계획법, 도시계획조례, 산입 법, 수정법 등을 분석하여 문제점 도출
∙ 영등포지역의 준공업지역 기능 유지를 위한 방안 제시 표 1. 주요선행연구의 연구결과
2. 연구의 차별성
본 연구는 준공업지역이 실재 토지이용 용도가 공업기능이 미약한 실정에서 선행연 구에서 분석한 국내 준공업지역 여건을 감안한 해외사례를 분석한 연구로 차별성이 있 다고 판단된다. 특히, 새로운 산업으로 전환하는 준공업지역제도의 정비를 위해서 유 사한 해외사례분석을 통해 주요한 시사점을 도출하고 준공업지역제도개선방안을 도출 하는 연구로서 의의를 갖고자 한다.
도시 내에 입지하면서도 산업기능 중심 역할을 수행해야 하는 양면성을 갖고 있는
준공업지역의 기능과 역할을 감안한다면, 향후 도시쇠퇴의 지속화에 따라 기능과 역할
의 변화에 대한 관심이 증대될 것으로 예상된다. 이러한 준공업지역의 역할과 위상변
화에 대응하여 공업과 주거기능의 혼재로 인해 발생되어지는 제도적인 문제점을 극복
하고 거주민의 의견을 고려한 준공업지역 제도의 지속적인 유지와 관리는 주요한 도시
문제로 해결해야할 과제로 판단되어진다. 주거와 공업기능의 혼재에 따른 이슈를 해결
하기 위해 선행되어진 해외 유사 준공업지역 제도를 분석하여 우리나라 준공업지역 제
도의 개선과 향후 정비방안에 관한 시사점을 도출하고자 한다.
Ⅲ. 우리나라 준공업지역의 현황 및 문제점
준공업지역은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 ‘공업지역의 하나로 경공업 그 밖의 공업을 수용하되 주거기능⋅상업기능 및 업무기능의 보완이 필요한 지역’을 의미 한다.
준공업지역 내에 건설할 수 있는 건축물은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 에 따라 허용되는 건축물로 공중주택 중 기숙사, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활 시설, 판매시설, 운수시설, 의료시설, 교육연구시설, 노유자시설, 수련시설, 공장으로서 해당용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 5000㎡ 미만인 것, 창고시설, 위험물저장 및 처 리시설, 자동차 관련 시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설, 발전시설, 장례식장을 건설 할 수 있으며, 도시계획조례가 정하는 바에 따라 허용되는 건축물 또한 가능하다.
한편, 주공혼합지구란 산업지구와 동일한 개념으로 일본에서 쓰이고 있는 용어로 주 로 주거와 공업이 혼합된 일단의 지구를 의미한다. 도시 내 영세 소규모 기업이 공간적 으로 집적하여 있고, 주거와 공업이 서로 연결되어 직주근접으로 인한 생산성의 증대, 외부효과의 극대화, 산업 공동체의 형성을 도모하는 지구를 의미한다.
구분
주거 상업
주상
복합 공업 전 답 임야
기타 공공 용지 등 소계 단독주택 총계
연립
⋅
다세대 아파트 주거기타 소계 상업용 업무용 상업 기타
계 면적 27.0 7.2 1.7 8.6 9.5 17.5 10.4 2.9 4.3 3.1 651.8 42.3 56.5 82.3 104.1 984.7 비율 2.7 0.7 0.2 0.9 1.0 1.8 1.1 0.3 0.4 0.3 66.2 4.3 5.7 8.4 10.6 100.0 전용 면적 0.5 0.1 0.0 0.0 0.4 0.2 0.2 0.0 0.0 0.0 69.2 0.9 0.9 2.9 6.9 81.8 비율 0.6 0.2 0.0 0.0 0.5 0.3 0.2 0.0 0.0 0.1 84.7 1.2 1.2 3.6 8.5 100.0 일반 면적 7.3 3.8 0.2 0.3 3.0 4.6 2.8 0.6 1.1 0.4 501.4 35.0 48.0 74.7 71.2 742.6 비율 1.0 0.5 0.0 0.0 0.4 0.6 0.4 0.1 0.2 0.1 67.5 4.7 6.5 10.1 9.6 100.0 준 면적 19.2 3.3 1.5 8.3 6.1 12.8 7.4 2.2 3.1 2.6 81.1 6.4 7.6 4.6 26.0 160.3 비율 12.0 2.1 0.9 5.2 3.8 8.0 4.6 1.4 1.9 1.6 50.6 4.0 4.8 2.9 16.2 100.0 표 2. 우리나라 공업지역 토지이용 현황
출처: 이범현 외 (2014). 대도시내 준공업지역 정비의 방향설정에 관한 기초연구. 국토연구원
관련 법 및 연구를 종합적으로 분석하면, 준공업지역은 주거⋅공업혼재 지역으로 재
정의 되어진다. 제도적인 측면에서 공업지역과 주거지역이 절충된 용도기능을 담당하
고 있는 용도지역지구의 하나이다. 학술적 측면에서는 주거와 공업이 혼재된 지역을
대표하는 것으로서 공업을 기반으로 하되, 주거 및 상업 기능이 혼재되어 생산성의 증
대 및 직주근접으로서 효율성이 극대화된 지역으로 정의하고자 한다.
