국토·도시정책의 사회적 형평성 추구는 가능할 것인가

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국토·도시정책의 사회적 형평성 추구는 가능할 것인가

김상봉 고려대학교 공공정책대학장 ([email protected])

본 연구는 국토 및 도시 분야에서 사회적 가치와 공 공성의 개념을 정립하고 국유지 개발 및 활용, 사회 적 부동산, 도시재생 분야에서 사회적 가치와 공공성 개념의 실현을 위한 구체적인 정책방향과 정책과제 를 논의, 제시하고자 하였다. 특히, 정책의 상위개념 에 해당되는 형이상학적인 가치 및 철학에 관한 논의 와 국토 및 도시문제의 형이하학적인 공간 정책에 관 한 논의를 동시에 추구한 연구로서 두 마리 토끼를 잡 고자 시도한 연구에 매력을 느낀다.

오늘날 국토 및 도시 분야에서 우리가 추구해야 할 가치와 이념은 무엇일까? 과연 어떠한 가치와 이념이 오늘날 국토 · 도시 분야의 문제해결에 도움이 되는 것 일까? 이러한 물음에 대해 우선, 우리 국토 및 도시 분야에서 바람직하지 않은 사회상태는 무엇이며, 그 냥 내버려 두면 바람직하지 않은 사회 현상으로 발전 할 수 있는 것이 무엇인지를 파악해야 한다. 이를 위 해서는 사회문제에 대한 가치와 사실판단이 요구되는 데, 이러한 판단은 또한 가치와 철학에 근거를 두게 된다.

정책(Public Policy)은 가치와 이념의 산물이자 도 구라고 정의할 수 있다. 즉, 가치와 철학을 내포하지 않는 정책은 정책으로 성립되기 어려우며, 그 존재 가 치가 불분명하다. 국가나 지방정부의 정책은 최고의

사결정자의 철학과 가치를 담아내는 수단과 도구이 기 때문이다. 국토 및 도시정책도 마찬가지이다. 정 책은 집행현장에서 무슨 사업(project) 또는 어떤 시 책(program) 등의 이름으로 불리기도 하지만, 어떠 한 유형의 정책이라도 정책은 그 시대가 또는 최고 의사결정자가 제시하는 바람직한 사회상태의 달성 (desirable social state) 및 실현을 위해 추구하는 가 치와 이념의 산물임에 틀림없다. 본 연구도 그러한 문 제의식과 전제하에 구체적인 정책방안을 모색하고자 진행한 것으로 이해된다.

본 연구에서 논의한 국토 및 도시 분야 정책에서 사 회적 가치의 실현과 형평성의 추구가 가능할 것인가?

가능하다면 어떻게 가능할 것인가? 사회적 후생함수 (social welfare function)인 형평성에 관한 사고는 사 회경제학적 측면에서 주요 이슈로 다루어져 왔으며, 주요 관점들이 다양하게 제안되고 있다. 우선 베르그 송(Bergson, A)에 의한 사회적 후생함수인 ‘결과의 형 평’이다. 베르그송의 사회적 후생함수는 형평성에 관 한 대표적인 일반이론으로서, 사회 전체의 후생 수준 은 그 사회를 구성하는 개인의 효용 수준 및 만족도에 의해 결정된다는 사고이다. 즉, 우리 사회에는 1에서 H까지의 개개인이 존재하고 이들 각각의 효용 수준이

1,……, H일 때, 사회적 후생함수는 Ｗ( ₁,……, H)라

제468호 2020 OctOber

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후생함수와 같은 관점에 있으며 총효용 및 총소득의 증가를 위한 정책 및 사업에 의해 실현가능하다.

역으로, 존 롤스(John Rawls)의 사회적 후생함수 는 사회에서 가장 불행한 사람의 효용 및 만족을 중시 한다. 그 사람들의 효용이 증가하지 않으면 사회의 후 생수준도 높아지지 않는다는 사고로, Ｗ( ₁,……, H)

= min{ ₁,……, H}로 표현할 수 있다. 롤스형의 사회 적 후생함수는 상당히 강력한 평등주의적인 가치판 단에 입각하고 있다. 특정 정책에 의한 하위계층의 1 단위 소득 및 효용의 증가는 상위계층 1단위의 효용 증가보다 높은 가중치를 주어 평가해야 한다는 입장 이다. 이른바 형평성의 가치에 의해 하위계층의 소득 과 효용의 증가를 위한, 그리고 인간의 기본적 권리 와 사회안전망 확보를 위한 정책의 중요성을 제시하 는 철학이자 이념이라 할 수 있다. 오늘날 우리 사회 의 국토 및 도시 분야는 이러한 관점에서 어떠한 정 책이 발현되고 있는지 논의할 필요가 있을 것이다.

국토 · 도시 분야의 정책에서 사회적 후생함수를 결 과적 형평으로 생각하는 관점과 다양한 활동의 귀결 로서 개인에게 초래되는 후생, 즉 효용만을 정책의 평 가대상으로 하는 입장에는 상당한 비판이 있을 수 있 다. 그 대표적인 것이 아마르티야 센(Sen, A.)에 의 한 인간의 잠재능력(capability)과 재화에 대한 지배권 (entitlement)이다. 사회구성원의 잠재능력을 높이기 위한 지원 차원에서 정책과 사업을 고려하고자 하는 것이다. 인간의 기본적 기회 균등 및 형평에 관한 문 제에 대해, 예를 들어 신체장애인의 편리한 일상생활 영위를 위한 시설사업에 있어 이용자 한 명에게 소요 되는 비용은 상당히 높게 나타날 수 있다. 이 경우 결 과의 형평 차원에서 사회적 후생함수를 활용하게 되 면 국토 및 도시 분야의 공공투자는 정당화되기 어렵 다. 그러나 신체장애인이 일할 수 있는 기회를 제공한

다는 입장에 선다면 전혀 다른 관점에서 정책을 입안 할 수 있을 것이다. 일본의 행정관여에 대한 기본방향 과 기준¹⁾은 형평을 확보하기 위한 정책형성에 있어 기 회균등의 도모를 제일 우선시 한다. 사후적 형평추구 는 소득과 부의 수직적인 재분배, 즉 소득 · 자산의 과 점(寡占)을 기준으로 한 재분배 원칙에 ‘한정’하고 있 으며, 이외의 시책은 원칙적으로 배제하고 있다. 우리 정부의 정책은 국토 및 도시 분야에 한정되지 않고 복 지 정책이나 세제 등에 의한 정책효과도 함께 고려할 필요가 있을 것이다.

국토 및 도시에 관한 단일 정책만으로 사회적 가치 와 형평성을 달성하기는 어려울 것이다. 다양한 정책 사업과의 복합적인 상호 조합을 통하여 추구하고자 하는 사회적 가치실현과 정책목표를 달성하는 노력이 보다 효과적일 수 있을 것이다.

사회적 가치와 공공성 강화를 위한 국토·도시분야 정책방향 연구

Enhancing Social Value and Publicness in the Fields of National Territory and Urban Policy 조판기, 강혜경, 이승욱, 박소영, 최명식 지음

1) 1991년 수립한 행정개혁위원회의 행정개혁 기본방향에 관한 기준.