공정한 에너지전환을 위한
이해당사자 수요지도 작성 및 활용방안
재생에너지 집적화단지를 중심으로
이재혁 조공장 서은주 김도균 이정필
A Study on Developing the Stakeholder Needs Map and its Use in Just Energy Transition: Focusing on Renewable Energy Cluster Complexes
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연구진연구책임자 이재혁 (한국환경연구원 부연구위원) 참여연구원 조공장 (한국환경연구원 선임연구위원)
서은주 (한국환경연구원 전문연구원) 김도균 (한국환경연구원 연구위원) 이정필 (기후에너지연구소 소장)
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연구자문위원 (가나다순)김동주 (전국시장·군수·구청장협의회 전문연구관) 김태윤 (한국환경연구원 연구위원)
박재근 (환경부 사무관)
박진한 (한국환경연구원 부연구위원) 오창환 (전북대학교 지구환경과학과 교수) 이정현 (전북환경운동연합 활동가) 정우현 (한국환경연구원 연구위원)
ⓒ 2022 한국환경연구원 발행인 이 창 훈
발행처 한국환경연구원
(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동
전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr
인 쇄 2022년 12월 26일 발 행 2022년 12월 31일
등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-637-7 93530 인쇄처 에코디자인 044-868-0054
이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.
이재혁 외(2022), ｢공정한 에너지 전환을 위한 이해 당사자 수요지도 활용 방안: 재생에너지 집적화 단지를 중심으로｣, 한국환경연구원.
값 7,000원
윤석열 정부는 “풍력 산업의 고도화”와 “해양 개발 행위와 어업의 상생·공존 체계 마련”
등을 국정과제로 제시하였습니다. 그러나 해상풍력 입지 현장에서는 해상 풍력발전기 하단에 설치한 양식장의 품종이 지역 실정에 맞지 않아 양식에 실패하거나, 관련 시설이 태풍에 모두 떠내려가는 등의 사례가 발생하여 해상풍력발전의 지역수용성이 낮아진다는 우려가 제기되고 있습니다. 이것은 해당 지역에 적합한 양식 품종이나 기상상황에 대한 사전적 고려 가 충분하지 않았던 계획방식 때문으로 판단됩니다.
따라서 재생에너지와 기존 산업이 공존할 수 있는 지역맞춤형 대안을 사전적으로 확인하는 과정이 필요합니다. 재생에너지가 설치되는 지역의 여러 이해 당사자들의 수요(Needs)를 균형 있게 확인하고 재생에너지와 기존 산업이 공존할 수 있게 만드는 아이디어를 모아 재생에너지 확대와 지역활성화에 기여할 수 있는 구체적 대안을 제시할 수 있다면 지역수용성 제고에 도움이 될 것입니다.
본 연구에서는 관련 이해 당사자들의 의견을 정리하여 수요 지도를 작성해 지역맞춤형 공간계획과 에너지 전환 정책방향 설정이 가능한 프로세스를 제시하였습니다.
본 연구를 수행한 한국환경연구원 이재혁 박사, 조공장 박사, 김도균 박사, 서은주 전문연 구원께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 박재근 사무관, 오창환 교수, 이정현 활동가, 김동주 전문연구관께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 김태윤 박사, 정우현 박사, 박진한 박사의 자문에도 감사를 표합니다.
2022년 12월 한국환경연구원 원 장
이 창 훈
요 약
Ⅰ. 서 론
ㅇ 윤석열 정부는 재생에너지 산업의 안정적 확대를 위해 ‘국정 과제 21. 에너지 안보 확립 및 에너지 신산업·신시장 창출’에서는 태양광, 풍력발전 산업의 고도화를 도모 하고, ‘국정 과제 41. 해양 영토 수호 및 지속 가능한 해양 관리’에서는 해상 풍력발전 등 해양 개발 행위와 어업의 상생·공존 체계를 마련하는 정책 방향을 제안 ㅇ 재생에너지 산업 육성 정책 및 수산업, 농업 등 기존 산업과의 상생 방안을 마련하려는
정책에도 불구하고 재생에너지 생산 시설이 설치되는 현장에서는 다양한 불만과 갈등 발생
ㅇ 공정한 에너지 전환을 위해 재생에너지 집적화 단지를 대상으로 수요 지도(Needs Map)를 작성하여 산업 전환 과정의 이해 당사자들(어민 등 피해 예상 계층 포함)의 의견을 정리하고 지역 맞춤형 공간 계획을 지원(그림 1 참조)
자료: 저자 작성.
<그림 1> 수요 지도를 통한 공정한 전환 계획 개념도
Ⅱ. 선행연구 분석
1. 공정한 에너지 전환
ㅇ 공정한 전환(Just Transition)은 ‘화석 기반 경제에서 탈탄소 사회로의 정의로운 전환’이나 ‘전환 과정에서 부정적 영향을 받는 지역과 집단에 대한 보상 및 지원’의 의미로 통용
- 공정한 전환은 에너지 시스템 전환과 탈탄소 사회 실현을 위한 민주적 기획과 대안 적 전환 경로 설정에 필수적인 개념이자 추진 전략으로 인식
ㅇ 공정한 전환은 이론적, 담론적 성격이 강한 편이라 사례 조사, 사회적 대화와 대중 참여, 계획 수립과 정책 입안, 공공·민간 투자 방안 등의 추가 작업이 중요하며, 공간 (지방, 국가, 지역, 국제)과 시간(단기, 중기, 장기) 맥락을 고려하여 구체적으로 검토 할 필요성 존재
2. 수요 지도
ㅇ 수요 지도란 공공 참여 지도의 한 형태로, 각 이해 당사자에게 필요한 공간을 분석하여 지도화한 것임. 기존의 ‘갈등 지도’가 한 가지 이슈만을 다루는 데 비해 다양한 이슈(환 경, 지역 산업, 주민 생활 등)를 종합하여 고려한다는 점에서 차이 존재
- 수요 지도는 공간과 관련한 요구를 단순히 지도에 표시한 것이 아니라 인접한 공간 의 특성과 이해 당사자들 간의 연관성을 분석하여 구체적인 요구를 어떻게 해결할 것인가를 논의하는 기초자료임
ㅇ 이해 당사자의 수요(Needs)를 잘 파악하는 것은 에너지 전환 과정에서 소외된 계층의 목소리를 대변할 수 있으며, 재생에너지 때문에 피해 발생이 예상되는 기존 산업(어업, 농업) 관리를 위한 아이디어를 얻는 데도 기여
- 이해 당사자 수요 지도는 그동안 에너지 전환 과정 중 제시된 많은 환경물리적 데이터와 달리 이해 당사자들의 인식을 지도화하였기에 재생에너지 확대에 기여할 수 있는 수요자 중심의 데이터로 활용 가능
Ⅲ. 국내 현황 분석
1. 국내 에너지 전환 현황
ㅇ 2020년의 한국판 뉴딜 종합계획은 그린 뉴딜 분야의 “저탄소·분산형 에너지 확산”
정책 중 하나로 “공정 전환”을 포함했는데 “석탄 발전 등 사업 축소가 예상되는 위기 지역 대상 신·재생에너지 업종 전환 지원”으로 설명
ㅇ 2021년 ｢한국판 뉴딜 2.0｣ 발표 직후 정부는 그린 뉴딜과 탄소 중립 추진 과정에서 노동 전환을 위한 체계적·종합적 지원 노력이 미흡하고, 노사는 사업 축소·폐지와 관련한 불확실성을 우려하고 있다고 진단하여, ｢산업구조 변화에 대응한 공정한 노동 전환 지원 방안｣을 마련
2. 공정한 에너지 전환을 위한 재생에너지 집적화 단지 마련
ㅇ 정부에서는 수용성과 환경성의 사전확보를 위해 선계획, 후개발이라는 큰 방향성 아래에서 주민의 의견 수렴을 계획 수립 단계부터 같이 시작하는 재생에너지 집적화 단지 제도를 마련
ㅇ 계획 수립단계에서 민관협의회를 통해 이해 당사자의 의견을 수렴해서 계획을 수립하 고 있으나, 이해 당사자의 범위가 넓고 대표성을 가진 이해 당사자를 식별하는 작업에 어려움이 있을 수 있어, 지역주민, 어민, 수협 관계자 등의 폭넓은 참여가 필요
3. 에너지 전환 과정에서 나타나는 불공정 이슈
ㅇ 경제적 측면에서는 보상, 이익 공유의 차별이 나타나며, 절차적 측면에서는 참여 범위 및 절차 등에서 불공정성이 발생할 수 있음. 사회적 측면에서는 에너지 전환으로 피해를 보는 산업 및 노동권 이슈가 존재함
ㅇ 수요 지도는 지역 이해 당사자의 요구를 명확하게 정리하고 공간 계획 및 정책에 반영하는 프로세스를 제시해 계획의 합리성을 제고하며, 절차의 민주성을 강화하여 합의 형성 추구에 기여
Ⅳ. 재생에너지 주민수용성 제고를 위한 수요 지도 작성
1. 연구설계
ㅇ 수요 지도 작성 대상지로 서남해 해상 풍력 집적화 단지를 선정
- 서남해 해상 풍력 집적화 단지는 2022년 현재 재생에너지 집적화 단지로 선정된 2곳 중 한 곳이며 2.4GW 규모로 발전 용량이 더 큼
ㅇ 수요 지도 작성은 설계, 분석, 검증, 정책 제언의 4단계로 구성(그림 2 참조) - 첫째, 설계 단계에서는 기존 문헌 분석, 현지 조사를 토대로 한 이해 당사자 25명(민관
협의회, 지역어민, 사업자, 공무원, 환경영향평가회사, 지역단체, 지역 전문가 등)에 대한 선정이 이루어짐
- 둘째, 분석 단계에서는 인터뷰 및 지도 작성 과정에서 얻은 데이터를 기반으로 공간 수요는 지도화하고 비공간 수요는 유형화함
- 셋째, 검증 단계에서는 전문가 검증 및 참여자들의 환류 과정을 거침
- 넷째, 제언 단계에서는 지역 맞춤형 정책 제언과 수요 지도 활용 방안을 논함 - 다만 1차 분석 결과에서 어업이 과소평가되었다는 의견에 따라 이해 당사자를 재선
정하여 어민을 추가하고 2차 분석 실시
자료: 저자 작성.
