5.9
토지적성평가제도의 개선방안 연구
Policy Alternatives for Land Suitability Assessment System
채미옥․김정훈
2003. 12／194면／정책연구／국토연 200327
제1장 연구개요
1. 연구필요성 및 목적
토지적성평가제도는 우리나라에서는 아직 생소한 제도로서 시행 경험이나 지식이 축 적되어 있지 않다. 이 제도는 2001년도부터 토지적성평가방법 및 기준 등에 대한 연구를 수 행하여 그 틀을 갖추었다. 그러나 시범적용을 통한 타당성 검토 및 보완과정이 미비한 상태 에서「국토의계획및이용에관한법률(국토계획법)」에 따라 2003년 1월 1일부터 시행되고 있 다. 이로 인해 이미 제도가 시행되었지만 일선 행정부서에서는 아직 제도운영에 대한 뚜렷 한 방향을 잡지 못한 경우가 많다.
따라서 이 연구는 토지적성평가제도의 실제 적용에 따른 제반 문제점을 분석하여 개선방안 을 모색함으로써 새로 도입된 토지적성평가제도의 안정적 정착을 도모하는 데 그 목적이 있다.
2. 연구방법
토지적성평가를 실시하는 지역의 담당공무원과 전문회사 실무담당자를 대상으로 토지 적성평가방법과 절차상의 문제점을 조사하고, 사례지역을 대상으로 직접 토지적성평가를 실시하였다. 이를 통하여 토지적성평가 전 과정에서 나타나는 문제점을 도출하고, 이를 기 초로 그 원인과 개선대안을 분석하였다. 분석된 개선대안은 사례지역에 적용하여 타당성을 검토한 다음 최종적인 정책대안으로 제시하였다.
3. 연구의 구성
토지적성평가제도는 평가체계Ⅰ과 Ⅱ로 구분되는데, 그 구체적인 내용에 있어 적용대 상, 평가방법, 평가기준 등이 매우 다르다. 따라서 이 연구에서는 평가체계Ⅰ과 Ⅱ로 구분하 여 문제점과 개선방안을 검토하였다.
제1장에서 이 연구의 목적과 연구방법 등을 제시하였고, 제2장에서는 토지적성평가의
개념 및 평가절차를 소개하였다. 평가체계Ⅰ과 Ⅱ는 매우 다른 특성을 가지고 있는 바 각각 의 특성과 차이점을 비교해서 정리하였다. 아울러 토지적성평가를 실시하고 있는 외국사례 로서 미국, 캐나다, 일본의 사례를 소개하였다. 제3장에서는 토지적성평가제도 운영현황과 문제점을 분석하였고, 제4장에서는 개선방안을 제시하였다. 제5장에서는 개선방안 중에서, 평가체계Ⅱ의 적정성을 제고하는 데 중심이 되는 지표별 평가기준 및 등급구분방법의 개선 과 관련된 부분을 중심으로 타당성을 분석하였다. 타당성 분석은 지역적 특성이 매우 상반 된 평택시와 남해군을 기초로 하여 실시하였다. 제6장 결론 및 정책건의 부분에서는 이 연 구에서 검토한 개선대안을 종합하여 제시하였다. 본문의 원고내용에서 참고할 수 있는 표 나 기초자료들은 부록에 수록하였다.
토지의 특성 토지의 특성 물리적
특성 지표
공간입지적 특성 지표
주변지역 특성 지표
토지의 적성 분석 토지의 적성 분석
개발적성 농업적성 보전적성
토지적성평가 토지적성평가
적성등급 구분 적성등급 구분
도시관리계획 도시관리계획
토지적성 지표분석
부문별 토지적성
분석
토지적성 평가
토지적성 평가의
활용 토지의 특성
토지의 특성 물리적
특성 지표
공간입지적 특성 지표
주변지역 특성 지표
토지의 적성 분석 토지의 적성 분석
개발적성 농업적성 보전적성
토지적성평가 토지적성평가
적성등급 구분 적성등급 구분
도시관리계획 도시관리계획
토지적성 지표분석
부문별 토지적성
분석
토지적성 평가
토지적성 평가의
활용
제2장 토지적성평가의 개념 및 평가절차
토지적성평가제도는 토지의 토양․입지․활용가능성 등에 따라 토지의 보전 및 이용 가능성에 대한 등급을 분류하여 토지용도 구분의 기초를 제공하는 제도다. 국토계획법은 국토의 난개발을 방지하고 개발과 보전의 조화를 유도하기 위하여 도시관리계획 입안을 위 한 기초조사의 하나로서 토지적성평가제도를 도입하였다.
