3. 대구시 공동주택단지의 보도형전면공지에 관한 연구

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대구시 공동주택단지의 보도형전면공지에 관한 연구*

A Study on the Sidewalk-type Frontage Space of the Apartment Complex in Daegu City

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장재일*Jang, Jae-Il

Abstract

The purpose of this study is to analyze the actual condition of the sidewalk-type frontage spaces of the apartment complex in Daegu and to find ways to improve them. As a result of the study, the followings are confirmed. The plans for the sidewalk-type frontage space are frequently carried out, but the concept is used without distinction from public pedestrian passage, and the public use right is secured passively. However, there is a risk of excessive infringement of property rights, and there is a possibility of conflict with the land owner in relation to public use rights. And it is also expected to be difficult to maintain because it is a private property. Therefore, this study proposes to divide the concept of the sidewalk-type frontage space and the public pedestrian passage, and to apply the regulations that match the characteristics of each. The local government should strengthen the establishment of public use rights in order to maintain its function, and the municipal ordinance should be amend so that compensation for contributed acceptance would be sufficient.

색인어 : 보도형전면공지, 공공보행통로, 공동주택단지, 지구단위계획, 공공사용권, 기부채납 Keywords : Sidewalk-type Frontage Space, Public Pedestrian Passage, Apartment Complex,

District Unit Plan, Public Use Right, Contributed Acceptance

* 경일대 부동산지적학과 교수 (주저자: [email protected])

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Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

지구단위계획에서는 사유지 일부를 공공에 개방하여 통행에 이용할 목적으로 전면 공지나 공공보행통로와 같은 개념이 활용된다. 하지만 이들은 법률로써 정의된 개념이 아니라 지구단위계획으로 규정되는 계획 요소이기 때문에 법적 성격이 명확하지 않다 (김지엽외, 2021). 따라서 이러한 개방공간을 지속적으로 유지⋅관리하는 방안이 미흡 하며, 특히 공동주택단지에 지정된 공공보행통로에서는 입주민들이 외부인의 출입을 차단하는 갈등 사례도 나타나고 있다

¹

.

대구시에서도 최근 건설되는 공동주택에서 단지내 개방형 통로를 계획하는 사례가 많다. 그 일례로 2020년 11월 정비계획이 결정된 OO구역은 아파트단지를 동서와 남북 방향으로 관통하는 공공보행통로와 함께 서⋅북측의 도시계획도로에 면하여 공공보행 통로를 계획하였다. 폐쇄되는 기존도로를 대신해서 보행의 연속성을 유지하기 위해 설 치하는 전자와 주변부 도로의 확장을 목적으로 전면공지를 보도로 활용하는 후자는 설 치 목적뿐 아니라 시설관리 측면에서도 분명히 성격이 다르다. 그럼에도 불구하고 현 실은 정확한 개념 정의 없이 공공보행통로란 용어를 사용하고 있으며 사업시행자에게 는 당연하게 해당 시설의 설치를 요구하는 것처럼 보인다.

이에 본 연구는 대구시의 공동주택단지를 대상으로 현재 계획⋅운영되고 있는 단지 내 개방형 통로에 대한 실태를 점검하고자 하며, 이를 통해 해당 계획이 가진 문제점을 파악하고 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 한다. 특히 전면공지를 활용한 보행공간 을 주요 대상으로 하는데, 이러한 형태가 대구시에서 활발히 계획되고 있음에도 이에 대한 검토가 충분히 이루어지지 않았다고 보기 때문이다. 연구의 방법으로는 우선, 유 사 용어들의 개념을 정립하고 관련된 법리를 검토하며, 대구시의 사례를 통해 관련 계 획의 경향을 파악한다. 그리고 사례에서 나타나는 문제와 원인을 분석한 다음, 끝으로 이러한 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하는 순서로 연구를 진행한다.

2. 선행연구 검토

대지내의 개방형 공간인 공개공지, 전면공지, 공공보행통로에 대한 연구를 살펴보면, 공개공지에 관한 연구가 유형분석, 제도, 지표, 설치기준, 이용행태 등 다양한 관점으로

1 경인일보, 2010.3.3. “교하신도시 입주자協 소유권주장 폐쇄 보행통로…” ; 중앙일보, 2012.11.23. “이웃 갈라놓은 광교신도시 공공보행통로” ; 뉴시스, 2016.12.28. “광교신도시 ‘공공보행로’ 놓고 이웃 APT간 대립” ; 경인일보, 2021.2.2. “수원 공공보행통로 아파트 ‘출입문 철거’ 충돌” 등 다수 신문기사 내용 참조

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많은 연구가 진행된 반면, 통행공간인 전면공지와 공공보행통로를 중심으로 다룬 연구 는 많지 않다. 전면공지에 대한 연구로서, 김지엽외(2010)는 전면공지에 대한 사용권의 제한은 공익과 시익의 균형을 위해 용적률인센티브를 전제로 조성되어야 한다고 주장 하였다. 공공보행통로에 대한 연구로 허현(2014)은 공공보행통로를 폐쇄하지 못하게 하 기 위해, 입주민이 이에 대한 공적의무를 승계하도록 주택법을 개정해야 한다고 주장했 다. 이주경(2016)은 구체적이고 현실적인 계획기준 마련과 함께 국토계획법 개정을 통 해 지속적 관리를 위한 지원방안이 도입해야 한다고 하였으며, 김지엽외(2021)는 공공 보행통로의 기능 유지를 위해 지상권과 같은 용익물권 설정이 필요하다 하였다. 한편 아파트단지내 공공보행통로의 갈등해결을 위해 박은별외(2015)는 주민참여설계를 대안 으로 제시하였고 이승지(2018a,b)는 공공보행통로의 갈등요인을 분석하고 CPTED 관점 에서 개선방안을 제시하기도 하였다.