<그림 2> 수요 지도 작성 프로세스
2. 1차 분석 결과
ㅇ 1차 수요 지도 작성 결과, 해상 풍력과 수산업의 공존 방향은 수산업 공존을 위해 새로운 기술 혁신에 투자하기보다 관광 활성화 및 광역 차원의 기존 어업을 강화하는 것임을 확인
- 주요 수요는 관광, 항로 증설, 낚시를 위한 투석, 양식, 유람선, 교육 및 카페, 계통 연계에 관한 사항이 있음을 확인(그림 3 참조)
ㅇ 1차 비공간 수요 분석 결과, 지역활성화와 안정적 경제소득(연금), 갈등 관리 등 보다 지역적 차원의 연구 및 정책이 요구
ㅇ 1차 전문가 자문 및 이해 당사자 환류 결과, 관광 관련 의견이 너무 부각되었으며, 어업 관련 항목이 미흡하다고 평가
자료: 저자 작성.
<그림 3> 1차 수요 지도
3. 2차 분석 결과
ㅇ 어민 의견이 부족하다는 전문가 의견 및 환류 의견에 따라 서남해 해상 풍력 집적화 단지 인근 어민들을 추가하여 2차 분석 진행
ㅇ 2차 수요 지도 작성 결과 서남해 해상 풍력과 수산업 공존을 위한 어업 형태로 낚시와 양식이 있으며, 어업으로는 해삼과 바지락, 김을 추천
- 주요 수요로 낚시, 해삼 양식, 관광 복합, 항로, 바지락, 김 가공 확인(그림 4 참조) ㅇ 2차 비공간 수요 분석 결과, 풍력-수산업 공존을 위한 고려 사항을 어민에게 전달하고,
기존 풍력-수산업 공존 R&D 결과와 관련한 불만 이유를 정확히 파악한 뒤 다각적인 어민 의견 수렴 방식을 강구하여 풍력-수산업 공존과 지역 경제 활성화를 위한 아이디어 수집 필요 확인
자료: 저자 작성.
<그림 4> 2차 수요 지도
4. 1차, 2차 결과의 비교
ㅇ 1차 민관협의회 중심 결과에서는 관광과 경제가 강조됐지만 2차 어민 추가 결과에서 는 어업과 소통이 강조됨(표 1 참조)
- 민관협의회의 의견을 살펴보면 이들도 초기 어민 대표였으나, 해상 풍력을 배우고 국외 선진 지역 견학 등을 통해 배운 결과에서 나타난 시각 차이로 보임 - 재생에너지 집적화 단지의 문제점인 민관협의회의 대표성과 연결되며, 민관협의회
가 일반 어민과 소통이 잘 안 되는 현상 확인
ㅇ 재생에너지 민관협의회에서 의사 결정을 하는 것 못지않게 민관협의회를 구성한 후 어민들과 소통하는 방안을 강구할 필요성 존재
민관협의회 위원 어민
․ 지역 유지가 많이 참여 중임
․ 국외도 다녀오며 관광 산업이 미래 지향적이라 고 판단
․ 전북도는 새만금 사업 이후 펄도 많이 생기고 투 석도 어렵고, 항구도 수심이 깊지 않아 어업만으 로는 지역 발전을 이끌기 힘들다고 판단
․ 다만 어업 활성화를 위해 가공 시설 및 직판장을 항구에 만드는 것을 선호
․ 관광이 활성화되면 어업 판로도 좋아질 것으로 판단.
․ 어민들 의견을 제시하는 이들이 기존 민관협의회 위원을 제시했으나 돈 문제 등으로 배제된 이들 이며 현재 민관협의회 진행 상황을 알려 주면 반 대만 하기에 굳이 의견 수렴을 하지 않는다고 판단
․ 관광이 지역 경제 활성화에 도움을 줄지 의문
․ 관광화를 할 거면 구시포항을 중심으로 생태 관 광 형태로 진행할 것을 주장
․ 실제로 어민들의 소득에 도움을 주어야 하는데 관광 중심 계획은 지역의 몇 사람만 수익을 얻는 구조
․ 어업 활성화를 위해 예인선, 공동 바지락 양식 시설이 있으면 좋겠음
․ 초창기에 민관협의회에 의견을 제시했으나 배 척당함
․ 좀 더 큰 공론장 필요성 제기
공통 의견
․ 어업(낚시, 양식), 관광의 아이템이 지역 경제 활성화에 기여 가능
․ 낚시 및 양식의 대표적 대상으로 해삼, 김, 바지락 추천
․ 관광을 할 거면 고창 구시포항을 중심으로 해야 함
․ 해상 풍력 하부만을 수산업 공존 R&D의 대상으로 볼 것이 아니라 지역 경제 활성화의 차원에서 광역적으로 보아야 함
․ 수산물 가공 시설, 직판장, 예인선, 공동 바지락 양식 시설 등 어업 관련 시설 확충 요구 자료: 저자 작성.
<표 1> 민관협의회와 어민의 시각차 정리
5. 전북 서남해 해상풍력과 수산업 공존 방향
ㅇ 모두가 공통으로 인식하고 있는 사항은 수산업 공존 R&D를 단순히 해상 풍력과 수산업을 물리적으로 공존시키기보다는 지역 특성을 고려해 수산물 생산량을 늘리며, 지역 경제 활성화의 전략으로 이해하여야 한다는 것임
- 태풍으로 파손될 위험이 있는 해상 풍력 단지 하부 양식업 시설의 설치만 다시 강구하기보다는 광역 차원에서 수산업을 활성화할 수 있는 수산물 가공 시설, 직판장, 예인선, 공동 바지락 양식 시설 등 어업 관련 시설을 확충하는 것을 추천
자료: 전북 서남해 해상 풍력 민관협의회 공유자료(제공날짜: 2022.5.6), 수산업 공존 R&D 해상 풍력 단지 양식업 잔해 관련.
<그림 5> 수산업 공존 R&D 해상 풍력 단지 양식업 잔해
- 서남해 해상 풍력 단지 내에는 낚시가, 펄에는 해삼이, 위도에는 김 양식 등이 바람직 하며, 관광은 계절의 영향을 많이 받기 때문에 생태 관광의 형태로 탐조 관광, 세계 자연유산과의 접목 추천
자료: ㈜세광엔지니어링 공유자료(제공날짜: 2022.4.20), 서남해 해상 풍력 단지 답사 사진.
