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2. 중남미 3국의 국유화 사례

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동북아 SUPERGRID 구상과 전망

한국전기연구원 윤재영 책임연구원([email protected])

중남미 3국의 에너지 기업 국유화 배경과 시사점

국제협력연구실 석우남 부연구위원([email protected]), 해외정보분석실 박주영([email protected])

자원보유국의 정부는 국내 에너지시장 악화를 민간 및 외국자본의 과소투자를 원인으로 규명하여 국유화를 단행하였으며, 그 이면에는 보조금에 의한 재정적 자 문제를 해소하려는 의도도 포함되어 있음.

볼리비아, 베네수엘라 그리고 아르헨티나의 국유화 사례는 각국 정부의 에너지 보조금 등의 정책으로 인한 재정 및 생산 부문의 악화로 인해 발생하였으나, 그 결과는 부정적으로 해석됨.

석유생산량 증대 및 재정적자 해소는 국유화를 단행한 이후에도 쉽게 해결되지 않을 것으로 보이며, 이는 향후 민영화 정책으로 이어질 가능성을 내포함.

1. 중남미 지역의 국유화 태동

□ 자원 민족주의에 입각한 국유화

ㅇ 국유화와 외자제한은 자원보유국이 외국자본에 취할 수 있는 가장 강력한 형 태의 자원 민족주의 수단임.

- 자원민족주의의 수단은 크게 국유화 및 외자제한, 고부가가치화 의무, 수출 량 제한 설정, 자원보유국의 자본 참여, 국영기업에 우선권 부여, 세제 및 로 열티 인상 등의 6가지로 분류할 수 있음.

ㅇ 외국인 투자기업에 대한 국유화는 남미지역 중 좌파 정권이 집권한 일부 국가 를 중심으로, 특히 유가가 고공 행진했던 2006~2008년에 성행했으나 현재는 실용주의가 그 자리를 대신하는 모습을 보임.

- 아르헨티나에서는 2012년 5월, 자국 최대 석유기업 YPF가 에너지 주권이라 는 미명 하에 국유화됨.

□ 중남미 지역의 에너지 산업과 관련한 국유화와 민영화의 악순환

ㅇ 중남미 국가들의 국유화와 민영화는 국내 에너지 시장 상황악화, 정부의 재정 문제, 자원에 대한 기술력 및 자본 부족 등의 문제와 맞물려 있음.

- 중남미 지역의 풍부한 에너지 자원으로 인해 국민들은 에너지를 싼값에 이용 하는 것이 당연시되어 왔으며, 이를 위해 중남미 국가들은 에너지 분야에 보 조금 및 가격상한제도 등의 정책을 실시해 왔음.

“국유화와 외자제한은 자원보유국이 외국자본에 취할 수 있는 가장 강력한 형태의 자원 민족주의 수단임”

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과를 불러일으켰으며, 또한 에너지 분야에 대한 외국자본 투자를 위축시키는 결과를 초래함.

- 자원보유국의 정부는 국내 에너지시장 악화를 민간 및 외국자본의 과소투자 를 원인으로 규명하여 국유화를 단행하였으며, 그 이면에는 보조금에 의한 재정적자 문제를 해소하려는 의도도 포함되어 있음.

- 그러나 국유화를 단행하더라도 기술력 및 숙련된 노동력과 경영진의 부족, 생산성 향상을 위한 투자 부족 등의 문제는 결국 국유화된 기업의 상황을 도 리어 악화시키는 결과를 초래하게 됨.

- 결국, 효율적인 자원이용을 위해 정부는 국유화된 기업을 다시 민영화하는 조치를 취하게 되어, 국유화와 민영화의 악순환이 발생함.

2. 중남미 3국의 국유화 사례

□ 볼리비아

ㅇ 2006년 5월 1일 석유・가스 산업을 국유화하는 내용을 담은 포고령 발표 - 석유·천연가스사업 소유권을 국영석유회사 YPFB에 양도하는 새로운 계약체

결을 의무화하고 YPFB가 자국 내 모든 석유·가스 개발, 생산, 수송, 판매에 대한 독점 권한을 행사하게 됨.