전면공지나 공개공지에 대한 선행연구는 주로 도심부 상업가로변을 대상으로 하는 데, 본 연구는 공동주택단지를 대상으로 전면공지를 다룬다는 점에서 차이가 있다. 또 한 공공보행통로에서의 문제 해결을 위해 법적인 보완이나 새로운 계획기법의 도입을 제시한 선행연구와는 달리, 본 연구는 계획운영의 관점에서 문제를 파악하고 계획기준 의 정비를 통해 대안을 모색한다는 점이 차별화된다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 유사개념 구분

1) 대지내 공지

건축법 제58조는 건축물을 건축하는 경우 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 일정 거리

²

이상을 띄워야 하고 이로써 만들어지는 공지를 ‘대지 안의 공지’라고 한다. 반면 지구단위계획수립지침

³

에서는 ‘대지내 공지’의 개념을 건축법 제58조에 한정시키지 않 고 전면공지, 공개공지, 공공보행통로 등을 모두 포함하는 의미로 활용하고 있다. 결국 건축법의 조항은 해당 이격 공간만을 대지내 공지로 정의하고 있는 것이 아니라, 대지 내 공지 중 건축법상 의무적으로 확보해야하는 부분을 규정하는 것이라고 봄이 타당하 다. 이에 본 연구는 대지내 공지를 특정한 계획용어라 보지 않고, 일반적인 해석에 따

2 용도지역⋅지구, 건축물의 용도⋅규모 등에 따라 건축선 및 인접대지경계선으로부터 6m이하의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다. 대구광역시 소재의 아파트의 경우 조례에 따라 건축선 및 인접대지경계선으로부터 각각 3m이상 띄워야 한다.

3 지구단위계획수립지침(2018.12.21.시행, 국토교통부훈령 제1131호) 제13절 공개공지 등 대지내 공지

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라 대지 내 건물에 의해 점유되지 않은 부분, 즉 비건폐지에 해당하는 모든 공간을 의 미하는 것으로 정의한다. 결국 대지내 공지라고 해서 당연히 외부인에 개방되는 공간 은 아니며, 구체적인 계획(규제)이 추가되어야만 공개공간으로서 공공성은 확보될 수 있다. 이러한 계획수단으로 건축법의 공개공지 규정과 지구단위계획의 관련 규정(전면 공지, 공공보행통로 등)이 있다.

2) 공개공지

건축법 제43조는 일반주거지역, 준주거지역, 상업지역, 준공업지역 등에서 문화⋅집 회시설, 판매⋅영업시설과 같은 다중이용시설의 건축시 지역의 환경을 쾌적하게 조성하 기 위해 일반이 자유롭게 이용할 수 있도록 개방된 소규모 휴식공간을 대지 내에 설치하 도록 규정하고 있으며, 이를 공개공지라 한다. 이 법에 따르면 공동주택은 공개공지를 설치할 의무가 없고, 설치하더라도 용적률이나 높이제한을 완화적용 받지 못하므로

⁴

, 공 동주택에서는 공개공지가 설치되지 않는 것이 일반적이다. 공동주택이 공개공지 설치 인 센티브를 받지 못하는 이유를 생각해보면, 아파트단지의 특성상 대지내 공지는 많을 수 밖에 없고 이들 중 상당부분은 이미 개방성을 가지고 있으므로 굳이 인센티브를 제공할 동기가 크지 않기 때문으로 생각된다.

3) 전면공지

전면공지는 건축한계선 등의 지정에 의해 가로변에 생겨난 선형의 공지로서 전면도로 의 경계선과 건축물의 외벽 사이의 대지내 공지 중 공개공지 등 다른 용도로 지정되지 않은 공지를 말한다

⁵

. 다만 이는 법률상의 용어가 아니라 지구단위계획에서 활용하기 위한 용어 정의이며

⁶

, 일반적으로는 전면도로와 건물 사이의 공지 전체를 일컫는 의미로 사용된다.

즉, 건축법 제58조나 지구단위계획에 의하지 않더라도 자연스럽게 조성될 수 있는 전면도로 사이의 공간을 모두 전면공지라 부를 수 있다. 지구단위계획으로서 전면공지를 활용하기 위 해서는 그 범위를 구체적으로 나타낼 필요가 있고 이를 위해 건축한계선 등을 지정하는 것 이지, 건축한계선 등을 필수적으로 지정해야만 전면공지가 만들어지는 것은 아니라는 것 이다. 또한 지구단위계획에서 전면공지와 공개공지를 함께 계획한다면 기존 문헌의 개념 정의와 같이 양자를 구분해야겠지만, 설치의무가 없거나 인센티브를 제공하지 않는 상황 이라면 둘의 구분이 실익이 없으며, 형태적⋅기능적으로도 구분이 어려운 경우도 많다.

4 건축법 제43조 제1항 및 제5항

5 도시설계학회(2005) p.96 ; 서울특별시(2020) p.73

6 지구단위계획에서 사용하는 용어는 개별 지구단위계획의 시행지침에서 조금씩 다르게 정의되기도 한다.

(지구단위계획수립지침 3-1-9. 지구단위계획 수립시 사용하는 용어는 법령, 지침 등에 규정한 용어를 사용 하거나 지구단위계획으로 용어의 정의를 명확히 하여 사용함으로서 혼란이 없도록 한다.)

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공동주택을 위한 지구단위계획에서 전면공지는 주로 통행로를 조성하거나 시각적 개 방감을 확보할 목적으로 지정한다. 개방감을 위한 전면공지는 주로 단지내 조경 공간으 로 활용되어 완전한 개방공간으로 보긴 어렵지만, 통행로를 위한 전면공지는 보행자 또 는 차량 통행을 위한 도로의 기능으로서 일반에 개방된 공적공간으로 활용된다. 후자의 경우 <표 1>과 같이 구분되는데, 출처에 따라 용어의 명칭은 조금씩 다르지만 내용상의 차이는 없어 보인다. 다만 이러한 분류기준은 조성전의 인접도로 상황을 기준으로 한 분 류이고, 차도연접형/차도부속형/차도형전면공지는 차량 또는 보행자 통행 목적으로 다시 세분될 수 있기 때문에 조성후의 모습을 표현하기에는 부족함이 있다. 본 연구에서는 조 성후의 이용형태를 분류기준으로 사용하며, 결과적으로 보도로 이용되는 보도형전면공 지와 보차구분 유무와 상관없이 차도로 이용되는 차도형전면공지로 구분하기로 한다.

