Analysis of Components and Institutional Collaboration in the National Crisis Management Manual

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한국컴퓨터정보학회 하계학술대회 논문집 제29권 제2호 (2021. 7)

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● 요 약 ●

우리나라는 최근 COVID-19 감염병 재난에 대한 체계적이고 성공적인 방역과 대응으로 국제적인 주목과 인정을 받고 있으며, 세계 10위 수준의 국가 경제 발전과 재난관리 중요성의 인식 향상에 따라 수준 높은 국가 재난관리 체계에 대한 국민적 관심과 요구가 높아지고 있다. 2004년 국가 위기관리 기본지침의 제정과 함께 국가 위기관리 표준 매뉴얼이 수립된 이래로 국가 위기관리 체계에서 위기관리 매뉴얼은 중추적인 역 할을 담당하고 있다. 하지만 4차시대 혁명시대 ICT 기술 및 재난정보들이 융합된 재난 대응 환경에서 책자 와 파일 위주의 정적 문서 포맷과 비구조적인 내용구성으로 주요정보 간 연계·활용성이 낮은 현재 매뉴얼 체 계는 실제 재난상황에서 KEY 역할을 수행하기에는 여러 측면에서 한계가 뚜렷하다. 본 논문에서는 국가 위 기관리 매뉴얼 체계 개선의 초석을 마련하는 단계로써 표준 매뉴얼에 대한 구성요소를 분석하고 기관 간 협 업관계를 분석하였다.

키워드: 국가 위기관리 매뉴얼(National Crisis Management Manual), 메타데이터 (Metadata), 사회네트워크분석(Social Network Analysis)

국가 위기관리 매뉴얼의 구성 요소 및 기관 협업 분석

류범종^*, 김병규^*, 심형섭^O

*한국과학기술정보연구원 데이터기반문제해결연구단,

O한국과학기술정보연구원 개방형데이터융합연구단 e-mail: {ybj, bk.kim}@kisti.re.kr^*, [email protected]^O

Analysis of Components and Institutional Collaboration in the National Crisis Management Manual

Beon-Jong You^*, Byungkyu Kim^*, Hyoung-Seop Shim^O

*Dept. of data-centric problem solving research, KISTI,

ODept. of Open Data Convergence Research, KISTI

I. Introduction

2004년 국가 위기관리 기본지침의 제정과 함께 국가 위기관리 표준 매뉴얼이 수립된 이래로 국가 위기관리 체계에서 위기관리 매뉴얼은 중추적인 역할을 담당하고 있다. 재난 및 안전관리 기본법은 위기관리 매뉴얼의 법적 근거 및 재난대응활동계획과 재난유형별 위기관리 매뉴얼의 작성과 운용에 대한 내용을 담고 있다[1]. 국가 위기관리 매뉴얼은 표준, 실무, 행동의 3가지 레벨로 구성되며 현재 약 9,700종이 존재한다.

국가 위기관리 체계에서 매뉴얼의 위상과는 다르게 최근 주요 재난 상황에서 미흡한 대응과 대처로 인해 위기관리 매뉴얼에 대한 역할과 실제 활용성 등 다양한 문제들이 제기되었다. 특히 4차 산업혁 명 시대를 맞아 ICT 기술 및 정보들이 융합된 환경에서의 재난 대응 체계는 새로운 위기관리 매뉴얼의 체계를 요구하고 있다. 이는 기존 정적인 문서 체계에서 고도로 구조화된 정보들을 기반으로 현장 작동성 및 활용성이 개선된 동적인 매뉴얼 체계로의 변화를 의미한다. 본 논문에서는 국가 위기관리 매뉴얼 체계 개선작업의

기초단계로써 위기관리 표준 매뉴얼 에 대한 구성 요소들을 분석하고 기관 간 협업관계를 분석하였다.