<그림 6> 서남해 해상 풍력 단지 답사 사진
ㅇ 비공간 수요 분석으로는 소통을 위해 충분한 정보 전달 및 지역 이해 당사자들의 불만 이유를 정확히 파악한 후, 의견 수렴 방식을 다각화해 지역맞춤형 공정한 전환을 위한 다양한 아이디어 수집 필요성 확인
Ⅴ. 결 론
1. 시사점
ㅇ 수요 지도 및 이해 당사자 분석은 지역 이해 당사자 수요 조사 기법으로 개발 사업이 진행되는 곳이라면 어디서나 유용하게 사용 가능
- 사업의 불합리성, 비효율성을 지적해 줄 수 있으며, 지역 맞춤형 아이디어를 찾을 수 있는 통로임. 수요 지도 결과는 지역의 미시적 특성을 나타내 주며, 공간 계획 수립 중 취약점을 찾을 수 있는 중요한 근거 자료로도 사용
ㅇ 재생에너지 집적화 단지 조성 과정에 사용된다면 에너지 전환의 절차적 합리성을 강화해 주며, 사업 시행 과정에서 나타날 수 있는 갈등 리스크를 관리하고, 전문가들의 참여를 통해 전문성을 강화해 주며, 지역 맞춤형 계획을 수립하는 데 기여할 것임
자료: 저자 작성.
<그림 7> 수요 지도 및 이해 당사자 분석의 의의
ㅇ 수요 지도 및 이해 당사자 분석은 설계/환경영향평가 단계에서 해상풍력과 수산업 공존을 위한 공간계획 및 관련 정책방향을 제시할 수 있음
- 공청회 등 수용성 확보제도의 실효성 부족을 보완한다면 설계 단계 주민수용성 확보 및 절차적 합리성 강화 가능
자료: 저자 작성.
<그림 8> 리스크 관리를 위한 수요 지도 활용 단계
ㅇ 향후 다양한 이해 당사자들이 수요 지도를 만들 수 있는 플랫폼을 만든다면, 정보 공유 및 의견 교류, 의사 결정을 위한 중요한 기초 자료로 사용 가능
2. 정책 활용 방안
ㅇ 수요 지도는 재생에너지 집적화 단지의 신·재생에너지 공급 인증서(REC) 지자체분 가중치 설계, ｢전기사업법｣의 주민 의견수렴 절차 보완 및 계획(안) 마련, 지역 조례 및 특별법의 신·재생에너지 개발·이용·보급을 장려를 위한 사업 계획(안) 등에 활용 가능
구분 세부 내용
집적화 단지
- 지역 맞춤형으로 신·재생에너지 공급 인증서(REC) 추가 가중치 지자체분 활용 방안 설계.
․ 산업부가 고시한 REC의 0.1을 지자체가 활용.
전기사업법 - 전기사업법 주민 의견 수렴 절차의 합리성 보완 및 구체적 계획(안) 마련.
․ 공청회, 재생에너지 민관협의회, 송전선로 입지 선정위원회의 기초 자료로 활용.
지역 특별법 및 조례
- 신·재생에너지 개발·이용·보급을 장려하기 위한 사업 계획(안)을 마련.
․ 재생에너지 개발·이용·보급과 관련된 지자체 내의 다양한 목소리를 정리하여 구체적 사업 계획(안)을 제시하는 데 활용.
자료: 저자 작성.
<표 2> 수요 지도 및 이해 당사자 분석 활용 방향
3. 연구의 한계 및 향후 연구 방향
ㅇ 민관협의회를 중심으로 연구를 진행하면서 어민들의 의견을 보완하였으나 민관협의 회의 대표성 논란 및 충분한 이해 당사자가 연구에 참여했는지에 대한 한계가 존재 - 인식 차가 존재하는 민관협의회와 어민들의 소통을 통한 협력적 정책 방향을 제시
하지 못함
- 서남해 해상 풍력 집적화 단지와 관련해 활동하고 있는 송전탑 협의회도 관련 이해 관계자이기 때문에 변전소와 송전탑 설치 지역 의견도 포함할 필요성이 있음 - 서남해 해상 풍력 집적화 단지에는 고창과 부안 등 기초자치단체는 물론 전남 영광군
수역도 포함되어 있어 광역자치단체 간 조정과 협의를 요청
ㅇ 다양한 의견의 실현 가능성, 정책 효용성의 평가를 정교하게 수행하는 데 한계 존재 - 수요 지도 및 비공간 수요 유형화 결과를 평가할 수 있는 전문가 풀 마련 요청 - 민주성과 과학성을 함께 확보하기 위해 증거 데이터와 과학적 사실 기반의 검증이
병행되는 연구 기법이 필요
주제어: 공정한 전환, 재생에너지, 수요조사, 이해당사자 분석, 민관협의회
요 약 ···ⅰ
제1장 서 론 ···1
1. 연구의 배경 및 필요성 ···1
2. 연구 목적 ···3
3. 연구 방법 ···4
4. 연구의 흐름 ···5
제2장 선행연구 분석 ···7
1. 공정한 에너지 전환 ···7
2. 수요 지도 ···19
3. 이해 당사자 수요 지도를 통한 공정한 에너지 전환 실현 가능성 ···27
제3장 국내 현황 분석 ···29
1. 국내 에너지 전환 현황 ···29
2. 공정한 에너지 전환을 위한 재생에너지 집적화단지 마련 ···34
3. 에너지 전환 과정에서 나타나는 불공정 이슈 ···40
제4장 공정한 에너지 전환을 위한 수요 지도 작성 ···44
1. 연구 설계 ···44
2. 1차 분석 결과 ···52
3. 2차 분석 결과 ···63
4. 소결 ···75
2. 정책 활용 방안 ···86
3. 연구의 한계 및 향후 연구 방향 ···88
참고문헌 ···91
부 록 ···99
Ⅰ. 수요 지도 조사 내용 ···101
Executive Summary ···107
<표 2-1> 선행 연구 ‘수요 지도’ 정의 비교 ···20
<표 3-1> 지방정부의 공정한 에너지 전환 자치법규(요약) ···33
<표 3-2> 집적화 단지 고시 제정안 주요 내용 ···36
<표 3-3> 해상 풍력발전 사업의 문제점(요약) ···41
<표 3-4> 해상 풍력발전 사업의 지자체 전략과 역할(요약) ···43
<표 4-1> 전북 서남해 해상 풍력 집적화 단지 사업 개요 ···44
<표 4-2> 참여 이해 당사자 ···49
<표 4-3> 전문가 검증 및 이해 당사자 환류 참여자 ···52
<표 4-4> 1차 지도 작성에 참여한 이해 당사자 ···53
<표 4-5> 1차 수요 지도 고유값 ···53
<표 4-6> 1차 수요 지도 분석 결과 ···56
<표 4-7> 1차 비공간 수요 고유값 ···58
<표 4-8> 주체별 이해 당사자 분류 ···59
<표 4-9> 주체별 주요 사용 단어 ···60
<표 4-10> 공통 인식 키워드 ···61
<표 4-11> 추가된 어민 ···64
<표 4-12> 2차 수요 지도 고유값 ···64
<표 4-13> 2차 수요 지도 분석 결과 ···67
<표 4-14> 2차 비공간 수요 고유값 ···68
<표 4-15> 2차 비공간 수요 분석 결과 ···70
<표 4-16> 민관협의회와 어민의 시각차 정리 ···76
<표 4-17> 해상 풍력, 수산업, 환경 공존 기술 개발에 관한 공동 기획 연구 1차 연도 연구 주제 ···78
<표 4-18> 어촌계별 주요 어업생산물 ···79
<그림 1-1> 집적화 단지 지정 및 개발 절차(안) ···2
<그림 1-2> 수요 지도를 통한 공정한 전환 계획 개념도 ···4
<그림 1-3> 공간 텍스트마이닝 예시 ···5
<그림 1-4> 연구 흐름도 ···6
<그림 2-1> 에너지 정의의 정책 설계 단계 ···16
<그림 2-2> 에너지 정의 평가 지표: 뉴욕 커뮤니티 분산형 발전 프로그램(사례) ···17
<그림 2-3> 수요 지도의 발전 과정 ···21
<그림 2-4> 코로나 19 바이러스 현황지도 ···22
<그림 2-5> 스마트 서울맵 ···23
<그림 2-6> Citizen Design Science를 위한 the Quick Urban Analysis ···24
<그림 2-7> PPGIS를 활용한 도시계획 ···25
<그림 2-8> 정성적 GIS를 위한 소셜 미디어의 영역 기반 토픽 모델링 및 시각화 ···26
<그림 2-9> 웹사이트를 통한 문제 해결 사례(한국) ···27