출처 구분 내용 기준

국토교통 용어사전

보도연접형 전면공지

보도 또는 보행자전용도로와 접한 전면공지로서, 보행자 통행이 가능한 구조로 보 도로서의 기능을 담당 할 수 있도록 조성한 전면공지를 말한다.

조성전 도로환경

기준 차도연접형

전면공지

보도가 없는 도로와 접한 전면공지로서, 차량 또는 보행자 통행이 원활히 될 수 있는 구조로 조성한 전면공지를 말한다.

응암지구중심 지구단위계획

보도형 전면공지

간선가로변 및 보도설치 도로변 필지의 건축선 후퇴에 의한 전면공지는 보행자 통행이 가능한 구조로 조성하며 향후 차도의 확폭시 보도로서의 기능을 담당할 수 있도록 한다.

차도형 전면공지

이면도로 필지의 건축한계선 후퇴에 의한 전면공지는 차량 또는 보행자통행이 원 활히 될 수 있는 구조로 한다.

불광지구 지구단위계획

보도부속형 전면공지

보도와 접하는 전면공지는 보행자 통행이 가능한 구조로서 보도 기능을 담당할 수 있도록 조성한다.

차도부속형 전면공지

보도가 없는 도로에 접하는 전면공지는 차량 및 보행자 통행이 가능한 구조로서 차도 및 보도의 기능을 담당할 수 있도록 조성한다.

본 연구의 정의

보도형

전면공지 (차도와 구분되어) 보도의 기능을 담당하는 전면공지 조성후 이용형태 차도형 기준

전면공지 (보도 구분과 상관없이) 차도의 기능을 담당하는 전면공지 표 1. 보도형전면공지의 개념 정립

4) 공공보행통로

공공보행통로 역시 법률에서 규정된 용어가 아니라 지구단위계획마다 개별적으로 정

의되는 개념이다. 공공보행통로는 사유지 내의 공적공간에 해당하며(장재일, 2018) 통

상적으로 일반인이 보행통행에 이용할 수 있도록 조성한 24시간 개방된 통로를 말한다

(국토교통용어사전). 이러한 정의만으로 보면 대지를 관통하는 통로뿐 아니라 전면공지

나 측면공지

⁷

에 조성되는 보행공간도 공공보행통로에 포함되는 것으로 이해되며, 실제

로 이들을 구분하지 않고 활용하는 경우도 많다

⁸

. 대지를 관통하거나 측면공지에 위치

하여 전면도로에서 가구 내부로 침투하는 통로의 경우는 대체로 보행동선의 단절을 방

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지하기 위해 조성되지만, 전면공지에 위치한 보행공간은 기존 도로의 확장이 필요함에 도 도시계획도로의 폭원 확보가 어려울 때 주로 활용된다. 한편 외부인에게 상시 개방된 대지내 통로의 의미로 공공통로라는 용어가 사용되기도 하는데, 이는 공공보행통로와 보차혼용통로를 포괄하는 개념이다.

본 연구는 분석의 대상을 특정하기 위해 공공보행통로와 보도형전면공지를 구분하기 로 하며, 전면공지에 위치한 도로 확장 형태의 공간이 아닌, 아파트단지를 관통하거나 측면공지에 형성된 개방형 보행공간만을 공공보행통로라 정의한다. 따라서 본 연구의 대상인 공동주택 외곽의 단지내 보도는 공공보행통로가 아닌 보도형전면공지에 해당하 며, 이하에서는 이 명칭을 사용한다.

5) 개념구분의 필요성

지구단위계획에서 사용하는 용어들은 계획마다 조금씩 다르게 정의되고 있으며, 보 도형전면공지와 공공보행통로가 구분없이 사용되기도 한다. 보행자 통행을 위한 개방 공간이란 점에서 이 둘의 성격은 같지만, 설치되는 위치와 목적은 분명히 차이가 존재 한다. 따라서 조성과정의 합리성이나 조성이후의 기능유지를 위해 규제나 보상의 내용 은 달라야 하며, 계획의 일관성 및 법적 명확성을 위해서도 이러한 개념은 구분해서 사용될 필요가 있다. 이에 본 연구는 공동주택 전면공지의 개방형 보행공간인 보도형 전면공지를 내용적 범위로 한정하고 이에 대한 문제와 개선안에 대해 살펴본다.

2. 관련 법리 검토

1) 공용제한과 공용수용

공용제한은 특정의 공익사업이나 복리행정상의 목적을 위하여 국가 또는 지방자치 단체 등이 사인의 재산권에 과하는 공법상의 제한을 말하며, 공용수용은 특정의 공익 사업을 위하여 법령이 정하는 바에 의하여 타인의 재산권을 강제적으로 취득하는 것을 말한다(장태주, 2005).

공용제한과 공용수용은 개인의 재산권을 침해하는 것으로 반드시 법률의 근거가 있 어야 하며, 손실보상의 법리에 따라 정당한 보상이 이루어져야 한다

⁹

. 이에 관한 세부 사항은 개별 법률에서 다루고 있지만, 보상규정이 없는 경우라 하더라도 해당 재산권

7 측면공지를 따로 정의한 문헌은 없으나 김주석외(2002) 등의 연구에서 건물의 측면공간 또는 인접대지경계 선으로부터 이격공간이란 의미로 측면공지란 용어를 사용하고 있다.

8 대구시의 공동주택단지 사례(Ⅲ.2) 참조

9 헌법 제23조 제3항 (공공필요에 의한 재산권의 수용⋅사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다.)

