Understanding the debt of state-owned organization
: An empirical study about the debt of state-owned organization
오영민*･하세정**2)3)
초 록
정부는 지난 정부에서 급증한 공공기관의 부채증가의 심각성을 인식하고 최근 자산매각과 공공기관 정상화를 중심으로 한 공공기관 부채관리대책을 발표하였다. 선행연구들은 최근 공공기관의 부채증가의 원인으로 정부정책사업수행, 과도한 정부의 요금규제와 방만한 경영을 지목하고 있지만, 부채의 원인에 대한 체계적인 실증연구는 없는 실정이다. 본고는 이런 선행연구의 한계를 극복하기 위하여 부채유발요인에 대한 통계분석을 실시하였다. 분석결과 선행연구에서 지목한 부채요인들은 부채비율 및 부채증가율에 유의미한 영향을 끼치는 것으로 나타났다. 구체적으로 공공기관의 정책사업수행과 정부의 요금규제는 공기업의 부채에 영향을 끼치지만 복리후생비와 같은 경영비효율 변수는 준정부기관의 부채와 관련이 있는 것으로 분석되었다. 최근 관피아 논란을 일으키고 있는 공공기관 기관장에 대한 정치적임용은 부채와 관련이 있으며 공기업의 정책사업을 증가시킴으로써 간접적으로 공공기관 부채를 증가시키는 것으로 분석되었다. 이러한 실증분석 결과는 공공기관의 방만경영 해소에 중심을 두고 추진되었던 현 정부 초기의 부채관리정책이 부채의 정확한 원인과 공공기관들의 특성을 반영하여 다양화할 필요가 있었다는 정책적 시사점을 제공해 준다.
주제어: 공공기관 부채, 정책사업, 요금규제, 경영비효율, 정치적 임용
■ 본 논문은 2014년도 한국조세재정연구원 연구보고서 ‘지속가능한 공공기관 부채관리를 위한 정책적 대응방안’ 중 Ⅲ장의 내용을 확대, 발전시킨 결과물임을 밝혀둔다.
* 吳英敏(주저자): 미국 플로리다 주립대학교 행정학 박사를 취득하고, 한국조세재정연구원 재정성과평가센터 성과관리팀장으로 재직하고 있다. 관심분야는 정책평가, 재정정책, 지역정책, 공공기관정책, 정부개혁 등이며, 논문으로는 “공공부문의 성공적인 개혁을 위한 정책과제 (2014)” 등이 있다. ([email protected])
** 河世井(교신저자): 영국 LSE에서 경제지리학 박사학위를 취득하고, 현재 한국조세재정연구원 공공기관연구센터 정책연구팀장으로 재직중이다. 관심분야는 공공기관 정책 및 평가 등이며, 논문으로는 “지속가능한 공공기관 부채관리를 위한 정책적 대응방안(2014)”
Ⅰ. 서론
공공기관의 부채에 대한 우려는 대규모 국책사업을 공공기관이 수행하는 과정에서 불거졌다.
지난 정부에서 해외자원개발사업, 하천정비사업, 임대 주택사업 등 규모가 큰 국책사업이 공공기관1)에서 수행되었고 공공기관은 사업수행에 대한 자금조달을 부채로 충당하게 되면서 재무상태가 크게 악화되었다. 공공기관에 대한 과도한 정부의 요금규제는 부채를 악화시키는 또 다른 요인으로 지목되었다. 실제로 정부의 물가인상에 대한 통제 때문에 지속적인 원가상승에도 불구하고 공공기관요금이 동결되어 공공기관의 수익성이 악화되고 이는 투자와 사업경비 마련을 위해 공공기관의 부채를 증가시켜 왔다. 실제로 공공기관의 총부채는 지난 정부인 2008년부터 2013년까지 약 80% 증가하였으며 국가 총 부채의 증가와 함께 시급히 해결해야 할 현안이 되었다.
더구나 수익으로 부채의 이자를 충당하지 못하는 공공기관2)도 발생하여 공공기관의 부채가 위험수준에 도달했음을 보여주고 있다.
공공기관의 부채수준이 심각해지자 현 정부는 부채 중점관리대상 공공기관3)을 지정하고 자산매각, 사업정리, 경영효율화를 중심으로 한 부채감축계획을 발표하였다(허경선, 2013). 정부는 이러한 강력한 부채감축대책을 통하여 공공기관의 부채비율을 200% 이하로 낮춘다는 목표를 제시하고 공공기관들에 대한 통제를 강화하고 있다. 문제는 정부의 강력한 부책감축대책이 공공기관의 부채증가를 유발시킨 발생요인에 근거하고 있지 않아 실효성이 떨어진다는 점이다.
예를 들어 사업정리와 같은 대책은 부채를 증가시키는 정부 정책 사업을 줄일 수 있는 근본적인 대안이 아닌 단기적인 처방에 불과하다. 또한 공공기관의 방만경영 해소를 통한 부책감축은 감축의 효과가 크지 않을 뿐더러 공공기관 직원의 사기를 저하시켜 조직성과를 낮추는 부작용이 발생할 수 있다. 따라서 공공기관의 부책관리정책은 부채발생의 정확한 원인을 파악하고 원인에 맞는 대책을 제시할 때 그 실효성이 높아질 수 있다.
공공기관 부채발생의 원인이 중요하기 때문에 여러 선행연구들은 공공기관 부채유발요인을 분석하고 대안을 제시하였다(김영신, 2012; 김주형, 2014; 김현아, 2014, 박정수, 2013; 박진 외, 2012; 윤병철, 2013; 조준기, 2014; 정창훈, 2013; 정성호･정창훈, 2012; 하세정 외, 2014; 허경선, 2013). 선행연구들은 부채증가의 원인으로 정부 정책사업 수행, 요금통제, 공공기관의 비효율적 경영을 부채의 원인으로 지목하고 원인별 공공기관의 부채관리방안이 필요함을 지적하고 있다.
1) 특히 해외자원개발 사업을 담당한 한국석유공사, 한국광물자원공사, 한국가스공사 등 에너지 공기업과 4대강 사업과 경인운하 개발을 수행한 한국수자원 공사 및 보금자리 주택과 같은 임대주택 공급을 맡은 한국토지주택공사에서 부채가 큰 폭으로 증가하였다.
2) 한국광물자원공사의 경우 이자보상비율(영업이익/이자비용)이 2011년 0.91에 불과하였다.
3) 12개 부채관리 중점 대상 공공기관은 한국가스공사, 한국석유공사, 한국전력공사, 대한석탄공사, 한국광물자원공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국철도공사, 한국토지주택공사, 한국철도시설공단, 예금보험공사, 한국장학재단이다.
구분회계도입, 정확한 원가검증에 의한 요금설정, 과도한 복리후생제도 개선 등이 부채관리 대책으로 제시되었다. 선행연구들이 공공기관의 부채발생요인을 분석하고 여러 대안을 제시하였지만 문헌과 자료 분석에 의존한 연구이거나 부채유발요인변수를 제한적으로 측정하거나 기초적인 통계분석을 실시하는 데 그쳐 부채발생요인에 대한 체계적인 실증연구는 부족한 실정이다. 본 연구는 이러한 선행연구들의 한계를 극복하기 위하여 부채발생요인과 공공기관 부채와의 인과관계를 정부와 공공기관 문서의 내용분석으로 측정한 변수들을 사용하여 통계적으로 분석한 후 공공기관 부채를 효과적으로 관리할 수 있는 정책적 제안을 제시한다. 이러한 실증연구는 과거연구에서 부채의 원인으로 제시되었던 변수들에 대한 통계적인 검증을 통하여 부채유발요인을 둘러싼 불필요한 논쟁을 정리하고 실효성 있는 부채관리대책을 세우는 데 도움을 준다.
구체적으로, 선행연구에서 부채발생요인으로 거론되었던 정책사업 수행, 요금통제, 경영비효율이 공공기관의 부채비율과 증가율에 끼치는 영향을 실증적으로 분석한다. 특히, 과거 선행연구에서 부채요인으로 지목되지 않았지만 공공기관 자율성 훼손과 경영비효율을 일으키는 기관장에 대한 정치적 임용이 부채와 어떤 관련이 있는지를 통계적으로 분석한다. 이러한 부채유발요인에 대한 분석을 통하여 부채의 성격 및 공공기관의 특성별로 적합한 부채관리대책을 탐색하고 정책적 대안을 제시한다.