토지적성평가는 필지 단위로 실시되며 “평가체계Ⅰ”과 “평가체계Ⅱ”의 두 가지로 구분 되어 있다. “평가체계Ⅰ”이란 관리지역을 보전관리지역․생산관리지역․계획관리지역으로 세분하는 데 필요한 자료를 제공하기 위하여 실시하는 토지적성평가를 말한다. “평가체계
Ⅱ”는 개별적인 개발사업이 필요한 일부지역에 대하여 용도지역․용도지구․용도구역의 지정․변경, 도시계획시설의 결정․변경 등 도시관리계획을 입안할 때 실시한다.
평가체계Ⅰ과 Ⅱ는 동일한 토지적성평가범주 안에 있지만 평가특성이 다르다. 평가체 계Ⅰ은 시․군자료를 기초로 도출한 기준을 활용하는 상대평가주의를 택하고 있는 반면, 평가체계Ⅱ는 전국적으로 통일된 절대평가기준을 사용한다. 평가체계Ⅰ은 개발적성, 농업 적성, 보전적성 값을 산정하고, 이를 종합해서 필지별 적성 값을 구하여 5등급으로 구분한 다. 그러나 평가체계Ⅱ는 개발적성 값만을 산정하여 적성 값의 크기에 따라 3개 등급으로 구분하여 개발과 보전의 판단기준으로 사용한다.
토지적성평가 절차는 그림과 같이 모두 7단계로 되어 있다. 우선 토지적성평가를 실시 하지 않더라도, 명백하게 개발적성 또는 보전적성을 판별할 수 있는 경우다. 이 경우는 별 도의 적성평가를 실시하지 않고 대상토지에 대하여 개발등급 또는 보전등급을 부여한다.
우선보전 또는 우선개발등급으로 분류하고 남은 토지를 대상으로 세부적인 토지적성평가를 실시한다. 세부적인 토지적성평가는 경사도․표고와 같은 당해 토지가 가지고 있는 물리적 특성지표, 도시용지비율․경지정리면적비율과 같은 인근지역의 토지이용특성지표, 공공편 익시설 접근성․보전지역 접근성과 같은 공간적 입지성을 나타내는 지표를 기초로 평가한 다. 적성평가 결과는 5개 등급으로 구분되며, 도시관리계획수립의 기초로 활용되어 개발할 지역과 보전할 지역을 구분하는 기초로 활용된다.
<
토지적성평가(
평가체계Ⅰ)
절차>
(1) 우선등급 분류 (개발, 보전) (1) 우선등급 분류
(개발, 보전)
(2) 평가지표 대체선정
(3) 지표별 평가기준 설정 (3) 지표별
평가기준 설정 (4) 지표별 평가점수 산정 (4) 지표별
평가점수 산정
도시관리계획
입안에 활용 (7) 적성등급 분류 (5개 등급) (7) 적성등급 분류
(5개 등급) (6) 종합적성값 산정 (6) 종합적성값
산정
(5) 특성별 점수값 산정 (5) 특성별
점수값 산정 (1) 우선등급 분류
(개발, 보전) (1) 우선등급 분류
(개발, 보전)
(2) 평가지표 대체선정
(3) 지표별 평가기준 설정 (3) 지표별
평가기준 설정 (4) 지표별 평가점수 산정 (4) 지표별
평가점수 산정
도시관리계획
입안에 활용 (7) 적성등급 분류 (5개 등급) (7) 적성등급 분류
(5개 등급) (6) 종합적성값 산정 (6) 종합적성값
산정
(5) 특성별 점수값 산정 (5) 특성별
점수값 산정
토지적성평가와 관련된 외국제도는 미국, 캐나다, 일본의 사례를 소개하였다. 미국에서 는 우량농지의 무분별한 전용을 막기 위하여「토지 및 지역 적성 평가법(Land Evaluation and Site Assessment : LESA)」을 사용하여 개발해도 좋은 농지와 보전해야 할 농지를 구분 하고, 이를 토지이용계획에 반영하도록 하고 있다. LESA는 토지의 생산성만이 아니라 토지 가 지닌 공간적 입지성과 인문 사회환경을 종합적으로 고려하여 토지의 적성을 평가하는 방법이다. LESA는 토지의 용도적합성을 평가하는 데 있어 생태학적인 개념을 고려하여 토 지적성평가를 시도한 것으로 토지이용계획 수단의 하나로 간주되고 있다. 그러나 미국의 LESA는 지표별 평가기준과 등급구분, 임계치 등을 전문가들이 주관적으로 결정함으로써 평가기준의 주관적 자의성 문제가 있다.
캐나다에서는 미국의 LESA를 도입하여「토지 및 지역 적성검토(Land Evaluation and Area Review, LEAR)」방법을 개발하였으나, 아직 LEAR을 적용한 사례는 많지 않다. 오타 와시의 경우 시 전역에 대해 적성평가를 실시하고 이를 기초로 도시기본계획을 수립하였 다. 스톨먼트․던다스․글렌개리聯合郡(United Counties of Storment, Dundas and Glengary) 또한 도시기본계획을 수립하기 위하여 군 전역에 대해 적성평가를 실시하였다.