II. Materials and Metods

위기관리 표준 매뉴얼 분석을 위해 현재 41개 재난유형 가운데 자연재난 5종, 사회재난 27종의 총 32종의 재난유형에 대한 표준 매뉴얼을 대상으로 구성 요소 및 기관 협업관계를 분석하였다. 해당 매뉴얼은 재난안전정보 공유 플랫폼 기술개발 사업을 통해 행정안전부 를 통해 수집하였다[2].

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재난구분 재난유형 (총 32종)

자연재난

(5종) 풍수해 / 지진 / 대형화산폭발 / 적조 / 가뭄

사회재난 (27종)

산불 / 유해화학물질 유출사고 / 대규모 수질오염 / 대규모 해양오염사고 / 공동구 재난 / 댐 붕괴 / 지하철 대형사고 / 고속철도 대형사고 /

다중밀집시설 대형화재 / 인접국가 방사능누출 사고 / 해양 선박사고 / 사업장 대규모 인적사고 / 다중밀집건축물 붕괴 대형사고 / 교정시설 재난 및 사고 / 가축질병 / 감염병 / 정보통신분야 / 금융전산 / 원전 안전분야 / 전력분야 / 원유수급 분야 / 보건의료분야 / 식·용수분야 / 육상 화물운송 / GPS전파혼신 / 해양 유·도선사고 / 공연장안전사고

Table 1. National Crisis Management Manual Analysis Scope

분석 방법은 32종의 매뉴얼에서 목차내용과 주요 구성 요소들을 식별 및 추출하여 통계적으로 비교 및 분석하고 매뉴얼의 메타데이터 항목을 도출하였다. 또한 일부 매뉴얼 문서를 재난안전정보 스마트라 이브러리의 온라인 문서편집기(SmartDocs)를 사용하여 온라인 문서 로 변환하고 향후 전자매뉴얼 체제로 전환 시 문제점과 구조화 방안을 살펴보았다[3]. 마지막으로 매뉴얼에 출현한 모든 기관들의 동시 출현관계를 기반으로 재난 대응 기관의 협업관계를 분석하였다. 동시 출현관계 행렬은 자체 프로그램을 통해 생성하였으며 기관 협업관계 맵과 네트워크 중심성분석은 Vosviewer(버전 1.6.16) 소프트웨어를 사용하였다[4].

III. Result

1) 위기관리 표준 매뉴얼 구성 내용 분석

분석 대상 32종의 표준 매뉴얼의 목차를 살펴보면 일반적으로 표2와 같은 목차체계와 세부내용으로 구성되며 주요 분석 내용은 아래와 같다.

목차순서 세부 내용

기관대응수칙

재난관리 체계도 / 재난대응 단계별 프로세스 / 관련 부서·부처별 협업기능 / 관계기관 주요임무 / 비상연락망

일반사항 목적 / 매뉴얼 적용범위 / 관련 법규 / 용어 정의

위기유형 및

경보 재난 유형 / 전개 양상 / 위기 경보

위기관리 활동

위기관리 활동 : 재난관리 단계별 (예방,대비,대응,복구) 중점 추진사항/세부 활동내용/기관별 임무·역할

중앙사고수습본 부 및 본부장

역할

중앙사고수습본부 가동을 위한 준비 >

중앙사고수습본부 가동 시 조치사항 >

중앙사고수습본부장(부처장관 등) 역할

부록

언론홍보 위기관리 커뮤니케이션 / 사고사례 / 재난발생시 초기대응 주요사항 / 국민행동요령 / 대국민 위기상황 전파체계 / 실무매뉴얼 작성 대상기관 / 행동조치매뉴얼 작성기관 / 관련기관 / 관련기관 연락처(비상연락망)/

시설현황 / 주요 보고서식

Table 2. Table of Contents Structure and Contents of National Crisis Management Manual

- 매뉴얼 목차 분석 결과

구분 세부 내용

목차 순서

- 위기경보 수준 > 절차 > 체계 / 위기경보 수준 >

발령절차 및 체계 / 위기경보 수준 > 절차 >

발령체계(흐름도) / 위기경보 수준 > 발령절차 / 위기경보 수준 > 발경기관 > 절차

- 목차 > 【매뉴얼 제개정 이력】 / 부록 > 【매뉴얼 제개정 이력】

목차 제목 상이

- Ⅱ. 재난 유형 및 위기 경보 /Ⅱ. 위기 유형 및 경보 - Ⅴ 중앙사고수습본부 가동시 조치사항 및 본부장 역할 /Ⅴ.