Ⅱ. 공공기관 부채현황
2013년 공공기관의 부채총액은 523.2조원이었다.4) 전체 공공기관 수의 10% 정도인 30개의 공기업이 총 부채액의 71%를 차지하고 있어, 부채의 공기업 편중현상이 감지된다. 좀 더 자세히 살펴보면, 공기업 중에서도 부채 중점관리대상 12개의 기관이 최근 몇 년간의 부채발생액의 80%
이상을 차지하고 있어, 부채증가를 주도하고 있다(허경선 외, 2013). 상당수의 선행연구들이 주요 공기업의 부채문제에 집중하는 데는 전체규모와 더불어 급격한 증가세를 나타냈기 때문인 것으로 보인다. 하지만, 공기업뿐만 아니라 준정부기관과 기타공공기관에서도 부채가 모두 증가한 것으로 나타난다. 특히, 준정부기관의 증가폭은 53%로 공기업의 56%와 비교해도 크게 뒤처지지 않는다.
다만, 준정부기관 중 기금집행형 기관의 부채에는 기금부채가 대부분이고, 일반적인 부채와 성격이 다른 점을 고려하면, 위탁집행형중심의 준정부기관 부채증가율은 45%로 계산된다.5)
4) 원고작성시점에서 결산을 통해 공식적으로 확정된 부채총액을 확인할 수 있는 최신년도는 2013년이다.
구 분 2009 2010 2011 2012 2013
합계 338.5 398.9 460.8 498.0 523.2
․ 공기업 238.7 292.0 328.7 353.2 374.2
․ 준정부기관 90.4 98.0 122.3 134.8 138.5
․ 기타공공기관 9.4 8.9 9.7 10.1 10.5
부채중점관리대상기관(12개) 270.2 324.4 378.7 410.2 436.1 자료 : 기획재정부(2014)
<표 1> 공공기관 부채 규모
(단위: 조원)
부채의 증가폭은 크게 꺾이고 있는 편이다. 2010년의 부채증가율은 17.9%를 기록한 후 지속적으로 줄어들어 2013년에는 5.1%로 자본증가율보다 낮은 증가세를 나타냈다. 부채증가율의 낙폭은 정권교체기였던 2012년에 가장 컸음을 알 수 있다.
구 분 2010 2011 2012 2013
부채 17.9 15.5 8.1 5.1
자본 -2.6 -2.8 -4.2 6.8
자산 9.2 8.6 3.9 5.6
자료 : 한국조세재정연구원(2014)
<표 2> 공공기관 부채, 자본, 자산 증가율
(단위: %)
공공기관 부채관리에 있어서 정량적인 목표는 주로 부채비율에 맞춰져 있다. 부채비율은 부채와 자본의 비율로서 부채가 자본보다 클 경우 100% 이상을 나타낸다. 이는 유사시에 자기자본 처분을 통해서 빌린 돈을 갚지 못한다는 의미이므로 기업의 재무적 위험성과 연관된 지표라고 볼 수 있다.
딱히 위험을 나타내는 기준선이 있다고 보기는 어렵고, 높을수록 위험이 높은 것으로 이해할 수 있다. 다만, 정부는 공공기관의 평균부채비율을 200% 미만에서 관리하려고 한다. 정부의 기준으로 보았을 때, 공공기관의 부채비율은 위험한 수준이다. 2011년 전까지는 200% 미만이었으나, 2010년부터 급격한 증가세를 보이며, 2012년에는 220% 가까이 기록한 후 다소 꺾이는 양상을 보이고 있다. 세부유형별로 살펴보면, 공기업과 준정부기관의 부채비율이 2012년 이후 모두 200%를 넘고 있다. 준정부기관의 부채비율 증가세가 매우 컸는데, 이는 준정부기관의 부채증가에도
영향을 받았지만, 자본이 2009년부터 매해 10조원 가까이 감소한 점에도 영향을 받은 탓이 컸다.
구 분 2009 2010 2011 2012 2013
합계 135.5 163.8 194.8 219.7 216.1
․ 공기업 144.1 173.9 192.3 207.4 214.3
․ 준정부기관 128.0 156.3 237.5 322.5 270.5
․ 기타공공기관 69.1 69.0 67.8 69.2 64.4
자료 : 한국조세재정연구원(2014)의 자료를 바탕으로 저자 계산
<표 3> 공공기관 부채비율
(단위: %)
요컨대, 공공기관의 부채는 지난 정부에서 사상 최고를 기록하였고, 증가세는 둔화되었으나, 관성적으로 계속 증가추세에 있다. 증가한 공공기관 부채는 부채유발요인에 대한 엄밀한 분석을 통해 체계적으로 관리될 필요가 있다. 따라서 과학적이고, 신뢰성 높은 방법론을 통해 그 원인을 세밀히 분석하고, 맞춤형 대응방안을 강구할 필요가 있다.
Ⅲ. 공공기관 부채발생요인에 대한 이론적 근거와 선행연구
1. 이론적 검토
그간의 선행연구가 공공기관의 여러 부채발생요인을 제시하고 대안을 제시하였지만 부채 발생원인을 이론적 측면에서 제시한 연구는 드문 편이다. 윤병철(2013)은 공공기관의 부채 발생요인을 일반기업의 부채발생이론인 정태적, 동태적 상충이론으로 설명하였으나, 대리인이 부채증가를 통하여 얻는 인센티브에 초점을 두어 최근 공공기관의 부채 발생요인을 적절히 설명하지 못하는 한계가 있다. 이에 본 연구에서는 공공기관의 부채발생 요인을 자율성이론과 주인대리인 이론을 통하여 설명한다.
먼저, 자율성 이론은 공공기관이 성과를 높이기 위해선 정부로부터 경영의 자율성을 확보해야 함을 강조한다. 그러나 최근 정부는 주요 국책사업을 공공기관에 수행하게 하고 공공기관의 서비스 요금을 통제하는 등 자율성을 오히려 축소시키는 정책기조를 유지하여 왔다. 더구나, 공공기관의 장에 대한 정치적 임용의 증가는 공공기관의 자율성을 더욱 축소시키는 결과를 초래하여 왔다.
학자들은 공공기관의 정부에 대한 자율성을 크게 정책, 조직, 인사, 예산 운영의 자율성으로 구분하고 있다(Verhost, et al, 2004). 국책사업수행, 요금규제, 정치적임용은 학자들이 언급한 경영 자율성 침해의 대표적인 예를 보여주고 있다. 문제는 이러한 공공기관 자율성의 침해가 공공기관의 비효율을 증가시키고 이는 공공기관의 재무구조를 악화시켜 부채를 증가시킨다는 점에 있다. 보다 구체적으로 신공공관리론은 공공부문의 성과를 높이기 위하여 경영관리에 자율성을 부여하여 조직이 스스로 성과에 책임을 지도록 한다(오영민, 2014; Kettl, 2005; Moynihan, 2008). 또한 공공선택이론에 따르면 공공기관이 목표설정, 사업투자, 신규고용 등 경영에 관한 사항을 스스로 결정할 수 있을 때 효율성이 증가한다(김지영 외, 2011). 그러나 이러한 경영활동에 정부의 간섭을 받게 되면 성과와 효율성이 떨어지게 된다. 특히 공공기관의 중요한 성과지표인 부채의 경우 전술한 바와 같이 정부의 간섭으로 인해 비효율적인 사업이 추진되거나 낮은 요금이 결정될 때 재무구조가 악화되어 부채가 증가된다. 공공기관이 자율성을 가졌더라면 부채가 예상되는 비효율적인 의사결정을 내리지 않았을 것이다.
다음으로, 공공기관의 부채증가를 설명할 수 이론은 주인대리인 이론을 들 수 있다. 주인대리인 이론에서는 주인은 대리인의 역선택(Adverse Selection)과 도덕적 해이(Moral Harzard)를 막기 위해 통제를 강화할 인센티브가 필요하다고 주장한다(Eisenhardt, 1989; Stiglitz, 1987). 주인의 통제시스템이 약할 때 대리인의 도덕적 해이로 인한 비효율이 증가하게 된다. 선행연구들은 주인-대리인 관계에서 발생하는 근본적인 공공기관의 비효율성을 막기 위하여 다양한 통제장치가 필요하다는 것을 강조한다(곽채기, 2003; 박석희, 2006). 구체적으로 대리인으로서의 공공기관이 도덕적 해이에 빠졌을 때 조직의 낭비와 비효율이 증가하게 되고, 기관의 재무구조는 악화된다.
악화된 재무구조 때문에 결국 공공기관은 사업을 추진하고 운영경비를 유지하기 위해 차입에 의존하게 되어 부채가 증가하게 된다. 최근 정부가 공공기관부책감축 대책의 일환으로 발표한 공공기관 정상화 대책은 주인대리인 이론 관점에서 주인인 정부가 대리인인 공공기관의 도덕적 해이로 발생한 방만경영에 대한 통제를 통하여 부채를 줄이고자 하는 정책적 의지를 표명한 것이라 할 수 있다.