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의 침해가 수인한도를 넘어서는 특별한 희생에 해당된다면 손실보상(또는 위헌법률에 의한 손해배상)의 대상이 된다고 보는 것이 일반적이다(장태주, 2005). 한편 김지엽외 (2010, 2021)는 공공보행통로 등의 지정으로 해당 토지에 대한 사용이나 수익의 권리 가 제한된다면, 토지소유권의 본질적인 내용을 침해한 것으로 수인한도의 범위를 넘어 서게 되므로 정당한 보상이 필요한 공용제한에 해당할 수 있다고 하였으며, 따라서 용 적률 등의 인센티브를 전제로 공공보행통로 등이 계획되어야 한다고 하였다.

2) 보도형전면공지의 법적 성격

보도형전면공지는 지구단위계획으로 지정되며, 지구단위계획으로 결정된 내용은 곧 도시관리계획에 해당한다

¹⁰

. 보도형전면공지는 공공에 개방된 목적으로 사용되더라도 그 토지의 소유권은 사인에게 있다. 다만 토지의 소유권자에게는 건축허가의 요건으로 서 대지 내에 보도를 설치하고 일반에 개방하는 공법적 의무를 부과하고 해당 토지에 대해서는 사용⋅수익을 제한(공용제한)하는 것이다(김지엽외, 2021). 소유권은 사용, 수익, 처분할 권리로 구성되며, 이 중 하나라도 권리행사에 제한이 가해진다면 재산권 의 본질적 내용을 침해한 것이므로 보상이 필요하다고 봄이 타당하다. 보도형전면공지 에 대해서는 용적률 인센티브를 부여하는 경우도 있지만

¹¹

이는 대체로 필지단위의 소 규모 건축행위에 적용되는 것이며, 공동주택 건설시에는 아무런 보상도 주어지지 않는 다. 허가의 요건으로 사업시행자에게 과도한 부담을 지우거나 동일한 내용의 공용제한 에 대해서 보상의 정도를 달리 적용하는 것은 비례의 원칙을 벗어난 위헌

¹²

에 해당할 수 있으므로, 합리적이고 일관성있는 계획이 필요하다.

3) 보도형전면공지의 구속력

지구단위계획을 통해 보도형전면공지가 결정되면, 해당 구역에서 건축물을 건축하 기 위해서는 지구단위계획의 내용에 맞게 보도형전면공지를 설치해야 한다

¹³

. 지구단 위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자에 게는 이 법에 따른 허가⋅인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있으며, 이러한 명을 위반할 때에는 형

10 지구단위계획은 그 자체로 도시관리계획에 해당하며, 지구단위계획의 내용은 도시관리계획으로 결정한다.

(국토계획법 제2조 및 제50조) 11 서울특별시(2020), p.279

12 헌법 제23조 제3항은 공공필요가 있다면 정당한 보상을 바탕으로 재산권을 수용, 사용 또는 제한할 수 있다고 하였다. 따라서 도시계획 제한이더라도 손실보상의 원인이 되는 재산권의 침해에 대해 정당한 보상이 없다면 위헌에 해당할 수 있다.(김지엽외, 2021)

13 국토계획법 제54조

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사처벌을 받을 수도 있다

¹⁴

.

하지만 법적 구속력에 한계도 분명히 존재한다. 건축물 준공 이후에 토지소유자가 보 도형전면공지같은 개방공간을 임의로 차단할 경우, 이를 시정할 수 있는 제도적 장치가 현재는 미흡하다. 공공보행통로의 경우 아파트입주자들이 외부인의 통행을 막는 사례가 다수 관찰되고 있으며, 이에 대해서는 몇몇 선행연구들이 법률적 보완책들을 제시하고 있다. 반면 보도형전면공지의 경우는 아파트단지 내부의 사적공간과 분리되어있어 토지 소유자에 의한 차단사례가 아직은 없지만 그러한 가능성을 완전히 배제할 수는 없다.

이에 본 연구는 사례를 통해 현재 보도형전면공지의 조성실태를 파악하고 대안을 검토 해 보기로 한다.

Ⅲ. 보도형전면공지 사례 분석

1. 사례대상지 선정

대구시 아파트의 보도형전면공지 조성실태를 파악하기 위하여, 최근에 준공된 아파 트이면서 지구단위계획의 내용을 확인할 수 있는 사례를 찾아보았다. 대구시의 정비사 업 추진현황

¹⁵

자료를 참고로, 준공실적이 없는 2014년과 그 이전의 과거 사례를 제외하 고, 2015~2020년 사이에 준공된 아파트 23곳을 우선 선별하였다. 이 중 upis

¹⁶

에 정비계 획(지구단위계획) 고시자료가 없는 4곳을 제외하고 총 19개 단지를 사례조사대상으로 최종 선정하였다(표 2 참조). 이 시기의 사례 대부분이 주택재건축사업으로 조성되었다 는 점이 눈에 띄고, 아파트단지의 면적은 최고 58,811㎡, 최저 11,363㎡, 평균 27,000㎡

정도이며, 세대수는 최고 1,580호, 최저 268호, 평균 712호이다.

2. 대지내의 개방형 통로 개설 현황

사례대상지에 대해 건축한계선 지정과 대지내 개방형 통로의 개설 현황을 살펴보면, 일부 지구단위계획에서는 전면공지, 공공보행통로 등을 구분해서 사용한 사례가 있으나, 다수의 계획에서는 보도형전면공지를 공공보행통로나 공공보도라 칭하기도 하고, 계획 용어가 아닌 일반적이 표현(보행공간)이 사용되기도 하였다. 이처럼 건축한계선 내 공지 에 있는 개방형 통로에 대한 용어 정립되지 못한채 사용되고 있다.