중앙사고수습본부 즉시가동 준비사항 및 본부장 역할 /Ⅴ.

중앙사고수습본부 운영 및 본부장 역할 - Ⅵ. 부록 / Ⅵ. 참고자료

- 재난유형 / 위기발생유형 / 위기유형 / 재난발생원인 및 유형 - 기관별 관리대상 지역·시설 목록 /주관기관 관리대상

지역 및 시설 목록 / 관리대상 지역·시설 목

일부 매뉴얼 출현 목차

- Ⅳ. 위기관리 활동 > 기관별 관리대상 지역·^{시설 목록} - Ⅳ. 위기관리 활동 > 사전점검 및 보강

- Ⅲ 위기관리 기본방향 > 판단고려요소 - Ⅳ. 위기관리 활동 > 대응 > 협업기능별 활동내용 - Ⅳ. 위기관리 활동 > 대응 > 긴급지원체계의 신속가동 - Ⅳ. 위기관리 활동 > 대응 > 개인별시간대별 임무역할

구체화 및 임무카드작성

- Ⅳ. 위기관리 활동 > 협업기능별 활동내용 - Ⅳ. 위기관리 활동 > 금융전산 위기관리 대책 - Ⅴ. 중앙사고수습본부 운영 및 본부장 역할 >

본부장(장관님)의 산하기관장 전화지시(예문) - Ⅴ. 관계기관 협업기능 역할

- Ⅵ 협업기능별 유형에 대한 관계기관

내용 범위 차이

- IV. 위기관리 활동 > 대비 > 위기경보 수준별 기관의 임무·역할(관심)

- IV. 위기관리 활동 > 대응 > 위기경보 수준별 기관의 임무·역할(주의,경계,심각)

- IV. 위기관리 활동 > 대응 > 위기경보 수준별 기관의 임무·역할(관심,주의,경계,심각)