2. 선행연구
공공기관 부채문제는 지난 정부에서 공공기관을 통해서 대형 토목사업, 자원개발 사업을 전격적으로 추진하면서 이에 대한 적절한 재정지원대책은 충분하지 못했다는 지적에 따라 사회적 관심을 받았다. 지난 정부의 대표적인 사업들이 마무리되고, 정권이 교체될 무렵부터 공공기관 재무상태에 대한 엄격한 검증의 필요성이 제기되었고, 이를 분석한 논문, 감사보고서 등이 일시에 쏟아져 나왔다.
공공기관 부채와 관련된 선행연구들은 대체적으로 재무적 현황과 원인 분석, 그리고 부채감축 및 관리방안을 제시하고 있다. 부채현황을 파악하는 것이 원인분석과 대안제시의 출발점인 만큼, 선행연구의 대부분이 부채현황을 파악하고 있다. 공공기관의 내부정보에 대한 접근이 쉽지 않으므로, 대부분 경영정보 공시시스템인 알리오(ALIO)나 기재부의 발표자료, 국회예산정책처 보고서 등을 통해서 파악하고 있어, 부채현황에 대한 정보는 대동소이한 편이다.
하지만, 이런 방식으로 획득된 자료는 알리오의 특성상 장기적인 추이분석이 어렵고, 지표의 종류 측면에서도 부채총액, 부채비율 등에 한정되어 있는 경우가 많아 다양한 측면에서 심층적으로 부채현황을 파악하기는 쉽지 않다. 허경선 외(2013)는 공공기관으로부터 자료를 제출받아, 장기시계열 자료를 바탕으로 부채의 증가시점과 기관의 사업수행 시점을 비교하여 부채의 원인을 좀 더 명확하게 식별하였다. 또한, 기존 연구에서 다루던 지표뿐만 아니라 차입금의존도, 이자보상배율, 차입금-EBITDA 비율 등을 살펴봄으로써 부채의 위험성을 다각도로 조명하였다.
허경선 외(2013)에 따르면, 지난 정부에서 공공기관 부채총액은 이미 정부채무 규모를 넘어섰고, 증가세 역시 최근에 꺾이기는 하였으나 매우 가팔랐던 것으로 나타났다. 또한, 부채의 질 또한 매우 좋지 않아 부채규모 상위 10개 중 이자보상배율이 1 미만을 기록한 곳이 5곳이고, 이 중 3곳은 적자영업으로 음(陰)의 보상배율을 나타내었다.
상당수의 선행연구는 우선적으로 공공기관 중에서도 공기업의 부채에 초점을 맞추는 경향이 있다 (김영신, 2013; 박정수, 2012; 박진 외, 2012; 허경선 외, 2013). 이들 연구들은 공통적으로 공기업의 부채현황을 적시하고, 부채의 규모가 크거나 증가세가 강했던 수개의 공기업을 대표사례로서 분석하는 방식을 취하고 있다. 이에 따라 상대적으로 준정부기관에 대한 분석이 미진한 편이고, 부채감축 및 관리방안의 설계는 후속과제로 남겨지게 되었다. 자체사업 수행 및 자체수입 비율 등의 측면에서 공기업과 준정부기관의 특성이 다르기 때문에, 부채발생의 원인과 경로도 다를 것으로 예상된다. 본 연구에서는 준정부기관도 분석대상으로 포함시켜, 부채관리에 대해 공기업과는 다른 접근법이 필요한지 살펴보기로 한다.
많은 선행연구들이 방법론적으로는 시계열 자료를 살펴보고, 부채의 증가시점과 부채를 통해 재정이 지원된 사업이 추진된 시점을 매칭시켜, 간접적으로 부채의 원인을 파악하고 있다(김영신, 2012; 정성호･정창훈, 2012; 허경선 외, 2013). 이를 통해 대형 건설 및 자원개발사업들이 부채와 관련성이 깊다는 점들을 밝히고 있다. 관련연구의 초기단계에서 개별 공공기관의 자료 확보가 되지 않은 상태에서 취할 수 있는 최선의 대안이고, 어느 정도 부채증가원인을 파악할 수 있으나, 관측이나 측정이 어려운 요인들과 부채발생시점을 결부시키기 어렵고, 요인들 간의 영향력을 구분할 수 없다는 한계가 있다. 따라서, 이러한 방법을 통해 식별된 부채의 원인들에 대해서는 좀 더 과학적이고, 신뢰성있는 검증을 통해 그 영향력을 파악해야 할 필요가 있다. 드물게 외국의 사례와
비교한 연구로 최준욱(2014)은 OECD 회원국과의 비교를 통해 우리나라 공공기관의 부채가 작지 않음을 지적하고, 부채감축을 위한 시사점을 도출하였다.
선행연구들은 다양한 부채원인을 꼽고 있다. 많은 연구들이 정책사업과 요금규제와 같이 기관 외적인 요인을 지적하고 있다(김영신, 2012; 김찬수, 2012; 박진 외, 2012; 정성호･정창훈, 2012;
박정수, 2013; 정창훈, 2013; 허경선 외, 2013; 하세정 외 2014). 동시에 공공기관 비효율성, 낮은 생산성, 방만한 사업확장와 같은 내부적인 요인을 지적하는 연구도 다수 존재한다(박진, 2012;
정창훈, 2013; 권순조, 2014; 하세정 외 2014). 좀 더 근본적으로 구조적인 문제점인 공기업 지배구조의 복잡성(김영신, 2013; 김찬수, 2012), 내외부 통제부재(정성호･정창훈, 2012; 권순조, 2014) 등을 꼽기도 하였다.
원인에 대한 공감대가 형성된 만큼 처방에 있어서도 공통된 지향점이 많다. 정책사업수행으로 인해 발생하는 부채를 억제하기 위하여 정책사업을 축소하고, 구분회계제도를 통해 책임을 분명히 하며, 사전평가를 통해 타당성을 검토할 것을, 공공요금에 관해서는 원가보상 현실화, 요금체계개선 등을 제안하였다(정창훈, 2013; 박정수, 2013; 허경선 외, 2013; 권순조, 2014; 하세정 외 2014).
공기업의 비효율에 의한 부채에 대한 대처방안으로는 투명성 강화, 경영평가제도 개선, 심층평가도입, 민영화까지 다양한 강도의 혁신방안을 거론하고 있다 (박진 외 2012; 정성호･정창훈, 2012).
이상에서 살펴본 바와 같이 선행연구들은 부채의 현황과 심각성을 진단하고, 원인을 분석한 후, 정책적 대안을 제시하고 있다. 특히, 부채유발요인과 대안에 대한 공감대를 형성함으로써 향후 공공기관 부채관리 방향성을 제시했다고 평가할 수 있다. 본 연구는 선행연구들을 바탕으로 분석의 범위를 준정부기관까지 확대하는 한편 주요 유발요인으로 최근 논란이 되고 있는 정치적 임용을 분석하며 방법론적으로도 보완된 통계분석을 실시하여 선행연구들을 보완하고자 한다.
Ⅳ. 부채발생요인에 대한 가설
이상에서와 같이 여러 선행연구를 종합해 보면 공공기관의 부채를 증가시키는 주요한 요인으로 정부정책사업 수행, 공공기관에 대한 요금규제, 방만하고 비효율적인 공공기관의 경영 행태 등을 들 수 있다. 우선 선행연구들의 부채발생의 주요한 원인으로 지목한 것이 공공기관의 정부정책사업의 수행이다(김상헌 2014; 박정수 2013; 박진 외 2012; 정창훈 2013). 공공기관의 정부정책사업 수행이 부채증가에 있어서 문제가 되는 것은 정부가 국책사업을 수탁했을지라도 충분한 자금 지원이 없을 때이다. 특히 자금 지원 없는 정책사업 수행은 정부사업수행에 출연금이 배정되는 준정부기관 보다는 공기업에서 더 문제가 된다. 지난 정부에서 진행되었던 대규모 국책사업들은 정부의 권고로
시작되었고 본래 사업 계획에 없는 신규자금 수요였기 때문에 대부분의 사업비를 부채를 통해 충당하였다. 따라서 공공기관의 정부정책사업 수행비율이 높을수록 공공기관들은 신규사업자금을 위해 더 많은 자금을 차입했고 그 결과 부채가 큰 폭으로 증가하였음을 유추할 수 있다. 더구나 공공기관의 정부정책 사업수행은 공공기관의 자율성을 크게 침해하며 수익이 날 수 있는 핵심 사업에 투자의 기회를 소홀히 하게 되어 부채감축을 위한 기회를 잃어버리는 부작용을 발생할 수 있다.