일본에서는 우리나라의 준농림지역과 유사한 ‘소위 白紙地域’의 난개발을 방지하기 위 하여 토지(적성)평가지침을 작성한 바 있다. 토지평가지침은 백지지역에 대한 토지평가기준 을 제시한 것으로 각 도도부현으로 하여금 토지적성평가결과를 기초로 토지이용계획을 수 립하도록 유도하는 데 그 목적을 두고 있다. 백지지역에 대한 토지적성평가는 지역환경을 유지하고 보전하는 관점에서 토지보전기능, 수자원보전기능, 생태계보전기능, 경관보전기능 의 네 가지 기능을 중심으로 평가해서 3개 등급으로 구분한다. 일본의 토지적성평가는 지형, 지질, 생태요소 등을 기초로 보전기능에 한정하여 평가함으로써 보전특성 이외의 개발특성 등은 배제되어 있는 등 토지가 가진 특성을 종합적으로 고려하지 못한 한계가 있다. 그리고 아직 토지평가지침에 대한 법적 근거가 없어 참고적인 권유기준으로만 사용되고 있다.
제3장 토지적성평가제도의 운용현황 및 문제점
1. 평가체계Ⅰ의 운용현황 및 문제점
첫째,「국토계획법」에는 도시관리계획 수립시 토지적성평가를 기초로 하도록 규정되 어 있고, 도시기본계획수립지침과 도시관리계획수립지침에는 토지적성평가를 통하여 보전 할 토지와 개발할 토지를 구분하도록 되어 있다. 이에 따라 도시기본계획과 토지적성평가
의 연계성이 불분명하여 토지적성평가와 도시기본계획의 내용이 서로 상치되는 문제가 발 생할 가능성이 있다. 또한 적성평가와 도시계획의 연계 측면에서 적성평가 결과가 계획가 의 자유로운 계획결정을 제한하는 문제가 지적되고 있다.
둘째, 토지적성평가 대상지역을 관리지역으로 한정하고 있어 개발과 보전지역을 공간 적으로 집단화하여 계획적으로 관리한다는 국토계획법 취지 달성이 어려운 문제가 있다.
현행 관리지역은 50% 이상이 3만㎡ 이하로 소규모다. 따라서 관리지역만을 대상으로 적성 평가를 실시할 경우, 기본적인 단위 규모가 적어 기반시설을 설치하기조차 어려운 지역이 많다.
셋째, 토지적성평가에 필요한 기초도면이 전산화되어 있지 않아 토지적성평가의 원활 한 시행에 장애가 되고 있다. 토지적성평가에 필요한 기초도면은 토지종합정보망에서 구축 한 전산도면과 개별공시지가전산자료, 그리고 각 행정기관이 작성한 도면을 활용하도록 되 어있다. 그러나 토지종합정보망은 당초의 계획과는 달리 2005년도까지 완료할 계획으로 있 고, 현재까지 구축한 내용 또한 지형과 지적이 통합된 편집지적도가 구축되지 않은 경우가 많은 실정이어서 토지적성평가의 기초자료로 활용하는 데 한계가 있다.
토지종합정보망의 자료를 활용할 수 없는 경우 지적도, 수치지형도를 비롯하여 생태자 연도, 국토이용계획도, 집수구역도, 각종 주제도 등을 활용하여 토지적성평가기본도를 구축 하여야 하나, 이들 도면의 축척, 도면 작성 시점, 도면정보의 상세성 등이 서로 다르다. 그 로 인해 도면 상호간의 정보 불일치, 도엽 간 경계불일치 등으로 인해 각종 오차가 발생하 고 있다.
넷째, 구축된 토지적성평가 기본도의 관리상의 소홀 가능성 문제도 지적될 수 있다. 토 지적성평가 기본도를 구축하는 데에는 많은 시간과 비용이 소요되나, 이의 정기적인 유지 관리에 대한 규정이 없어 자칫 일회용 자료로 방치될 가능성이 있다.
다섯째, 토지적성평가지표 선정의 융통성에 대한 논란이 있다. 토지적성평가지표는 현 재 대표평가지표와 대체가능평가지표로 구분되어 있으나, 다양한 지역특성을 반영하기 어 렵다는 지적을 받고 있다.
여섯째, 토지적성평가지침에서는 한 필지의 일부에 우선보전 목적의 용도지역이 걸쳐서 지정되어 있거나, 또는 필지규모가 10,000㎡ 이상이어서 두 가지 이상의 이용상황이나 특성 이 존재할 경우 필지를 가분할해서 평가하도록 규정하고 있다. 이러한 가분할을 통한 평가는 평가의 정확성을 도모하기 위한 것이다. 그러나 가분할 시에 가지번을 부여하는 문제가 복잡 할 뿐만 아니라 평가절차가 복잡해지고 평가물량을 크게 증가시키는 문제가 있다.