- 에보 모랄레스 대통령은 포고령 발표 이후, Petrobras 등 56개 관련설비에 군 병력을 배치하고, YPFB와의 신규계약 체결을 위한 협상 기한을 6개월로 제 한하고, 권한 양도를 거부하는 외국기업들은 이후 볼리비아에서 사업을 철수 해야 한다고 경고함.

- 볼리비아 정부는 연간 석유 관련 이윤이 3억2천만 달러에서 7억8천만 달러 로 급증할 것이라고 기대함.

- 대상 기업은 볼리비아 내 최대 투자기업인 Petrobras(對볼리비아 외국인직접 투자(FDI) 중 20% 차지)와 스페인-아르헨티나 합작기업 Repsol YPF, 영국 BP, BG, 프랑스 Total, 아르헨티나 PanAmerican 등 12개 기업임.

- 또한, 이번 자원부분 국유화 발표와 더불어, 이는 단지 시작에 불과하며 다음은 광업, 임업자원, 토지 등의 부문으로 국유화를 확대해 나아갈 것이라고 밝힘.

ㅇ 볼리비아의 이러한 국유화 단행은 석유·가스에 대한 지속적인 보조금 지급으 로 인한 재정적자를 만회하려는 목적으로 보임.

- 볼리비아의 디젤 부족 현상은 모랄레스 대통령이 집권하기 전 2005년부터 표면화되기 시작했으며, 정부에서 연료 보조금으로 연간 1억달러 이상(5천만 파운드)을 지출하면서 디젤 가격을 저렴하게 유지해왔음.

- 연료 보조금 지급으로 인해 국경 지역에서는 싼 가격의 가솔린이나 디젤을

“중남미 국가들의 국유화와 민영화는 정부의 에너지 보조금, 과소투자, 기술력 및 자본 부족 등에 의해 발생함”

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2~3배 높은 가격으로 밀거래하는 일이 빈번하게 발생했으며, 모랄레스 대통 령은 이를 에너지 부족의 원인으로 지목함.

- 2005년 IMF 자료에서도 볼리비아 GDP의 4.3%가 에너지 보조금으로 사용 되었음이 나타남.

국제유가(crude oil 기준)는 1995년에서 2005년 사이 150% 상승하였으나, 볼리 비아의 경우 휘발유와 디젤의 가격은 동기간 각각 39.9%, 14.3% 하락하였음.

볼리비아의 정부 부채는 2000년도에 GDP대비 66.9% 수준이었으나, 2005년 80.4%까지 증가했음.

- 볼리비아의 석유산업 국유화의 목적이 석유 생산량 감소에 있었다고 보기는 어려우나, 부존자원에 비해 석유생산량의 증가가 예상치에 미치지 못했을 가 능성이 있음.

볼리비아 석유생산량은 1995년부터 2005년 기간 동안 56.9% 증가하였으며, 동기간 동안 석유 소비량은 36.5% 증가하였음.

ㅇ 2006년의 국유화 이후 볼리비아 정부는 석유생산량을 증가시키지 못했으며, 오히려 생산량이 감소하는 사태가 발생함.

- 석유 탐사 및 생산이 눈에 띄게 줄었는데, 이는 정부가 민간 부문 생산업자 에게 지불하는 가격이 턱없이 낮고, 국영YPFB의 탐사 및 생산 활동에 대한 기술적, 금융적 전문성이 떨어지기 때문.

2006년 볼리비아의 석유생산량은 2.7Mton(million ton)이었으나, 2011년에는 2.4Mton으로 감소하였음.

ㅇ 볼리비아의 국유화 사례는 정부의 에너지 관련 보조금에 의해 발생한 재정적 자 해소와 석유자원의 효율적인 생산을 위해 단행되었으나, 석유자원의 생산량 증대 목표는 원활히 이루어지지 못했음.

볼리비아의 정부 부채는 2005년도에 GDP대비 80.4% 수준이었으나, 2012년 34.8%까지 감소하였음.

□ 베네수엘라

ㅇ 2009년 5월 8일 베네수엘라 정부는 Maracaibo 호수 지역에서 활동하고 있는 60개의 석유 서비스기업 자산을 국유화함

- 차베스 대통령은 오늘부터 베네수엘라에서 민간서비스기업은 사라지고, 근로 자들은 좀 더 효율적으로 일할 수 있게 될 것이며, 베네수엘라에서 자본주의 는 매장될 것이라고 밝힘.