둘째, 정부의 공공기관에 대한 요금통제는 부채증가의 한 원인이 될 수 있다. 전통적으로 정부는 물가에 큰 영향을 끼치는 전기, 가스, 수도, 철도, 도로 등의 요금을 통제해 왔다. 정부는 물가인상이 여론을 악화시켜 정부에 대한 정치적 지지수준을 떨어뜨리기 때문에 요금관리가 어려운 사기업보다는 통제가 용이한 공공기관의 요금을 관리해 왔다. 선행연구들도 이와 같은 정부의 요금통제가 관련 공공기관 부채증가의 직접적인 원인임을 지적하고 있다(감사원, 2013; 권순조, 2014; 김찬수, 2012; 오건호, 2014; 이상철, 2013). 정부로부터 요금통제를 당하는 공공기관들은 정부의 강력한 요금규제로 인하여 공공기관 요금의 원가보상률이 100% 미만에서 결정되어 수익성이 크게 악화된다고 주장한다. 물론 공공기관의 원가를 정확히 검증하고 계산하는 것은 매우 어려운 일이 때문에 공공기관의 주장을 액면 그대로 받아들이기 어려운 측면이 존재하더라도 공공요금은 원가 이하에서 공급되고 있다는 것이 일반적인 인식이다(연합뉴스, 2013). 문제는 이렇게 원가보다 낮은 공공요금이 계속 유지될 때, 공공기관은 원가차이만큼 누적적으로 적자를 보게 되고 경영을 유지하기 위해 불가피하게 차입을 하여 부채 규모가 증가하게 된다. 따라서 공공기관의 요금결정의 자율성이 정부의 요금규제에 의해 침해 될 때 공공기관의 부채가 증가한다는 가정을 도출할 수 있다.
셋째, 공공기관들이 비효율적인 사업 및 경영관리는 공공기관의 부채증가의 한 요인이 될 수 있다(김영신, 2012; 박진, 2012; 정성호･정창훈, 2012). 비효율적인 경영관리는 공공기관의 사업비와 원가를 높여 수익성을 저하시키거나 적자를 발생시켜 궁극적으로 부채를 증가시키는 요인이 된다. 과도한 인건비, 불필요한 복리후생제도, 낭비적인 예산집행 등이 공공기관 비효율의 대표적인 예이다. 특히, 경쟁으로 인한 진입과 퇴출이 상시적으로 이루어져 효율적인 경영을 유지해야만 생존할 수 있는 민간기업과는 달리 독점적으로 서비스가 제공되는 공공기관의 경우 혁신에 대한 유인이 부족하기 때문에 경영비효율을 가지고 있다. 그러나 비교대상이 없기 때문에 비효율의 정도를 확인하기 어렵고 비효율과 부채와의 인과관계 역시 확인하기 어려운 측면이 있다.
특히, 대리인인 공공기관에 대한 통제와 감시제도가 미흡하게 작동될 때 공공기관의 도덕적 해이 (Moral Hazard)를 증가시켜 비효율을 일으키게 된다. 문제는 공공기관의 비효율과 부채와의 관계를 정량적으로 측정하기가 쉽지 않다는 데 있다. 비교적 명확하게 인과관계가 드러나는 정부 정책
사업 수행이나 요금규제와는 달리 경영비효율의 영향은 크기도 작고 인과관계도 명확하지 않기 때문이다. 정부는 공공기관부채감축의 주요한 정책수단으로 경영의 방만경영 해소를 통한 경영 효율화를 핵심 정책수단으로 선택하였기 때문에 공공기관의 비효율적 경영이 부채를 증가시킨다는 가설을 검증한다.
마지막으로 공공기관의 경영진에 대한 정치적임용은 공공기관의 부채를 증가시킬 수 있다. 흔히
‘낙하산 인사’로 불리는 공공기관 경영진에 대한 정치적 임용의 효과에 대하여 많은 학술적, 정책적 논란이 있어 왔다. 선행연구들은(김헌, 2007; 이명석, 2001; 유승원 2009, 2013; Vinary & Tushman, 1986; Pfeffer and Davis-Blake, 1986) 공공기관의 경영진에 대한 정치적 임용과 조직성과와의 관련성을 실증적으로 분석하였지만 부채와의 관계를 분석한 연구는 없는 실정이다.6) 선행연구들은 공공기관의 정치적 임용의 효과에 대해 상반된 결과를 보여주고 있다. 결과들은 정치적 임용이 조직성과를 악화시켰다거나 조직성과와 관련이 없는 것으로 분석되고 있다. 이런 의미에서 공공기관 기관장의 정치적 임용과 부채와의 관계에 대한 실증분석은 공공기관 경영진에 대한 정치적 임용의 효과성에 대한 중요한 정책적 함의를 제공할 수 있다. 우선 공공기관 경영진에 대한 정치적 임용은 공공기관 부채를 직접적으로 증가시킬 수 있다. 이명석(2001)은 전문성이 낮은 공공기관 임원에 대한 정치적 임용의 경영성과가 낮다는 것을 실증적으로 분석하였다. 연구결과는 정치적으로 임용된 경영진을 갖고 있는 공공기관이 경영평가의 비계량 부문인 주요사업과 경영관리 점수가 실적주의에 의해 임용된 기관장보다 낮다는 것을 발견하였다. 따라서 정치적으로 임용된 경영진을 갖고 있는 공공기관은 주요사업 추진에 있어서 성과를 내지 못하거나 경영관리에 비효율이 발생하고 이는 기관의 재무 상태를 악화시켜 부채가 증가할 가능성이 있다.
다른 한편으로, 공공기관 경영진에 대한 정치적 임용은 정부의 정책사업 수행과 경영비효율을 통하여 간접적으로 부채를 증가시킬 수 있다. 대통령은 공공기관에 대한 정치적 통제를 위하여 공공기관 경영진에 대한 정치적 임용의 유인이 발생한다(김병섭 외, 2010) 공공기관 기관장은 이러한 임명권자의 의지에 반하는 사업을 추진하기 어렵고 이는 정치적으로 임명된 공공기관장이 적극적으로 정부정책사업을 수행하게 되는 원인이 된다. 이러한 정책사업 수행은 앞서 서술한 것처럼 공공기관의 부채를 증가시키는 주요요인이 된다. 또한, 공공기관장에 대한 정치적 임용은 경영비효율을 통해서도 부채에 영향을 끼칠 수 있다. 박상희･김병섭(2012)은 자원의존이론의 관점에서 노조는 외부에서 온 기관장을 통하여 수당 및 성과금에서 이익을 취하려는 유인이 있다고 주장하였다. 낙하산 인사의 경우 정통성의 부족으로 노조와의 협상력이 떨어질 수 있고 위와 같은 유인을 가지고 있는 노조에 많은 양보를 할 가능성이 있다. 특히, 노사관계의 안정화는 경영평가의
6) 현 시점에서 해외의 경우도 공공기관 기관장과 부채와의 직접적인 관계를 실증적으로 분석한 논문은 찾을 수 없었으나 공공기관 임원 및 기관장의 효과성에 대한 논란이 계속되기 때문에 추가적인 실증연구가 필요하다.
중요한 평가항목이기 때문에, 사업실적에 자신이 없는 낙하산 인사는 노조에 많은 양보를 하고 이는 경영비효율성을 높이는 요인으로 작용할 수 있을 것이다. 결과적으로 이렇게 발생한 경영의 비효율성은 공공기관의 재무상태를 압박하여 부채를 증가시키는 원인이 될 수 있다.
가설 1. 공공기관이 정부정책사업을 많이 수행할수록 부채비율과 증가율이 높을 것이다.
가설 2. 정부로부터 요금규제를 받는 공공기관은 부채비율과 증가율이 높을 것이다.
가설 3. 경영의 비효율성이 높은 공공기관은 부채비율과 증가율이 높을 것이다.
가설 4. 정치적으로 임용된 기관장을 가진 공공기관일수록 부채비율과 증가율이 높을 것이다.
가설 4-1. 정치적으로 임용된 기관장을 가진 공공기관은 더 많은 정부정책사업을 수행함으로써 부채비율과 증가율이 높을 것이다.
가설 4-2. 정치적으로 임용된 기관장을 가진 공공기관은 경영의 비효율성이 높기 때문에 부채비율과 증가율이 높을 것이다.