준공업지역의 지정목적은 경공업 그 밖의 공업을 수용하되, 주거기능⋅상업기능 및 업무기능의 보완이 필요한 지역이다. 공업지역의 허용용도는 준 > 일반 > 전용 순으로 완화되어 있으며, 공통적으로 제1⋅2종 근린생활시설, 운수시설, 의료시설, 창고시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차관련시설 등을 허용하고 있다.
준공업지역은 일반공업지역의 허용용도를 포함하며, 공동주택, 문화 및 집회시설, 운동, 업무, 숙박시설 등을 추가로 허용하였다. 2011년 현재 우리나라 준공업지역의 총 면적은 160.3㎢이며, 이는 전체 용도지역 면적의 약 1%를 차지한다, 준공업지역 전체 의 공업기능이 50.6%(81.1㎢)를 차지하고 있으며, 주거기능 12.0%(19.2㎢), 상업기능 8%(12.8 ㎢)를 차지하고 있다.
선행연구인 이범현외 (2014 : 32~35)에서 제시된 우리나라 준공업지역 운영과정에 서의 문제점을 요약하면 다음과 같다. 공업지역제도가 서울시 등 대도시에서 운영되는 과정에서 발생되어지는 문제점으로 요약되어진다.
첫째, 준공업지역에 대한 제도는 공공주택 건립과 첨예하게 관련하여 변화를 겪어왔 다. 즉, 공공주택 건립을 조건부 허용하되 산업기반과 기반시설을 유지하는 정책을 고 수하는 가운데 경직된 공동주택 건립 기분에 대한 비판이 지속적으로 제기되어 왔다.
불합리한 공공주택 기준과 맞물려 지역의 개발 및 정비 또한 원활히 이루어지지 못했 고, 결과적으로 복합적인 개발 및 정비를 지원하는 방향으로 제도개선 필요성이 대두 되었다.
둘째, 산업시설이 밀집한 건축물 노후도를 살펴보면 타 지역에 비하여 월등히 높은 노후도(영등포구 일부지역 소규모 공장 밀집지의 경우 20년 이상 경과 건축물 비율 90.7%) 를 보이고 있다. 대부분 단층 위주의 노후한 건축물이 집중되어 있어 지역 슬럼 화 현상을 보이고 있다. 용도계획에 대한 정책적 지침이 부재한 상황에서 대규모 공장 이적지에 대한 무분별한 정비에 따라 산업기반이 약화되고 무계획적인 주거화가 가속 화되고 있다. 체계적이고 계획적인 용도계획에 대한 정책적 지침을 통하여 주거기능 정비와 함께 산업기능과 지원기능이 복합될 수 있는 대책 수립이 시급하다.
셋째, 산업기능 활성화를 위해 지정된 준공업지역에 주거기능이 무분별하게 침투함 으로써 기존 산업기능과의 상충으로 이른바 ‘역민원’이 빈발하고 있다. 산업기능을 강 화하는 동시에 주거기능을 보호할 수 있는 정책 수립이 필요하다.
넷째, 주거⋅공업 혼재로 인해 발생되어지는 기반시설의 노후와 및 생활기반의 쾌적
성 문제가 발생되고 있다. 제조업 경쟁력 저하로 제조업의 쇠퇴가 가속화되고 있으며,
공장이전적지의 무계획적인 공동주택지화 주공혼재 및 환경악화를 유발한다. 산업기
능과 주거기능의 마찰로 인한 민원발생으로 생산 활동 저해 및 소음, 진동 등 주거기능
이 저해되고 있다. 공동주택지화를 방지하기 위해 공동주택 억제 중심의 준공업지역
관리정책으로 산업과 생활공간의 기능적 단절로 체계적 정비가 곤란한 실정이다.