- 에너지부 장관이자 PDVSA 사장인 Rafael Ramirez는 이번 조치를 통해 국 가 석유산업에 있어서 지속적인 비용 절감을 달성할 수 있을 것이라고 강조 하고, 민간업체로부터 ‘주요’ 서비스 부문을 회수함으로써 절감되는 비용은 약 7억 달러라고 밝힘.

“볼리비아의 석유·가스 산업에 대한 국유화는 석유 생산량을

증대시키지 못했음”

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- 60개 기업 가운데는 미국 Williams Cos. 소유의 가스 투입업체인 El Furrial 과 PIGAP 등이 포함되어 있음. Williams사는 국유화가 결정되기 얼마 전인 2009년 4월 30일 PDVSA가 연체된 2억4,100만 달러 지급을 거부할 경우, 베네수엘라 내 활동을 중단할 수도 있다고 밝힌 바 있음.

- 이 외에도 스코틀랜드 John Wood Group이 운영하는 SIMCO 컨소시엄의 자산도 국유화함.

PDVSA는 2008~2009년 동안 석유가격이 급락을 거듭하자, 서비스 계약업자 들에게 대금을 지불하지 못함. El Universal에 따르면, 2008년 말 PDVSA가 미지급한 액수는 138억 달러를 기록함. 이를 위해 PDVSA는 해당 업체들에게 요율을 기존에 비해 40%까지 낮춘 불리한 계약조건으로 재협상할 것을 요구 함. 이에 업체들은 관련 설비가동을 중단하는 것으로 대응함.

ㅇ 베네수엘라 정부는 2010년 6월 24일 미국기업 Helmerich & Payne(H&P) 소 유의 11개 시추리그(drilling rig)에 대한 국유화를 결정함.

- Rafael Ramirez 에너지부 장관은 시추리그 보유기업들(여기서는 H&P)이 PDVSA와 서비스 및 요금에 관한 논의를 거부하고 시추리그를 가동하지 않 고 있으며, 이는 자국 원유 생산 활동을 저해하여 차베스 정부 세력을 약화 시키려는 시도라고 비난함.

- H&P에 따르면, H&P는 PDVSA와 맺은 계약에 따라 2009년 기간 동안 작 업을 수행했으나, PDVSA 측이 비용 지불을 미뤄온 이후부터 시추리그 가동 을 중단한 것임. H&P CEO Hans Helmerich는 PDVSA가 밀린 대금(약 4억 3천~9천)을 지불하는 즉시, 업무를 정상화하겠다고 밝혀왔음.

- H&P는 2011년 9월 23일 미 워싱턴 D.C. 연방법원에 강제적 국유화로 인한 경제적 피해를 이유로 베네수엘라와 PDVSA에 대한 소송을 제기함.

ㅇ 국가석유산업에 대한 국유화 단행은 석유생산량 감소와 베네수엘라 정부의 재 정확충을 위한 것으로 보임.

- 정부 수입의 93%를 차지하고 있는 석유부문에 대한 국가의 통제권을 확대 하고, 정부의 요구에 맞춰 요율을 40%까지 낮춘 계약조건으로 갱신을 거부 하고 있는 기업들에 대해 강력한 메시지를 보내는 것임.

베네수엘라의 에너지 보조금(석유, 가스, 전력 및 석탄)은 GDP의 5%를 초과하 는 수준이며, 2008년 기준으로 휘발유 가격 수준은 생수 가격의 1/15, 우유 1 리터 가격의 1/25임.

GDP의 5.58%가 석유 관련 제품에 대한 보조금 지급을 위해 사용되었으며, 동 기간 전력 보조금은 GDP의 1.02%, 가스 보조금은 GDP의 0.59%를 차지함 (2011년 기준).

국제유가(crude oil 기준)는 1998년에서 2008년 사이 479.1% 상승하였으나, 베네수엘라의 휘발유와 디젤 가격은 동기간 각각 97.3%, 97.4% 하락하였음.

- 에너지 보조금으로 인해 베네수엘라는 석유 수출국이면서도 만성적 현금 부

“베네수엘라의 석유 기업에 대한 국유화는 자국 원유 생산 활동을 원활히 하려는 목적임”

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족에 시달려 왔으며, 실물 경제의 달러화 부족은 수입품 부족 현상을 야기하 였으며, 이는 가격 통제로 인한 베네수엘라 자국 내 생산 증가에 대한 유인 이 약했기 때문.