<그림 1> 공공기관의 경영특성과 부채
Ⅴ. 연구의 방법
1. 자료의 수집
공공기관에 대한 부채유발요인에 대한 실증 분석을 위해 공기업(시장형, 준시장형) 30개, 준정부기관(기금관리형, 위탁집행형) 83개의 3개년 치(2011, 2012, 2013) 자료 351개를 분석 대상으로 하였다. 다만, 준정부기관의 경우 공공기관의 경영계획서를 제출하지 않은 기관을 제외하고 모든 자료를 제출한 41개 대상으로 실제 분석을 진행하였다. 공기업과 준정부기관을 구분하여 분석한 이유는 두 유형의 공공기관별로 경영환경과 조직특성이 다르고 이러한 차이에 의해 부채유발변수가 달라질 수 있기 때문에 보다 세밀하고 구체적인 부채유발요인을 밝혀내기 위함이다. 연구가설에서 제기된 여러 가설들을 테스트하기 위하여 다양한 공공기관 자료를 이용하였다. 자료의 수집은 다양한 자료를 하나의 데이터 셋에 모아서 진행하였다. 특히, 정부정책사업의 변수는 저자들이 수개월에 걸쳐 주무부처 성과계획서와 공공기관에서 제출한 경영목표계획서를 직접 비교하는 내용분석방식7)으로 진행하였다. 연구가설에 제시된 주요변수들을 측정하여 정량적으로 분석한 선행 실증연구가 없기 때문에, 관련 자료를 이용하여 대리변수(Proxy Variable)를 설정하였다. 공공기관의 부채와 특성에 관한 자료들은 공공기관 경영정보 공개시스템을 이용하였으며, 주요 공공기관부채유발요인에 관한 자료는 정부 및 공공기관에서 제출한 문서 및 개별 공공기관 웹사이트 자료를 이용하여 측정하였다. 주요변수들의 정의와 자료 출처는 <표 4>에 정리되어 있다.
7) 내용분석은 48개 중앙부처 성과계획서와 71개 공공기관의 경영목표계획서를 전수 확인하는 방식으로 진행되었다.
변수명 설명 출처 정책사업 전략과제일치율: 공공기관의 전략과제 사업과 주무부처의 성과목
표 및 관리과제 사업의 일치비율 공공기관 경영계획서,
주무부처 성과계획서 요금규제 요금 TFT 기관
(전기, 가스, 상수도, 도로, 철도=1, 기타=0) 기획재정부 자료
정치적임용 기관장출신 (정치인+관료=1, 기타=0) 공공기관 및 포털 웹사이트 부채비율 부채-자산비율=부채/자산 (%)
공공기관 경영정보 공개 시스템 (알리오) 부채증가율 2009년 대비 부채증가율 (%)
경영비효율 1인당 복리후생비(천원) 조직연령 조직연령=측정년도–창립년도 조직크기 log (총매출액)
조직성과
(정량) 매출액 대비 당기순이익 (ROS) 조직성과
(정성)
경영평가점수 등급
(S=6, A=5, B=4, C=3, D=2, E=1)
분야 에너지 공공기관 더미, 기타공공기관 더미
<표 4> 측정변수 설명 및 출처
2. 측정변수
1) 종속변수
공공기관의 부채의 심각성을 측정하는 변수로 본 연구는 부채-자산비율과 부채 증가율을 사용하였다. 일반적으로 부채의 총량을 표준화하여 비교하는 변수로 부채-자본비율이나 부채-자산비율을 사용하지만 최근 공공기관의 급격한 부채증가로 말미암아 자본잠식에 이른 공기업8)도 있어 부채-자산비율을 부채총량의 대리변수로 사용하였다. 또한 지난 정부 급격히 늘어난 부채증가에 대한 정확한 검증을 위하여 2009년도부터 측정년도 간의 부채증가 비율을 사용하였다. 부채 관련하여 두 가지 종속변수를 사용하는 이유는 가설에서 제시한 주요 유발요인들의 인과관계에 대한 심층적인 분석정보를 얻기 위함이다. 예를 들어 부채-자산비율은 공공기관의 지속적인 부채총량을 의미하기 때문에 특정시점의 부채증가율보다 영향을 덜 받아
8) 대표적인 자본잠식 공기업으로 대한석탄공사를 꼽을 수 있다. 2013년 자산은 6,989억원인 반면, 부채는 1조 5,267억원을 기록하였다.
이 외에 한국환경공단, 국립공원관리공단, 한국소비자원, 한국고용정보원 등이 완전자본잠식 상태에 처해 있다. 이러한 자본잠식은
공공기관의 내부 경영요인에 의해 영향을 받는다고 할 수 있다. 그에 반하여 부채증가율은 특정시점의 외부 환경변수에 영향을 크게 받는다. 우리나라의 경우 2009년 이후 준정부기관보다는 공기업에서 비합리적인 정부정책사업과 요금규제가 크게 증가하였기 때문에 부채관련 변수를 두 가지로 구분하여 분석할 필요가 있다.
2) 독립변수
독립변수는 본 연구의 가설에서 부채증가의 원인으로 나타난 (1) 정부정책사업 수행 (2) 요금규제 (3) 비효율적 경영 (4) 기관장에 대한 정치적 임용을 측정할 수 있는 대리변수를 사용하였다. 먼저 공공기관의 정부정책사업 수행을 계량적으로 측정하기 위하여 공공기관과 주무부처의 사업목표 일치율을 사용하였다. 사업목표 일치율은 공공기관이 매년 기획재정부에 제출하는 경영목표계획서9)의 전략방향, 전략목표, 전략과제10)와 주무부처 성과계획서의 전략목표, 성과목표, 관리과제에서 제시된 사업의 내용이 얼마나 일치하는 가를 내용분석11)(Content Analysis)을 통하여 측정하였다.
내용분석은 2011년에서 2013년 동안의 공공기관 경영목표계획서와 주무부처의 성과계획서의 내용을 복수의 코더에 의해 교차 확인방식으로 진행되었으며 평정자 간 신뢰성(Inter-Coder Reliability)을 상관관계 분석을 이용하여 측정하였다. 두 코더 간의 상관관계는 1%의 유의수준에 0.777이어서 높은 연관성을 나타내어 내용분석의 신뢰성은 확보된 것으로 간주하였다. 신뢰성에 대한 분석 외에 공공기관과 정부부처의 사업내용 일치율이 통념수준에서 정부정책사업을 대표하는지 알아보기 위해 전략방향, 전략목표, 전략과제와 주무부처의 성과계획서의 사업목표와의 일치비율을 공기업과 준정부기관으로 나누어 <표 5>에서 정리하였다. 분석결과는 공기업 경우 모든 목표수준에서 준정부기관보다 사업의 일치율이 낮게 나타난다. 이는 기관의 설립목적이 정부사업을 보조하는 데 있는 준정부기관이 정부정책사업을 더 많이 수행한다는 인식과 부합되는 결과이다.
연도별 일치율 변화의 경우 전략목표와 전략과제의 경우 2011년 2013년 사이에 일치율이 높아져 지난 정부 시절 정공공기관의 정부정책사업이 점차 늘어났다12)는 세간의 통념과 일치되는 결과이다.
요금규제의 경우, 기획재정부의 원가통제 TFT에서 정확한 원가검증을 위한 분야로 지정한 가스, 철도, 전기, 도로, 수도 등 5개 분야의 공기업을 ‘1’로 하는 더미변수를 사용하였다. 이러한 요금통제
9) 일부 준정부기관의 경우 경영목표계획서를 제출하지 않아 분석대상에서 제외하였다.
10) 주분석에서는 전략방향과 전략목표가 상위수준의 실질적인 사업내용이 아니라 추상적인 사업방향만을 설명하고 있기 때문에 개별 사업정보를 수록한 전략과제 일치율을 대리변수로 사용하였다. 다만, 세 변수간의 상관관계는 모두 1% 유의수준에서 0.50을 넘어 변수간의 관련성이 매우 높은 것으로 분석되었다.
11) 현재 대부분의 공공기관에서 구분회계가 실시되지 않아 정부정책사업과 기관고유사업을 제도적으로 정확히 구분할 수 있는 방법은 없는 실정이다. 본보에서는 이러한 한계를 고려하여 공공기관과 주무부처의 사업내용을 내용적으로 비교 분석하여 사업내용이 실질적으로 같은 경우 정부정책사업으로 분류하는 방법을 사용하였다.
12) 공기업의 경우 2013년은 오히려 일치율이 떨어졌으나 이는 2013년의 경영계획서가 작성된 2012년은 이명박 정부의 마지막 해로써 대부분의 정책사업이 마무리되는 시점이기 때문이다.
기업으로 지정된 공기업은 정부의 물가통제를 위한 요금 인하요구로 인하여 요금을 원가 이상으로 올릴 수 없기 때문에 수익성 저하로 부채가 증가한다.
다음으로 최근 정부의 정상화 대책에서 강조되는 것처럼 비효율적 경영이 부채를 증가시키는 변수로 선정되었으며 비효율적 경영은 선행연구를 참고하여 1인당 복리후생비 비율로 측정하였다 (한종석, 2014). 1인당 복리후생비를 많이 지급할수록 공공기관 내부에 방만하고 비효율적인 경영관행이 남아 있을 가능성이 높기 때문이다. 최근 정부의 방만경영 해소노력도 불필요하고 낭비적인 복리후생제도를 줄이거나 폐지하는 쪽에 정책적 주안점을 두고 있다. 이러한 복리후생비의 규모는 공공기관 경영정보 공개시스템(알리오) 자료를 통해 파악하였다. 정치적 임용의 경우 기관장이 정치인이나 정부 관료출신일 경우 주무부처의 정치적 영향력에서 자유롭지 못하다. 기관장 출신배경은 개별 공공기관의 홈페이지와 언론보도를 통하여 수집되었으며, 기관장의 출신을 정치인과 관료인 경우를 ‘1’로 설정하는 더미변수를 사용하였다.