Ⅳ. 해외사례의 특성분석 및 시사점
1. 일본(도쿄) 사례의 특성과 시사점
1) 도쿄도 용도지역 운영제도
도쿄도의 용도지역은 지역지구의 하나로서, 용도혼재 방지를 목적으로, 크게 주거, 상업, 공업 등 시가지의 큰 틀로서 토지이용을 정하고 있다. 구체적으로는 제1종 저층 주거전용지역, 제2종저층주거전용지역, 제1종 중고층주거전용지역, 제2종 중고층주거 전용지역, 제1종 주거지역, 제2종 주거지역, 준주거지역, 근린상업지역, 상업지역, 준공 업지역, 공업지역, 공업전용지역의 12종류로 구분된다.
도시계획법에 입각하여 용도지역이 지정되면, 각각의 목적에 따라 건물의 종류, 건 폐율, 용적률, 높이제한, 전면도로폭원별 용적률제한, 도로사선제한, 인접지 사선제한, 일조규제 등을 정할 수 있다. 또한 1998년 도시계획법 개정에 의해, 용도지역 내에서 특별한 용도에 대해 용도제한을 규제, 완화할 수 있도록, 특별용도지구의 지정이 가능 하게 되었으며, 지방공공단체가 종류를 자유롭게 정할 수 있도록 되었다.
도쿄도는 2001년 10월, 도쿄권 전체에 대하여 향후 50년 앞을 예상하며 2025년을 목표시기로 ｢도쿄의 새로운 도시만들기 비전｣을 책정하였다. 나아가 ｢도쿄의 새로운 도시만들기 비전｣에 입각하여 각 ZONE에 있어 토지이용의 방침을 정하고 있다. 그 내용은 크게, ｢도쿄의 새로운 도시만들기 비전｣에 입각한 토지이용의 방침, 용도지역 등에 관한 지정 방침, 건축기준법 등의 일부를 개정하는 법률에의 대응, 도시재생특별 조치법(2002년)에의 대응, 새로운 제도 개요 등으로 구성되어 있다.
2) 준공업지역 지정정책
이중 공업지에 대한 지정 및 설정방침은 아래의 네 가지 사항으로 정리할 수 있다
1. 첫째, 기존 산업기능이 집적된 지역의 활력을 유지하고, 지장산업 등이 집적한 주공혼 재지역 등의 기존 스톡을 활용한 산업기능의 육성을 도모해야하는 지역은 공업지역 또 는 준공업지역으로 지정한다. 둘째, 주공혼재지역 중 산업기능을 유지⋅증진해야하는 지역은 구 시정촌마스터플랜 등에 있어 입지적 위치를 바탕으로, 주환경의 보호를 배 려하면서 준공업지역을 지정한다. 또한 지정에 있어서는 지구계획 및 특별용도지구를 활용하고, 주공이 조화한 시가지가 형성되도록 배려한다. 셋째, 주택 등 혼재를 배제 또는 방지하고, 공업에 특화한 토지이용을 도모하는 구역 및 설계적으로 공업지로서
1 東京都 (2002.7) ｢用途地域等に関する指定方針及び指定基準｣ 중 pp.9 참조.
정비를 도모하는 구역 등에 대해서는 공업전용지역을 지정하며, 그 외의 공업의 편리 를 도모하는 구역에 대해서는 공업지역을 지정한다. 넷째, 특히, ZONE의 특성에 대응 하여 지양해야 할 시가지상으로 유도하기 위해 용도지역 등에 관한 ZONE별 설정방침 을 아래에 제시한다.