- 또한, 현금 부족현상은 PDVSA의 투자를 감소시킴으로써 원유 생산량의 감 소를 야기했음.

베네수엘라의 석유생산량은 1998년부터 2008년 기간 동안 10.7% 감소한 반면 석유소비량은 동기간 동안 49.1% 증가하였음.

ㅇ 베네수엘라의 국유화 사례는 정부의 에너지 관련 보조금에 의해 발생한 재정 적자 해소와 석유생산 증대를 위해 단행되었으나, 기대에 미치는 결실을 맺지 못했음.

베네수엘라의 정부 부채는 2008년도에 GDP대비 26.4% 수준이었으나, 2012년 51.3%까지 증가하였음.

석유생산량은 2008년도에 162Mton이었으나, 2010년도에 155.6Mton까지 감소하 였음.

□ 아르헨티나

ㅇ 아르헨티나의 크리스티나 페르난데스(Cristina Fernández de Kirchner) 대통령 은 2012년 4월 17일 아르헨티나의 최대 다국적 에너지기업인 YPF의 국유화 를 선언함.

- 아르헨티나 정부는 탄화수소 주권법 재정을 통해 스페인의 Repsol이 보유한 YPF의 지분 57.43% 중 51%를 강제 수용(expropriate)하여 지배적 지분을 확보했음.

탄화수소 주권법은 YPF만을 특정하여 기업통제권의 회복과 후속 조치에 관한 내용을 담고 있으며, 다른 기업에 관한 내용은 없음.

원래 아르헨티나 국영기업이던 YPF는 1993년 민영화되었으며, 1999년 Repsol 에 인수되었음. YPF의 지분구조는 스페인의 Repsol YPF가 57.43%, 아르헨티 나의 Petersen Group이 25.46%, 아르헨티나 정부가 0.003%를 보유하고 있으 며, 그 밖에 17.09%는 개별 주주들이 보유하고 있음.

소유주 국유화 전 국유화 후

보유주식(주) (%) (%)

Repsol YPF 225,890,313 57.43 6.43 Petersen Group 100,145,077 25.46 25.46

Public 67,225,593 17.09 17.09 Argentine federal and

provincial governments 11,388 0.003 51.00 Employee fund 40,422 0.01 0.01

Total 393,312,793 자료 : Fernandez(2013)

< 국가별 제도적・구조적 필요조건 평가 >

“베네수엘라 정부의 재정확충을 위한 국유화 단행은 정부부채의 증가로 이어짐”

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ㅇ 스페인 Repsol은 아르헨티나의 국유화 조치에 즉각적으로 반발하고, 5월 초 공식 소송절차에 착수했으며, 12월 3일 아르헨티나 정부를 세계은행 산하 국 제투자분쟁해결센터(ICSID)에 제소함.

- 또한, Repsol의 회장 Antonio Brufau는 아르헨티나 정부의 YPF 지분 수용 에 대한 배상으로 최소 105억 달러(USD)를 요구할 것임을 발표함. 하지만, 아르헨티나 정부는 보상금 규모가 Repsol의 요구수준에는 이르지 못할 것이 라고 밝힘.

- 스페인 정부도 국유화 조치에 대한 대응으로 2012년 4월 20일 스페인의 연 료에 혼합될 모든 바이오디젤을 EU 국가들로부터 수입하도록 하는 조치를 발동하고, 아르헨티나로부터의 바이오디젤 수입을 제한하는 조치를 취함. 또 한, 5월 초 Repsol은 아르헨티나에 대한 LNG 공급계약을 파기함.

- 한편, YPF 국유화로 인해 다국적 기업들은 아르헨티나 연방정부 및 주정부 의 증산 압력에 부응해야 하는 부담이 커지고, 확대된 정치적 위험으로 인한 재원조달 비용의 상승 등으로 자원개발 사업의 수익성이 악화될 가능성이 높 아짐.

ㅇ 한편, 아르헨티나 정부는 국유화 조치 이후 Vaca Muerta 셰일지대 개발 등에 대 한 외국기업의 투자가 제약받게 될 것을 우려, YPF는 지난 4월 국유화가 결정 된 이후 국영기업으로서의 입지 강화를 위해 노력해 왔음.