유형 연도 전략방향 전략목표 전략과제
전체
2011 36.2% 25.2% 19.5%
2012 39.2% 30.0% 23.6%
2013 35.7% 30.1% 25.4%
평균 37.0% 28.6% 23.0%
공기업
2011 23.8% 23.2% 17.6%
2012 29.9% 27.5% 22.9%
2013 23.3% 24.5% 20.6%
평균 25.6% 25.1% 20.5%
준정부기관
2011 48.5% 27.2% 21.3%
2012 48.5% 32.6% 24.2%
2013 48.0% 35.6% 30.1%
평균 48.3% 32.0% 25.4%
<표 5> 공공기관과 주무부처 사업내용 일치율 분석
3) 통제변수
종속변수인 부채에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 통제하기 위하여 (1) 조직연령, (2) 조직규모, (3) 조직성과(정량, 정성) (4) 연도 (5) 공공기관의 분야 등을 통제변수로 사용하였다. 먼저, 조직 연령변수는 현재년도에서 설립년도를 뺀 기간을 사용하였으며 조직규모는 선행연구를 참고하여 총매출액의 로그 값을 사용하였다(조준기, 2014). 조직성과는 정량과 정성으로 구분하여 측정하였으며 정량적 조직성과는 매출 대비 당기순이익(ROS: Return on Sales)을 사용하였다.
정성적 조직성과는 S ~ E까지의 해당년도 경영평가등급 점수를 사용하였다. 마지막으로 공공기관의 분야를 통제변수로 사용하였다. 특히 지난 정부에서 에너지 분야 공공기관의 대규모 국책사업이 진행되었기 때문에 에너지 공공기관을 더미변수로 처리하여 공공기관의 업무특성이 부채에 끼치는 영향을 통제하였다.
3. 분석방법
이상에서 설명한 변수를 활용하여, 본 연구에서는 부채를 발생시키는 주요 요인을 확인하기 위해 기초 통계분석(Descriptive Analysis), 변수 간 상관관계 분석 (Correlation Analysis), 패널 회귀분석(PCSE:
Panel Corrected Standard Error)을 실시하였다. 기초통계분석에서는 주요변수의 평균, 표준편차, 최대값과 최소값을 확인하였으며 상관관계분석에는 주요 변수들 간의 상관 관계정도를 파악하였다.
마지막으로 2011년 ~ 2013년 3개년 치의 공공기관의 부채관련 자료를 바탕으로 패널 회귀분석을 하여 독립변수들과 종속변수와의 인과관계를 분석하였다. 회귀분석은 Stata 12.0에서 실시되었으며 전체샘플에 대한 분석을 실시한 후 공기업과 준정부기관을 나누어 분석하였다.
Ⅵ. 분석결과
1. 자료 및 현황 분석
<표 6>은 본 연구의 실증연구에서 사용되는 변수의 기초통계량을 보여주고 있다. 주요변수들에 대한 기초통계분석을 진행한 결과, 분석대상 공공기관들은 평균적으로 58%의 부채비율을 갖고 있으며 약 23%의 정부사업을 수행하고 있음을 보여주고 있다. 공공기관의 기장 중 정치인과 관료출신 비율이 절반을 넘어(약 58%) 최근 낙하산 인사이나 관피아 논란에서 보여준 것처럼 우리나라의 공공기관의 경영진 선임이 정치적 임용에 크게 의존하고 있는 현실을 보여주고 있다.
기획재정부로부터 요금통제를 받는 요금기관은 총 5개 기관으로 나타났으며 전체공공기관의 평균 1인당 복리후생비는 약 560만원 수준인 것으로 나타났다.
관측치 평균 표준오차 최소값 최대값
부채자산비율 292 58.71 43.67 0.05 322.13 부채증가율 272 207.50 1,183.85 - 97.01 13,856.25
정책사업 194 23 18 0 75
요금규제 297 0.05 0.22 0 1
경영비효율 293 5,646.91 6,414.67 37.65 46,348.34
정치적임용 339 0.58 0.50 0 1
조직연령 351 24.12 19.75 1 106
조직규모 293 12.42 2.076 7.857 17.825
조직성과(정량) 293 3.82 17.21 84.90 160.89
조직성과(정성) 332 3.38 1.01 1 6
에너지 348 0.14 0.35 0 1
기타 348 0.05 0.20 0 1
<표 6> 주요변수에 대한 기초통계분석
<표 7>은 본 연구의 실증연구에서 사용되는 데이터 상 주요 부채유발 변수별로 상위 5개 공공기관 현황과 그들의 2013년 부채-자산비율 및 2009년~2013년 간의 부채증가율을 보여주고 있다. 주요 부채유발변수로는 정책사업 수행, 요금규제, 기관 내의 경영비효율, 경영진의 정치적 임용 등이 꼽히고 있다. 각 유발변수별로 상위 5개 공공기관의 부채비율과 부채증가율을 살펴보면, 몇 가지 예외가 있기는 하지만, 대체적으로 전체 평균에 비해서 높은 편임을 알 수 있다. 특히, 주요 정책사업 수행기관, 요금규제의 대상기관들의 수치들이 전체 공공기관 평균에 비해 매우 높은 편으로 나타난다.
<표 7> 주요 부채유발 변수에 대한 현황분석
부채유발 변수 대표적인 5개 공공기관명 부채-자산비율(%) 부채증가율(%)13)
정책사업14)
한국토지주택공사 82.07 30.29
한국수자원공사 54.67 367.29
한국석유공사 64.29 116.71
한국광물공사 67.49 291.25
한국가스공사 79.54 95.44
요금규제15)
한국전력공사 66.92 260.16
한국가스공사 79.54 95.44
한국수자원공사 54.67 367.29
한국도로공사 48.54 18.87
한국철도공사 78.81 100.85
경영비효율16)
한국예탁결제원 52.40 17.7
한국석유공사 64.29 116.71
한국관광공사 28.68 -1.6
한국거래소 54.15 642.62
한국가스공사 79.54 95.44
정치적임용17)
국민건강보험공단 33.65 540.38
한국전력공사 66.92 260.16
한국토지주택공사 82.07 30.29
한국마사회 7.84 -46.44
한국도로공사 48.54 18.87
전체 공공기관 평균 66.89 78.37
13) 2009년부터 2013년 사이의 부채증가율
14) 허경선 외(2013)에서 제시하는 주요 정책사업을 수행한 5개 공공기관 15) 요금사업을 수행하는 5개 공공기관
16) 1인당 복리후생비 상위 5개 기관
17) 정치적 임용의 경우 정치적 임용된 기관장이 있는 공공기관 중 매출액 크기 상위 5개 기관
2. 상관관계분석
기초통계분석 이외에 변수들의 관련정도를 파악하기 위해 <표 8>과 같이 상관관계분석을 실시하였다. 분석결과 부채자산비율과 부채증가율은 1% 유의슈준에서 상관관계(0.16)가 있었다.
부채자산비율은 정량적 조직성과와 1% 수준에서 음의 관계(-0.30)를 나타내어 순이익이 높을수록 부채가 줄어들고 있음을 보여준다. 부채증가율과는 조직연령과 5%의 유의수준에서 음의 상관관계 (-0.11)를 보여주고 있어 오래된 조직일수록 부채증가율이 낮은 것으로 나타났다. 조직규모와 요금규제의 상관관계가 매우 높게 나타났는데(0.43) 이는 요금통제기업들이 국민경제에 큰 영향을 끼치는 대규모 공기업이기 때문에 나타난 결과라고 볼 수 있다. 정치적 임용의 경우 조직의 효과성을 나타내는 경영비효율성(복리후생비)과 정량적 조직성과와 관련이 있었다. 먼저 정치적 임용은 경영비효율성과 1% 유의수준에서 음의 상관관계(-0.19)가 나타나 노조와의 타협 때문에 경영비용이 올라간다는 세간의 인식과는 달리 정치적으로 임용된 기관장 하에서 복리후생비가 낮은 것으로 나타났다. 조직성과의 상관관계의 경우, 정치적 임용은 정량적 조직성과(매출액 대비 순이익)과 음의 상관관계(-0.30)를 보여주어 정치적으로 임용된 기관장의 성과가 좋지 않음을 보여주고 있다. 한 가지 흥미로운 결과는 정치적 임용은 정성적 조직성과(경영평가실적)와는 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 이는 정치적 임용의 경영평가실적을 낮춘다는 기존의 연구(이명석, 2001)와 다른 결과이며 임용에 있어 정치적 결정은 주관적으로 평가하는 경영평가보다는 객관적으로 산출되는 순이익에 더 부정적인 영향을 끼칠 수 있음을 보여준다.