14 국토계획법 제133조 제1항 및 제142조

15 www.daegu.go.kr/build/index.do?menu_id=00001338 (대구시청, 정비사업 추진현황) 16 upis.go.kr (도시계획정보서비스)

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No. 건축한계선

대지내의 개방형 통행공간 건축한계선 내부

(전면공지) 건축한계선

외부 사용 명칭

1 동/북(2m), 서(1.5~3m), 남(5m) 좌동 공공보행통로

2 서/북(2m), 동(6m) 서/북(2m), 동(4m) 공공보행통로

3 동/북/남(3m), 서(6m) 좌동

(단, 서측은 측면공지에 해당함) 동-서 관통 전면공지(동/북/남), 공공통로(서, 보차혼용)

공공보행통로(동-서)

4 동(1.5~2m), 북(3m) 좌동 공공보행통로

5 동(6m), 서(3m), 남(4m) 동(3m), 남(1m) 공공보행통로

6 동/남/북(2m) 좌동 공공보도

7 동(3m), 북(2.5m) 동(3m) 공공보행통로

8 동/남(3m),서/북(2m) 좌동 보행공간

9 동(8m), 남/북(2.5m) 좌동 보행공간(동/남/북, 조서),

공공보행통로(동, 도면) 10 동/서(6m), 남(3m), 북(7~12m) 동/남(3m), 북(2m) 공공보행통로 표 3. 대지내 개방형 통로 개설 현황

No. 정비구역명 사업방식 최초

구역지정 정비계획

최종고시 준공연도 (년) 세대수

(호) 대지면적 (㎡)

용적률(%) 상업지역 주거지역 1 대신2-2지구 재건축 2004.12.20. 2015.3.20. 2015 1147 47,579 388% 258%

2 대봉1-1지구 재건축 2005.7.20. 2015.11.20. 2015 410 15,332 488% 261%

3 수성1가 재건축 2006.3.10. 2015.11.30. 2015 979 54,569 229%

4 대현3 주거환경 2006.11.20. 2016.4.11. 2016 1106 42,841 249%

5 만촌서한아파트 재건축 2006.6.12. 2010.6.21. 2016 410 16,945 275%

6 대명2동 재건축 2005.3.21. 2017.5.30. 2017 268 12,601 229%

7 침산2동 재건축 2005.4.11. 2017.9.11. 2017 1202 23,550 652%

8 대신2-3지구 재건축 2005.2.28. 2017.6.12. 2018 467 17,094 449% 251%

9 남산4-6지구 재건축 2006.1.10. 2014.9.1. 2018 415 14,069 408% 252%

10 신천3동 재건축 2006.12.11 2015.2.10. 2018 764 27,512 267%

11 선진신암지구 재건축 2008.3.31 2015.3.30. 2018 931 35,818 274%

12 노원1 주거환경 2008.5.13. 2017.9.11. 2018 1580 58,811 249%

13 수성지구우방타운 재건축 2008.5.20. 2018.4.20. 2018 782 31,054 279%

14 봉덕 3-20 재건축 2009.10.12. 2017.6.12. 2019 493 21,525 248%

15 봉덕2동가변지구 재건축 2003.7.1. 2017.5.30. 2019 332 13,079 261%

16 백조2차아파트 재건축 2008.10.30. 2019.10.30. 2019 598 21,084 278%

17 남산재마루지구 재건축 2004.12.20 2016.7.20. 2020 348 11,363 677% 187%

18 용두지구 재개발 2009.11.20 2015.9.30. 2020 622 25,834 449% 233%

19 고성동광명아파트 재건축 2007.1.30. 2016.1.11. 2020 682 26,136 276%

표 2. 사례대상지의 개요

(10)

No. 건축한계선

대지내의 개방형 통행공간 건축한계선 내부

(전면공지) 건축한계선

외부 사용 명칭

11 동/북(5m), 동/서/남/북(3m) 동/북(2m) 공공보행통로

12 동/서/남/북(3m) - - -

13 동/서/북(3m), 남(6m) 서/남(3m) 보행공간

14 동/서/남/북(3m) - - -

15 북(3m) 좌동 서측 도로변 공공보행통로(북)

공공통로(서, 보차구분)

16 북(3m), 남(1.2~2m) 좌동 공공보행통로

17 동(1.6m), 서/북(3m) 좌동 공공보행통로

18 동/서/북(3m) 북(3m) 공공보행통로

19 동/남/북(2m), 서(3m) 동/북(2m) 공공보행통로

한편 사례 아파트단지의 외곽도로 거의 전구간에서 기부채납에 따른 도로 확폭이 이 루어지고 있는데, 이것으로도 부족하다고 판단될 경우 보도를 단지 내부 사유지에 설치 하는 형태로 나타난다. 19개 사례지역 중 2곳을 제외한 17곳(89.5%)에서 건축한계선 설 정으로 만들어진 전면공지를 통행공간으로 활용하고 있으며, 건축한계선 내 전면공지 전부를 보행통로로 활용하는 단지도 9곳이다(표 2. 참조). 이러한 보도형전면공지는 사 적 이용을 완전히 배제하고 공적 용도로만 이용하도록 제한한 것이다. 따라서 소유권의 박탈은 아니더라도 사용⋅수익권을 제한하는 재산권의 본질적인 침해에 해당하며, 보 상이 필요없는 사회적 제약의 범위를 넘어 보상이 필요한 공용제한의 영역으로 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 전면공지 내 보행통로 계획이 아무런 보상 없이 관행처럼 계 속되고 있는 것은, 기반시설 설치라는 공공의 책임을 사업시행자(토지소유자)에게 전가 하는 것이로 비춰질 수 있다.

<그림 1>에서 보듯이 보도형전면공지는 아파트단지의 조경시설과 펜스로 구분되어 있고 심지어는 높은 담장으로 분리된 경우도 있다. 비록 아파트부지에 속하는 사유지이 지만, 도시계획도로의 인도부분과 외형적으로는 아무런 차이가 없으며 엄연히 단지 외 부 시설로 인식될 뿐이다. 그래서 대부분의 사람들은 보도형전면공지가 존재한다는 사 실조차 알지 못할 것이다.