센터⋅코어제생 ZONE 도시환경재생 ZONE 핵도시광역연계 ZONE
∙ 동경만완도로에서 해변 쪽 구역에서는, 임 해부도심 등 도시정비방침이 정해진 지역 을 제외하고, 기본적으로 물류기능을 담당 해야 하는 지역으로, 원칙적으로 공업지역 또는 공업전용지역을 지정
∙ 인쇄⋅제본 등 도심에 입지하는 도시형공 업의 육성을 도모해야 하는 구역은 주변 시 가지환경을 배려하며 준공업지역을 지정
∙ 아라카와(荒川) 강변 등 산업기능이 집적한 구역은 그 기능의 유지⋅증 진을 도모하기 위해 원칙으로서 공업 전용지역 또는 공업지역을 지정
∙ 트럭터미널 등의 유통업무시설, 하수 도처리시설 및 차량기지 등이 입지하 고 있는 구역 또는 입지해야하는 구 역에 준공업지역을 지정
∙ 공업단지 등 산업기능이 집적한 구역 에 대해서는 도시 활력 유지를 도모 하기 위해 원칙으로서 공업전용지역 또는 공업지역을 지정
표 3. 도쿄 용도지역 등에 관한 ZONE별 설정방침
3) 준공업지역의 지정기준
지정해야 할 구역은 주로 환경악화를 발생시킬 우려가 없는 공업의 편리를 증진하기 위해 정하는 지역. 예를 들어, 공업과 주택이 혼재하고 있고, 주공의 조화를 도모하면 서 도시형 공업 및 지장산업 등의 육성을 도모해야 하는 구역 또는 주환경 보호를 도모 하면서 공업입지를 도모하는 구역 등으로 설정한다.
용적률은 원칙적으로 200%로 한다. 단, 도시시설의 정비 상황 또는 토지이용상황에 대 응하여 고도이용을 도모하는 구역은 300% 또는 400%로 할 수 있다. 또한 구 마스터플랜 등에 의해, 특히 도시형 공업 등의 육성을 도모해야 하는 위치에 있는 구역은 500%로 할 수 있다. 특히 고도이용을 필요로 하지 않는 구역은 150% 이하로 한다.
규모는 약 5ha이상으로 하고, 형태는 정형으로 한다. 단, 공급처리시설 등이 입지하 고 있는 구역, 공업지역과 인접하는 구역 또는 도로변에 노선식 지정하는 구역은 이 제한이 해당되지 않는다.
용도지역 또는 지구계획 등으로 정하는 사항 용도지역을 변경하는 경우, 공장과 주
택과 조화하는 시가지상을 실현하기 위해, 원칙적으로 용도, 부지면적의 최저한도, 벽
면의 위치 등에 관한 사항, 지구환경의 향상을 배려하여 벽면후퇴부분의 녹화 등에 관
한 사항을 정하는 것으로 한다.
그림 1. 도쿄도(2004), 용도지역 등의 변경(단, 적색이 변경지역임) 출처: 이범현 외 (2014). 대도시내 준공업지역 정비의 방향설정에 관한 기초연구. 국토연구원
4) 용도지역 등의 변경
2001 년 책정한 ｢도쿄의 새로운 도시만들기 비전｣을 바탕으로 2002년 ｢용도지역 등에 관한 지정방침 및 지정기준｣에 기초하여 2004년 6월 도시계획변경의 결정고시에 의해 새로운 용도지역을 적용하였으며, 도쿄도 구부에 있어 용도지역 변경 면적 약 12,000ha ( 약21%)에 해당하였다. 이때, 주요 변경사항을 살펴보면 아래와 같다.
첫째, 도시활력의 유지⋅발전 측면이다. 도심 등에서 국제비지니스센터 기능 강화를 위해서는 용적률 1000%→1300%로 변경가능하다. 시가지의 특성에 대응한 토지이용 의 유도(특별용도지구의 활용)하여 새로운 메뉴의 특별용도지구를 약 160ha구역 지정 하였다.
둘째, 도시거주의 추진이다. 주거계고용적률의 지정하여 상업지역 용적률 500% → 제1종 및 제2종주거지역 용적률 500%(지요다구 약8.8ha)로 설정하였다. 시가지의 안전 성과 양호한 가로경관 형성하기 위해 목조주택밀집지역 등 건폐을 기존 60%에서 80%
로 상향조정하였다.
셋째, 풍부한 도시환경⋅경관 형성이다. 부지면적의 최저한도의 지정이다. 5구 약 11,000ha. 60~100 ㎡ (메구로, 스기나미구, 세타가야구, 에도가와구, 나카노구)에 적용 하였다. 경관을 고려한 스카이라인의 형성하고자 약 7,200ha를 지정하였다.
넷째, 안전하고 건강하게 살 수 있는 생활환경의 형성하고자 한 측면이다. 공공시설
정비와 더불어 양호한 시가지 형성하고자 변경하였다. 아다치구 용적률을 80%에서
150% 로 조정하였다. 건축물의 불연화 촉진하고자 방화지역 및 준방화지역의 지정 확 대(구부 약 390% 증가)하였다. 지구계획과 더불어 용도지역의 수정하였다. 구부 23지 구 약 490ha가 해당된다.