<그림 3-1> 집적화 단지 운영 절차 ···34
<그림 4-1> 서남해 해상 풍력 실증 단지 위치도 ···45
<그림 4-2> 수요 지도 작성 프로세스 ···46
<그림 4-3> 연구수행 과정 ···47
<그림 4-4> 이해 당사자 인터뷰를 통한 지도 작성 모습 ···49
<그림 4-5> 공간 수요 지도화 과정 ···50
<그림 4-6> 비공간 수요 유형화 과정 ···51
<그림 4-7> 1차 수요 지도 스크리 도표 ···54
<그림 4-8> 1차 수요 지도 ···55
<그림 4-9> 1차 비공간 수요 스크리 도표 ···59
<그림 4-10> 어민 추가 인터뷰 장면 ···63
<그림 4-13> 2차 비공간 수요 스크리 도표 ···68
<그림 4-14> 수산업 공존 R&D 해상 풍력 단지 양식업 잔해 ···78
<그림 4-15> 폴대 방식의 양식장 아이디어 ···80
<그림 4-16> 2018년 어선 활동 패턴 ···81
<그림 4-17> 서남해 해상 풍력 단지 답사 사진 ···81
<그림 4-18> 고창 생태문화탐방로 ···81
<그림 5-1> 수요 지도 및 이해 당사자 분석의 의의 ···84
<그림 5-2> 리스크 관리를 위한 수요 지도 활용 단계 ···85
제1장
서 론
1. 연구의 배경 및 필요성
윤석열 정부는 재생에너지 산업의 안정적 확대를 위해 ‘국정 과제 21. 에너지 안보 확립 및 에너지 신산업·신시장 창출’에서는 태양광, 풍력발전 산업의 고도화를 도모하고, ‘국정 과제 41. 해양 영토 수호 및 지속 가능한 해양 관리’에서는 해상 풍력발전 등 해양 개발 행위와 어업의 상생·공존 체계를 마련하는 정책 방향을 제안하였다. 그러나 재생에너지 산업 육성 정책 및 수산업, 농업 등 기존 산업과의 상생 방안을 마련하려는 정책에도 불구하고 재생에너지 생산 시설이 설치되는 현장에서는 다양한 불만과 갈등이 나타나고 있다. 해상 풍력, 수산업, 환경 공존 기술사업이 2020년부터 2022년까지 지속되고 있으나, 풍력발전기 하단에 설치한 양식장에서 기르는 품종이 지역 실정에 맞지 않아 양식에 실패하였으며, 관련 시설물이 태풍에 모두 떠내려갔다는 비판을 받기도 하였다. 또 태양광 패널이 부서지거나 떠내려오는 일도 많아 인근 농경지에서 피해가 나타난다는 연구도 계속 나오고 있다. 이에 재생에너지 산업과 기존 산업의 충돌을 방지하기 위해 재생에너지 단지를 체계적으로 관리 해야 할 필요성이 커졌다고 할 수 있다.
문재인 정부에서는 지방자치단체 주도로 광역 차원의 재생에너지 발전 사업을 체계적으로 추진하고 난개발을 방지하기 위해 신·재생에너지 집적화 단지 제도를 본격 시행하였다.
2020년 11월 11일에는 지자체 주도로 신·재생에너지 발전 사업을 추진하는 집적화 단지 제도의 시행을 위해 ｢신·재생에너지 집적화 단지 조성 지원 등에 관한 지침｣(이하, 집적화 단지 고시)을 제정하였다. ‘집적화 단지’란 40MW 이상의 태양광·풍력 등 재생에너지 발전 시설을 설치·운영하기 위한 지역으로, 지자체에서 입지 발굴, 단지 계획 수립, 주민 수용성
확보 등을 주도적으로 수행하고, 산업부에 집적화 단지 지정을 신청하면 평가 후 신·재생에 너지 정책심의회 심의를 통해 지정한다. 전국 지자체에서는 재생에너지 집적화 단지 지정 추진을 위해 설명회를 열고 주민 의견을 수렴하였다. 예컨대 전남 영광군은 2021년 1월 2일 재생에너지 집적화 단지 지정을 추진하겠다고 발표하였고, 전북 고창군은 2021년 4월 16일, 부안군은 2021년 4월 21일 재생에너지 집적화 단지 지정을 위한 주민 설명회를 개최 하였다.
자료: 산업통상자원부(2020.11), p.2.
<그림 1-1> 집적화 단지 지정 및 개발 절차(안)
풍력 등 재생에너지 집적화 단지 추진 시 지자체는 사업 계획 수립 단계부터 지역 주민·어 민 등 실질적 이해 당사자들이 참여하는 민관협의회에서 입지 후보 지역, 지자체 주도형 사업으로 얻게 되는 공급 인증서(REC: Renewable Energy Certificate) 판매 수익 활용 방안 등 지역 상생 및 주민 이익 공유, 영농·해양 환경, 산림 보호 등 환경에 관한 사항 등을 협의하게 된다. 주민 수용성 확보를 위한 민관협의회는 주민 대표 등 이해 당사자, 중앙행정기관, 지자체, 전담 기관, 전문가 등 20인 내외로 구성한다. 사업 계획 수립은 집적 화 단지의 명칭·위치·면적, 지자체의 역할 및 이행 계획, 인허가 추진 계획, 계통 연계 방안, 수용성·환경성 확보 계획, 주민 이익 공유 계획 등 지자체가 수립하는 모든 사업 계획을 포함한다. 지정 신청을 위해서는 민관협의회 협의, 주민·관계 전문가 의견 청취, 광역 및 기초 지자체 협의, 사전 입지 컨설팅 등을 완료하여야 한다.
그러나 재생에너지 집적화 단지 조성 시 상대적으로 부정적인 영향을 받게 되는 집단의 절차적 참여(의견 수렴 도구)를 통한 지원 및 보상이 공간 계획 및 정책에 반영되어야 하나 이러한 정보를 구득하여 공간화할 수 있는 방법론은 매우 미흡한 실정이다. 집적화 단지
계획은 공정한 산업 전환을 위해 소외 및 피해 계층(어민 등)들이 실질적으로 피해를 보거나 소득을 얻을 수 있는 산업 기반 시설, 지역 주민들의 복지를 증진하며 불편을 줄일 수 있는 주민 편의 시설, 지역의 환경을 보전하여 다음 세대에게 넘겨줄 수 있도록 환경보전계획 등을 종합적으로 검토해야 한다. 따라서 지역사회의 공정한 에너지 전환을 위하여 지역 이 해 당사자들(소외 및 피해 계층 포함)이 집적화 단지 계획의 요소(산업, 편의, 환경 등)의 공간별 수요(Needs)를 파악하고 지도화하는 과정의 시범적 기법 연구가 필요하다.
재생에너지 집적화 단지 조성 예정 지역의 이해 당사자들의 다양한 수요를 파악하는 ‘수요 지도’를 작성한다면 에너지 전환 과정에서 다루지 못한 지역 주민들의 산업 기반, 생활 편의, 환경보전 등 다양한 이슈에 기반한 공간 분석이 가능할 것이다.
2. 연구 목적
이 연구의 목적은 공정한 에너지 전환을 위해 재생에너지 집적화 단지를 대상으로 수요 지도(Needs Map)를 작성하여 산업 전환 과정의 이해 당사자들(어민 등 피해 예상 계층 포함)의 의견을 정리하고 지역 맞춤형 공간 계획을 지원하는 것이다. 이러한 시도는 이해 당사자들의 수요를 시각화, 데이터화해 합리적인 의사 결정을 이뤄 에너지 전환 과정에서 과학적 증거 기반의 정책 수립을 위한 절차적 합리성을 유지할 수 있도록 할 것이다. 또 재생에너지 시설 설치 과정에서 상대적으로 피해를 볼 수 있는 계층에게 보상하거나 지원할 수 있는 좀 더 구체적인 정책 방안을 마련할 수 있을 것이다. 이에 본 연구는 다음과 같은 세부적인 연구 질문과 세부 연구목적을 지닌다.
[질문 1] 공정한 에너지 전환을 지원하기 위해 도입하는 집적화 단지가 안착하게 하는 방안은 무엇인가? ▶ 재생에너지 산업과 기존 산업의 상생 방향을 마련하기 위해 이해 당사 자의 공간에 대한 수요(Needs)를 지도화하여 공간계획을 수립함으로써 집적화 단지를 설계 할 때 지역 실정에 맞는 공정한 에너지 전환 정책을 지원하고자 한다.
[질문 2] 수요 지도를 활용한 공정한 에너지 전환을 위해 어떠한 정책과제와 제도적 지원 이 필요한가? ▶ 공정한 에너지 전환 연구를 수행하기 위해 집적화 단지 제도에 수요 지도를 접목한 발전 방안을 수립하고자 한다.