일곱째, 토지적성평가 전산프로그램은 토지적성평가 담당자의 비전문성으로 인한 적성 평가 오류문제를 예방하고 적성평가업무의 신속한 수행을 위해 작성하였다. 즉 적성평가에 필요한 기초정보 조사, 지표별 평가기준 작성, 적성 값 산정 및 등급구분과 같은 일련의 통 계적인 분석방법과 평가절차를 전산프로그램으로 작성한 것이다. 그러나 프로그램구조의 경직성 등으로 단계적 접근이 어려워 활용이 쉽지 않은 문제가 있다.
여덟째, 촉박한 도시관리계획 수립시한으로 토지적성평가가 부실해질 우려가 있다.
「국토계획법」에서는 수도권지역과 광역시에 인접한 시․군의 경우 2005년까지 토지적성 평가를 실시하고 도시관리계획을 수립하도록 규정하고 있고, 그 외의 지역은 2007년까지 수립하도록 되어 있다. 그러나 토지적성평가를 시작한 시․군은 현재 17개 시․군에 불과 하여 앞으로 도시관리계획을 수립해야 하는 법적 시한에 쫓겨 토지적성평가가 부실하게 수 행되는 문제가 야기될 가능성이 있다.
아홉째, 지자체의 일선공무원만이 아니라 시장 군수를 비롯한 대부분의 공무원이 토지 적성평가에 대한 정확한 지식을 갖지 못한 경우가 많아, 토지적성평가 업무수행에 차질을 가져오는 문제가 있다. 아울러 토지적성평가 용역 발주시기의 문제도 지적될 수 있다. 토지 적성평가가 도시계획(도시기본계획, 도시관리계획)의 기초자료로 활용되기 위해서는 토지 적성평가가 선행되어야 한다. 그러나 현재 지자체에서는 토지적성평가와 도시관리계획을 짧은 기간에 동일 프로젝트로 발주하여 토지적성평가의 부실을 초래할 수 있고, 적성평가 결과가 도시관리계획에 제대로 반영되지 못하는 문제를 초래할 가능성이 있다.
마지막으로 토지적성평가를 기초로 계획관리, 생산관리, 보전관리지역으로 구분하였을 때 보전대상으로 분류되는 지역 내 주민의 반발로 관리지역 세분이 어려움을 겪을 것으로 예상된다.
2. 평가체계Ⅱ의 운영 현황 및 문제점
첫째, 토지적성평가는 원칙적으로 평가체계Ⅰ을 중심으로 이루어지며, 평가체계Ⅱ는 평가체계Ⅰ을 보완하기 위하여 도입되었다. 그러나 실제로는 평가체계Ⅰ보다 평가체계Ⅱ에 대한 행정수요가 더 많은 실정이다. 이로 인해 토지적성평가업무 때문에 토지의 개발 및 공 급이 지연된다는 불만을 사고 있다.
이는 현행 제도상의 문제에 기인한다.「국토계획법」에 규정한 적성평가 대상지역은 관리지역에 한정되어 있으나, 개별적인 용도지역 변경이나 개발사업에도 토지적성평가를 실시하도록 되어 있다. 이에 따라 관리지역에는 평가체계Ⅰ이 적용되고, 이외의 녹지지역,
농림지역, 자연환경보전지역에는 평가체계Ⅱ가 적용되게 된다. 평가체계Ⅱ는 행정구역 전 체에 대한 기초자료나 공간구조 분석자료가 없는 상황에서 이루어지기 때문에 원활하게 이 루어지지 못하고 있다.
둘째, 평가기준상의 경직성 문제다. 평가체계Ⅱ는 전국적인 분석자료가 없는 상태에서 바로 평가기준을 제시해야 하는 체제이기 때문에, 불가피하게 절대 기준을 사용한다. 이와 같은 절대적인 기준은 경직성 문제를 내포하고 있어, 지역별로 다양한 특성을 적절하게 반 영하는 데에는 한계가 있다.
셋째, 평가체계Ⅱ는 평가체계Ⅰ과 달리 기초자료가 구축되지 않은 상태에서 개발사업 신청시에 실시하며, 사업제안자도 평가할 수 있다. 이에 따라 대부분 개발사업을 제안하는 자가 평가하게 되어 적성평가의 기초자료 구축 및 평가비용이 사업제안자에게 전가되는 문 제가 발생하고 있다. 제안자가 적성평가를 할 경우 지적도와 같이 행정기관 밖으로 내보내 기 어려운 자료가 있고, 기초자료를 담당하는 부서간의 협조체제 미비로 사업제안자가 적 성평가에 필요한 기초자료를 구하기 어려운 문제가 있다.