2. 미국(뉴욕) 제도의 특성과 시사점
1) 뉴욕의 용도지역 운영제도
뉴욕시의 최상위 계획이라고 할 수 있는 도시기본계획과 관련 정책은 행정의 수장인 시장이 수립하고, 이를 실행할 수 있는 조닝과 관련 법제들은 입법기관인 시의회가 담 당하게 된다. 그리고 도시계획국과 도시계획위원회가 조닝과 관련 토지이용규제들의 운영을 이끌어 가고 있고, ‘이의심의위원회(Board of Standards and Appeals)’가 조닝에 대한 이의 심사와 예외허가 등을 결정하는 권한을 행사하고 있다.
그러나, 무엇보다 조닝의 운영에 있어 건축국의 역할이 매우 중요하다. 건축국은 조닝 과 건축법(Building Code) 준수여부를 확인하여 건축허가라는 행정행위를 통해 조닝을 집행(enforcement)하는 역할을 수행하게 되며, 조닝 위반 시 이에 대한 시정을 명령할 수 있고 ‘환경규제위원회(Environmental Control Board)’와 ‘법률국(Law Department)’과 함 께 법원에 기소할 수 있는 권한도 가지고 있다. 특히, 신축되는 건물이 조닝 규정을 그 대로 준수하고 있다면 ‘권리적 개발(as-of-right)’로서 도시계획위원회를 거치지 않고 건 축국에서 바로 건축허가가 발급된다.
여기서 조닝에 따른 규정들이 ‘권리적 개발’로서 건축국 차원에서 건축허가가 이루어 질 수 없다면, ‘예외허가(variance)’, ‘특별허가(special permit)’, ‘승인(authorization)’ 등 의 방법을 통해 도시계획위원회나 이의심의위원회의 재량권을 통해 조닝 운영의 유연 성을 확보하고 있다. ‘예외허가(variance)’는 조닝 규정의 준수가 현실적으로 불가능할 때 이의심의위원회의 결정에 따라 해당 규정의 일부를 완화 받을 수 있는 방법이며, ‘승 인’은 조닝에서 명시되고 있는 일정한 조건을 만족할 경우 도시계획위원회의 재량으로 서 조닝규제일부를 변경할 수 있는 절차이고, 특별허가(special permit)는 조닝 자체에서 심의를 통해 허가여부를 결정하는 과정이다. 특별허가는 사안에 따라 도시계획위원회 또는 이의심의위원회에서 담당하게 된다.
뉴욕시 초기 조닝에서는 주거지역, 상업지역, 공업지역 등 3개의 용도지역으로 분류
하였고, 1961년 조닝 개편 시 주거지역 14개, 상가지역 48개, 공업지역 12개로 세분화
하여 도시 내 모든 지역을 용도지역으로 지정하였다. 이후 현재에 이르기까지 뉴욕시
의 용도지역은 보다 세분화되어 변화하는 도시환경에 대응하여 발전되어 왔다. 즉, 초
기 3개의 용도지역을 주거지역 10개, 상업지역 8개, 공업지역 3개로 중분류하고 이에
대한 소분류를 세분화하는 방법으로 발전되어 왔다.
그림 2. 뉴욕시 조닝 운영의 주요 주체
2) 뉴욕의 공업지역 맥락조닝
공업지역은 허용용도에서 유발하는 소음, 진동, 연기, 냄새 등 부정적 영향정도를 나 타내는 기준인 성능기준(Performance Standard)에 따라 경공업지역(M1), 공업지역(M2), 중공업지역(M3)으로 구분된다. 공업지역은 M1에서만 맥락조닝이 적용되어 15개로 세 분화되고, M2은 4개, M3는 2개로 총 21개로 세분화되어있다. 최근 M1지역은 공장기능 을 상실한 로프트(Loft)건물이 도시계획위원회의 특별허가로 주거용도로 전환되거나, 복합용도 지정으로 신규 주거개발을 통한 주거기능이 도입되어 점차 복합용도지역으로 성격이 변하고 있다. 그러나, M2와 M3에서 신규 주거용도 개발은 전면금지된다.
공업지역에서 맥락조닝은 쇠퇴한 공업지역의 재생을 위해 활용되는데, 기본적으로 복합용도를 장려하기 위해 주거용도를 허용하며 기존의 물리적 형태를 보존하고 신규 개발과 기존 물리적 맥락을 유지시켜 지구의 특성을 보존하기 위해 활용된다. 이 밖의 모든 공업지역에서는 FAR을 이용해 건물 규모를 제어하며, 주거지역과의 경계부에는 오픈스페이스를 제공할 목적으로 해당 주거지역과 같은 공지규정을 적용한다.