자료: 저자 작성.
<그림 1-2> 수요 지도를 통한 공정한 전환 계획 개념도
3. 연구 방법
본 연구에서는 공간 텍스트마이닝과 주체별 텍스트마이닝 기법을 사용하였다.
공간 텍스트마이닝 기법은 각 공간에 존재하는 텍스트를 분석하여 공간별 성격을 지도화 하는 기법이다. 공간별로 자주 쓰이는 주요 단어를 파악하면 공간의 이해관계자들의 인식을 분석하고 시각화할 수 있게 해 준다. 많은 사회과학 분야에서 소셜미디어와 같은 다양한 텍스트 자료를 지도화하여 공간 계획 방향을 제시하는 등 공간 텍스트마이닝 기법을 활발하게 사용하고 있다. 본 연구에서는 이해 당사자들을 인터뷰하여 에너지 전환 과정에서 나타나는 공간별 수요를 텍스트마이닝 기법으로 지도화하였다.
공간화할 수 없는 비공간 수요는 주체별 텍스트마이닝 기법으로 인식 비교를 실시하였다.
주체별 텍스트마이닝은 주체별로 많이 쓴 단어를 파악해 각각의 이해 당사자가 어떻게 인식 하고 있는지 확인하는 방법론이다. 이를 통해 각 이해 당사자의 비공간 수요를 비교 분석하 였다.
(a) ‘비만 및 식습관’의 트위터 지도화 (b) 맥도널드 매장의 지도화 자료: Ghosh and Guha(2013), p.100.
<그림 1-3> 공간 텍스트마이닝 예시
4. 연구의 흐름
공정한 에너지의 개념과 국내외 현황을 살펴보고, 불공정한 에너지 전환을 막기 위한 수요 지도를 서남해 해상 풍력 집적화 단지에 시범적으로 적용해 본 후 활용 방안을 제시하 였다. 이에 따라 연구의 구성을 다음과 같이 정리하였다. 제1장에서는 연구 배경 및 목적을 제시하고, 제2장에서는 공정한 에너지 전환의 개념과 국내외 현황을 정리하고, 수요 지도 작성을 통한 불공정성 관리 방식을 논의하였다. 더불어 대표적인 에너지 전환 지역인 재생 에너지 집적화 단지와 수요 지도의 개념, 연혁 및 가능성도 살펴보았다. 제3장에서는 서남 해 해상 풍력 단지를 대상으로 수요 지도 작성 및 이해 당사자 분석을 시도하고, 전문가의 검증 및 지역 이해 당사자들에게로의 환류 결과를 정리하였다. 제4장에서는 이해 당사자 수요 지도의 활용 방안을 다루었다.
자료: 저자 작성.
<그림 1-4> 연구 흐름도
제2장
선행연구 분석
1. 공정한 에너지 전환
가. 공정한 전환 개념
일반적으로 공정한 전환(Just Transition)은 ‘화석 기반 경제에서 탈탄소 사회로의 정의 로운 전환’이나 ‘전환 과정에서 부정적 영향을 받는 지역과 집단에 대한 보상 및 지원’의 의미로 통용된다.1) 이 개념은 노동운동 및 사회운동 담론에서 출현하여 에너지 전환과 기후 변화 대응 전반에서 이론적, 실천적 관심을 받고 있다. 공정한 전환은 1) 북미 노동운동에서 의 기원 및 전파(1980~1990년대), 2) 지역 운동 및 환경 운동의 연대(1990년대 중반), 3) 세계 시민사회의 수용 및 확산(2000~2010년대), 4) 국제기구와 주요 국가·지방의 정책 의제화(2010년대 중반)라는 일련의 흐름을 거치면서 주류화되고 있다. 특히 2015년 파리 협정(Paris Agreement) 전문에 공정한 전환 개념이 포함된 후 에너지 전환과 기후변화 대응 차원에서 관련 담론과 정책이 활성화되고 있다.2) 최근 들어서는 지속 가능성 전환 (Sustainability Transition) 연구나 전환 이론(Transition Theory)에서 전환 과정의 정치 와 권력에 초점을 두는 규범적, 분석적 접근을 통해 공정한 전환 개념을 수용하고 있다.3) 공정한 전환은 에너지 시스템 전환과 탈탄소 사회 실현을 위한 민주적 기획과 대안적 전환 경로 설정에 필수적인 개념이자 추진 전략으로 인식된다. 절차적(procedural), 분배적
1) 영어권에서 유래한 Just Transition은 국내에서 ‘공정한 전환’과 ‘정의로운 전환’으로 번역되어 혼용되고 있지만, 본 보고서에서는 각 표현이 동일한 의미를 갖는다고 간주한다.
2) 이상엽 외(2020), pp.50-52; 이정필(2021.3.4), “유럽과 국제사회의 '정의로운 전환'은 어디까지 왔나”, 검색일: 2022.5.18.
3) Köhler et al.(2019), pp.6-17.
(distributional), 회복적(restorative), 승인적(recognition) 측면의 정의를 원칙으로 삼아 환경 정의(environment justice), 에너지 정의(energy justice), 기후 정의(climate justice) 담론을 통합적으로 사고하고 현장에서 실천하는 틀로 이해된다.4) 다양한 수준에서 제안되는 공정한 전환 개념은 다음과 같은 핵심 의제를 포괄하는 것으로 분석된다. 1) 장기 계획, 2) 노동조합의 역할, 3) 공동체 참여, 4) 지역 일자리와 경제 다양화, 5) 석탄 광업의 정체성, 6) 에너지 분야 일자리의 젠더 격차, 7) 교육 및 연구기관, 8) 노동자 연금, 9) 공정한 전환 원칙과 제도화 방안, 10) 일자리의 질, 11) 일자리 보장과 보상, 12) 노동자 전환 서비스, 13) 지역사회 기반 시설 개발, 14) 지방정부 재정 확보, 15) 단계적 폐쇄 계획의 소통, 16) 환경 복원, 17) 노동자 재교육 등이다.5) 한편으로는 공정한 전환의 초기 행동을 통해 부정적 영향의 최소화와 긍정적 기회의 최대화를 기대할 수 있지만 공정한 전환은 고정된 법칙이 아니기 때문에 사회적 대화와 협상에 의한 비전 수립과 합의 과정으로 접근해야 한다는 점이 강조된다.6)
국제사회에서 공정한 전환이 광범위하게 수용되고 있는 배경이 형평성이나 포용성 등의 사회적 가치를 포괄하는 지속 가능 발전 목표(SDGs)와 밀접하게 관련되어 있다는 점에도 주목할 필요가 있다. 지속 가능 발전 목표의 양질의 일자리는 경제성장(8번), 기후 행동(13 번)과 핵심적으로 연결되고, 빈곤 퇴치(1번), 적정 가격의 깨끗한 에너지(7번), 산업, 혁신 및 사회 기반 시설(9번), 불평등 감소(10번)와 직접 연계되며, 나머지 목표들과도 폭넓게 연관되기 때문이다.7)
공정한 전환 개념은 유사 개념들과의 관계 설정 또는 재설정을 통해 더욱 풍부한 내용을 담으며 개념의 확장을 보이고 있지만 이와 동시에 관점의 분화도 나타나고 있다. ‘정의’의 개념 규정과 ‘전환’의 비전과 범위의 구분에 따라 다양한 이해와 접근이 가능하기 때문이다.
각자의 관점과 초점에 따라 특정한 의미로 수용되거나 활용되는 경향이 있는데 시민사회,
4) McCauley and Heffron(2018), pp.2-5; Pai et al.(2020), pp.9-11. 반면, 한상운 외(2019, pp.12-21)는 기후 정의의 구성 요소로 분배적, 절차적, 생산적, 인정적 정의를 제시하는데 생산적 정의(production justice)는 공정한 전환으로 구체화된다고 설명한다.
5) Pai et al.(2020), pp.17-33.
6) Zinecker et al.(2018), p.35.
7) Robins et al.(2018), pp.13-14; 유정민 외(2021), p.62.