- YPF는 생산성 제고를 위한 5개년 투자계획을 2012년 8월 30일 발표하고, 2013∼2017년까지 총 372억 달러를 투자하여, 원유와 석유제품 생산량을 각각 32%, 37% 늘릴 계획임.

- 또한, YPF는 외국기업과의 자원부문 협력강화책의 일환으로, 2012년 9월 14 일 Chevron과 Vaca Muerta 셰일지대 공동탐사를 위한 MOU를 체결하고, 12월 19일에는 셰일자원 탐사 및 개발을 위한 의향서(letter of intent)에 서 명, Vaca Muerta 셰일지대 공동개발 파일럿프로젝트를 추진하기로 합의함.

Repsol은 Chevron-YPF 간 MOU과 관련하여 뉴욕지방법원에 Chevron에 대한 소송을 12월 4일 제기함. Repsol은 불법적으로 몰수된 자사의 자산을 통해 이 득을 보려는 제3자의 행위를 방관하지 않을 것이라고 밝힌 바 있음.

・ 그 외에도 베네수엘라와 양국 간 석유・가스 부문에 대한 전략적 동맹을 2012년 7월 31일 체결하고, 2012년 11월 Pemex와 멕시코만 심해유전 개 발을 위한 협력관계 증진 방안에 대해 논의하는 등 다양한 노력을 펼치 고 있음.

ㅇ 국내 최대 다국적 에너지기업인 YPF의 국유화는 석유 매장량 및 생산량 감소 와 정부의 재정문제에 기인함.

- YPF 국유화는 단기적으로 국내 수요를 충족을 위한 에너지를 확보하고, 수 십억 달러의 현금을 확보하여 아르헨티나의 만성적인 재정 문제를 해결하기

“아르헨티나 YPF의 국유화는 다국적 기업들에게 아르헨티나 연방정부 및 주정부로부터의 증산압력을 증가시킴”

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위한 정부의 수단으로 단행되었음.

- 아르헨티나 정부는 에너지 생산량 급감으로 연간 수십억 달러를 들여 비싼 값에 에너지를 수입하여, 손해를 보고 기업과 소비자에게 공급해 왔음.

- YPF가 석유 탐사개발에 대한 투자를 소홀히 하고, 석유 수입을 확대함으로 써 아르헨티나 경제에 부담을 주고 있다고 비난하며, 석유 수입 확대에 따른 국부유출 방지 및 상류부문 투자촉진을 YPF를 국유화하게 된 이유로 내세움.

Neuquen주를 비롯한 아르헨티나의 유전 보유 주정부는 국유화 선언 이전부터 최근 투자부진과 개발 및 생산활동 저조를 이유로 YPF, Petrobras 등 외국기 업들의 개발권을 다수 환수한 바 있음.

아르헨티나 석유부문 매장량과 생산량은 2001년부터 2011년 사이 각각 12.3% 그 리고 24.1% 감소하였으며, 석유부문의 시장점유율이 1/3 이상을 차지하고 있는 YPF가 소유한 석유·가스의 매장량 및 생산량도 지난 10년간 감소추세에 있었음.

2010년 국제유가가 배럴당 80달러 선이었던 당시, 아르헨티나 에너지 보조금 은 63% 증가하여 56억 달러를 기록함.

Year 매장량(Mboe)* 생산량(Mboe)

Oil Gas Total Oil Gas Total

2001 1,665 1,813 3,478 182 100 282

2002 1,387 1,598 2,985 160 97 257

2003 1,202 1,149 2,351 157 115 272 2004 1,064 1,012 2,076 146 126 272

2005 777 834 1,611 134 119 253

2006 680 716 1,396 126 116 242

2007 623 660 1,283 120 112 232

2008 580 553 1,133 115 108 223

2009 538 475 1,013 111 94 205

2010 532 460 992 108 90 198

2011 585 427 1,012 99 80 179

<YPF 석유시장 점유율 >

연도(년) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 점유율(%) 42.8 44.3 42.2 39.1 37.6 37.4 36.7

* Mboe : Million barrels of oil equivalent 자료 : Fernandez(2013)

< YPF 유보매장량 및 생산량 >

- 2012년 4월 국유화 이후 YPF의 총 탄화수소 생산량은 전년대비 0.6% 감소 했으며, 2013년 1분기의 석유 생산량 또한 전년 동기 대비 0.36% 감소함.