1961 년 이후 공개공지 확보를 위해 도입한 Tower-in-the-park의 개념이 오히려 가로
연속성과 지역의 맥락을 파괴하는 문제점이 제기되었다. 따라서, 이를 해결하기 위해
가로벽의 위치와 건축물의 기단부 높이를 규제함으로써 주변지역의 건물과 조화를 이
루면서 지역적 맥락을 유지하고자 Tower-on-the-base 개념을 바탕으로 한 맥락조닝을
도입하였다
2.
그림 3. 맥락조닝 적용체계 출처: New York City Department of City Planning(2006). Zoning Handbook
맥락조닝을 통해 리조닝된 Central Riverdale & Spuyten Duyvil 지역은 Henry Hudson Parkway 와 Hudson River 사이에 위치한 전형적인 주거지역으로서 저층 Multi-family housing 부터 12층 내외의 중층아파트가 함께 있는 지역으로 지역맥락과 주거지 경관에 무관하게 용도지역제 상의 허용 가능한 한도 이내에서 고층 Multi-family housing 건설 이 확대되었다. 특히, 기존 주거지의 맥락을 유지하며 지역 고유의 지형과 경관을 유지 하는 개발의 필요성에 대한 요구가 대두됨에 따라 맥락조닝의 Quality Housing Program 에 의하여 주거유형, 규모와 높이들이 차등 적용되었다. 이러한 과정에서 주민들과의 협 의와 다양한 논의가 이루어져 왔고 용도지역별 규제방법에 관한 검토가 이루어져 왔다.
3) 뉴욕의 인더스트리얼 존(Industrial Zone)
제조업은 뉴욕의 노동자들에게 좋은 일자리이다. 뉴욕시 소매업의 연평균 임금이 $34,000 에 비해 제조업은 $49,000에 달하며, 석유가격의 급상승으로 장거리 운송비용이 높아지 면서 일부 품목은 뉴욕시 현지에서 제조하고 구매하는 것이 경제적으로도 합리적이다.
2002 년 블룸버그가 시장으로 취임했을 당시, 뉴욕시에서 제조업체가 합법적으로 운 영할 수 있었던 땅은 12,542에이커였으나, 2008년 현재 용도지역 변경으로 10,746에이
2 도입 초기에는 중⋅고밀주거지역에만 적용되었지만 1989년 저밀주거지역까지 적용범위가 확대되었다.
커 정도가 남아 있으며, 이 중에서도 1,800에이커의 지역이 추가로 블룸버그 행정부에 서 제안한 용도지역 변경 계획으로 다른 용도로 전환될 것으로 보여 만약 용도지역 변 경계획이 승인되면 뉴욕시는 몇 년내로 공업지역 총면적의 20%를 잃게 된다.
그림 4. 뉴욕 인더스트리얼 존(Industrial Zone)지정현황 출처: New York City Department of City Planning(2006). Zoning Handbook
뉴욕시는 2003년부터 2008년까지 95건의 용도지역변경 건 중, 1/4이 공업지역에서 다른 용도 - 주거, 상업, 또는 복합용도 - 지역으로 변경되었고 제조업을 위한 새로운 공간은 단 1에이커도 추가되지 않았다. 산업용도와 제조업을 위한 지역이 급격히 감소 했고, 뉴욕시에서 신규 공업지역을 찾는 것은 매우 어려워졌다.
블룸버그 행정부는 뉴욕시에서 제조업 공간이 급격히 상실되면서 받을 수 있는 타격을 완화하기 위해 몇 가지 조치를 취하였다. 제조업체와 유관기관의 요청에 따라 $9 million 에 달하는 세금공제와 함께 $17 million 펀드를 조성하고 시 전역에 걸쳐 Industrial Business Zones(IBZs) 의 도입을 포함하는 종합적인 산업정책을 착수하였다.
인더스트리얼 존(Industrial Zone) 정책의 궁극적인 목표는 최적의 공업지역을 만드는 것이다. 뉴욕시는 산업단지(In-Place Industrial Parks(IPIPs)
3) 를 Industrial Business Zones (IBZs) 로 대체하는 것이다. 20년 전에 지정된 IPIP산업단지는 더이상 뉴욕시의 공업지 역을 대변할 수 없었다. 이를 대체하는 새로운 IBZ지역은 뉴욕대도시권의 기존 공업지
3 1980년 뉴욕시가 제조업과 전반적인 산업의 요구사항과 확장을 보조하기 위하여 In-Place Industial Park(IPIP) 프로그램을 시작했다. 당시에는 다섯 지역을 IPIPs로 지정했고 1990년에는 여덟 개의 지역으로 확장했다.