공공기관, 민간 기업들 사이에서 그런 점이 확인된다.8) 예컨대 이념과 지향의 스펙트럼에 따라 현상 유지(Status Quo) 차원의 접근, 관리 개혁(Managerial Reform) 차원의 접근, 구조 개혁(Structural Reform) 차원의 접근, 체제 변혁(Transformative) 차원의 접근으로 구분되기도 하며, 사회 전반을 다루거나(광의의 개념) 특정 분야로 국한하는(협의의 개념) 등 전환 범위와 대상에 따른 차이점도 확인된다.9) 따라서 공정한 전환은 이론적, 담론적 성격이 강한 편이라 사례 조사, 사회적 대화와 대중 참여, 계획 수립과 정책 입안, 공공·민간 투자 방안 등의 추가 작업이 중요하며, 공간(지방, 국가, 지역, 국제)과 시간(단기, 중기, 장기) 맥락을 고려하여 구체적으로 검토할 필요가 있다.10)
나. 공정한 에너지 전환 발전 과정
근대 에너지 시스템에 기인하는 에너지 부정의(energy injustice)는 하향식 의사 결정 구조, 지속 가능성에 관한 기술주의적 해석, 공정성에 관한 전문가주의적 이해, 에너지 패러 다임의 경로 의존성을 통해 생산·유지된다.11) 에너지 전환 관련 계획 및 정책 또한 사회적, 정치적 수용성을 자동으로 보장하지 않는다. 화석·핵에너지의 축소(파괴적 혁신)만이 아니라 재생에너지의 확대(창조적 혁신) 과정에서 다양한 측면의 갈등이 발생하거나 격화된다.12) 에너지 전환은 에너지원뿐 아니라 에너지 사용의 의미, 에너지 사용자의 규범과 행동, 에너지 생산·유통·소비의 공간 배치, 생태 환경·건조 환경의 변경, 에너지 생산·공급의 소유·운영 주체, 나아가 정치 경제 시스템의 변화 등 전환 과정에서 발생하는 다차원의 쟁점을 고려해야 한다. 따라서 에너지 전환은 기술 대체에 그치는 것이 아니라 사회적, 정치적 관계의 재편과 관련된다.13) 에너지 시스템 전환 경로(transition pathways)는 단일하지도 선형적이지도 않다. 시스템 내부의 기술과 제도를 둘러싼 행위자들의 전환 동학을 통해 지지와 반대라는 사회적, 정치적 투쟁의 결과에 따라 전진하기도 하고, 후퇴하기도 한다. 또 그 투쟁의 결과로
8) CSIS and CIF(2020), pp.4-6.
9) Just Transition Research Collaborative(2018), pp.11-15.
10) CSIS and CIF(2020), pp.11-14.
11) Lee and Byrne(2019), pp.2-5.
12) 송위진 외(2017), pp.55-56; 이재혁 외(2021), pp.25-28.
13) 이정필(2015), pp.37-39; Burke and Stephens(2018), pp.81-87.
전환 경로 자체가 변화할 수 있다.14)
공정한 에너지 전환은 에너지 전환의 기획과 실행 과정에서 국가-시장-사회 관계에 공정 한 전환의 원칙과 내용을 반영한 규범적 개념이다.15) 더 넓은 의미의 공정한 전환의 이론적, 실천적 지형에 속하지만 에너지 정의에 초점을 맞춘다는 점에서 차별화된다.16) 따라서 에너지 정의 등 에너지 민주주의(energy democracy)의 이해를 바탕으로 공정한 에너지 전환에 접근할 수 있다. 에너지 민주주의는 화석·핵에너지 개발에 저항하고(Resist: 반대와 균열), 에너지를 공적 영역에서 되찾고(Reclaim: 사회화와 지역화), 사회 전반의 지속 가능성을 강화하도록 에너지 시스템을 민주적으로 통제하고 재구성하는(Restructure: 역량 강화와 대전환) 실천이 동반되어야 한다.17) Burke and Stephens(2017)는 에너지 민주주의의 3R 의 목표·전략과 방향·효과를 반대와 균열(Resist), 사회화와 지역화(Reclaim), 역량 강화와 대전환(Restructure)로 제시하였다.
역사적으로 볼 때 석탄 광산과 철강 산업 등의 구조 조정은 불공정한 전환(unjust transitions)으로 귀결되는 때가 많았다. 따라서 공정한 전환 관점을 선제적, 계획적으로 반영해야 한다.18) 공정한 전환을 위해서는 전환 과정에서 부정적 영향을 받는 집단이나 지역을 대상으로 하는 소득·고용 지원처럼 단기적이며 수동적인 정책은 물론 기반 조성과 지역 역량 강화를 통해 산업·노동·지역 전환을 추진하고 그 편익을 최대화하여 공유하는 장기적이면서 능동적인 정책도 중요하다.19) 공정한 전환 관점에서 에너지 전환과 기후변화 대응의 실천 과제를 구체화하려는 정책 방안의 논의도 활발해지고 있는데 정책 지향과 정책 범위에 따라 전환 정책(transition policy)을 구성할 수 있다. 전환 정책은 사회적으로 지속 가능한 정책의 회고 측면과 전망 측면을 포함하는 포괄적 접근을 보여 주는데 이런 방식은 공정한 전환의 특정 의제의 정책을 설계하는 데 유용하다. 단, 전환 정책의 각 유형은 공정 성, 정치적 수용성, 정책 효과성 등을 기준으로 그 의미를 심층 평가할 필요가 있다.20)
14) Geels et al.(2016), pp.909-911; Sovacool et al.(2022), pp.2-24.
15) Wittmayer et al.(2021), pp.2-6.
16) Baker et al.(2019), pp.9-14.
17) 이정필(2019), p.3.
18) Sheldon et al.(2018), pp.22-68.
19) Gambhir et al.(2018), pp.10-13.
20) Green(2018), pp.8-15.
공정한 전환과 지속 가능성 전환 연구의 전환 관리(transition management) 개념을 연계한 공정한 전환 관리(just transition management) 개념이 제시된 바 있다. 전환 관리는 장기적인 시스템 전환의 과정에서 전환의 방향과 속도를 체계적으로 관리하는 것을 의미하 는데 특히 다층적, 참여적 거버넌스의 구성과 운영을 지향한다. 이런 점에서 공정한 전환과 전환 관리는 공동의 이해를 바탕으로 상호 융합할 수 있는 개념적 친화성이 있다고 볼 수 있다.21) 이와 유사하게 공정한 전환과 전환 설계(design for transitions) 개념을 접목할 수도 있는데 공정한 설계는 사회 혁신을 위한 사회적 실천과 구상으로 지배적 비전에 맞서 탈탄소 사회로의 전환과 관련된 포괄적, 재구성적, 정치적, 동원적 개입을 의미한다.22)
다. 공정한 에너지 전환 국외 정책 사례
북미와 유럽을 중심으로 공정한 전환 및 공정한 에너지 전환 관련 정책이 구상되거나 실행되고 있다. 몇몇 국외 사례에서 나타나는 공정한 전환 정책의 구성 요소는 거버넌스, 영향 조사, 계획 수립, 법 제도, 재원 마련, 정책 프로그램, 사회 협약 등으로 나타난다.23)
1) 탈석탄 사회적 합의 사례 가) 캐나다
2019년 ‘캐나다 석탄 발전 노동자와 지역사회를 위한 공정한 전환 TF(Task Force for Just Transition for Canadian Coal Power Workers and Communities)’와 연방정부는 2030년 탈석탄 목표와 함께 실행할 핵심 원칙과 지원 프로그램에 합의했다. TF는 공정한 전환을 위해 10가지 권고 사항을 제시했다. 1) 탈석탄 정의로운 전환 계획 수립 및 정기 점검, 2) 담당 조직 신설과 정의로운 전환 법률 제정, 3) 탈석탄 영향 조사와 평가, 4) 공정한 전환 센터 설립 및 운영, 5) 조기 은퇴 노동자 지원, 6) 재취업 정보 제공 및 노동시장 연계, 7) 교육·훈련 프로그램 제공 및 소득 보전, 8)지역사회에 필요한 인프라 투자, 9) 공정한
21) Goddard and Farrelly(2018), pp.111-115.
22) White(2019), pp.7-17.
23) Krawchenko and Gordon(2021), pp.3-8.