- IV. 위기관리 활동 > 대응 > 위기경보 수준별 기관의 임무·^{역할(심각)}

- Ⅴ. 중앙사고수습본부 가동 및 본부장 역할 > 본부장 역할

> 예방, 대비, 대응, 복구

- Ⅴ. 중앙사고수습본부 가동 및 본부장 역할 > 본부장 역할

> 예방 및 대비단계, 대응, 복구

매뉴얼 주요 임무 단계 상이

* 기관대응수칙 > 관계기관 임무표 분석 내용 (재난관리 단계 및 위기경보 수준 혼재) - 비상단계 > 중대본 1.2단계 > 복구단계

- 사전대비 > 초기대응 > 중수본·중대본 > 수습·^복구단계 - 사전대비 > 초동조치 > 중수본·^중대본

- 사전대비(예방·대비) > 초동조치(관심·^{주의) >}

중수본·중대본(경계·심각) 다양한 기관명

표현

- 주관기관 / 책임기관 / 주요기관 / 유관기관 / 관계기관 / 주요 관계기관 / 관련기관 / 위기경보 발령기관 / 대응 기관 / 실무기관

이음동의표현

- 연계피해 대처를 위한 매뉴얼 체계 / 주관기관 대응체계 / 중앙사고수습본부 구성 및 운영

- 위기관리 활동 / 재난관리 단계별 활동 / 재난관리 단계 - 중앙사고수습본부장 하실 일 / 본부장(장관님) 하실 일 /

중앙사고수습본부 본부장 역할 / 본부장 역할 / 본부장 하실 일 / 중앙대책본부장 할 일

- 언론홍보 위기관리 커뮤니케이션 / 위기관리 커뮤니케이션 / 언론홍보 위기관리 커뮤니케이션 매뉴얼 /

언론홍보「위기관리 커뮤니케이션」/ 언론홍보 위기관리 커뮤니케이션 가이드라인

- 대국민 위기상황 홍보·전파체계 / 대국민 위기상황 전파체계 /위기상황 시 대국민 상황 전파 /대국민 홍보·전파 지원요청 방법

Table 3. Table of Contents Analysis Results of Manual

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정형데이터 식별 단위

용어 / 재난관리 체계 (국가재난관리 체계도 / 유형별 재난 대응 표준 절차도) / 위기경보 절차 (재난유형별) / 시스템 (국가재난관리 상황전파시스템, 재난온라인방송시스템 등) / 기관/단체/위원회 / 지방자치단체 / 부처 / 부서 / 사고사례 / 재난사고 분석정보 (연도별 피해내용 통계 등) / 법령 / 관리대상 지역 (예: 전국 땅밀림 지역) / 관리대상 시설 (예 : 자연휴양림 및 수목원,산림내 사찰) / 연락처 / 국민행동요령 / 위기관리 커뮤니케이션 가이드라인 / 공 통서식 (상황보고 등) / 법령 기준 관리대상 물질 / 시설 종류 / 위기경보수준 / 위험지수

관련 법규

* 구성 : 법령 / 규정 / 지침

* 표준 매뉴얼 출현 법규 통계 (전체 출현 : 중복포함 총 357개 중 중복제거 및 식별가능) : 법령 126개 / 행정규칙 25개 / 지침 10개 / 조약 3개 / 기타 (계획 등)

- 최다 출현 관련 법령 및 지침 (15개) : 재난 및 안전관리 기본법 / 국가위기관리 기본지침 / 자연재해대책법 / 민방위기본법 / 응급의료에 관한 법률 / 시설물의 안전관리에 관한 특별법 / 소방기본법 / 재해구호법 / 농어업재해대책법 / 하천법 / 중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정 / 먹는 물관리법 / 노동조합 및 노동관계조정법 / 댐건설 및 주변지 역지원 등에 관한 법률 / 건축물의 피난방화구조 등의 기준 에 관한 규칙

출현 기관

* 기관 출현수(중복 포함) : 총 1,949회 (672기관)

* 기관유형 출현 순위 : 지방자치단체 > 특별지방행정기관

> 중앙행정기관 > 공기업 > 준정부기관 > 공공/산하기관

> 민간기관 > 협회 > 학회

* 재난유형 매뉴얼별 출현 기관수 현황(Top15) : 다중밀집 시설 대형화재(97) / 원전안전분야(방사능누출)(92) / 금 융전산(89) / 감염병재난(81) / 전력분야(80) / 정보통신 분야(70) / 댐 붕괴(67) / 고속철도 대형사고(62) / 지하철 대형사고(62) / 원유수급 분야(59) / 식·^{용수분야(56)} / 대규모 해양오염(56) / 공연장안전사고

(55) / 보건의료 분야(49) / 공동구 재난(48)

부록

* 부록 출현 정보 (34 종류)

- 사고사례 (국내 / 해외) / 사고피해 현황 / 발령기준 (풍수해, 적조 등) / 위험지수 (산불) / 재난관련 체계도 및 기구 / 부서 월별 주요업무 추진사항 (산불, 산불방지과) / 재난발생시 초기대응 주요사항 / 복합재난 대처 (지진) / 위기대응 시나리오 / 위기대응 훈련 주요절차 및 내용) / 모의훈련 예시 / 국민행동요령 / 언론홍보 위기관리 커뮤니케이션 매뉴얼 / 대국민 위기상황 홍보·전파 체계 / 국가재난관리(NDMS) 상황전파시스템 / -

재난온라인방송시스템(DITS) / 실무매뉴얼 작성기관 현황 / 행동매뉴얼 작성기관 / 광역시·도 관련부서 현황 / 관련 법규 조문 / 관련기관 및 단체 / 관련기관