넷째, 토지적성평가지표의 경직성과 필요 이상으로 조사하기 어려운 지표 문제도 제기 되고 있다. 공공편익시설 접근성은 필지의 개발가능성을 좌우하는 중요한 지표 중의 하나 다. 그러나 공공편익시설물 접근성을 측정하기 위해 도로, 수도공급시설, 전기공급시설 등 의 線적인 시설물로부터 거리를 측정해야 하는 어려움이 있다. 지하에 매설된 가스공급시 설, 열공급시설, 하수도 등의 위치를 파악하기 위하여 지하시설물도면 등을 구축해야 하는 문제도 있다. ‘생태자연도 상위등급 비율’도 생태보전적 특성과 가치를 판단할 수 있는 중 요지표이나 법정洞․里별로 자료를 구하기 어려운 문제가 있다.
다섯째, 개정된 토지적성평가지침에서는 평가체계Ⅱ에 의한 적성등급 구분 방법을 점 수법에서 비율법으로 변경하면서 개발적성의 임계치를 대폭 하향 조정하였다. 이로 인해 평가체계Ⅱ에 따라 도출되는 평가등급의 변별력이 크게 떨어지는 문제가 야기되고 있다.
여섯째, 사업제안자가 평가체계Ⅱ를 실시할 경우 이의 정확성과 적정성을 검증하여야 한다. 그러나 현재로서는 적정성을 검증할 수 있는 기초자료가 구축되어 있지 않기 때문에 지자체에서 검증하기 어려운 실정이다.
일곱째, 토지적성평가지침에는 평가체계Ⅱ의 결과물로 필지별 조서를 제출하도록 되 어 있다. 필지별 조서 작성은 사업규모가 적은 경우는 문제가 되지 않으나, 대규모인 경우 는 몇백장에서 몇천장을 작성해야 하는 어려움이 있다.
제4장 토지적성평가제도의 개선방안
1. 평가체계Ⅰ의 개선방안
첫째, 제도적인 측면에서 토지적성평가의 위상 및 연관제도와의 연계성 강화방안을 강 구하여야 한다. 토지적성평가는 도시관리계획뿐 아니라 도시기본계획의 기초로도 그 위상 을 정립하여 도시기본계획, 도시관리계획과 토지적성평가가 상충되지 않아야 한다. 그리고 적성평가 결과를 활용하는 도시기본계획과 도시관리계획에서 몇 가지 보완기준과 원칙을 마련하여 적성평가 등급과 계획방향을 일치시키면서 계획가에게 융통성을 부여하는 방안이 강구될 필요가 있다.
둘째, 토지적성평가의 주 대상을 점적으로 산재해 있는 관리지역뿐 아니라 녹지지역, 농림지역, 자연환경보전지역에도 확대하는 것이 바람직하다. 토지적성평가 대상의 확대가 어려울 경우 토지적성평가 관련 기초DB를 구축하는 지역범위를 확대할 필요가 있다. 즉 관 리지역에 대한 적성평가용역을 발주할 때, 적성평가는 관리지역만을 대상으로 하더라도 기 초DB는 녹지지역, 농림지역, 자연환경보전지역 전체를 대상으로 구축하도록 용역업무 내용 에 포함시켜서 발주하는 방안이 현실적인 대안이 될 수 있을 것이다.
셋째, 토지종합정보망의 조속한 추진과 함께 토지종합정보망 구축내용을 확대 보완하 여 토지적성평가에 필요한 기본도가 산출될 수 있도록 개선하여야 한다. 토지종합정보망 내용의 확대 구축이 어려울 경우, 토지적성평가에 필요한 기초정보는 중앙정부(건설교통부) 에서 일괄적으로 수집하여 지자체에 제공함으로써 지자체별로 토지적성평가에 필요한 기초 도면을 수집하는 번거로움과 불편을 줄일 필요가 있다.
넷째, 토지적성평가자료는 일회성 자료가 아니라 지속적으로 유지 관리될 수 있도록, 토지적성평가 기초도면과 DB의 유지 관리에 대한 별도규정을 둘 필요가 있다. 그리고 구축 된 토지적성평가 기초도면은 정기적으로 수정․갱신하도록 의무화하여 정보의 최신성을 유 지하고, 토지적성평가만이 아니라 다른 행정에서도 활용될 수 있는 체계를 구축하여 기초 정보의 활용도를 높일 필요가 있다.
다섯째, 토지적성평가지표의 다양화 요구가 종종 제기되고 있으나, 이 연구에서 실제 분석해본 결과 토지적성평가지표 선정의 융통성 부여가 실익이 크지 않은 것으로 밝혀졌 다. 토지적성평가지표는 대표평가지표와 대체가능지표로 구분되어 있는 현행 기조를 유지 하되, 지역특성에 따라 일부 조정할 수 있는 융통성을 소폭적으로 부여하는 것이 바람직하 다. 적성평가지표의 융통성을 부여하는 방안으로는 지역별로 특수한 지표는 적성평가지표
로 채택하기보다 적성등급을 조정하는 기준으로 사용함으로써 지역적 특수성을 반영하거 나, 토지적성평가지침에서 제시된 지표와 유사한 성격의 지표로만 대체하도록 제한적으로 지표대체를 허용하는 방안을 생각해볼 수 있다.