전환 기금 조성 및 지원, 10)지역의 대안적 발전 방안 수립 지원24) 등이다. 정부는 TF의 권고 사항에 따라 석탄 발전 노동자 및 탈석탄 숙련 향상, 경제 다변화 및 사회 기반 시설에 지원 및 투자를 실시하였다. 그리고 최근에는 공정한 전환 법제화(Just Transition Legislation)를 위해 의견을 청취하고 있다.25)
나) 독일
2019년 탈석탄위원회로 불리는 독일의 ‘성장, 구조 변화와 고용 위원회(Commission on Growth, Structural Change and Employment)’는 사회적 대화를 통해 2038년 석탄 발전소의 단계적 폐쇄 및 공정한 전환 전략을 제출했다는 점에서 주목받았다. 석탄 발전소의 최대 수명을 25년으로 설정하고 2038년까지 단계적 폐쇄를 완료하되 향후 3년마다(2023년, 2026년, 2029년, 2032년) 이루어지는 정기 검토 과정을 거쳐 2035년으로 폐쇄 시점을 단축하는 방안을 강구하기로 결정하고 법제화 절차를 거쳤다.26) 탈석탄위원회의 합의 사항은 석탄 발전의 단계적 폐쇄, 탄광 지역 전환 지원, 전력 시스템 재구축, 부정적 영향 최소화, 평가와 조정 대책 등을 포함했다. 또한 탈석탄위원회 내외부에서 합의 과정과 그 결과를 다양한 측면에서 비판적으로 검토하였다. 이해관계를 충분히 대변했는지, 실행 수단이 다양 하게 마련됐는지, 파리협정 목표와 정합적인지, 탈석탄 로드맵 수립에 필요한 자료가 충분히 제공됐는지, 탄소 가격제가 효과적인 수단으로 작동할 수 있을지, 발전회사 보상과 그 방법은 바람직한지, 전력 공급 안정성에 문제가 발생하지는 않는지, 산업 경쟁력에 미칠 영향을 충분히 고려했는지, 연방 예산의 부담 수준은 적정하게 추산됐는지 등 여러 쟁점의 평가 내용도 탈석탄위원회의 최종 보고서에 수록하였다.27)
2) 공정한 전환 위원회 사례 가) 스코틀랜드
24) 이상엽 외(2020), p.57.
25) Minister of Natural Resources(2021).
26) ｢Act to Reduce and End Coal-Powered Energy and Amend Other Laws｣(2020년 제정)과 ｢Structural Support for Coal Regions Act｣(2020년 제정).
27) 이상엽 외(2020), pp.58-59.
2019년 스코틀랜드는 저탄소 경제 전환이 지역과 산업에 미칠 영향이 상이하고, 지역사 회와 노동자들의 주장이 의사 결정 과정에 충분히 반영될 필요가 있다는 점을 고려해 거버 넌스 구조를 마련했다. 노동조합, 환경 단체와 연구기관 등이 참여하는 독립 기구로 ‘스코틀 랜드 공정한 전환 위원회(Scottish Just Transition Commission)’를 구성하여 운영하고 있다. ‘모두를 위한 공정한 탄소 중립 경제’로 이행하는 전환 과정에서 위원회는 노동자, 소비자, 농촌 지역을 보호하고 지원하는 방안을 마련해, 공정한 전환 원칙을 정책에 어떻게 반영할 수 있을지 정부 부처의 자문에 응한다.28) 2021년 1기 위원회의 최종 보고서가 정부에 제출되었고, 담당 부처 역시 답변서 형식으로 위원회의 제안 사항을 수용했다.29) 스코틀랜드 공정한 전환 위원회의 활동은 대체로 긍정적인 평가를 받는다. 첫째, 공정한 전환의 추상적 원칙과 방향을 법률과 위원회 등 제도적 절차를 거쳐 정부 정책으로 구체화하는 기반을 마련했다. 둘째, 에너지 분야와 관련된 노동 분야에 초점을 두는 캐나다와 달리 공정한 전환에 전체론적 접근 방식을 취한다. 즉, 장소 기반 접근을 통해 지역사회와 소비자, 그리고 농업을 포함해 경제 전 분야를 포괄적으로 다룬다는 특징이 있다. 셋째, 공정한 전환의 기본 원칙을 정책 실행 수단으로 구체화하는 독립 위원회의 역할과 기능에 주목할 수 있는데 다양한 이해 당사자들이 위원회의 제안을 토대로 사회적 대화를 활성화할 수 있을 것으로 기대한 다. 넷째, 2기 위원회 출범으로 향후 전환 과정에서 사회적 대화와 학습의 기회를 제공하는 위원회의 적극적인 역할이 필요하다는 점을 재확인할 수 있다.30)
나) 스페인
중앙정부는 2019년 석탄 광산 및 발전소 폐쇄가 지역에 미칠 영향에 대비하기 위해 공정 한 전환 전략(Just Transition Strategy)을 수립했다. 2021년에는 ｢기후변화와 에너지 전 환 법률(Climate Change and Energy Transition Law)｣을 제정하여 ‘공정한 전환 전략’
28) 여형범 외(2021), pp.169-171.
29) ｢Just Transition Commission: A National Mission for a Fairer, Greener Scotland｣(2021.3)와
｢Just Transition: A Fairer, Greener Scotland. Scottish Government Response to the Report of the Just Transition Commission｣(2021.9).
30) Sharman(2021.9.30), “Just Transition in National Climate Law: Lessons from Scotland”, 2035Legitimacy, 검색일: 2022.6.7.
수립과 ‘공정한 전환 협약’ 체결 관련 조항을 포함했다. 이에 따라 2021년 9월 기준으로 공정한 전환 협약(Just Transition Agreements)을 체결한 석탄 광산 및 발전 지역은 14곳 으로 관련 프로세스가 진행되고 있다.31) 정부 산하 실행 기구인 공정한 전환 전담 기관(Just Transition Institute)이 업무를 맡고 있는데 미래 전망과 전략 부족으로 지역사회의 신뢰를 받지 못하고 있다는 평가도 제기된다. 예컨대 협상 테이블과 워킹그룹 등의 협약 이행 과정이 더디고, 중장기 전략을 구상하는 의사 결정의 리더십이 부족하다는 문제가 지적된다. 따라서 공정한 전환 협약을 이행하는 데 우호적인 환경을 조성하기 위해서는 재생에너지 설치 및 녹색 고용 프로그램 등 지원 사업을 우선 설계할 필요가 있다. 석탄 광산 및 발전 이외의 온실가스 다량 배출·에너지 다량 소비 산업 및 지역을 대상으로 공정한 전환의 적용 범위를 확대하여야 한다는 개선 과제도 도출되었다.32)
3) 유럽연합의 공정한 전환 메커니즘
유럽 그린딜(European Green Deal)의 대표적인 정책으로 공정한 전환 메커니즘(Just Transition Mechanism)을 꼽을 수 있다. 유럽연합은 채굴 산업 및 탄소 집약 산업과 해당 지역이 지속 가능한 탄소 중립 경제로 전환하는 과정에서 중대한 과제에 직면할 것으로 예상됨에 따라 경제 재구조화와 다변화, 사회 결속 유지, 미래 일자리 준비를 위한 노동자와 청년들의 교육 또는 재교육 등이 필요하다고 판단하였고 공정한 전환 메커니즘을 마련하였다.
유럽연합은 공정한 전환 메커니즘을 적용하기 위해 2021~2027년, 공정한 전환 기금(Just Transition Fund) 등을 통해 최소 1,500억 유로를 지역, 산업, 노동 분야에 투입한다. 해당 메커니즘으로 재정·융자 지원 외에 공정한 전환 플랫폼(Just Transition Platform)을 통해 선정된 지역사회 및 이해 당사자들의 프로그램을 지원하고 관리한다. 공정한 전환 메커니즘 및 플랫폼에 참여하기 위해서는 지방정부의 공정한 전환 지역 계획(Territorial Just Transition Plans)의 작성 및 제출이 필수적이다. 화석연료 관련 사업과 시설의 단계적 폐쇄, 그리고 탄소 집약적 공정과 제품의 탈탄소화에 의한 경제적, 사회적, 환경적 대응 방안(지역 발전, 재훈련, 환경 복원 등)을 포함하고, 2030년까지의 중장기 탈탄소 전환의
31) Ministry for the Ecological Transition and the Demographic Challenge(2021), pp.12-13.
32) Rodríguez(2021.2.10), “Just Transition: Time for a Rethink?”, 검색일: 2020.6.7.