연락처/비상연락망 / 제·개정 이력 / 주요 보고서식 (사고접수, 상황보고 양식 등) / 법령 기준 관리대상 물질 (유해화학물질 유출사고) / 원전 사고등급에 따른 사고분류 및 분석 (원전안전분야 방사능누출) / 원전 사고등급에 따른 사고분류 및 분석 (원자로 현황) / 의약품 공급 관련 자료 (보건의료분야) / 혈액 관련 자료 (보건의료분야) / 정보 수집관련 홈페이지 / 헬기 및 장비·^{자재 보유 현황}

표준매뉴얼 메타데이터 항목(16개)

* 매뉴얼을 식별 및 설명하고 연계해야하는 주요 정보를 항목으로 도출 - 항목별 표준화 및 연계정보의 DB구성이 필요함

① 재난구분 (자연재난/사회재난)

② 재난유형

③ 소개 (목적 및 적용 범위)

④ 매뉴얼 목차 (목차ID)

⑤ 주관기관 (기관ID, 복수개)

⑥ 작성담당자 (기관ID/부서ID/성명/연락처, 복수개)

⑦ 실무매뉴얼 작성기관 (기관ID, 복수개)

⑧ 행동매뉴얼 작성기관 (기관ID, 복수개)

⑨ 매뉴얼 DOI (http://doi.org/매뉴얼관리번호)

⑩ 관련 법규 (법령ID/규정ID, 복수개)

⑪ 비상연락처 (기관ID/부서ID/연락처, 복수개)

⑫ 국민행동요령 (재난유형별 국민행동유형ID)

⑬ 위기관리 커뮤니케이션 가이드라인 URL (공통사항)

⑭ 연계정보 (관련용어<용어ID>, 국민행동요령 정보<동영상 URL 등>, 재난사고ID, 지역정보, 시설ID, 장비현황ID, 자재현황ID, 관리대상 물질ID, 재난안전정보ID, 시스템ID, 재난분야서비스ID)

⑮ 관련서식 (서식양식ID)

⑯ 제개정 일자 (제개정 구분, 일자) - 구성 요소 분석 및 표준매뉴얼 메타데이터 항목 도출

2) 전자매뉴얼 체제로 전환 시 문제점과 구조화 방안

문제점

* 중복내용 반복

- (매뉴얼내) 유사한 체계도 및 절차도, 단계별 대응 프로세스에 따른 임무 및 역할 내용 중복 기술, 비상연락망 등

- (전체 매뉴얼) 매뉴얼 적용 기본원칙 / 공통사용 용어 정의 / 재난관리 체계도 / 시설 현황 / 위기관리 커뮤니케이션 가이드라인 공통 사용 가능

* 정보연결 부재

- 기관 / 사고사례 / 법령 / 관리대상 물질 / 국민행동요령

* 표/그림 처리

- 표/그림에 대한 매뉴얼내 접근성을 높이기 위해 표/그림 목차가 필요하며 이를 위해 표와 그림에 대한 번호 및 캡 션정보의 추가 필요

* 기타

- 도형과 텍스트가 혼재된 체계도/절차도 이미지 처리 - 표준매뉴얼 HWP 문서의 페이지 정보 반영 불가 - 제목 및 문장 강조하는 다양한 서식에 대한 처리 불가 - 온라인 문서 편집시 대응단계별 주체별 임무 및 행동요령

등의 핵심 구성 요소에 모든 태깅 처리를 통한 정보의 구조 화(DB화)는 매우 복잡하고 사용 편의성이 매우 떨어짐 - 기관/부처의 역할과 임무가 표나 도형안에 기술되어 있어서