역에 비해 경쟁우위를 가지도록 만들어 활기찬 산업비지니스지역이 될 수 있도록 최대 한 지원하고 육성하게 될 것이다.
인더스트리얼 존(Industrial Zone)은 일정지역을 지정하여 주거개발을 불허하고 산업 투자를 유치하기 위한 목적으로 지정되었다. 뉴욕시는 중소기업 서비스국(Department of Small Business Services) 의 제조업 사업과(Office of Industrial and Manufacturing Business (OIMB)) 를 신설하였으며, 이곳에서 IBZs와 행정서비스를 관리하며 IBZs로 이전하는 사업체를 위한 세금감면 등 인센티브와 고용자 훈련과 교육지원 등의 정책지 원을 담당하였다. 뉴욕시는 Bronx와 Queens 지역에 각 5개와 Brooklyn지역에 6개 등 모두 16개 IBZs를 지정. 대부분 IBZs는 사업체의 입지 및 관련서비스를 지원하는 비영 리 지역개발공사와 파트너쉽으로 운용된다. 인더스트리얼 존(Industrial Zone)의 지정 요건은 ① 기존의 토지이용현황, ② 인근지역의 공업적 특성, ③ 신규 주거지 개발의 가능성이 없는 곳, ④ 교통시스템, ⑤ Empire Zone 경계 등을 고려하여 지정한다.
3. 분석요소별 특성분석
1) 용도지역 운영제도 및 관리체계
광역적 차원의 Zone 구분 및 Zone별 비전과 발전 방향 정리하고 있다. 용도지역 지 정을 통한 토지이용 방향 설정, 특별용도지구제를 활용한 용도지역 보완 및 지역특성 에 따른 관리방향 제시. 예) 지장산업 육성을 위한 특별공업지구, 혼재지역 주공공존형 특별공업지구 지정 등이 있다.
도시 내 다양한 용도와 특성에 대응하기 위해 용도지역을 세분화하고 복합용도지구 등을 도입하였다. 뉴욕시 용도지역의 시작은 용도지역을 주거, 상업, 공업으로 분류하 여 공업용도로부터 주거와 상업용도를 분리, 보호하는 것이 목표였지만, 현재에는 주 거지역 38개, 상업지역 83개, 공업지역 21개로 세분화되어 있다. 용도지역 세분화는 해 당 지역의 특성에 따라 시대적, 사용자의 요구에 대응한 결과라고 볼 수 있으며, 이를 통해 보다 구체적이고 합리적인 용도지역 관련 규제를 적용하려고 노력하고 있다. 미 국 뉴욕의 경우, 낙후된 준공업지역에 복합용도지구를 도입하여 기존 지역제에서 제한 적인 주거, 상업, 커뮤니티시설, 경공업 등 다양한 용도의 복합을 통하여 도시재생과 활성화를 유도한다.
2) 고령화⋅성숙형 도시대응 정책변화
일본 사회는 2005년 12월에 발표된 인구동태통계에 따르면 인구의 자연감소가 확인
되었으며, 인구감소사회로 전환하였다. 한편, 인구의 이동은 자연스럽게 보여지며, 이
후 보다 인구가 집중하는 지역과 인구가 감소하는 지역의 격차가 심해질 것이다. 즉,
인구증가시대에 실시되었던 개발에 의해 확장되었던 시가지에는 고령화가 진행하는 지역이 존재하고, 산간부에는 한계집락이라 불리는 집락이 발생하고 있다. 도시부에는 당연히 인구유입이 보여지고 양자의 격차가 나타날 것이다.
고령사회에의 사회구조 변화 및 인구감소에 의한 한계취락의 출현 또는 도시계획의 조력자의 다양화 등, 도시계획에 대한 과제가 많은 가운데, 이들 과제에 대해 향후 중 심적인 역할을 담당해야 하는 것은 보다 주민에 의해 가까운 지역 사정을 파악하고 있 는 지방자치단체이다. 앞서 기술한 것과 같이 사회구조의 변화 및 도시계획 조력자의 다양화 등 도시계획에 관한 변용에 대해, 지방자치단체는 도시계획에 있어서의 대응 및 역할에 대한 검토로서 준공업지역 정책을 대응하고 있다.