보도형전면공지 설치를 조건으로 사업계획승인을 할 때, 해당 토지에 대해서는 사용⋅

수익권을 포기한다는 내용의 공증을 제출하고 입주자모집 공고시 그 내용을 알리도록 하고 있다

¹⁷

. 하지만 모든 사업지에서 사용권 포기의 절차가 제대로 지켜지고 있는 것 은 아니다. 조사대상지 중 입주자모집공고(2012~2018년)를 확인할 수 있는 아파트는

17 대구시 내부 방침

(11)

7곳이었으며, 이 가운데 3곳에서만 사용권포기를 명시하고 있었다(표 4. 참조). 비록 분 양공고문에 해당 내용이 있다 하더라도 방대한 전체 내용 중 극히 일부에 불과하며 글 씨 또한 매우 작아서 최초분양자도 그 내용을 파악하기는 쉽지 않다. 그리고 이후의 주택구입자에게는 고지할 의무조차 없기 때문에, 현재의 아파트소유자 중에서 이러한 사실을 아는 사람은 거의 없을 것으로 생각된다.

입주자모집공고 내용 사용권

포기

“본 아파트 단지내에 건립되는 공유시설물 및 대지는 공동으로 사용함”

“공공보행통로, 공공통로로 거주환경을 침해받을 수 있음”

“단지내 인도는 공공의 통행에 이용될 수 있으며, 이에 대하여 어떠한 이의도 제기할 수 없음”

“공공보행통로 편입토지에 대한 사용권 포기각서(무상 사용승낙서)를 관계기관에 제출함에 대하여 동의하며, 일체의

이의를 제기할 수 없습니다.” ○

“사업부지내에 설치되는 공공인도부의 지하부분은 구조물 설치를 금하며, 향후 공공시설물로 유지, 관리될 수 있도 록 도로시설물(인도) 기부채납 및 토지사용권리 포기사실을 확인하여 주시기 바랍니다.” ○

“사업시행인가 조건에 따라 기부채납 및 토지사용권을 포기하는데 대해 계약 시 견본주택 및 현장 확인 등을 통하여 사전에 반드시 확인하시기 바라며, 계약체결 후 이에 대하여 일체의 이의를 제기할 수 없음” ○

“본 아파트 단지 내에 건립되는 공유시설물 및 대지는 공동으로 사용하여야 하며, …”

표 4. 입주자모집공고의 대지내 개방공간 관련 내용

↖(신천3동)통행량이 없는 곳에 과다한 조성

↑(백조2차)인접대지경계에서 단절된 보도

←(선진신암)옹벽외부에 설치

그림 1. 보도형전면공지 조성의 예

(12)

등기부등본상 아파트소유자는 보도형전면공지를 포함한 아파트부지 전체에 대해 대 지권을 소유하고 있다. 대지권은 물권적 효력인데 반해 사업시행자의 사용권포기 각서 는 공법상의 근거도 없는 채권적 효력에 불과하며, 현재의 아파트소유자가 이전 권리 자의 사용권포기의 사실을 알 수 없었다면 공공이 사용권을 항구적으로 확보했다고 주 장하기란 쉽지 않아 보인다.

3. 서울시와 비교

대구에서 보도형전면공지가 많이 만들어지는 이유는 무엇일까? 대구지역에서 유독 두 드러지게 나타나는 현상인지, 다른 지역도 비슷한지를 알아보기 위해 서울의 아파트사례 를 추가로 조사해 보았다. 서울도시계획포털의 정비계획 고시자료

¹⁸

중에서 무작위로 10 곳을 선정하였으며, 개방형 보행통로 관련 계획의 내용을 살펴본 결과는 다음과 같았다.

첫째, 단지내 보도형전면공지의 설치빈도가 대구만큼 높지 않다. 대구 사례의 90%가 보 도형전면공지를 설치하는데 반해, 서울은 50%에 불과하였으며 대지면적이 비교적 작은 사업구역에서 주로 발견되었다. 대지면적과의 상관성을 통계적으로 확인할 수는 없지만, 대지면적이 작을 경우에는 대지면적을 최대한 확보하는 것이 건축계획(건축선 이격, 인 동간격 등)에 유리한 때문으로 이해된다. 이밖에도 주변 도로여건, 공공시설부지 제공면 적, 용적률 등을 종합적으로 고려해서 보도형전면공지를 조성할지, 도시계획도로로 기부 채납할지가 결정될 수 있다. 다만, 이러한 결정과정에 있어 서울지역 아파트 사업자의 선택이 대구보다는 덜 경직적이라는 것이다.

둘째, 단지내 개방형 통로인 보도형전면공지와 공공보행통로가 명확히 구분⋅사용되 지는 않고 있다. 이는 대구와 동일한 현상이며, 통일된 규정 없이 개별 구역별로 지구단 위계획의 내용이 구성되기 때문으로 이해된다. 셋째, 보도형전면공지에 대해 지상권설정 을 정비계획으로 명시하는 사례가 발견된다. 앞서 김지엽외(2021)는 공공보행통로등의 기능 유지를 위해서는 해당 토지에 대해 공공이 용익물권을 확보하는 것이 필요하다고 하였는데, 이미 일부 구역에서는 계획에 반영되고 있었다. 다만, 해당 구역에서도 용어가 혼용되고 있어 공공보행통로에 지상권을 설정하는 것으로 표기되었지만, 본 연구에서 사 용하는 용어정의에 따르면 엄연히 보도형전면공지와 보차혼용통로에만 지상권을 설정하 고 있다. 아파트단지를 관통하는 공공보행통로는 아파트단지 내부의 사적공간과 완전히 분리되지 않기 때문에 여전히 지상권설정이 쉽지 않을 터이지만, 단지 내 공간과 구분이 뚜렷한 보도형전면공지 등에 대해서는 충분히 지상권설정이 가능했을 것이다. 아무튼 서 울에서도 일부 구역이긴 하지만 보도형전면공지에 대해 공공의 사용권을 확보를 위한 제도적 장치를 강화하는 시도가 있음은 분명하다.