방향과 목표, 내용, 로드맵, 거버넌스 등의 필수 사항을 수록해야 한다.33) 유럽에서 공정한 전환 개념은 도덕적·정치적 당위성, 사회적 수용성, 정치적 정당성 등 탈탄소 정책을 형성하는 주요한 정책 수단이 되고 있다. 유럽연합은 공정한 전환 메커니즘을 통해 (일부) 회원국의 저항에도 불구하고, 탄소 집약적 지방정부의 상향식 행동을 촉발하는 영토적 정치 전략 (rescaling)을 취한다. 그러나 결과적으로 공정한 전환 메커니즘은 중앙정부를 거치기 때문에 게이트키퍼 역할을 하는 회원국의 관점에 따라 그와 같은 영토 전략의 효과는 불확실할 것으로 예상되기도 한다.34)
4) 에너지 정의의 정책 설계 및 평가 지표
에너지 정책은 주로 에너지 인프라스트럭처 건설, 에너지 안보 증진, 에너지 자원 개발, 미래 에너지 수요 전망, 신기술 연구 조사 등에 집중해 왔지만, 에너지 정의를 반영하기 위한 다양한 질문이 제기되어 왔다. 에너지 효율성, 에너지 외부성, 인권과 사회적 갈등, 절차적 과정, 에너지 빈곤, 에너지 보조금, 에너지 자원, 기후변화 등의 주제와 관련한 부정의 이슈와 해결 방안이 논의되었다.35) 그러나 에너지 정의 개념을 실제 정책 구상 및 의사 결정에 반영하는 것은 쉽지 않기 때문에 분석적, 체계적 접근이 중요하다. 예컨대 에너지 정의를 개념적으로 구분하고, 정책 이슈가 에너지 시스템의 어느 단계에 있는지 파악한 다음, 세부 쟁점별로 에너지 정의를 실현할 수 있는 추진 방안을 검토해 적용해야 한다(그림 2-1 참조).36)
미국의 민간 연구 조직 에너지 정의 이니셔티브(Initiative for Energy Justice)는 에너지 정책을 평가하고 개선하기 위해 에너지 정의 평가 지표(Energy Justice Scorecard)를 작성 했다. 평가 항목은 1) 참여 과정 보장, 2) 회복과 교정 대책, 3) 지역사회의 에너지 시설 통제, 4) 경제적·사회적 편익 배분, 5) 취약 계층의 에너지 접근성으로 제시하고, 각 항목의 정성적 평가와 정량적 평가(5점 척도, 총점 25점)를 제시한다(그림 2-2 참조). 비록 에너지
33) 이상엽 외(2020), pp.59-60.
34) Strambo(2020), pp.4-5.
35) Sovacool and Dworkin(2015), pp.437-443.
36) Heffron and McCauley(2017), pp.658-660.
정의 평가 지표가 개별 에너지 정책을 완벽하게 진단할 수 없더라도 정책 구상과 실행 과정 에서 에너지 정의를 적극적으로 고려할 수 있는 의미 있는 수단이 될 수 있다고 제안한다.37)
자료: Baker et al.(2019), p.62, Diagram 13.
<그림 2-1> 에너지 정의의 정책 설계 단계
5) 공정한 에너지 전환의 정책 수단
Burke and Stephens(2017)는 에너지 민주주의를 실현하기 위해 제안되거나 실행되고 있는 다양한 정책 수단을 평가한 바 있는데 이 중에서 재생에너지 계획 입지 제도와 관련성이 높은 재생에너지 개발 이익 공유 협정(CBA: Community benefit agreements)과 재생에 너지 투자·혁신지구(Energy Investment District·Energy Improvement District, Just Transition Zone)를 살펴봤다.
37) Baker et al.(2019), pp.22-25.
자료: Baker et al.(2019), p.54.
<그림 2-2> 에너지 정의 평가 지표: 뉴욕 커뮤니티 분산형 발전 프로그램(사례)
가) 재생에너지 개발 이익 공유 협정
이익 공유 협정(Community Benefit Agreements)은 특정 개발 사업의 협력 관계를 형성하고, 사업 편익을 지역사회에 배분하기 위해 고안되었다. 재생에너지 사업의 이익 공유 협정은 (대규모) 개발 사업자와 지역공동체 사이의 법적 효력이 있는 자발적 협정을 통해 이루어진다. 재생에너지 확대를 촉진하는 국가나 지방정부의 보조금 지원 및 세금 감면과 같은 정책 혜택을 받기 위한 조건으로 이익 공유 협정이 활용될 수도 있다. 이 협정에는 일반적으로 공동체 투자 및 이익 공유, 의사 결정, 노동 임금, 지역 고용, 환경 복원 등이 주요 사항으로 포함된다. 따라서 이익 공유 협정은 지역사회의 수요를 반영하여 지역공동체와 개발 사업자가 원활히 협상할 수 있는 이상적인 방안으로 간주된다. 공적 프로세스를 거쳐 지역사회의 참여를 증진하고 잠재적 갈등 발생을 줄여 거래 비용을 낮추는 효과도 기대할 수 있다. 재생에너지 이익 공유 협정의 추진 원칙과 성공 요인으로 포용성, 강제성, 투명성, 동맹 형성, 효율성, 성과의 명확성 등을 꼽을 수 있다.38) 미국 지역사회에서는 이런 이익 공유 협정을 녹색 일자리 창출과 지역공동체 활성화를 촉진하는 제도적 수단으로 활용하고 있다. 코네티컷과 메릴랜드에서 재생에너지 개발 사업에 적용하고 있으며, 캘리포니아와 일리노이에서는 전기버스 제조 산업에서 해당 사례를 확인할 수 있다.39)
나) 재생에너지 투자·혁신 지구
에너지 투자 지구(Energy Investment District), 에너지 혁신 지구(Energy Improvement District), 공정한 전환 지구(Just Transition Zone) 등 다양한 용어로 불리는 재생에너지 지구 및 특구 지정 방식은 환경 부정의와 에너지 부정의를 겪는 희생의 공간(sacrifice zones)이나 경제적, 사회적, 환경적으로 취약한 지역사회를 대상으로 재생에너지 사업을 추진하는 공간 전략이다. 재생에너지 투자·혁신 지구 지정은 이런 지역사회나 공동체를 지 원하는 데 초점을 맞춰 공적 기금을 동원하거나 여기에 민간 재원을 결합한다. 지구 지정에 선정된 지역공동체나 지방정부는 지원 조직과 함께 민주적 의사결정 과정을 거쳐 관련 계획을 수립하고 재생에너지 사업을 기획하고 추진한다. 미국에서는 오하이오, 코네티컷, 아칸소
38) Burke and Stephens(2017), p.39; The DOE Office of Minority Business and Economic Development (2017).
39) Bluegreen Alliance(2020), pp.6-19; Cha et al.(2021), pp.69-70.
등에서 이와 유사한 재생에너지 사업 지구를 지정한 사례가 있지만 저소득층과 소외 계층은 사업에 접근하기 어려운 반면 자산 소유자는 그로부터 혜택을 얻기 쉬운 구조가 문제로 지적된다. 따라서 재생에너지 투자·혁신 지구의 선정 기준과 지역공동체의 참여 과정은 에 너지 정의 및 에너지 민주주의를 실현한다는 제도의 본래 취지에 부합하도록 세심하게 마련 할 필요가 있다.40)
2. 수요 지도
가. 수요 지도의 개념
수요 지도(Needs Map)의 학술적 정의는 연구 주제에 따라 차이가 있으나 공통점은 공간의 다양한 요구를 반영하려면 이해 당사자들의 참여가 필수라는 것이다. 선행 연구에서 ‘수요 지도’를 용어로 직접 활용한 사례는 <표 2-1>와 같다. 지역 커뮤니티의 문제나 이해 당사자 의 수요와 유형을 개념적인 프레임 워크나 콘셉트 지도로 제시하거나 GIS 등을 활용하여 공간 지도로 제시하는 형태를 보이고 있다. 지역 커뮤니티의 수요를 지도화한다는 점에서 Demand Map이나 Community Mapping도 유사 개념으로 볼 수 있다.
수요 지도는 다양한 수요를 분석하여 지도화하는 만큼 시민의 ‘수요’가 무엇인지에 집중 할 필요가 있다. 수요 지도는 공간과 관련한 요구를 단순히 지도에 표시한 것이 아니라 인접한 공간의 특성과 이해 당사자들 간의 연관성을 분석하여 구체적인 요구를 어떻게 해결할 것인 가를 논의하기 위한 바탕이 되어야 한다.
이 연구에서 정의하는 수요 지도란 공공 참여 지도의 한 형태로, 각 이해 당사자에게 필요한 공간을 분석하여 지도화한 것이다. 기존의 ‘갈등 지도’가 한 가지 이슈만을 다루는 데 비해 다양한 이슈(환경, 지역 산업, 주민 생활 등)를 종합하여 고려한다는 점에서 차이가 있다. 선행 연구에서 사용한 용어인 ‘수요 지도’를 검토한 결과 공통적으로 지역의 환경문제 해결을 위해 지역 구성원이나 주민과 같은 이해 당사자들의 참여와 협업, 소통을 강조했다 는 것을 알 수 있었다.
40) Burke and Stephens(2017), p.42.