부채 자산 비율
부채 증가율
정책 사업
요금 규제
경영 비효율
정치적 임용
조직 연령
조직 규모
조직 성과 (정량)
조직 성과 (정성)
에너지 기타
부채 자산비율 1
부채
증가율 .16** 1 정책
사업 -.01 .04 1 요금
규제 .02 -.01. -.10 1 경영
비효율 -.11* -.08 -.03 .14* 1 정치적
임용 .06 .08 .10 .04 -.19** 1 조직
연령 -.03 -.11* -.15* .14* .22** .15** 1 조직
규모 .03 -.01 -.34** .43** .38** -.01 .16** 1 조직성과
(정량) -.30** -.01 -.01 -.15** .32** -.32** .01 -.07 1 조직성과
(정성) -.04 -.07 -.09 .02 -.07 .03 .05 .04 .20** 1 에너지
기관 .02 -.02 -.01 -.04 .13* .18** -.09* .41** -11* -12* 1 기타
기관 -.05 -.02 -.01 -.04 -.06 .03 .11* -.14* .02 .02 .09 1
<표 8> 변수 간 상관관계 분석 결과
주: **p<0.01, *p<0.05, *p<0.1
3. 패널회귀분석
분석방법에서 서술한 대로 회귀분석은 부채-자산비율과 부채증가율에 대해 독립변수들의 끼치는 인과관계를 분석하기 위해 실시되었다. 통계분석은 2011년~2013년 치의 3개년 치를 사용하였기 때문에 시계열분석(Times Series)과 단면자료(Cross Section)가 합쳐진 패널분석을 진행하였다.
패널회귀분석은 분석변수들이 가질 수 있는 시간의 효과를 통제함으로써 편의(Bias)를 줄여
통합회귀분석(Pooled OLS)보다 정확한 분석결과를 얻을 수 있다. 패널분석은 PCSE18)(Panel Corrected Standard Error)분석으로 진행하였다. 분석은 변수 간의 인과관계 경로를 파악하기 위하여 경로분석을 실시하였는데 먼저 주요독립변수들과 부채변수들과의 인과관계 여부를 분석하였다. 그 후 정치적 임용이 정부정책책사업과 경영비효율성에 끼치는 영향을 분석함으로써 정치적 임용이 정부정책사업과 경영비효율성을 통하여 공공기관의 부채에 끼치는 간접적인 영향력을 분석하였다. 마지막으로 다양한 정부정책사업 대리변수들의 부채와의 인과관계를 측정하였다.
첫째, <표 9>와 같이 독립변수들이 종속변수에 끼치는 인과관계는 다음과 같다. 먼저 부채-자산비율의 경우, 전체샘플에서 정책 사업 수행은 10%의 유의수준에서 부채-자산비율을 증가시키는 것으로 분석되었다. 또한 공기업 샘플에서 요금규제를 받는 공기업은 1% 유의수준에서 부채-자산비율이 증가하였고 준정부기관 샘플에서 1인당 복리후생비는 10% 유의수준에서 부채-자산비율을 높이는 것으로 분석되었다. 정량적 조직성과(ROS)와 정성적 조직성과(경영평가점수) 모두 1% 유의수준에서 부채-자산비율을 떨어뜨리는 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 조직의 성과가 좋을 때 수익을 많이 남기거나 자원을 효율적으로 사용하여 부채를 그만큼 덜 사용하기 때문에 나타난 결과라 할 수 있다. 에너지 공기업의 경우 1% 유의수준에서 부채-자산비율이 높은 것으로 나타났지만 에너지 분야의 준정부기관은 오히려 부채가 작은 것으로 나타나 자원개발을 주도하거나 요금규제를 많이 받는 에너지 공기업에서 부채가 문제가 되고 있음을 보여주고 있다.
2009년 대비 부채증가율에서는 전체샘플과 공기업 샘플에서 공공기관장의 정치적 임용이 각각 1%와 10%의 유의수준에 부채증가율을 높이는 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 2009년 이후로 정치적 임용에 의한 비효율로 부채가 늘어났을 가능성이 있음을 시사해 주는 결과라 할 수 있다.
공공기관의 정책 사업 수행은 공기업 샘플에서만 1%의 유의수준에서 부채증가율을 높이는 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 정책사업 수행 변수가 고정적인 부채-자산비율보다 특정 시기의 부채증가율과 더 높인 관련성이 보여주기 때문이다. 이는 실제로 지난 정부에서 대규모 국책사업을 공기업에서 수행하였다는 사실에 부합하는 결과이다. 요금규제의 경우 공기업 샘플에서 1%의 유의수준을 가지고 부채증가율을 높이는 것으로 분석되었다. 이는 부채-자산비율에서의 분석과 같은 결과이며 요금통제를 받는 기관들이 모두 공기업이기 때문에, 전체샘플보다는 공기업에서 통계적 유의성이 나타났으며 공공서비스 요금에 대한 규제의 정도가 부채증가에 상당한 영향을 끼치고 있음을 보여주는 결과라 할 수 있다. 또한 1인당 복리후생비로 측정된 경영비효율의 경우 부채-자산비율에서의 결과와 유사하게 준정부기관 샘플에서 5% 유의수준에서 부채증가율을
18) Panel Corrected Standard Error(PCSE)분석은 변수의 이분산성(Heteroscedasticity)과 자기상관성(Autocorrelation)을 줄임으로써 패널 고정효과분석(Fixed effects) 또는 확률효과분석(Random Effects)보다 정확한 분석값을 얻을 수 있다. 다만, 변수 간 변이
높이는 것으로 분석되었다. 이는 경영비효율은 수익지표가 있는 공기업보다는 정부로부터 많은 재정지원을 받아 정부와 유사하게 운영되는 준정부기관에서 더 문제가 된다는 것을 보여주는 결과이다.
부채-자산비율 2009년 대비 부채증가율
전체 공기업 준정부 전체 공기업 준정부
B (SE) B (SE)
정책사업 0.185*(9.532) -0.038(0.105) (0.182)-0.145 (1.079)-0.349 1.643***(0.437) -1.097(1.442)
요금규제 (17.92)1.145 19.52***(2.168) - 27.05
(47.23) 12.45***
(1.884) -
경영비효율 -0.001(0.002) -0.001(0.001) (0.001)0.002* (0.001)0.001 -0.001(0.001) 0.0246**(0.010)
정치적임용 (3.313)3.541 (4.504)2.054 (7.066)-4.646 26.22***(8.297) 21.23*(12.86) (23.67)35.83
조직연령 (0.221)0.015 0.363***(0.079) -0.363***(0.075) -1.311**(0.628) -0.170(0.329) -2.708***(0.582)
조직규모 (2.740)0.835 -6.299***(1.110) (1.822)1.793 (16.37)21.48 -6.172(4.294) 47.93***(12.69)
조직성과(정량) -0.271***(0.061) -0.420***(0.117) -2.329***(0.876) (0.479)-0.781 (0.435)0.216 -3.783(4.249)
조직성과(정성) -0.631
(1.145) -4.650***
(2.276) -8.092***
(2.617) -18.37*
(10.55) 9.284
(11.27) -38.80**
(16.37) 에너지기관 (12.40)15.15 36.38***(5.415) -34.49***(7.231) (61.38)-55.43 63.05***(23.21) -39.90**(19.96)
기타기관 -0.904(21.88) -29.81***(4.716) (11.97)23.19* (29.00)52.15* 45.91***(13.00) 19.71**(7.992)
관측치 144 77 67 134 77 57
R-square 0.142 0.516 0.320 0.035 0.287 0.416 Wald chi-sq 29.36 4280.9 67.95 5605.5 1235.8 1250.6 Prob > chi-sq 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
<표 9> 공공기관 부채요인 분석결과
주1: B=비표준화 계수(Unstandardized Coefficient)
주2: SE=Panel Corrected Standard Error(부채-자산비율 전체모형은 Random Effect의 Standard Error) 주3: *** p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
둘째, 정치적 임용과 부채증가율 간에 통계적으로 직접적인 유의한 관계가 있는 것으로 분석되었기 때문에 정치적 임용이 정부정책사업과 경영비효율을 통하여 간접적으로도 부채증가율 영향을 끼치는지를 별도의 패널 모형을 통하여 분석하였다. <표 10>의 분석 결과 정치적 임용은 공기업 샘플에서 정부의 정책 사업을 5% 유의수준에서 증가시키는 것으로 나타났다. 이는 가설 4에서와 같이 정치적으로 임용된 기관장이 직접적으로 부채를 증가시키기도 하지만 또한 정부의 정책 사업을 더 많이 수행하고 그 결과 간접적으로도 공공기관의 부채증가율을 높이고 있음을 보여주고 있다.