18 urban.seoul.go.kr (서울도시계획포털)

(13)

정비구역명 사업

방식 정비계획

최종고시 세대수

(호) 대지면적

(㎡) 건축한계선 보도형 전면공지 공공

통로 지상권 설정 영등포 진주아파트 재건축 2021.3.18. 324 10,488 동/서/남/북 좌동 - -

사당5 재건축 2021.2.25. 425 19,976 동/서/남/북 좌동 ○ - 월계 동산아파트 재건축 2020.9.3. 1,071 39,102 동/서/남/북 - ○ - 청량리제6구역 재개발 2020.3.19. 1,501 60,446 - - - -

효창제6 재개발 2019.8.30. 384 15,424 동/서 좌동 - -

영등포 삼성아파트 재건축 2019.11.14. 563 15,945 동/서/남/북 서/남/북 - ○ 천호 우성아파트 재건축 2020.2.20. 625 27,049 동/서/남/북 좌동 ○ ○ 봉천제4-1-2 재개발 2019.11.21. 997 36,353 동/서/남/북 - - - 화곡1 재건축 2019.10.10. 576 26,650 동/서/남/북 - ○ - 금호제15 재개발 2018.12.6. 1,330 51,524 동/서/남/북 - - - 표 5. 서울지역 보도형전면공지 조사구역 샘플링

4. 보도형전면공지가 양산되는 이유

대구는 보도형전면공지의 활용비율이 높다. 하지만 이에 대한 보상방안은 마련되어 있지 않고, 용익물권 설정과 같이 공공의 사용권을 담보하는 장치 또한 미흡한 것으로 보여진다. 그럼에도 여전히 사업자는 겉으로 드러나는 큰 불만 없이 이러한 계획을 수 용하고 있는데, 그 이유에 대해 생각해보자.

일반적으로 개발사업부지 주변의 도로는 도시계획시설로 지정하고 해당 시설을 사

업자가 조성한 후 기부채납하는 방식으로 확보된다. 하지만 기부채납으로 충분한 도로

를 확보하지 못한 경우에 보도형전면공지가 계획되기도 하는데, 활용되는 형태는 외형

적으로나 실제적으로도 기부채납도로의 인도와 다르지 않다. 사업시행자가 도로를 기

부채납하면 해당 토지의 소유권을 공공에 이전하기 때문에 그만큼 사업부지의 면적이

줄어들지만, 용적률 인센티브를 받기 때문에 손실부분이 일정부분 보상된다. 반면, 보

도형전면공지는 해당 토지의 소유권을 보유한 채 사용권만을 공공에 이전하는 것으로

아파트건설 목적의 지구단위계획에서는 이에 대해 보상이 없다. 양자 중 하나를 선택

해야하는 사업자의 입장에서는 건축계획의 편의성, 조성환경의 쾌적성 등을 따져보겠

으나 무엇보다도 사업의 수익성이 가장 큰 결정요인이 될 것이다. 그러한 관점에서 용

적률 인센티브 조항을 검토해 보면, 대구에서는 기부채납을 적게 할수록 유리한 반면,

서울의 경우는 기부채납을 많이 할수록 개발연면적의 관점에서는 오히려 이익을 볼 수

있는 구조이다(표 6. 참조). 결국 다양한 관점에서 선택적으로 기부채납이 결정되고 보

도형전면공지가 계획될 수 있는 서울과는 달리, 대구의 정비구역에서는 대부분 기부채

납을 축소하는 방향으로 계획이 만들어지고 보도형전면공지가 양산된다는 것이다.

(14)

사업지 위치 대구 서울 사업지 조건(가정) 재개발정비구역, 제3종일반주거지역, 구역면적 10,000㎡, 기준용적률250%

근거규정 대구광역시 도시계획조례 제83조 서울특별시 도시계획조례 제55조 10호 상한용적률

산정식 상한용적률 = (1+β)×기준용적률

β=제공면적/제공전 대지면적 상한용적률 = (1+1.3α)×기준용적률 α=제공면적/제공후 대지면적

공공시설부지 상한용적률 개발연면적 상한용적률 개발연면적

제공 면적

0 250% 25,000㎡ 250% 25,000㎡

500㎡ 263% 24,938㎡ 267% 25,375㎡

1,000㎡ 275% 24,750㎡ 286% 25,750㎡

1,500㎡ 288% 24,438㎡ 307% 26,125㎡

2,000㎡ 300% 24,000㎡ 331% 26,500㎡

2,500㎡ 313% 23,438㎡ 358% 26,875㎡

표 6. 공공시설부지 제공에 따른 용적률 완화규정 비교

5. 보도형전면공지 계획의 문제점과 개선방안

현재 대구시의 보도형전면공지 계획이 당장은 문제가 없는 것처럼 보일 수 있지만, 장기적인 관점에서는 다음과 같은 문제가 예상된다. 첫째 토지소유자의 입장에서 보도 형전면공지는 아무런 보상없이 소유권행사를 침해하는 과도한 공용제한이라는 점에서 위헌의 소지가 있다. 둘째 대구시는 보도형전면공지에 대해 사용⋅수익권을 포기하는 내용의 공증을 제출하도록 한다고 하지만 법률상의 강행규정이 아니기 때문에 구청별 로 또는 사업지별로 다르게 대응이 이루어지고 있다는 점에서 형평의 문제도 제기될 수 있다. 셋째 보도형전면공지에 대한 공공의 사용권은 용익물권으로서 명시되지 않은 사업시행자의 약속(사용권포기)만으로 영구히 유효하지 않으며, 이에 대해 향후 토지 소유자와 공공 사이의 갈등 소지도 여전히 남아있다. 넷째 보도형전면공지는 공공의 도로가 아니라 사유지에 해당하므로 도로법이나 도로교통법 적용이 불가능한 맹점이 있어 시설의 유지관리에도 어려움이 따른다.