여섯째, 토지적성평가절차를 가능한 단순화하는 방안을 모색할 필요가 있다. 단위 필 지에 두 가지 이상의 특성이 있는 경우 넓은 면적을 가진 특성을 기초로 평가하도록 단순 화하고, 현지검증 단계에서 불합리한 부분을 조정하는 형태로 개선할 필요가 있다.
일곱째, 토지적성평가 전산프로그램은 적성평가 전 과정을 일괄적으로 분석하는 체제 뿐 아니라, 필요한 단계만을 선정해서 분석하거나 중간단계에서도 접근해서 구동할 수 있 도록 융통성 있는 구조로 개선되어야 한다. 그리고 토지적성평가는 기본도의 종류에 따라 도면성격이 다르고, 변수명도 제각각일 수 있기 때문에 프로그램은 몇 가지 자료형태에 따 라 구동할 수 있도록 작성되어야 한다. 또한 적성평가프로그램 단계마다 누락된 지적정보 를 검색하여 추가로 보충하는 기능이 포함되어야 한다.
여덟째, 토지적성평가제도의 내실 있는 운영을 위해 토지적성평가의 기본이 되는 토지 종합정보망 구축시점과 연계하여 도시관리계획 수립 시한을 연장하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다.
아홉째, 토지적성평가가 도시계획의 기초로 활용되기 위해서는 토지적성평가가 선행되 어야 한다. 토지적성평가의 부실을 방지하고 평가결과가 도시관리계획에 제대로 반영될 수 있도록 토지적성평가와 도시관리계획 작업의 발주시기를 분리하거나, 단계적으로 조정하는 방안에 대하여 지자체 교육이나 지침하달이 요구된다.
열 번째, 토지적성평가제도 운영환경을 개선할 수 있도록 담당공무원만이 아니라, 시 장 군수 등을 포괄하는 직급별 교육체계가 도입되어야 한다. 그리고 토지적성평가를 거쳐 도시관리계획을 수립했을 때, 보전관리지역이나 생산관리지역으로 구분되는 지역 내 주민 의 반발을 줄일 수 있는 제도적 보완장치를 모색하여야 한다. 예를 들면, 세분되는 관리지 역을 대상으로 제한적인 개발권양도제를 실시하는 방안과, 농림부에서 실시하고 있는 쌀소 득보전제와 논농사직불제도 등과 연계하여 계획관리지역과 생산 및 보전관리지역 내의 자 산가치 차이를 최소화하는 제도적 방안도 강구되어야 할 것이다.
2. 평가체계Ⅱ 개선방안
첫째, 평가체계Ⅱ는 평가체계Ⅰ과 달리 기초자료가 구축되지 않은 상태에서 개발사업 신청시에 실시한다. 따라서 평가체계Ⅱ의 문제점을 근본적으로 해결하기 위해서는 평가체
계Ⅰ의 대상지역을 주거․상업․공업지역을 제외한 전 행정구역으로 확대하여야 한다. 이 는 예산 및 제도상의 문제가 수반되므로 현실적으로 실행되기 어려운 대안이다. 따라서 차 선책으로서 관리지역을 세분하는 평가체계Ⅰ을 수행할 때, 토지적성평가와 관련된 기초자 료는 행정구역 전체를 대상으로 구축하도록 함으로써 평가체계Ⅱ 업무를 원활하게 시행할 수 있는 기반을 조성할 필요가 있다.
둘째, 평가체계Ⅱ 기준의 경직성 문제를 해결할 수 있도록 지역유형을 구분하여 지역 유형에 따라 용도지역별로 평가기준을 작성하는 것이 바람직하다. 현재는 지역유형별 적정 기준을 도출할 수 있는 구체적인 분석자료가 없기 때문에 전국 공통으로 용도지역별로 평 가기준을 제시하고 점차적으로 이를 세분해나가야 할 것이다. 또한 절대적인 평가기준이 갖는 경직성 문제를 완화할 수 있도록 중앙정부가 일괄적으로 분석하여 제공할 수 있는 지 역특성지표의 임계치 기준은 지역의 분포특성에 따라 결정되는 형태로 개선하고, 공간적 입지성 지표의 임계치 조정범위를 확대하는 것이 바람직하다. 그리고 우선보전등급의 융통 성 부여방안도 검토할 필요가 있다. 현행 토지적성평가지표 중에서 우선보전등급으로 분류 되는 재해발생위험지역은 우선보전등급으로 분류하되, 추후 재해위험요인이 제거되었을 경 우 인근지역의 등급을 기초로 조정할 수 있도록 융통성을 부여할 필요가 있다.