다른 한편으로 정치적 임용과 경영비효율의 결과는 세간의 인식과 다른 결과를 보여주고 있다.
모든 샘플에서 공공기관 기관장에 대한 정치적 임용은 1% 유의수준에서 1인당 복리후생비를 떨어뜨려 오히려 경영비효율을 개선하는 효과가 있는 것으로 나타났다. 최근 철도공사의 파업에서 볼 수 있듯이 정치적으로 임용된 기관장들이 정부의 정책에 보조를 맞추어 더 강력하게 공공기관의 비효율을 통제하고 있음을 보여주는 결과라 할 수 있다.
기관유형
정부정책사업 경영비효율
전체 공기업 준정부 전체 공기업 준정부
B (SE) B (SE)
정책사업 - - - 27.93
(33.63) 101.7*
(57.52) -31.02 (14.53) 요금규제 4.564***(1.394) 7.327**(3.275) - 453.8
(1393) -2782*
(1620) -
경영비효율 (0.002)0.002 (0.004)0.007 -0.009*(0.004) - - - 정치적임용 (2.456)0.544 7.232**(3.146) -4.036*(2.135) -2025***(617.5) -4892***(758.0) -1331***(329.5)
조직연령 -0.050(0.056) -0.186**(0.076) 0.095*(0.051) 65.48***(16.88) 65.48***(16.88) 33.42***(3.201) 조직규모 -3.522***(0.591) -4.401***(0.800) -3.195**(0.610) 616.7**(265.5) 1197***(445.5) -0.100.3(162.2) 조직성과(정량) -0.064(0.050) (0.054)-0.081 0.441***(0.142) 57.58**(27.10) 70.64**(35.51) 310.1***(85.66) 조직성과(정성) -0.835(1.341) (1.991)-1.151 -0.748(1.347) (602.5)157.2 (1260)-1087 -1135***(275.6)
에너지기관 -3.252
(4.008) 1.649
(3.802) -8.991***
(3.127) 1858
(1264) -2827***
(849.9) -1625***
(617.9)
기타기관 -14.20***(2.381) -19.85***(3.001) 17.73***(2.952) -2161**(1057) (1631)-1171 -5047***(1645)
관측치 144 77 67 144 77 67
R-square 0.119 0.268 0.172 0.200 0.324 0.601 Wald chi-sq 1008.4 639.2 5205.2 223.4 577.59 443.8 Prob > chi-sq 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
<표 10> 정치적 임용과 정부정책사업 및 경영비효율의 분석결과
주1: 값은 표준화 계수(Standardized Coefficient) 주2: SE=Panel Corrected Standard Error 주3: ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
정부의 정책사업이 공공기관의 부채증가율에 끼치는 중요한 변수로 분석되었기 때문에 <표 10>과 같이 구체적인 사업단위인 전략과제 일치율 외에 상위단계 사업내용인 전략방향과 전략목표의 주무부처 성과계획서 사업목표와의 일치율이 부채 증가율에 끼치는 인과관계를 추가로 분석하였다.
분석결과 전략목표의 일치율이 공기업 샘플에서 5%의 유의수준에서 부채 증가율과 통계적인 관련성이 있었다. 가장 상위단계 목표인 전략방향 일치율은 구체적인 사업단위가 아닌 상위단계의
선언적인 목표이기 때문에 부채와 관련이 없을 수 있다. 그러나 구체적인 사업단위인 전략목표와 전략과제가 주무부처의 정부성과목표 및 관리과제목표와 일치율이 높을수록 부채가 높다는 결과는 공공기관의 다양한 목표단위에서 진행되는 정부정책사업 수행이 특히 공기업의 부채증가율과 높은 관련성이 있다는 것을 시사해 주고 있다.
기관유형
전체샘플 공기업샘플 준정부샘플
1 2 3 4 5 6
B (SE) B (SE) B (SE) 전략방향일치율 (0.253)0.208 - 0.188
(0.175) - -0.094
(0.468) -
전략목표일치율 - 0.688
(0.418) - 1.236**
(53.27) - -0.723
(53.13) 요금규제 (63.28)13.28 (44.60)25.60 (55.23)99.07* 120.7***(16.36) - - 경영비효율 (0.001)0.001 (0.001)0.001 (0.001)0.001 (0.001)0.001 0.021**(0.009) 0.025**(0.010) 정치적임용 21.48**(10.13) 22.46**(8.93) (17.74)34.73* (16.80)17.16 (37.45)35.53 (25.62)40.92
조직연령 -1.518(0.988) -1.209*(0.647) (0.880)-0.680 -0.273(0.232) -2.853***(0.838) -2.983***(0.515) 조직규모 (20.89)33.86 (17.20)24.39 (12.52)3.625 -4.443(3.913) 53.17***(14.41) 48.87***(13.08) 조직성과(정량) -0.885*(0.474) (0.428)-0.673 (0.178)-0.156 (0.483)0.253 -3.256(3.955) (3.726)-4.440 조직성과(정성) -26.06**(12.76) -20.21**(9.553) (4.823)-7.263 (11.86)7.891 -58.29**(24.9) -34.61**(13.82)
에너지기관 -82.07(79.17) (66.24)-59.31 (46.43)31.87 42.86**(19.05) - -13.46 (19.97) 기타기관 128.8**(41.15) 78.69**(33.97) (100.9)28.62 42.74**(15.86) 20.20***(6.883) (80.58)187.4
관측치 113 134 65 77 48 57
R-square 0.064 0.048 0.224 0.271 0.433 0.416 Wald chi-sq 2297.6 561.31 16.43 170.3 109.4 2821.8 Prob > chi-sq 0.000 0.000 0.008 0.000 0.000 0.000
<표 11> 정부정책사업과 부채증가율의 분석결과
주1: 값은 표준화 계수(Standardized Coefficient) 주2: SE=Panel Corrected Standard Error
구분 가설내용 검정결과 가설
1
공공기관이 정부정책사업을 많이 수행할수록 부채비율과 증가율이 높을 것이다
전체샘플의 부채비율과 공기 업의 샘플의 부채증가율에서 채택
가설
2 정부로부터 요금규제를 받는 공공기관은 부채비율과 증가율이 높을 것이다 공기업 샘플에서 채택 가설
3 경영의 비효율성이 높은 공공기관은 부채비율과 증가율이 높을 것이다. 준정부기관 샘플의 채택 가설
4
정치적으로 임용된 기관장을 가진 공공기관일수록 부채비율과 증가율이
높을 것이다. 전체와 공기업 샘플의 부채증
가율에서 채택 가설
4-1
정치적으로 임용된 기관장을 가진 공공기관은 더 많은 정부정책사업을
수행함으로써 부채비율과 증가율이 높을 것이다. 공기업 샘플의 부채증가율에
서 채택 가설
4-2
정치적으로 임용된 기관장을 가진 공공기관은 경영의 비효율성이 높기
때문에 부채비율과 증가율이 높을 것이다. 기각
<표 12> 가설의 검정결과
이상의 회귀분석 결과를 <표 12>에서 요약하면 정부정책사업은 전체공공기관의 부채비율을 높이고 특히 공공기관 중 공기업에서 부채증가율을 높이는 것으로 나타나 가설 1은 부분적으로 채택되었다. 요금규제의 경우 공공기관 중 공기업에서 정부로부터 요금통제를 많이 받을수록 부채비율과 증가율이 모두 증가하는 것으로 나타나 부분적으로 가설 2도 채택되었다. 공공기관의 비효율성과 부채와의 관계는 준정부기관에서의 1인당 복리후생비가 높을 때 부채비율과 증가율을 높이는 것으로 분석되어 가설 3은 준정부기관 샘플의 부채증가율 변수에서만 부분적으로 채택되었다. 공공기관장의 정치적 임용의 경우 전체샘플과 공기업 샘플에서 직접적으로 부채증가율을 높이는 것으로 분석되어 가설 4는 부분적으로 채택되었다. 이와 함께 공기업에서 기관장에 대한 정치적 임용은 정부정책사업 비율을 높이고 이는 부채증가율을 높이는 것으로 분석되어 가설 4-1은 공기업 샘플의 부채증가율에서만 부분적으로 채택되었다. 마지막으로 공공기관장의 정치적 임용은 경영비효율을 증가시켜 부채를 증가시킨다는 가설 4-2는 정치적 임용이 오히려 복리후생비를 낮추어 경영효율화에 기여하는 것으로 나타났기 때문에 기각되었다.