이러한 문제를 해소하기 위해 다음의 몇가지를 제안한다. 첫째, 보도형전면공지는 공 공보행통로와 성격이 다르므로 용어를 구분해서 사용해야 하며, 공적 기능 확보를 위한 제 도적 장치 또한 다른 기준이 적용되어야 한다. 보도형전면공지는 아파트단지 둘레의 도 로에 면한 보행공간으로서 공공 개방성이 강하며 도로용지로 기부채납의 대상이 될 수도 있는 부분이지만, 공공보행통로는 대지를 관통하는 통로이므로 개방성의 정도는 보도형 전면공지보다 약하다고 볼 수 있으며 기부채납의 대상이 되기 어렵다. 이처럼 양자의 성 격은 다르기에 용어 사용에 신중해야 하며, 서로 차별화된 계획과 제도 적용이 필요하다.

둘째, 보도형전면공지에 대해서는 토지의 소유권이 제한된다는 점에서 법률상의 규

정이 명확할 필요가 있으며, 지속적인 유지관리를 위한 수단도 보강되어야 한다. 현재

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까지는 인허가의 조건으로 설치 의무만 부과했을 뿐, 이후의 기능 유지에 대한 제도적 장치가 미흡했고 해당 토지에 대한 공공의 사용권 확보도 소극적인 측면이 있었다. 하 지만 시설의 지속성을 위해서는 공공보행통로와는 별개로 보다 적극적인 제도적 장치 가 마련되어야 한다. 즉 공공은 보도형전면공지에 대해 지상권과 같은 물권적 권리를 확보함으로써, 그에 상응하는 권한과 의무를 대내외적으로 명확히 해야 한다는 것이다.

셋째, 보도형전면공지 계획을 보다 유연하게 활용하기 위해서는 대구시 조례의 공공 용지 제공에 따른 용적률 완화 규정을 개정할 필요가 있다. 현재 대구시 조례는 공공용 지 제공을 축소할수록 개발연면적이 증가하는 구조이기 때문에 보도형전면공지 계획 이 빈번하게 나타날 수밖에 없다. 이러한 조례의 태도는 보도형전면공지의 양산을 유 발하는 것처럼 보이며, 기반시설을 확보해야하는 공공의 의무를 민간사업자에게 떠넘 기는 모양으로 비춰질 수도 있다. 따라서 보도형전면공지보다는 도시계획도로 설치를 권장하고, 민간사업자에게는 기부채납에 따른 보상이 충분히 이루어질 수 있도록 인센 티브 규정을 정비해야 할 것이다.

Ⅳ. 결론

본 연구는 대구의 아파트단지에서 조성되는 보도형전면공지의 실태를 분석하고 개 선방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 연구의 방법은 우선 이론적 검토를 통해 개념 을 정리하고 보도형전면공지와 관련한 법적 쟁점을 파악하였으며, 다음으로 최근 준공 된 아파트의 지구단위계획 내용과 실제 조성상황을 확인함으로써 보도형전면공지 계 획의 문제점을 도출하였다. 그리고 끝으로 이러한 문제를 해소하기 위한 개선안을 제 시하는 순서로 연구를 진행하였다. 연구를 위한 사례조사의 범위는 2015~2020년 사이 준공된 대구시의 정비사업구역으로서 총19개의 아파트단지를 대상으로 하였다.

분석 결과, 대구에서 보도형전면공지 계획은 빈번하게 이루어지지만, 공공보행통로 와 개념이 혼재되어 있고, 공공의 사용권확보는 소극적으로 이루어지고 있었다. 하지 만 아파트단지에 설치되는 보도형전면공지는 재산권의 과도한 침해라는 위헌소지가 있고, 공공의 사용권과 관련해서 토지소유자와 갈등의 가능성도 있으며, 사유지이기 때문에 유지관리의 어려움도 예상된다. 이에 본 연구는 보도형전면공지와 공공보행통 로의 개념을 구분하고 각각의 성격에 부합하는 규제를 적용할 것과 보도형전면공지의 기능 유지를 위해 공공은 용익물권(지상권)을 설정할 것, 그리고 도로기부채납에 따른 보상이 충분하도록 대구시 조례를 개정할 것을 제안하였다.

본 연구는 한정된 시기와 장소에서의 계획사례를 바탕으로 연구가 진행되었기 때문

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에 그 결과를 일반화하기에는 무리가 있다. 또한 대구사례는 준공시점을 기준으로 수 집된 자료인 반면 서울사례는 정비계획 고시일을 기준으로 자료를 수집하였기 때문에 시점의 차이를 고려하지 않은 비교였다는 점도 한계로 지적될 수 있다. 따라서 이후의 연구는 이러한 한계를 보완할 수 있도록 자료의 객관성을 높일 필요가 있으며, 보도형 전면공지에 대한 아파트소유자 및 지역 주민들의 인식을 분석하는 연구도 의미가 있을 것으로 사료된다.

본 연구는 대구의 보도형전면공지 실태를 조사하고 개선방안을 모색하기 위한 연구이다. 분석 결과, 대구에서 보도형전면공지 계획은 빈번하게 이루어지지만, 공공보행통로와 개념이 혼재되어 있고, 공공의 사용권확보는 소극적으로 이루어 지고 있었다. 이에 본 연구는 보도형전면공지에 대한 공공의 사용권 확보를 명확 히 할 것과 무분별하게 보도형전면공지가 양산되지 않도록 조례의 기부채납 인센 티브 규정을 개정할 것을 제안하였다. 보도형전면공지에 대한 개념을 새롭게 규 정하고, 공공보행통로와는 다른 처방을 제시한 것은 도시계획의 명료성을 보완하 고 공익과 사익이 조화를 이루도록 함으로써 예상되는 문제점을 해소하기위한 선 제적 조치라 할 수 있다.

참고문헌

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3. 김지엽⋅안용진(2021) “지구단위계획을 통한 공공보행통로 및 보차혼용통로의 법적 성 격과 개선방안”. ｢대한건축학회논문집｣ 37(2): 155-161.

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6. 서울특별시(2020) “서울특별시 지구단위계획 수립기준⋅관리운영기준 및 매뉴얼”.

정책적 시사점

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