셋째, 제안자가 적성평가를 할 경우 지자체에서는 반드시 평가에 필요한 기초자료를 제공하도록 의무화하고, 지역특성지표와 같이 중앙정부에서 일괄적으로 분석하여 제시할 수 있는 기초지표는 중앙정부에서 분석하여 지자체에 제공함으로써, 평가체계Ⅱ의 원활한 시행을 지원할 필요가 있다.
넷째, 적성평가지표의 보완 및 지표선정의 제한적 융통성 부여가 필요하다. 개정지침 에서 삭제한 우선보전등급 항목 중, 생태환경적으로 보전이 필요한 지역은 우선 보전항목 에 포함시킬 필요가 있다. 그리고 생태자연도 상위등급비율지표는 기초자료를 구하기 어려 울 경우 보전임지비율로 대체할 수 있도록 융통성을 부여할 필요가 있다. 공공편익시설지 표도 지역의 중심성을 나타내는 지표와 지역의 접근성을 나타내는 지표로 한정시키는 것이 바람직하다.
다섯째, 적성 값을 도출하여 적성등급을 구분하는 기준은 모의실험을 거쳐 평가체계Ⅰ 과 유사한 결과가 도출되는지의 여부, 전국적인 도시용지수요와 지역별 개발가능지, 도시용 지공급 정책목표 등을 기초로 구분기준이 설정되어야 한다. 이 연구에서 이러한 방법에 의 거하여 도출된 등급 구분 기준을 기초로 사례지역에 대한 적성평가를 실시해본 결과, 평가 체계Ⅰ의 적성평가 등급과의 등급 일치율이 크게 개선되었고, 주변지역의 토지이용상황과
적성등급 분포와의 유사성이 높게 나타나는 등 적성등급의 적정성이 크게 개선되는 것으로 분석되었다.
여섯째, 평가체계Ⅱ의 경우 기초자료의 부정확성 문제를 해소하고 적성평가의 정확성 을 확보하기 위해서 공인된 기관에서 적성평가 결과를 검증하는 방안을 강구해볼 필요가 있다.
일곱째, 평가체계Ⅱ의 결과를 종이보고서로 제출하는 사항은 “토지종합적성평가표”만 을 제출하도록 하고, 필지별 조서인 “평가대상토지별 토지적성평가조사표”는 전산파일로 제출하도록 결과물 제시도 단순화할 필요가 있다.
제5장 개선대안의 타당성 평가
이 연구에서 제시한 대안 중에서 평가기준과 등급 구분방법의 개선에 관련된 사항을 중심으로 타당성을 검토하였다. 타당성 분석은 수도권 지역 중에서 평택시를, 비수도권 중 에서 남해군을 선정하여 실증분석 하였다. 분석방법은 평가체계Ⅰ과 Ⅱ를 모두 실시하여 그 결과를 비교하여, 각 방법에 의한 등급구분결과가 어느 정도 차이가 나는지를 1차적으로 분석하고, 2차적으로 당해 지역의 토지적성등급과 토지이용상황, 주변지역의 토지적성등급 과 토지이용상황 등을 비교분석 하였다. 그 결과 2003년 6월 개정한 토지적성평가지침 상의 등급구분 기준을 적용할 경우 대부분 개발적성등급으로 구분되어 적성등급의 변별력이 낮 은 것으로 나타났다. 반면 이 연구에서 제시한 개선대안을 적용할 경우 적성등급의 변별력 이 높아졌고, 평가체계Ⅰ의 결과와 일치하는 비율도 높아졌다. 또한 등급분포 내용이 주변 지역의 토지이용상황이나 등급 분포에 더 적절한 형태로 이루어지는 것으로 분석되었다.
또한 개정지침에서 채택한 직선보간법의 적용효과를 분석해본 결과 유사한 특성을 가 진 인근 필지간에 나타날 수 있는 과도한 등급 격차가 줄어든 것으로 분석되었다. 보전을 위해 개별법상 보전지역으로 지정한 지역을 개정지침에서 우선 보전항목에서 제외함으로써 보전등급 인근과 중간에 개발등급이 산발적으로 나타나는 문제를 야기시키는 것으로 나타 났다. 이러한 결과는 습지지역이나 생태계보전지역과 같이 자연생태적․문화적 측면에서 보전이 필요한 지역에 지정되는 용도지역은 우선 보전항목에 포함시킬 필요가 있음을 시사 한 것이다.