- YPF의 국유화는 침체되어 가는 자국 석유산업의 활성화와 에너지 수입으로

“YPF의 국유화는 석유 매장량 및 생산량 감소와 정부의 재정문제에 기인함”

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발생하는 재정문제를 타파하기 단행되었으나, 현재로서는 그 성과를 거두지 못하고 있는 것으로 보임.

3. 결론 및 시사점

ㅇ 볼리비아, 베네수엘라 그리고 아르헨티나의 국유화는 정부의 재정확충과 석유 생산량 증대를 위해 추진되었으나, 그 이면에는 중남미 국가들의 에너지 보조 금 문제와 깊은 연관성이 있음.

2011년 176개국을 대상으로 한 IMF의 조사에 따르면, 남미와 카리브해 지역 국 가의 에너지 보조금이 전세계 GDP의 2.5%에 해당하는 1조9천억 달러에 이르 는 것으로 나타남.

- 정부의 에너지 관련 보조금 및 가격 동결 정책 등으로 인해 중남미 지역에 진출한 다국적 에너지 기업들은 상류 및 하류부문의 투자에 소극적인 자세를 취함

- 중남미 국가들의 무분별한 정책은 국내 에너지의 매장량 및 생산량의 감소 또는 예상 수준에 훨씬 못 미치는 증가량을 야기하였음.

・ Repsol은 아르헨티나 정부의 보조금, 가격 상한제 및 수출세 부과 등 정 책의 잦은 변동으로 생산 저하를 가져왔다고 비난함.

- 에너지 보조금으로 인한 재정적자와 국내 에너지 시장 악화를 막기 위해 중 남미 국가들은 국유화를 단행할 수밖에 없는 상황에 놓이게 되었음.

- 그러나 국유화의 목적 달성이 불투명 상황이 야기될 것으로 전망되며, 이는 다시 민영화 정책을 펼칠 수 있는 가능성을 내포하고 있음.

ㅇ 중남미 국가의 에너지 보조금 철폐는 당분간 달성되기 어려울 것으로 보임.

- 볼리비아 정부의 가솔린 및 디젤 보조금 폐지 발표로(2010.12.26) 인해 연료 비 가격이 급상승하자 대규모 시위 및 파업 사태가 발생, 볼리비아 정부는 발표 5일만에(2010.12.31) 보조금 폐지안을 철회함.

- 베네수엘라에서 저렴한 휘발유는 특권이라기보다 권리로 여겨져 왔음. 차베 스 정부를 포함한 몇몇 정권에서 과거 가격 인상을 시도한 적이 있으나 에너 지 가격 인상은 번번히 소요 사태와 시위, 이로 인한 정권 퇴진으로 이어짐.

ㅇ 중남미 에너지 시장에서 ‘국유화’ 조치는 아르헨티나 YPF의 사례에서 보듯이 YPF의 매장량 및 생산량 감소 등 아르헨티나 전체 석유시장의 악화를 초래하 였음.

- 새롭게 국유화된 YPF는 새로운 투자자를 찾아 생산량 증대를 위해 필요한 자금력을 확보하고 이를 통해 셰일 가스 자원을 개발하려는 의지를 보이고 있음.

“중남미 국가들의 국유화가

해외자원개발의 후발주자인 한국에 새로운 기회로 작용할 수도 있음”

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참고문헌

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EL UNIVERSAL, 2013.4.6

Enerdata - Global Energy & CO2 Data

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Fernandez, Pablo, “Valuation of an Expropirated Company: The Case of YPF and Repsol in Argentina”, Working Paper, 2013

Financial Times, “Latin America: Tide of Resource Nationalism Ebbs”, 2012.9.12 , “Repsol Targets a revival of fortune”, 2013.3.31

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Reuters, “Venezuela to nationaliza U.S. firm’s oil rigs”, 2010.6.24 Reuters, “Venezuela to nationalize all power firms”, 2007.1.11 The National, “Venezuela seizes 60 firms”, 2009.5.9

참조

관련 문서