정보 구조화에 장애가 됨

- 일반적인 온라인 문서 편집기를 이용한 표준 매뉴얼의 모든 구성 요소에 대한 구조화 지원은 어려움

구조화 방안

* 구조화 단위 핵심 정보

- 재난대응 프로세스 / 위기관리 단계별(예방/대비/대 응/복구) 추진사항 및 세부 활동내용 / 부처/기관/부 서 협업기능 / 위기경보 수준별 관계기관 임무·^역할 / 관련기관 비상연락망(연락처)

* 단계별 구조화 접근 방안

- (1단계) 매뉴얼 메타데이터 및 대응 주체와 역할/임무 등 핵심 구조화 요소는 항목단위 입력시스템 방식으로 미리 등록

- (2단계) 전자매뉴얼편집시스템을 이용하여 매뉴얼 목 차에 따라 “메타데이터 + 정형정보 + 연계정보 + 비정 형정보(표/그림) + 비구조화대상 텍스트"의 조합 및 열람/출판용 매뉴얼 편집

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Fig. 1. Pilot Construction of Online Manual based on SmartDocs

3) 위기관리 표준 매뉴얼 출현 기관 협업관계 분석 - 매뉴얼 출현 기관수 : 672기관 (총 출현횟수 1,949회)

최다 출현 기관(TOP 20) : 행정안전부 / 경찰청 / 국방부 / 국토교통부 / 산업통상자원부 / 환경부 / 보건복지부 / 국가안보실 / 소방청 / 국무조정실 / 문화체육관광부 / 방송통신위원회 / 기상청 / 해양수산부 / 과학기술정보통신부 / 고용노동부 / 교육부 / 농림축산식품부 / 해양경찰청 / 외교부

- 매뉴얼 동시출현 행렬 기반 기관 협업관계 맵

연결중심성지수 상위 기관: 행정안전부 / 경찰청 / 국방부/ 국토교 통부 /산업통상자원부 / 보건복지부 / 환경부 등

Fig. 2. Institution Co-occurrences Map of Manual

IV. Conclusions

국가 위기관리 매뉴얼은 국가 위기 관리체계에서 중추적인 역할을 담당해오고 있으나 기존 정적인 문서 구성과 활용 체계 미흡으로 인해 재난 대응에서 한계를 드러내고 있다. 본 논문에서는 매뉴얼 체계의 개선을 위해 기초단계 연구의 성격으로 위기관리 표준 매뉴얼 총 32종의 재난유형에 대한 표준 매뉴얼을 대상으로 구성 요소 및 기관 협업관계를 분석하였다. 주요 연구 결과는 첫째, 위기관리 표준 매뉴얼 구성 내용 분석을 통해 매뉴얼들의 목차 및 구성을 비교 분석하였으며 세부 구성 요소 분석 및 표준매뉴얼 메타데이터 항목을 도출하였다. 둘째, 실제 온라인문서 편집기를 활용한 일부 표준 매뉴얼 의 온라인화를 통해 전자매뉴얼 체제로 전환 시 문제점과 구조화 방안을 제시하였다. 셋째, 위기관리 표준 매뉴얼에 출현하는 기관들의

출현빈도와 협업관계를 맵으로 생성 및 시각화하여 분석하였다. 향후 본 연구결과는 위기관리 매뉴얼의 표준화 및 구조화 설계와 전자매뉴 얼 체계 개발에 활용될 수 있으며 추가적으로 실무 및 행동 매뉴얼에 대한 분석이 필요하다.

ACKNOWLEDGEMENT

이 논문은 행정안전부 재난안전 취약핵심역량 도약기술 개발 사업 의 지원을 받아 수행된 연구임(2020-MOIS33-006).

REFERENCES

[1] National Law lnformation center, Disaster & Safety Management Fundamental Law, https://www.law.go.kr/법 령/재난및안전관리기본법

[2] Project Hompage for Platform for Disaster Safety Information, http://guardian.ndsl.kr

[3] KISTI, Smart Library Service, http://guardian.ndsl.kr/sm art

[4] Van Eck, N. J., & Waltman, L., Software survey: VOSviewer, a computer program for bibliometric mapping. scientometrics, 2020, 84(2), 523-538.