제6장 결론 및 정책건의
1. 정책건의 및 개선방안의 정책적 효과
「선계획․후개발」의 취지는 국토전체에 대한 기초정보가 구축되어있을 때 구현될 수 있다. 토지적성평가는 국토공간의 다양한 속성을 종합적으로 평가하여 기초정보를 구축 하는 것이므로「선계획․후개발」의 첫출발점이라 할 수 있다. 따라서 토지적성평가의 대 상지역범위는 기개발지를 제외한 행정구역 전체로 확대하는 방안이 강구되어야 하고, 도시 기본계획 및 관리계획과의 관계재정립을 통하여 토지적성평가의 위상확립이 필요하다. 그 리고 토지적성평가지표와 기준의 지역적합성을 높이고 평가절차를 단순화함과 동시에 일선 담당공무원과 실무자들의 이해도를 높임으로써 토지적성평가의 조기정착을 유도하여야 한 다. 아울러 적성평가결과를 활용하는 단계에서 계획과 적성평가의 연계체계를 구체화함으 로써 계획가의 주관적 판단과 적성평가의 조화를 도모할 필요가 있다.
그러나 적성평가제도 정착에 무엇보다 중요한 것은 토지적성평가제도의 가장 큰 걸림 돌이 되고 있는 기초정보전산화의 미비와 관련정보의 부정확성 문제를 해소하는 것이다.
토지종합정보망의 조기 구축만이 아니라, 토지종합정보 도면을 지형과 지적이 통합된 형태 로 표준화하고, 토지적성평가에 필요한 정보를 토지종합정보의 수록내용에 추가하는 작업 이 필요하다.
이 연구에서 제시된 개선대안은 일선 시․군에서 토지적성평가를 실시하는 과정에서 부딪치게 될 문제점을 최소화할 수 있고 사전에 대비책을 마련하는 데 도움을 줌으로써 토 지적성평가제도 운용의 효율성과 적정성을 높이는 데 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 또 한 토지적성평가의 적정성을 높이고, 각종 개발사업에 수반되는 적성평가와 도시관리계획 수립에 소요되는 시간과 비용을 절감할 수 있어 개발 관련 업무의 신속한 처리를 가능하게 할 것이다. 그리고 토지의 적성을 종합적으로 평가하여 계획적인 지역 관리기반을 구축함 으로써 공간계획의 합리성을 높이고 산발적인 개발 수요를 계획적으로 관리할 수 있을 것 이다.
이러한 제도개선을 통하여 토지적성평가제도가 각종 공간계획체계의 공식적인 기초정 보로 자리매김 될 때, 진정한 의미의「선계획․후개발」체제가 달성될 수 있고, 개발과 보 전의 합리적 조화를 이룰 수 있다.
2. 연구의 특징
토지적성평가제도는 2002년 2월 제정 공포되어 2003년 1월부터 시행되는 새로운 제도 이고, 토지적성평가제도에 대한 연구는 2001년 처음 시작되었다. 따라서 지금까지 토지적성
평가관련 연구는 주로 제도 도입에 필요한 이론이나 방법론 검토에 치중되어 있었다.
이 연구는 일부 적성평가를 실시하고 있는 지역의 일선 담당자들과의 면담조사를 통 하여 토지적성평가제도 운용상의 문제점을 분석하였다. 아울러 성격이 크게 다른 두 개 시․군을 사례지역으로 선정하여 적성평가 전 과정을 직접 적용해봄으로써, 적성평가 과정 에서 나타나는 문제점과 적성평가 결과를 활용하는 단계에서 나타나는 문제점을 분석하고 개선방안을 도출하였다.
그리고 도출된 개선방안 중에서 일반적인 제도 개선이 아닌 구체적인 적성평가지표와 평가기준의 개선에 관련된 내용은 사례지역에 적용하여 그 타당성을 검토하였다. 따라서 이 연구는 토지적성평가와 관련된 문제점과 개선대안을 도출한 최초의 연구로서, 실증분석 을 통해 토지적성평가제도 전반에 대한 문제점과 개선방안을 모두 포괄하였다는 특징을 가 지고 있다. 제시된 개선대안도 구체적인 타당성 검토를 거침으로써 피상적인 대안 제시가 아니라, 실제 토지적성평가지침 개선에 반영되어 구체적으로 활용될 수 있는 대안을 제시 하였다. 따라서 이 연구는 토지적성평가제도의 기초를 다지고 정착시키는 데 새로운 전기 를 마련한 연구라고 할 수 있다.
3. 연구의 한계와 향후 과제
토지적성평가 중에서 평가체계Ⅱ는 기초자료가 없고 전국적인 분석자료가 없는 상태 에서 토지적성평가지침에 제시된 절대적인 기준을 적용하는 제도다. 따라서 다양한 지역을 대상으로 평가기준의 적정성을 검토하여 지역 유형별로 차별화된 기준을 제시할 필요가 있 다. 이러한 필요성에도 불구하고, 이 연구는 시간과 비용상의 문제로 두 개 지역만을 대상 으로 하여 문제점과 개선방안을 도출하였는 바, 후속 연구에서 다양한 지역유형별로 평가 기준과 평가지표를 검토하는 연구가 필요하다. 지속적인 후속 연구를 통해 평가기준을 정 교하게 세련하고 평가방법과 절차를 개선함으로써 토지적성평가제도의 안정적 정착을 유도 해야 할 것이다.