3) 지역과제 특성의 맞춤형 제도
용도지역과 이를 보완하는 특별용도지구의 병행 운영하면서, 1992년 12종류로 세분 화된 용도지역을 바탕으로 각 지방자치단체에서 정하는 지역특성을 바탕으로 특별용 도지구를 병행 운영하고 있다. 지역의 요구 및 특성에 대응한 지역지구제를 지정하고 있으며, 특히 일본의 경우 특정방화가구정비지구, 특별용도제한지역, 도시재생특별지구, 특별용적률적용지구 등을 적용하고 있다. 지역 특성과 맥락을 유지하고 보존하기 위해 특별목적지구를 통한 도시설계 기법을 도입과 맥락조닝을 적극 활용하고 있다.
미국 뉴욕의 경우 특별목적지구는 건축물 단위가 아닌 지역의 특성을 고려한 도시설
계기법으로 잘 알려져 있다. 뉴욕의 맥락조닝은 기존 지역제에 따라 지역맥락과 경관
에 무관한 건축물의 개발로 인해 지역의 특성과 가로연속성이 파괴되는 부작용에 대한
대안으로 도입된 제도로서 무엇보다 가로의 연속성을 확보하고 주변지역과 조화로운
도시환경을 조성하기 위해 최근 리조닝을 통해 매우 활발하게 활용되고 있다.
구분 대상지역 종합 시사점
용도지역 운영제도 및
관리체계
일본(도쿄) 준공업지역 정비제도
∙ 기존 제도를 재정비여 지역경 제 활성화에 크게 기여
∙ 보존지역의 재정비와 재활용
∙ 섬 특유의 자연여건과 아이덴티티를 잃지 않고 꾸준히 활용
∙ 현재와 과거의 다양성을 도출한 주민중심의 마을만들기
∙ 끊임없는 개발반대 운동과 협의 토론과정을 통하여 가이 드라인 및 조례제정
미국(뉴욕) 조닝체계 및 준공업지역 정비
∙ 지자체 건축국의 권한으로 죠 닝체계를 정립하고 관리
∙ 주민참여를 바탕으로 ULURP (표준토지이용심의절차)에 따 른 운영관리
∙ 성능기준(Performance Standard)에 따라 경공업지역 (M1), 공업지역(M2), 중공업지역(M3)으로 구분
∙ 맥락조닝(Contextual Zoning)을 활용하여 주거지의 쾌 적성을 확보하고 고층건축물과의 조화를 유지
∙ 도시계획에 있어서 커뮤니티보드와 주민참여를 활성화
고령화⋅
성숙형 도시대응 정책변화
일본(도쿄) 용도변경
∙ 도시쇠퇴 및 인구감소에 대응 한 용도지역 등의 변경정책
∙ 도시계획 등의 관련기구 등 공 공의 적극적인 노력
∙ 공업기능과 문화예술기능을 통해 점진적인 변화유도에 대한 지속 정책이 필요함
∙ 필요한 지역에 대해서는 적극적인 용도지역변경 등 공공 의 적극적인 노력 필요
∙ 지역주민 열망의 합리적 수용과정 필요
미국(뉴욕) 맥락조닝
∙ 점진적 변화 유도
∙ 적극적인 맥락조닝 정책 시도
∙ 시민단체의 활력을 적극 활용
∙ 공업기능과 연관기능을 통해 점진적인 변화유도에 대한 지속 정책이 필요함
∙ 필요한 지역에 대해서는 적극적인 맥락조닝 등 공공의 적극적인 노력 필요
∙ 지역주민 열망의 합리적 수용과정 필요 지역과제
특성의 맟줌형 정책제도
일본(도쿄)
지정기준 ∙ 도시재생특별지구
∙ 특별용적률지구 ∙ 지역수요에 맞춤형 지역지구제도를 운영
∙ 특별한 요구에 맞추는 특별용도지구를 병행하여 운영 미국(뉴욕)
조닝
∙ 인더스트리얼존 대상 최적의 공업기능 유지
∙ 종합적인 산업 및 일자리정책 대응
∙ 특별목적지구 및 맥락조닝을 활용하여 가로의 연속성을 확보, 주변지역과 조화로운 개발유도
∙ 산업사회의 도시를 상징하는 도시기반시설을 도시구조 내에 도입시키려는 계획을 시도
표 4. 해외사례의 시사점 종합
